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Modelli e percorsi per l’efficienza energetica
nelle PA: metodi innovativi di finanziamento
degli interventi sui patrimoni...
1 ‐ Introduzione
"Proteggere il clima e riqualificare i sistemi 
energetici anche in mancanza di fondi”
Questo motto è str...
2 ‐ Panoramica sui Contratti
2.1 ‐ i Contratti di Fornitura di Energia 
(Energy Supply Contracting)
2.2 ‐ i Contratti di P...
2.1 ‐ i Contratti di Fornitura di Energia
(Energy Supply Contracting)
riguardano principalmente la Conduzione e la Manuten...
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2.2 ‐ i Contratti di Prestazione Energetica
(Energy Performance Contracting ‐ EPC)
Affrontano la riqualificazione e la c...
Le ESCo (Energy Service Company) offrono Contratti di
Prestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia di
Risultato.
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2.3 – il Finanziamento Tramite Terzi ‐ FTT
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(Third Party Financing – TPF)
3 – Modalità Contrattuali principali
Contratto a Cessione Globale Limitata 
(First Out)
Prima Durante il Contratto Dopo
Ri...
3 – Modalità Contrattuali principali
Contratto F.T.T. con Risparmio Condiviso
(Shared Saving)
Prima Durante il Contratto D...
La “relazione di agenzia”, formulata da Jensen e
Meckling nel 1976, è definita come un contratto in base
al quale una pers...
il modello ESCo è influenzato dal problema “agenzia” in termini di:
1. “Adverse Selection” ovvero l’impossibilità di redig...
Secondo la “teoria dell'agenzia” i comportamenti opportunistici
delle ESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente imposs...
4.1 ‐ La Contrattualizzazione 
E’ la fase più importante e anche più delicata. Il ruolo di Governance delle
Amministrazion...
4.2 - L’incentivazione
L’introduzione di un sistema d’incentivazione legata agli obiettivi
dell’Amministrazione serve a li...
4.3 ‐ il Monitoraggio, la Verifica  e il Reporting 
Ultimo, ma non meno importante, il monitoraggio e la verifica delle pr...
5 – L’esperienza della Provincia di Milano
Il contesto
La genesi
• la Provincia di Milano ha aderito nel 2009 al Patto dei...
Dopo l’adesione al Patto dei Sindaci la Provincia ha redatto un
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Assessment diagnostico 
Identificazione Baseline 
Intermediario 
Finanziario
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per i Comuni
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Inquadramento Giuridico 
Secondo gli orientamenti consolidati della giurisprudenza comunitaria ed
amministrativa, l’attivi...
La Contrattualizzazione 
la ESCo diventa l’unico soggetto responsabile verso l’utente finale e che
si occupa di tutte le f...
Profili di Contabilità Pubblica 
In accordo con la Decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, l’investimento è 
considerato...
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i Criteri di Aggiudicazione
Criteri di Valutazione delle offerte economiche 
Valore dell’investimento proposto
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Investimento minimo richiesto: 5,4 Mln. €  Aggiudicato per...
Risultati del Primo Bando
Comuni
Baseline Totale
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Risultati del Primo Bando
Le negoziazioni dei primi 16 contratti operativi, sono stati fortemente ritardati a seguito
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nella gestione dei co...
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Ostacoli – Market side
Il mercato italiano degli EPC è agli albori e l’Energy Supply Contracting è
predominante sull’Energ...
Ostacoli – Public Administrations side
Mancanza di conoscenza tecnica sugli EPC da parte dei piccoli Comuni che
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AREA Science Park, 18 dicembre 2014
Modelli e percorsi per l’efficienza energetica
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I contratti di prestazione energetica nella provincia di Milano

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Modelli e percorsi per l'efficienza energetica nelle PA: metodi innovativi di finanziamento degli interventi sui patrimoni pubblici, AREA Science Park, 18 dicembre 2014

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I contratti di prestazione energetica nella provincia di Milano

  1. 1. Modelli e percorsi per l’efficienza energetica nelle PA: metodi innovativi di finanziamento degli interventi sui patrimoni pubblici AREA Science Park, 18 dicembre 2014 i Contratti di Prestazione Energetica con Garanzia di Risultato e il programma Elena: l’esperienza della Provincia di Milano Prof. Sergio Zabot ‐ Politecnico di Milano Direttore del progetto “BEI‐Elena” presso la Provincia di Milano
  2. 2. 1 ‐ Introduzione "Proteggere il clima e riqualificare i sistemi  energetici anche in mancanza di fondi” Questo motto è strettamente legato ai contratti per il risparmio energetico a partire dalla fine degli anni ‘90. In molte scuole, residenze sociali, ospedali e piscine pubbliche, il modello ha dimostrato che il termine non è solo una scatola vuota, ma è diventato una modalità di fornitura di servizi innovativi basati sulla reale esperienza tecnica, legale e commerciale. 2
  3. 3. 2 ‐ Panoramica sui Contratti 2.1 ‐ i Contratti di Fornitura di Energia  (Energy Supply Contracting) 2.2 ‐ i Contratti di Prestazione Energetica (Energy Performance Contracting ‐ EPC) 3 2.3 – il Finanziamento Tramite Terzi – FTT (Third Party Financing – TPF)
  4. 4. 2.1 ‐ i Contratti di Fornitura di Energia (Energy Supply Contracting) riguardano principalmente la Conduzione e la Manutenzione (O&M) di un impianto di generazione di energia da parte di un Contraente che lo gestisce a suo completo rischio, sulla base di un contratto di medio‐lungo termine. La finalità è di ottimizzare i processi di produzione dell’energia e conseguire quindi vantaggi sia economici, sia ecologici. Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano la riqualificazione degli impianti e la loro gestione, l’approvvigionamento del combustibile e la vendita finale di “energia utile”. La remunerazione del servizio consiste nel pagamento, da parte del Cliente, dell’energia utile fornita all’edificio o alle singole unità immobiliari, misurata con dei contabilizzatori di calore, detti in gergo “conta‐calorie”. Nei contratti “Consip” i pagamenti avvengono in funzione delle ore di fornitura del servizio. Il campo di applicazione include sia gli edifici esistenti sia quelli nuovi.  4
  5. 5. 5 2.2 ‐ i Contratti di Prestazione Energetica (Energy Performance Contracting ‐ EPC) Affrontano la riqualificazione e la conseguente gestione da parte di un Contraente nella forma di una cooperazione basata sul partenariato. La finalità è di conseguire un risultato migliorativo garantito in termini di risparmio energetico, risparmio economico, valorizzazione patrimoniale dell’immobile. La principale differenza con i contratti di fornitura è il finanziamento degli interventi di riqualificazione energetica con i risparmi energetici futuri ottenuti e garantiti in termini contrattuali. Gli aspetti prestazionali del contratto riguardano il finanziamento, la riqualificazione dei sistemi edificio‐impianti e la loro gestione. La remunerazione consiste in un pagamento che viene determinato in relazione ai risultati raggiunti e sulla base del combustibile effettivamente consumato. Il combustibile viene acquistato separatamente dal Cliente oppure dallo stesso Contraente ma con separazione contabile e remunerazione disgiunta. L’applicazione è riservata esclusivamente agli edifici esistenti.
  6. 6. Le ESCo (Energy Service Company) offrono Contratti di Prestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia di Risultato. Le ESCo sono nate negli USA negli anni ’80 e in Europa sono diffuse soprattutto nei paesi “anglosassoni” Le ESCo progettano ed effettuano interventi di riqualificazione energetica sugli edifici e sugli impianti con lo scopo di ridurre i consumi. Molte ESCo finanziano anche gli interventi per il Risparmio Energetico recuperando i costi di investimento con i risparmi che ottengono. (Finanziamento Tramite Terzi) 2.3 ‐ Il Modello ESCo 6
  7. 7. 2.3 – il Finanziamento Tramite Terzi ‐ FTT 7 (Third Party Financing – TPF)
  8. 8. 3 – Modalità Contrattuali principali Contratto a Cessione Globale Limitata  (First Out) Prima Durante il Contratto Dopo Risparmio per ripagare l’investimento Risparmio Alla fine del Contratto Bolletta Energetica Costi Bolletta  Energetica Bolletta  Energetica Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi 8
  9. 9. 3 – Modalità Contrattuali principali Contratto F.T.T. con Risparmio Condiviso (Shared Saving) Prima Durante il Contratto Dopo Risparmio immediato Risparmio per ripagare l’investimento Risparmio Alla fine del Contratto Bolletta Energetica Costi Bolletta  Energetica Bolletta  Energetica Contratti di Prestazione con Finanziamento Tramite Terzi 9
  10. 10. La “relazione di agenzia”, formulata da Jensen e Meckling nel 1976, è definita come un contratto in base al quale una persona (principale) stipula un’obbligazione con un'altra persona (agente) per ricoprire per suo conto una data mansione, implicando una delega di potere. Il “contratto di agenzia” presenta alcuni rischi, dovuti al comportamento opportunistico delle parti, che tendono ognuna a massimizzare la propria utilità. Il problema di “agenzia” riguarda tutte le situazioni in cui vengono attuati contratti con società esterne per la gestione di tutti quei servizi che vanno sotto la dizione di “outsourcing” o esternalizzazione. 4 ‐ il “Problema di Agenzia” 10
  11. 11. il modello ESCo è influenzato dal problema “agenzia” in termini di: 1. “Adverse Selection” ovvero l’impossibilità di redigere dei contratti perfetti, cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni e scenari futuri e si descrive il comportamento a cui ciascun soggetto è tenuto ad attenersi. 2. “Moral Hazard” ovvero l’opportunismo da parte dei soggetti coinvolti, ovvero il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie ed egoistiche con astuzia e, se necessario, anche con l’inganno. Spesso il Committente non è in grado di verificare l’operato della ESCo in maniera efficace, in quanto nella formazione e nella gestione di un contratto, sono presenti delle asimmetrie informative a favore della ESCo. Questa è sicuramente a conoscenza di un maggior numero di informazioni rispetto al Committente e può sfruttare queste asimmetrie informative tenendo comportamenti opportunistici. 4 ‐ il “Problema di Agenzia” 11
  12. 12. Secondo la “teoria dell'agenzia” i comportamenti opportunistici delle ESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente impossibile che esse operino esclusivamente nell'interesse del Committente. Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamenti opportunistici esiste ed è quella di predisporre un solido sistema di “Governance”. Questo genera tuttavia dei “costi”, per: 1.L’assistenza tecnica e legale per redigere capitolati di gara e contratti adeguati (Contrattualizzazione); 2.L’incentivazione necessaria a stimolare e ad orientare il comportamento della Esco; 3.Il monitoraggio e l’auditing finanziario per controllare e verificare i risultati della ESCo. 4 ‐ il “Problema di Agenzia” 12
  13. 13. 4.1 ‐ La Contrattualizzazione  E’ la fase più importante e anche più delicata. Il ruolo di Governance delle Amministrazioni è di eliminare, a monte dell’espletamento delle gare, la presenza di possibili asimmetrie informative che possono essere sfruttate per comportamenti opportunistici. Il punto di partenza è rappresentato dalla conoscenza: • delle “Baselines” (consumi e costi di combustibile ed energia elettrica, costi di O&M); • del potenziale di risparmio, sia energetico sia monetario, degli stabili di proprietà; • l’ammontare approssimativo degli investimenti da porre a base d’asta. Questo primo nodo di asimmetria informativa generalmente favorisce le ESCo e penalizza le Amministrazioni. Questo rappresenta un primo non indifferente costo che le Amministrazioni devono sostenere; i costi per la definizione delle “Baselines” e del potenziale di risparmio sono infatti, nell’ordine di alcune migliaia di Euro per edificio. 13
  14. 14. 4.2 - L’incentivazione L’introduzione di un sistema d’incentivazione legata agli obiettivi dell’Amministrazione serve a limitare il “Moral Hazard” allineando gli interessi con quelli dalla ESCo. In pratica, nel caso di contratti EPC con Garanzia di Risultato, l’Amministrazione rinuncia a una parte degli sgravi di bilancio prodotti dal risparmio energetico per condividerli con la ESCo. In questo modo la ESCo può diventare un partner affidabile poiché è suo interesse primario realizzare rapidamente e a regola d'arte il progetto, gestendolo successivamente secondo criteri di massima efficienza. Alcune tecnologie utilizzate per ridurre i consumi danno luogo a forme di incentivazione: i Titoli di Efficienza Energetica (TEE), il Conto Energia per il Fotovoltaico, la riduzione delle accise sui consumi di Gas per impianti di Cogenerazione ad Alto Rendimento. Data la complessità di acquisizione degli incentivi, può essere opportuno riconoscere interamente tali incentivazioni alle ESCo. Da non trascurare l’attuazione di programmi di modifica comportamentale degli utenti in termini di formazione, sensibilizzazione e incentivazione ad adottare azioni e prassi per l’uso razionale dell’energia nel quotidiano. 14
  15. 15. 4.3 ‐ il Monitoraggio, la Verifica  e il Reporting  Ultimo, ma non meno importante, il monitoraggio e la verifica delle prestazioni degli EPC rappresentano un passo fondamentale nello strutturare un sistema di Governance atto a gestire al meglio il “Problema di Agenzia”. Troppo spesso, infatti, i Committenti delegano totalmente la tenuta del monitoraggio e della verifica, con il risultato di indurre un’asimmetria informativa e non essere in grado poi di “contraddire” efficacemente i conti presentati dalle ESCo. Questa attività, che ha i suoi costi, deve essere dettagliata a livello contrattuale utilizzando riferimenti a protocolli consolidati e riconosciuti, come ad esempio l’International Performance Monitoring & Verification Protocol – IPMVP. Per poter garantire una attività completa e trasparente, è necessario che: 1) venga attuato un Sistema di Monitoraggio e Verifica delle Prestazioni (SMVP) 2) la Committenza si doti di una struttura che segua l’attività del SMVP 3) tale Sistema sia in condivisione per tra Committenza ed ESCo. Realizzare un Sistema di Gestione dell’Energia (SGE)  secondo la norma ISO 50.001 15
  16. 16. 5 – L’esperienza della Provincia di Milano Il contesto La genesi • la Provincia di Milano ha aderito nel 2009 al Patto dei  Sindaci come  “Struttura di Supporto” per aiutare i  Comuni dell’hinterland milanese a redigere i Piani di  Azione per l’Energia Sostenibile – PAES. • Molti PAES e più di 700 audit energetici finanziati  dalla Fondazione Cariplo sono stati resi disponibili alla  Provincia. Le finalità del progetto pilota • Ridurre significativamente il consumo finale di energia degli stock edilizi dei Comuni piccoli. • Far nascere un mercato di Enegy Service Companies – ESCO, in grado di offrire Contratti di Prestazione Energetica con Garanzia di Risultato. • Trasferire il know‐how presso le Amministrazioni locali al fine di migliorare la Governance dei Comuni sui  contratti prestazionali di lunga durata. Provincia di Milano Regione Lombardia Italia Superficie [km2 ] 1.984 23.861 301.336 Abitanti [n°] 3.839.216 9.393.092 58.462.375 Densità [ab/km2 ] 1.900 394 194 Comuni [n°] 189 1546 8101 Consumi di Energia [tep] 9.647.000 25.773.000 132.344.000 Consumi di energia procapite [tep/ab] 2,51 2,74 2,26 Emissioni di CO2 [ton] 35.508.000 76.577.000 461.283.000 Emissioni pro capite [t/ab] 9,2 8,2 7,9
  17. 17. Dopo l’adesione al Patto dei Sindaci la Provincia ha redatto un Programma di Investimento per la riqualificazione degli edifici pubblici di proprietà dei Comuni che avevano aderito al Patto (valore: 90 Mln di €). E’ stato chiesto e ottenuto un prestito alla BEI di 65 Mln di € per coprire il 75% dei costi di riqualificazione degli edifici con contratti di prestazione per il risparmio energetico (EPC) con Garanzia di Risultato negli edifici pubblici comunali, tramite Energy Service Companies (ESCo). Il rimanente 25% è allocato dalle ESCO in “equity”. I risparmi serviranno a restituire il prestito, a ridurre i costi di energia dei Comuni e a rilanciare le attività edilizie. E’ stato inoltre chiesto e ottenuto un finanziamento per l’assistenza necessaria a sviluppare il progetto di investimento (fondi Elena del programma CIP-IEE). I fondi sono stati utilizzati per finanziare l’ingegnerizzazione tecnica, amministrativa e finanziaria del programma di investimento. i Fondi BEI e “ELEnA” 17
  18. 18. Assessment diagnostico  Identificazione Baseline  Intermediario  Finanziario Bandi di Gara per i Comuni Capitolati, contratti … Banca Europea per  gli Investimenti Comuni Pagamenti alle ESCOAzioni finanziate dal programma Elena Diagnosi Energetiche  in edifici pubblici (Fondazione Cariplo) Flow‐Chart semplificato del Programma Fornitori di Energia ESCO vincitrici Bollette ridotte Investimenti Linea di Credito Prestiti EPC con Garanzia di Risultato
  19. 19. Inquadramento Giuridico  Secondo gli orientamenti consolidati della giurisprudenza comunitaria ed amministrativa, l’attività delle ESCo è stata inquadrata, in ragione dell’assunzione del rischio imprenditoriale dell’iniziativa, quale Concessione, e non come Appalto. In particolare: Il Finanziamento Tramite Terzi (F.T.T.) è stato configurato quale concessione mista di beni e servizi, poiché la ESCo, assumendo su di sé il rischio imprenditoriale relativo allo svolgimento dell’attività di miglioramento dell’efficienza energetica dei beni dell’amministrazione, utilizza in via esclusiva tali beni, operando investimenti su di essi a scopo di profitto, fornendo indirettamente un vantaggio all’Amministrazione titolare. Art. 2, lett. m) D.lgs. n. 115/2008: «accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre al fornitore di energia e al beneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza energetica, che fornisce i capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa». (poi modificato dal Dlgs 102/2014 di recepimento della DIR 2012/27/UE) 19
  20. 20. La Contrattualizzazione  la ESCo diventa l’unico soggetto responsabile verso l’utente finale e che si occupa di tutte le fasi in cui si compone lo schema FTT: - Fattibilità economico-finanziaria - Progettazione degli interventi - Riqualificazione energetica degli edifici e degli impianti - Conduzione e manutenzione degli impianti - Copertura finanziaria In questo senso il RISCHIO, a totale carico della ESCo, riguarda sia l’aspetto finanziario relativo all’investimento sia il mancato raggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico. La fornitura del Combustibile e dell’Energia Elettrica è stata esclusa dalla Concessione ZABOT – EIB.5.IT 20
  21. 21. Profili di Contabilità Pubblica  In accordo con la Decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, l’investimento è  considerato fuori bilancio per i Comuni, in quanto:  “i beni oggetto di un rapporto contrattuale tramite Concessione, non vanno registrati  nei conti delle Amministrazioni pubbliche ai fini del calcolo dell’indebitamento netto e  del debito, solo se c’è un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla  parte privata”.  Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri (GURI N. 84 del 10 Aprile 2009 ): la spesa per realizzare opere pubbliche può essere contabilizzata fuori bilancio, ai fini  del deficit pubblico statale e del “Patto di stabilità”, solo se il canone pagato  dall'Amministrazione per ripagare l'investimento del privato non è fisso, ma risulta  contrattualmente variabile in base a parametri di prestazione della gestione. ergo … un EPC con Garanzia di Risultato che preveda pagamenti proporzionali  alle prestazioni ottenute ... NON è soggetto al Patto di Stabilità. 21
  22. 22. Baseline Costi Attuali = Combustibili + En. Elettrica + O & M Risparmio Garantito “RG” Min. 20% della Baseline energetica Combustibili a  carico del  Comune Risparmio Riconosciuto al Comune Canone Maggior Risparmio Condiviso Combustibili a  carico del  Comune Over Performance Canone ridotto Maggiori Consumi a carico del Comune Combustibili a  carico del  Comune Under Performance Risparmio Riconosciuto al Comune Canone Combustibili a  carico del  Comune Risparmio Riconosciuto al  Comune con Performance  Bond min. 5% di RG Come funziona l’EPC con Garanzia di Risultato adottato dalla Provincia di Milano ZABOT – EIB.5.IT 22
  23. 23. i Criteri di Aggiudicazione Criteri di Valutazione delle offerte tecniche Design globale degli interventi rispetto alle strutture esistenti anche con riferimento all’equilibrio tra interventi sugli involucri, sugli impianti e il ricorso a fonti rinnovabili Modalità di attuazione di programmi di modifica comportamentale degli utenti Procedure di controllo delle prestazioni (misure, monitoraggio e reporting) Modalità di gestione e di manutenzione impiantistica proposte 23
  24. 24. i Criteri di Aggiudicazione Criteri di Valutazione delle offerte economiche  Valore dell’investimento proposto Valore Attuale dello Sgravio di Bilancio per i Comuni durante il Periodo di Concessione Valore Attuale dello Sgravio di Bilancio per i Comuni dopo il Periodo di Concessione Riduzione delle emissioni di CO2 Extra risparmio riconosciuto ai Comuni in caso di superamento del risparmio garantito annuo t = 0 t = n in offerta Max 15 a. t = k 20 a. VA = ∑ ------- RRC ( 1 + i )n n=1 n VA = ∑ -------- R G ( 1 + i )n t=n k 24
  25. 25. Baseline: 3.800.000 € (Combustibili + Energia Elettrica + O&M) Investimento minimo richiesto: 5,4 Mln. €  Aggiudicato per 13 Mln. € Interventi proposti : 25 cappotti esterni, 31 isolamenti coperture, 72 caldaie a condensazione, 17 recuperatori di calore, valvole termostatiche in 78 siti, 71 circuiti a portata variabile, 34 impianti solari termici, 73 impianti di micro-cogenerazione, 16 pompe di calore, 12 sistemi radianti nelle palestre, 56 interventi su sensori di presenza, 81 interventi di termoregolazione con valvole di zona, telecontrollo. Risparmio Garantito: 35% di cui 5% Riconosciuto ai Comuni Durata della Concessione: 15 anni Un lotto con 98 edifici di 16 Comuni – prevalentemente scuole Risultati del Primo Bando 25
  26. 26. Risultati del Primo Bando Comuni Baseline Totale [Euro] Investimento proposto [Euro] inclusa sicurezza Risparmio Garantito Annuo [Euro] % di Risparmio Garantito Canone Annuo [Euro] Risparmio Annuo Riconosciuto ai Comuni [Euro] Risparmio Termico Garantito [kWh] Risparmio Elettrico Garantito [kWh] CO2 evitata [kg] Basiano 91.328 367.717 38.384 42% 36.461 1.923 143.606 111.519 61.553 Canegrate 202.451 766.680 68.903 34% 65.451 3.452 376.524 138.678 114.879 Cesano Boscone 598.530 1.863.117 209.079 35% 198.604 10.475 905.895 520.578 335.279 Corsico 136.592 728.883 69.745 51% 66.251 3.494 357.735 170.965 122.668 Dairago 87.566 431.526 36.451 42% 34.625 1.826 182.400 82.638 60.123 Gaggiano 268.073 845.124 100.703 38% 95.658 5.045 437.308 267.235 166.327 Inzago 288.228 933.797 84.440 29% 80.209 4.230 491.964 146.476 141.089 Masate 83.437 263.409 21.991 26% 20.889 1.102 38.627 70.099 28.708 Motta Visconti 258.300 620.838 95.406 37% 90.626 4.780 348.212 282.456 151.487 Paullo 142.813 573.819 64.164 45% 60.949 3.215 184.581 213.756 100.885 Pregnana 161.163 726.688 61.741 38% 58.648 3.093 322.077 130.427 103.405 Rescaldina 429.013 1.562.022 167.405 39% 159.018 8.387 808.583 405.141 280.993 Settala 212.441 1.096.549 86.156 41% 81.839 4.316 530.354 171.105 156.135 Settimo Milanese 354.352 886.249 67.201 19% 63.834 3.367 299.980 92.740 86.640 Trezzano S/N 368.560 978.704 118.234 32% 112.310 5.924 662.105 238.975 203.313 Vanzaghello 115.605 431.773 51.741 45% 49.149 2.592 89.466 196.818 75.745 Totale complessivo 3.798.452 13.076.894 1.341.745 35% 1.274.523 67.221 6.179.417 3.239.606 2.189.229
  27. 27. Risultati del Primo Bando Le negoziazioni dei primi 16 contratti operativi, sono stati fortemente ritardati a seguito della mancata corrispondenza con la selezione della Banca Commerciale. Come risultato, l’approvazione da parte dei Comuni dei progetti definitivi ed esecutivi è stata ritardata per più di un anno, perdendo lo slot estivo del 2013. I lavori di riqualificazione per un primo gruppo di 8 Comuni sono cominciati nella primavera del 2014. Un secondo gruppo di edifici verrà riqualificato nello slot del 2015. 
  28. 28. Una seconda gara per riqualificare 38 scuole del Comune di Milano si è conclusa recentemente con i seguenti risultati: Risultati del Secondo Bando 28 Baseline: € 2.270.000 € - (Combustibili + Energia Elettrica + O&M) Investimento minimo richiesto: € 3,5 Mln.  Aggiudicato per € 5,14 Mln Interventi proposti : 2 cappotti esterni, 6 isolamenti coperture, 21 caldaie a condensazione, valvole termostatiche in 8 siti, 8 circuiti a portata variabile, 2 impianti solari termici, 21 impianti fotovoltaici, 14 interventi su sensori di presenza, 8 interventi di termoregolazione con valvole di zona, 3 siti collegati a teleriscaldamento, 4 installazioni LED, 14 interventi con sensori di presenza, telecontrollo su tutti gli edifici. Risparmio Garantito: 35,5% di cui 15,5% Riconosciuto al Comune Durata della Concessione: 15 anni
  29. 29. Lessons Learnt ‐ (1) L’indagine conoscitiva preliminare per determinare lo stato di salute dei propri  edifici dovrebbe essere eseguita direttamente dall’Amministrazione, tramite i suoi  uffici.  Spesso questa attività richiede il recupero di informazioni depositate negli archivi  e la ricerca e la loro cernita può essere impegnativa.  Per questo può essere utile coinvolgere nelle indagini preliminari i “funzionari  anziani” che abbiano la “memoria storica” dell’Amministrazione.  Se all’interno del Comune non vi sono competenze specifiche, è possibile  ricorrere, anche per l’indagine conoscitiva, ad Agenzie per l’Energia o a studi  professionali esterni, ma questo deve avvenire sempre con la partecipazione  attiva degli uffici che devono dedicare un po’ del loro tempo a seguire le indagini  stesse.  29 L’indagine preliminare
  30. 30. Lessons Learnt ‐ (2) Le diagnosi energetiche devono essere effettuate da studi professionali indipendenti o, se  esistono, da proprie Agenzie per l’Energia.  Molte Amministrazioni commissionano le diagnosi energetiche direttamente alle Società di  Servizi energetici all’interno di contratti “all inclusive”. Anche se ciò è consentito dalle leggi  (vedi gli schemi di contratto descritti dal D.Lgs. 115/2008), è come “chiedere all’oste di  valutare la bontà del vino altrui”.  I Comuni devono poter conoscere in modo indipendente sia i consumi reali dei propri edifici,  sia il potenziale di risparmio, sia gli investimenti necessari per realizzare tali risparmi.  In questa fase non è necessario commissionare studi di fattibilità approfonditi. Le Società che  partecipano alle gare generalmente tengono in limitata considerazione le diagnosi e gli studi  fatti da altri e comunque realizzano indagini e studi sulla base delle proprie esperienze e di  propri criteri.  Per i Comuni, lo scopo delle diagnosi deve essere solo conoscitivo in modo da poter valutare,  con cognizione di causa, le proposte che verranno redatte dalle Società in sede di gara e di  negoziazione successiva.  30 Le diagnosi energetiche 
  31. 31. Lessons Learnt – (3)  Per assicurare i migliori risultati nel tempo è consigliabile l’adozione di un sistema  di gestione dell’energia (SGE) secondo la norma internazionale ISO 50001.  Un SGE implica la realizzazione di una diagnosi preliminare e l’introduzione di un  sistema di monitoraggio in continuo, che consente di mantenere aggiornata la  baseline dei consumi, consentendo di avere già pronti i dati per le gare successive.  Inoltre impone all’Amministrazione di definire degli obiettivi quantitativi di  risparmio energetico da raggiungere a breve e medio termine, definisce delle  procedure interne che consentono di sfruttare al meglio l’operato dell’energy manager – che diventa responsabile del sistema di gestione – garantendogli  un’azione sinergica con i diversi assessorati e funzioni, e richiede un approccio  basato sulla verifica dei risultati conseguiti, garantendo che questi siano raggiunti  nel tempo.  31 Il sistema di gestione dell’energia (SGE) 
  32. 32. Lessons Learnt – (4)  Una riqualificazione integrale degli edifici richiede un processo di progettazione  integrata che tenga conto inizialmente di tutto il potenziale di riduzione della  domanda di energia, partendo dall’involucro edilizio, e poi dimensioni la  sostituzione degli impianti, inclusi gli apporti da fonti rinnovabili attive.  Un errore da non fare è proporre il rifacimento degli impianti termici senza avere  prima analizzato la possibilità di ridurre le dispersioni dell’involucro edilizio,  oppure installare un impianto fotovoltaico sulle coperture senza aver prima  valutato la possibilità di isolarle.  Con i costi attuali dell’energia, alcune tipologie d’intervento, come ad esempio  l’isolamento delle pareti esterne con il cosiddetto “cappotto”, presentano tempi  di ritorno piuttosto lunghi e non possono essere offerte senza l’abbinamento a  tipologie di intervento a breve “pay back”.  In questi casi il Comune deve co‐finanziare l’investimento con un’integrazione sui  costi di costruzione o tramite il pagamento del valore residuo alla fine del  contratto. Un'altra opzione è di accettare termini contrattuali più lunghi. 32 La progettazione integrata
  33. 33. Lessons Learnt – (5)   Bisogna considerare che, come condizione base affinché gli interventi siano  effettivamente realizzati, questi dovranno essere, nel loro aggregato,  economicamente e finanziariamente sostenibili sia in termini di bancabilità di  progetto che di redditività del capitale investito da parte delle Società attuatrici. Richieste non sostenibili economicamente si traducono in gare disertate  Una volta determinato il potenziale di risparmio, occorre effettuare delle simulazioni  economico‐finanziarie ipotizzando delle condizioni di contesto standard come da  prassi di mercato.  Pertanto nella selezione dello studio professionale che esegue le diagnosi occorre  accertarsi che questo abbia le competenze specifiche per tali analisi. In alternativa è  possibile richiedere tale competenza nell’ambito dei servizi che verranno svolti  dall’Advisor legale. 33 Non chiedere l’impossibile
  34. 34. Lessons Learnt – (6) La selezione dell’Advisor legale è della massima delicatezza. Trattandosi di  incarichi fiduciari, per alcuni aspetti (contenzioso) la materia esula da alcuni  obblighi dettati dal Codice dei Contratti; tuttavia può essere opportuno  selezionarlo tramite gara tra studi professionali che abbiano solide competenze ed  esperienze nella gestione degli appalti pubblici, con la sottomissione di un  disciplinare articolato che includa anche la gestione dei contenziosi. Nel caso lo studio professionale incaricato delle diagnosi energetiche non abbia  solide competenze in materie economiche e finanziarie, è opportuno che tali  competenze siano richieste in aggiunta all’Advisor legale.  La capacità di valutare i piani economici e finanziari delle offerte economiche è  della massima importanza e questa attività, in mancanza di competenze interne  all’Amministrazione, deve essere affidata ad esperti indipendenti. 34 L’Advisor legale
  35. 35. Lessons Learnt – (7)  I rapporti con gli Istituti di Credito non sono facili e possono richiedere parecchio tempo  per essere strutturati.  È opportuno che fin dall’inizio del percorso si cominci a esplorare con le Banche le  possibilità e le condizioni di credito, analizzando anche le possibilità di ricorrere a tecniche  di “Forfeiting” e di “Project Financing”.  Non è raro, infatti, che i Comuni abbiano “Meriti Creditizi” migliori delle Società interessate  ad aggiudicarsi le gare. Con la cessione di parte dei Canoni dovuti dai Comuni direttamente  alle Banche, si possono negoziare tassi di interesse più bassi e quindi ridurre il costo del  Servizio del Debito.  Per progetti di una certa consistenza, il ricorso al Project Financing può consentire anche  alle Piccole e Medie Imprese di partecipare, raggruppandosi e costituendo uno SPV (Special  Purpose Vehicle). Il vantaggio del Project Financing consiste nel fatto che il Merito  Creditizio non viene assegnato esclusivamente alla consistenza patrimoniale delle Società,  ma alla bontà del progetto e alla sua capacità di produrre flussi di cassa positivi.  I partenariati Pubblico‐Privato funzionano se c’è un dialogo costante tra tutti i soggetti  coinvolti, soprattutto tra Società privata e Amministrazione pubblica, e se consentono una  proficua collaborazione basata su interessi reciproci equilibrati. 35 I rapporti con le Banche
  36. 36. Lessons Learnt – (8)  Il monitoraggio e la verifica delle prestazioni sono un elemento fondamentale  nella gestione dei contratti.  Questa attività prosegue per parecchi anni e i Comuni devono strutturarla per  tutto il perdurare del contratto, regolando anche gli avvicendamenti del personale  che inevitabilmente si determinano in periodi di tempo così lunghi.  Non bisogna poi sottovalutare i tempi di formazione del personale che a  qualunque titolo si occuperà della preparazione e della gestione dei contratti.  36 Il monitoraggio e la verifica delle prestazioni 
  37. 37. Lessons Learnt ‐ (9) La separazione della fornitura dei combustibili dalla riqualificazione/gestione è necessaria se si  vuole applicare un vero Contratto di Prestazione Energetica con Garanzia di Risultato. Tuttavia, per ridurre gli adempimenti dei Comuni, è possibile operare con un unico soggetto,  imponendo però una rigorosa separazione contabile sulla base di un prezzo del combustibile da  richiedere in offerta.  Il D.L. 6 luglio 2012 n. 95, convertito in Legge 135/2012, all’art.1, comma 7, prescrive che le  forniture di energia elettrica e combustibili in generale devono prevedere “corrispettivi inferiori  a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle  centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a  condizione risolutiva con possibilità per il Contraente di adeguamento ai predetti corrispettivi  nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza  regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza  delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno  erariale”.  Il successivo comma 8 poi, dice che “I contratti stipulati in violazione del precedente comma 7  sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa; ai fini  della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove  indicato, degli strumenti di acquisto di cui al precedente comma 7 e quello indicato nel  contratto”. 37 La separazione contabile fornitura/gestione
  38. 38. Ostacoli – Market side Il mercato italiano degli EPC è agli albori e l’Energy Supply Contracting è predominante sull’Energy Performance Contracting. Le Major ESCo, ben capitalizzate e bene inserite nel mercato pubblico, tendo a boicottare le gare per EPC con Garanzia di Risultato … in quanto preferiscono contratti “All‐inclusive” (riqualificazioni, O&M, fornitura combustibili) senza separazione contabile. D’altro lato le Piccole e Medie ESCo, non hanno capitalizzazioni sufficienti per gestire contratti lunghi e complessi e hanno inoltre difficoltà di accesso al credito bancario. Manca completamente un mercato di Performance Bonds emessi da Compagnie di Assicurazione per garantire Clienti finali o ESCo in caso di prestazioni contrattuali insufficienti. Le Banche tendono a non accettare il cash flow generato dal risparmio energetico come collaterale principale e pertanto adottano precauzioni rigide verso le ESCo contro il rischio di insolvenza.
  39. 39. Ostacoli – Public Administrations side Mancanza di conoscenza tecnica sugli EPC da parte dei piccoli Comuni che non possono affrontare costi per consulenze esterne per preparare e implementare gare complesse. Inadeguatezza dei Comuni ad ottemperare a trade-off appropriati tra miglioramenti di Governance e condivisione di Sovranità, necessari e impliciti nei Partenariati Pubblico Privati. Inoltre, la fase principale di  controllo delle prestazioni ottenute, richiede la  conoscenza  e l’applicazione di un protocollo di Monitoraggio e Verifica.  Durante l’assessment diagnostico è stata riscontrata spesso, la  mancanza di dati di  consumo affidabili. Molte Amministrazioni non registrano o spesso adottano sistemi  di contabilità arbitrari per i costi di O & M.  I Tempi e i Costi necessari a formare il personale è spesso sotto‐stimato. Anche il tempo necessario allo svolgimento delle procedure amministrative è spesso sotto‐valutato.
  40. 40. Altre Barriere Ci sono altre pesanti barriere istituzionale e di mercato: ‐ Instabilità legislativa e complessità delle procedure burocratiche.  ‐ Frequenti Stop & Go amministrativi imposti da norme e regolamenti  nazionali e locali. ‐ A causa del Patto di Stabilità, impossibilità per i Comuni ad  allocare  somme in equity per co‐finanziare interventi con lunghi periodi di pay‐ back. ‐ Sistemi incentivanti complessi e con differenti  temporalità tra i vari  attori  (EU, Nazionali, Regionali, Privati … ) ‐ Forti e Potenti Lobby in grado di ostacolare la diffusione di EPC ‐ Opacità nelle relazioni con le Banche in generale ‐ …
  41. 41. Il nostro peggior nemico: Mr. Henry Gantt Original Tim ing 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 1 1 1 2 1 3 1 4 15 16 17 18 19 2 0 2 1 2 2 2 3 2 4 2 5 2 6 27 28 29 30 31 3 2 3 3 3 4 3 5 3 6 3 7 3 8 39 40 41 EL.1 Intermediary Bank sel. EL.2 Personel Recruitment El.3 Tech. Group Bid El.4 Legal Group Bid El.5 Monitoring Bid W P.1 Buildings Assessment W P.2 Docs for Tenders W P.3 Tender Execution W P.4 Contracts Negotiation W P.5 Works Control W P.6 Monitoring & Auditing W P.7 Communication oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar apr may jun jul aug sep oct nov dec jan feb mar 20 1 42 0 10 20 11 20 12 20 13 Start Elena End Elena I nterim Report Progress Report Progress Report Progress Report Progress Report
  42. 42. 42 www.tazioborges.it
  43. 43. Grazie per L’attenzione 43 AREA Science Park, 18 dicembre 2014 Modelli e percorsi per l’efficienza energetica nelle PA: metodi innovativi di finanziamento degli interventi sui patrimoni pubblici sergio.zabot@polimi.it

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