ARARÉ DE CARVALHO JR.
DOUTORANDO EM CIÊNCIAS SOCIAIS – UNESP MARÍLIA
arare_carvalho@hotmail.com
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Burocracia em Max Weber

  1. 1. ARARÉ DE CARVALHO JR. DOUTORANDO EM CIÊNCIAS SOCIAIS – UNESP MARÍLIA arare_carvalho@hotmail.com BUROCRACIA EM WEBER INTRODUÇÃO O presente trabalho tem por objetivo elencar de maneira inicial os princípios da burocracia para Max Weber, autor alemão do séc. XIX. Evidenciar que a burocracia não foi criada ou idealizada pelo autor, mas sim, definida enquanto fenômeno que estava tomando a Europa daquele século. Weber faz um esforço a fim de caracterizá-la, descrever seus efeitos e problemas advindos da crescente racionalização e desencantamento da sociedade. Por último, a reverberação dessa racionalidade no campo político e os embates entre Burocracia e Democracia, visto que são dois conceitos que se entrecruzaram em vários de seus textos como fenômenos pertencentes à sociedade moderna e ao processo de racionalização. A BUROCRACIA EM WEBER Tida como uma das categorias mais importantes das ciências sociais, burocracia é um tipo de gestão em que o poder de tomada de decisões está concentrado, não no sujeito, mas sim na função exercida. A burocracia aparece nas mais variadas formas no decorrer da história, em formações sociais e econômicas diversas, no entanto, algumas características permanecem em comum independente do contexto que ela se apresenta. Podemos elencar como característica marcante da burocracia o seu distanciamento da sociedade, tanto da classe governante quanto da população. Outra marca da burocracia é que se organiza dentro de um sistema institucionalizado e particular, com a criação e desenvolvimento de uma
  2. 2. formalidade institucional, um ethos e uma ideologia própria. Essas características uma vez cristalizadas apresentam-se enquanto um tipo de subcultura. Nesse sentido, a origem do poder da burocracia reside no fato de que essa subcultura gera uma série de funções e tarefas que as classes básicas da sociedade não podem preencher. Para além da criação de novas funções, a burocracia, também acresce de novos significados tarefas historicamente necessárias, o que lhe confere ainda maior poder sobre a sociedade. Outro traço marcante da burocracia é que essas funções devem ser exercidas, não por leigos, mas por especialistas que encaram esse trabalho como suas metas de vida, e não como uma atividade fugaz. E por último, como traço comum a burocracia nos estados modernos, podemos destacar que no sistema burocrático institucional, o papel de exames para funcionários públicos, obedecendo a uma série de exigências, que é a um só tempo as bases da estabilidade do poder burocrático e fator gerador de alguma exclusividade. O termo burocracia é entendido de maneira oposta quando analisada pelo prisma das ciências sociais e ou pelo seu uso cotidiano. Em muitas localidades e situações, a utilização cotidiana do termo está mais vinculada a um burocratismo, ou procrastinação de funcionários públicos, cujo trabalho é marcado por um formalismo ineficaz, desanimado, lento e geralmente irracional. Diametralmente oposta a essa visão cotidiana sobre a burocracia, Weber, em seus estudos, descreve-a como uma forma mais rápida, competente e eficiente de que as demais formas de administração encontradas na história. Segundo Tragtenberg (1998) a passagem da teoria da administração para a sociologia da organização se dá com Weber, especialmente com seus estudos a respeito da burocracia. Para os estudiosos da sociologia das organizações Weber representa o ponto central na análise da burocracia. Para
  3. 3. Weber os meios mais racionais para se atingir os objetivos de uma organização seria a burocracia. É a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade, intensidade e extensabilidade dos serviços, e aplicabilidade formalmente universal a todos os tipos de tarefa. (WEBER, 1999, p. 148) Dadas a esses adjetivos da burocracia, Weber consegue explicar porque nas sociedades modernas a administração burocrática estava em franca expansão, segundo ele não apenas nas organizações estatais, mas sim, em toda vida social. Ao falar de burocracia, Weber refere-se àquilo que seus estudos apontam como a forma moderna por excelência, e a mais eficaz de todas, de se alcançarem objetivos pré-fixados mediante a organização de tarefas coletivas. A marca da burocracia é sua eficiência em relação a tarefas dadas, e sua encarnação é o conjunto de funcionários, com seu espírito de corpo próprio. (COHN, 1997, p. 15). Sentencia Weber que a burocracia se aplica a todos os tipos de atividade, seja ele militar, religiosa, política, econômica e/ou de prestação de serviços, tanto na esfera pública ou privada. E que sua existência pode ser observada no decorrer da história, muito embora apresentando variado grau de burocratização. A superioridade da atual forma da burocracia sobre as anteriores justifica-se, fundamentalmente, no domínio do conhecimento técnico, que dá um viés racional e a transforma num instrumento de dominação eficaz, estável, seguro e capaz de assegurar alta eficiência administrativa. No que tange à burocracia moderna, Weber foi o primeiro a apresentar as características e os possíveis resultados do processo de burocratização na sociedade. Ele notou que cada vez mais a rotina cotidiana absorvida pela burocracia moderna reverberava nas ações sociais racionalizando e dando novos contornos a vida social do homem moderno.
  4. 4. A burocracia moderna é marcada, segundo Weber, por uma ênfase no conhecimento técnico-científico, nas estruturas formais de autoridade, na regulamentação, na profissionalização, na meritocracia como meio de ascensão social e legitimação da autoridade e na impessoalização. Estas e outras características do processo de modernização, identificadas por Weber como "racionalização", são reflexos do que ele identificou como o processo de "desencantamento" do mundo. Este desencantamento faz alusão a compreensão e atuação no âmbito econômico e social, que se deslocam gradativamente da explicação mitológica, das crendices, dogmas, e das intervenções metafísicas, para a esfera da razão, da ciência, da tecnologia e da competência técnica, ou seja, da racionalidade. A burocracia é uma tentativa de organizar as atividades humanas por critérios puramente racionais e seculares que permitam o exercício da autoridade sobre as pessoas e os fatos, dentro de uma área determinada em que tais atividades se desenvolvem. Weber elenca alguns fatores que contribuíram desenvolvimento da moderna burocracia, que são eles nas palavras de Coltro (2006): 1- O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática. 2. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. 3. A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de administração: que serviu como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. “A razão decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização”. 4. O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas da administração tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa (a burocratização pode levar uma empresa a agir de forma mais organizada e consequentemente aumentar sua produtividade e promover sua expansão), sufocando as pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento.
  5. 5. Da mesma forma que ocorre na sociedade, esse processo de racionalização é absorvido pela estrutura institucional que deixa de ser centralizada, autocrática e divinizada, e passa a ser regulamentada, legalizada e racionalizada. São justamente estas características em ascensão na sociedade moderna, identificadas por Weber nas organizações, que ele dá o nome de burocratização. De forma errônea muitas áreas estudam a Burocracia em Weber como se ele houvesse criado as bases da burocracia moderna. Ou como se fosse defensor dessa. Weber evidencia um processo em andamento no séc. XIX na Europa, e expõem seus contornos, características e principalmente, faz uma crítica contumaz aos efeitos de uma racionalização extremada, ou ao desencantamento total da sociedade. Como já dissemos anteriormente, no passado já existiram outras formas de administrações burocráticas, mas foi somente com a ascensão do Estado Moderno é que a burocracia tomou tal dimensão. Entretanto, como nos mostra Weber, a burocratização do Estado, se espalha para outros setores. Muito embora Weber tenha tramado o conceito de burocracia a partir da política, ele empregou o conceito de modo mais amplo, abarcando as outras instituições além da administração pública. Isso porque naquele momento Weber observa o aumento de instituições como Igrejas, universidades e principalmente no campo econômico, com o surgimento de grandes empresas, que em função desse crescimento acabam por aderir à burocracia, com a aglutinação da administração no topo da hierarquia e utilizando regras racionais e impessoais, buscando à máxima eficiência. A burocracia, assim compreendida, se desenvolve plenamente em comunidades políticas e eclesiásticas apenas no Estado moderno, e na economia privada, apenas nas mais avançadas instituições do capitalismo. A autoridade permanente e pública, com jurisdição fixa, não constitui a norma histórica, mas a exceção (...) (WEBER, 1999, p. 138). Os estudos de Max Weber sobre a Europa fez com que ele percebesse que o velho continente estava num processo progressivo e irreversível de
  6. 6. racionalização. E um dos traços mais evidentes desse processo era o desencantamento pelo qual a sociedade passava, e que culminaria numa sociedade vez mais burocratizado em todas as esferas da vida. Dentro dessa perspectiva, Weber parece considerar a administração burocrática como consequência natural e inevitável do desenvolvimento do processo social histórico, sobretudo através da evolução do capitalismo, transformando-se numa necessidade para as novas e complexas formas de organização da produção econômica, baseadas numa tecnologia mecanizada, capitalistas ou socialistas. O PROBLEMA DA BUROCRATIZAÇÃO DA SOCIEDADE Esse cenário, de crescente racionalização, preocupava Weber, pois ele acreditava que após a racionalidade livrar os homens da ignorância, crendices, agora a racionalidade expressa na burocratização poderia acabar por colocar novas barreiras aos homens. O problema é que uma sociedade altamente burocratizada traria novos empecilhos ao desenvolvimento das potencialidades humanas. Dentro desse cenário o homem e suas potencialidades se aviltariam a condição de uma engrenagem numa máquina maior, uma engrenagem que não vale pelas suas idiossincrasias, mas sim pela similitude com as outras peças que desempenham a mesma função, se tornando assim descartável e facilmente substituível. A crítica Weberiana não é radical, segundo ele, se a burocracia fosse usada com parcimônia, ajudaria a alcançar os resultados desejados com maior eficiência. Entretanto, vislumbra-se uma forte tendência à racionalização total, e esses resultados, que a inicialmente seriam positivos, poderiam converter-se em negativos para a sociedade. Para Weber uma política racional seria terreno propício em longo prazo para o surgimento de uma elite burocrática que por fim terminaria por dominar a administração pública e, por conseguinte, se apropriar do aparelho do Estado. Se o problema para Weber não era a Burocracia “em si”, onde reside o problema central para ele? Bem, o problema para Weber era: como dar
  7. 7. criatividade e dinamismo a uma sociedade cada vez mais burocratizada. Esse temor de Weber advém da sua crença nas potencialidades da liberdade (que em tese é tolhida pela burocracia crescente), da criação humana, da educação para o cultivo em detrimento da educação do treinamento, promovida, essa última, pela racionalização extremada. Muitos creem que Weber se debruçou sobre maneira aos estudos a respeito da burocracia e seus efeitos. No entanto se o fez é por que ele entendia que essa mesma burocracia se convertia no problema central do Estado moderno. O aperfeiçoamento da burocracia e sua expansão são sem dúvida, acredita Max Weber, fruto do crescente avanço da racionalização do capital. Esse fenômeno podia ser mais facilmente percebido na esfera econômica, onde o gerenciamento de grandes e médias empresas já estava sendo totalmente encaixado dentro dos preceitos da burocracia, mas que como já alertamos anteriormente, já se alastrava para todos os outros seguimentos da vida. Os motivos de Weber estudar a burocracia ficam mais claros quando ligamos os estudos da Burocracia e suas implicações na democracia e mais especificamente nas relações de Dominação. Ele percebe que a burocracia é um instrumento de dominação da sociedade, e isso interessava bastante a ele. Cabe aqui um parênteses. Ao contrário de seu interlocutor Karl Marx, e Durkheim, com quem compartilhou o tempo histórico. Weber não entendia a ação das pessoas em sociedade como resultado de determinações de um corpo social maior, ou seja, a sociedade não pesa como um bloco sobre o indivíduo (seja como fato social ou como ideologia burguesa). Ou melhor, dizendo, a ação das pessoas não era condicionada pelo peso da sociedade sobre eles. Weber teoriza sobre as Ações Sociais Racionais, sua sociologia ao contrário dos outros dois entende a sociedade como uma teia de aranha, onde cada fio é traçado pela ação dos homens em sociedade. Para Weber interessa saber o que motiva a ação desses homens em sociedade. E mais, como os tipos de Dominação (Carismática, Tradicional e a Legal) podem impor um projeto que empurrem as ações individuais no sentido
  8. 8. de projeto único. A política seria isso, a tentativa de imposição de um projeto de dominação que determinaria a direção das ações individuais. Por “dominação” compreenderemos, então, aqui, uma situação de fato, em que uma vontade manifesta (“mandado”) do “dominador” ou dos “dominadores” quer influenciar as ações de outras pessoas (do “dominado” ou dos “dominados”), e de fato as influencia de tal modo que estas ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a máxima de suas ações. (WEBER, 1999, p. 191) Numa sociedade racionalizada cresce a possibilidade e poder da dominação Legal. É justamente esse tipo de dominação que desperta maior medo em Weber, pois segundo ele, esse tipo de dominação, baseado em regras e normas, na previsibilidade vai contra a característica necessária à política. Ou seja, a mudança, a transformação, a dinâmica. Como os outros tipos de autoridade, a dominação legal baseia-se na crença em sua legitimidade e todas essas crenças são, em certo sentido, consideradas comprovadas. A autoridade carismática, por exemplo, depende de uma crença na santidade ou no caráter exemplar de uma determinada pessoa, mas essa pessoa perde a autoridade logo que aqueles sujeitos a ela deixam de acreditar em seus poderes extraordinários. A autoridade carismática existe apenas enquanto “provar” a si mesma, e essa “prova” é aceita ou rejeitada pelos seguidores. A crença na legitimidade de uma ordem legal tem um caráter circular semelhante. “A dominação legal (existe) em virtude de um estatuto... A concepção básica é de que qualquer norma legal pode ser criada ou modificada por uma promulgação processualmente correta”. Em outras palavras, as leis são legítimas se forem promulgadas e a promulgação é legítima se ocorrer em conformidade com as leis que determinam os procedimentos a serem seguidos (BENDIX, 1986, p. 324). Para Weber somente uma classe política ambiciosa, dinâmica e em crescimento poderia barrar a voracidade da expansão da burocracia. Tal classe não existia na Europa do séc. XIX. [...] a 'democracia', como tal [como igualdade jurídica dos dominados], apesar de fomentar inevitavelmente, mas sem querer, a burocratização, e também por causa disso, é inimiga do 'domínio' da burocracia, podendo criar, neste papel, rupturas e obstáculos muito sensíveis para a organização burocrática (WEBER, 1999, p. 224).
  9. 9. O poder político na Europa estava na mão de uma classe decadente, e como afirma Weber, o proletariado não possuía ambição para tomada do poder e instalação de uma ditadura. Para Weber, a ditadura das massas idealizada pelos comunistas, provavelmente acabaria não como uma ditadura do proletariado, mas sim, sobre o proletariado. Dessa forma o poder cairia no ‘colo’ da burocracia. Se a burocracia constitui um perigo à democracia, mas um perigo do qual não se pode abrir mão, o problema que se apresenta é: como organizar o controle democrático entre burocratas e políticos? Problemática totalmente atual, e que fez surgir nos últimos anos o conceito de Accountability, que numa livre tradução seria Responsabilidade. Mas que designa instituições formadas por representantes da sociedade civil que exercem o efeito de curadores, ou fiscalizadores do poder burocrático e político. O poder da burocracia é, portanto, muito grande, e ela sempre procura aumentá-lo, e uma de suas principais "armas" é a manutenção do segredo sobre seus conhecimentos e intenções (Weber, 1999, p.225): "Tendencialmente, a administração burocrática é sempre uma administração que exclui o público" (WEBER, 1999, p. 225). Weber evidencia que a burocracia não gera novas políticas, não toma novas iniciativas, simplesmente age dentro da formalidade burocrática. O problema é que esse corpo burocrático, que é bom quando age rotineiratemente, vai se consolidando porque conhecem cada vez melhor quais são as rotinas, e vai impondo o modo rotineiro de agir sob o resto da sociedade, incluindo o próprio Estado. A política não pode depender da rotina. Em função disso Weber constrói uma análise dos choques e descompassos entre o burocrata e o político. O Burocrata quer que tudo continue do modo que ele está habituado, e que permite ele prever as consequências. O político se for realmente político está pensando em novas ações, novos projetos e novos programas para a sociedade toda. A questão é quem vai subordinar quem? A aposta do Weber é
  10. 10. no político. O medo do Weber era uma sociedade submetida a uma espécie de rotina estanque, e ele via isso na burocratização do mundo. É nesse sentido que se afirma que as principais ameaças da burocratização à democracia são representadas pelas seguintes questões: Como salvar resquícios de uma liberdade de ação individual? Como controlar e manter os limites do funcionalismo estatal? E qual poder fará isso? Como suprir limites internos da burocracia, ou seja, sua incapacidade de tomar decisão? (WEBER, 1999, p. 542). CONSIDERAÇÕES FINAIS Após o exposto nos parece coerente apontar que a burocracia – como apresentada por Weber - é um tipo de organização que proporcionou no desenvolvimento do capitalismo industrial e expansão das organizações uma eficiência administrativa através dos requisitos da racionalidade, da normatização, da especialização e da impessoalidade. Mas, como nos alertou Weber, os mesmos fatores responsáveis pela eficiência podem-se converter em perigos a democracia e a sociedade de forma geral, uma vez que pode promover o enrijecimento da conduta das políticas de Estado, desembocando numa atitude cada vez mais presa a previsibilidade e por isso resistente as mudanças necessárias a dinâmica social. O objetivo dos estudos de Max Weber sobre a burocracia não é motivado de qualquer preocupação prática sua com a condução das empresas, como querem crer alguns estudiosos, principalmente os ligados a administração, muito menos a apresentação de normas e princípios científicos que pudessem ajudar os gestores em sua luta diária. Weber era sociólogo, e seu objetivo era entender as organizações como espaço de observação da modernidade e da racionalização crescente pelo qual passava a Europa. Ou seja, o interesse de Weber pelas organizações deriva de seu interesse maior em compreender o processo de modernização e racionalização na sociedade, o que atribui ao seu trabalho um caráter bem diferente da maioria dos outros estudiosos das organizações.
  11. 11. Por fim, a preocupação posta por Weber em como, sendo imprescindível a burocracia para a organização do estado moderno, injetar dinâmica democrática num cenário cada vez mais racionalizado e legalista? Esse debate continua em aberto, e faz com que Weber seja lido e relido com todo o vigor e contribuição que sua obra ainda pode nos dar para pensar a sociedade atual. REFERÊNCIAS BENDIX, Reinhard. Max Weber: Um Perfil Intelectual. Brasília: Editora da UnB, 1986. CARVALHO, Alonso Bezerra. Crítica e Resignação: fundamentos da sociologia de Max Weber. São Paulo: Martins fontes, 2003. COLTRO, Alex. Apostila 04: Organizações e Tipologias. Ribeirão Preto: ESALQ, 2006. COHN, Gabriel (org). Max Weber. 6. ed. São Paulo: Ática, 1997. FREUND, Julien. A sociologia de Max Weber 5º Ed.. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2006. TRAGTENBERG, Mauricio. Burocracia e Ideologia. São Paulo: Ática, 1985. TRAGTENGERG, Mauricio. Weber e a Revolução Russa. São Paulo: CEBRAP Periódicos 18, 1977. WEBER, Marianne. Weber uma biografia. São Paulo: Casa Jorge Editorial, 2003. WEBER, Max. A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo. São Paulo: Pioneira, 1996. WEBER, Max. Economia e Sociedade, 2° v. Brasília: UnB, 1999.

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