VIII Congresso da APLOP
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-Principais implicações da inadequação da “teoria do
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ii) A articulação de regimes dominiais diversos que se
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-Domínio público hídrico (fluvial...
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Powerpoint de suporte à apresentação de José Luís Moreira da Silva, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, no VIII Congresso da Associação dos Portos de Língua Portuguesa, que decorreu em Maputo, Moçambique, a 26 e 27 de Março de 2015.
Intervenção na “Sessão Plenária 5” da reunião magna da APLOP.

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A GESTÃO ECONÓMICA DO DOMÍNIO PORTUÁRIO - Das Concessões de Movimentação de Carga às Utilizações Privativas

  1. 1. VIII Congresso da APLOP A GESTÃO ECONÓMICA DO DOMÍNIO PORTUÁRIO - Das Concessões de Movimentação de Carga às Utilizações Privativas - José Luís Moreira da Silva Maputo, 27 de Março de 2015
  2. 2. oIntrodução → A utilização do domínio público portuário por particulares, numa perspectiva económica oPrincipais desafios jurídicos associados à gestão económica do domínio portuário → A elaboração e aplicação dos regimes de dominialidade portuária. → A elaboração e aplicação dos regimes de atribuição de direitos de utilização privativa sobre bens do domínio portuário. → A elaboração e aplicação dos regimes de concessões de movimentação de carga Perspectiva económica do domínio público portuário - Sinopse-
  3. 3. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário numa perspectiva económica
  4. 4. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário - Perspectiva económica A natureza complexa e diversificada do domínio público Afectação de um bem à prossecução de fins públicos Critério da natureza versus critério da lei Necessidade de acto de afectação para segurança jurídica Atribuição de um regime de especial protecção – tributário da génese do direito público enquanto direito especial de protecção tendo em conta um fim colectivo (os bens fora do comércio)
  5. 5. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário - Perspectiva económica A natureza ainda mais complexa e diversificada do domínio portuário Afectação de bens à prossecução de fins públicos portuários As áreas de jurisdição de entidades gestoras de portos – conceito não correspondente a domínio público Regimes jurídicos tendencialmente unitários para bens sob regimes diversos – públicos, privados/públicos e privados/privados Razão de ser na afectação de um fim comum público
  6. 6. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário - Perspectiva económica evolutiva 1. O paradigma do domínio portuário como bem fora do comércio, destinado à prossecução de fins públicos, diretamente, pelas entidades públicas, por contra ponto ao liberalismo económico Propensão para um respeito quase absoluto do princípio da não intervenção pelos Estados na atividade económica, entendendo-se que os bens públicos não devia ser afectos a atividades económicas privadas, devendo os Estados praticar um abstencionismo total, nesta matéria, de forma a não interferir nos mercados de bens e factores produtivos.
  7. 7. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário - Perspectiva económica evolutiva 2. A paulatina tomada de consciência da importância da atribuição de direitos sobre o domínio portuário no contexto da prossecução de fins públicos, nomeadamente económicos. Numa perspectiva político-económica, os direitos sobre o domínio portuário deixaram de conceber-se como conferidos apenas/exclusivamente no interesse exclusivo do particular, sendo cada vez mais valorizada a sua aptidão para prosseguir múltiplos fins e benefícios público- económicos. Neste novo contexto, passou a reconhecer-se, em concreto, que da atribuição de direitos sobre domínio portuário, a particulares, decorrem benefícios públicos – uma utilização mais eficaz e dos bens públicos do que a sua utilização comum ou pública.
  8. 8. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - • proveitos diretos para as entidades públicas (v.g. tarifas portuárias e outras contrapartidas, por exemplo, relativas ao fornecimento de utilidades e, bem assim, de serviços diretamente prestados por entidades públicas, como possam ser o caso da pilotagem, reboque, recolha de resíduos, fornecimento de combustíveis, etc.) • investimento realizado e suportado por privados nas infraestruturas portuárias e no sector dos transportes (v.g. conservação e modernização de infraestrutura portuárias e das demais infraestruturas modais inerentes à atividade portuária, nomeadamente rodoviárias e ferroviárias) • outros benefícios económicos associados ao conjunto de atividades principais e secundárias desenvolvidas no domínio portuário, por particulares (com impacto direto nos sectores primário, secundário e terciário, da economia), incluindo proveitos indiretos para os Estados, resultantes do desenvolvimento económico (v.g. receita de impostos), e sociais (incremento dos níveis de bem estar)
  9. 9. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário - Perspectiva económica evolutiva 3. Atualmente, o paradigma mudou completamente, para uma fase em que, não apenas se valorizam os benefícios da utilização privativa dominial por privados, mas parece existir uma certa urgência na rendibilização do património público, em especial, do domínio portuário. Há mesmo quem considere hoje, que a rendibilização do património público se afigura um autêntico poder-dever – não sendo licito vedar a utilização dos bens ou desaproveitar a sua utilização Critério da eficiência económica do bem e da actividade públicas em prol do bem público/interesse público/satisfação das necessidades colectivas – como critério de legalidade financeira
  10. 10. Perspectiva económica do domínio público portuário - Introdução - A utilização do domínio portuário - Perspectiva económica evolutiva 4. Como tendências atuais e futuras, assinala-se que a utilização do domínio portuário por particulares, mais do que bem vinda, é agora objecto de concorrência, e que, tendo em conta o mercado global em que se vive, vai exigir, -Que as infraestruturas para a importação/exportação se tornem mais competitivas (incluindo os portos e o transporte intermodal e ferroviário de mercadorias) e que permitam aos particulares realizar alianças logísticas com operações globais, para agilizar processos de importação/exportação e reduzir custos operacionais; -Que as infraestruturas portuárias assumam estratégias de diferenciação (v.g. transhipment; logistica; industrial) e desenvolvimento (v.g. modernização tecnológica dos instrumentos de gestão portuária, tendo em vista aumentar a eficiência dos portos) que potenciem o desenvolvimento das atividades que os particulares se proponham desenvolver e permitam captar os mesmos
  11. 11. Perspectiva económica do domínio público portuário -Os desafios – Principais desafios jurídicos associados à gestão económica do domínio portuário, na sua atual configuração enquanto poder-dever.
  12. 12. Perspectiva económica do domínio público portuário - Os desafios - Principais desafios jurídicos associados à gestão económica do domínio portuário, na sua atual configuração enquanto poder-dever. 1. A elaboração e aplicação dos regimes de dominialidade portuária a actividades economicas. 2.A elaboração e aplicação dos regimes de atribuição de direitos de utilização privativa sobre bens do domínio portuário 3.A elaboração e aplicação dos regimes de concessões de movimentação de carga
  13. 13. Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes aos regimes do domínio portuário - 1. A elaboração e aplicação dos regimes de dominialidade portuária – Principais desafios que se colocam: i) A circunstância do domínio portuário ser ainda, em larga medida, domínio público -A inadequação da “teoria do domínio público” à regulação e rendibilização de todos os bens à mesma submetidos, tendo em conta a rigidez que ainda premeia o conceito de dominialidade (pública) - O conceito de inalienabilidade - O conceito de imprescritibilidade - O conceito de impenhorabilidade
  14. 14. -Principais implicações da inadequação da “teoria do domínio público” ao domínio portuário: •Aceitando-se que são bens fora do comércio jurídico, em que medida pode/deve continuar a entender-se que não podem ser objecto de direitos privados compatíveis com as utilidade públicas correspondentes ao seu estatuto de dominialidade. •Mantêm-se ainda várias dificuldades inerentes à oneração da posição jurídica dos concessionários, o que se constitui como entrave à valorização económica do domínio portuário pelos mesmos -regulação dos “direitos reais administrativos” •As dificuldades inerentes à transmissão da posição jurídica dos concessionários Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes aos regimes do domínio portuário -
  15. 15. ii) A articulação de regimes dominiais diversos que se podem cruzar no domínio portuário -Domínio público hídrico (fluvial/marítimo); -Domínio público geral/infraestrutural; -Domínio público ferroviário; -Domínio privado iii) A eventual concorrência de competências relativamente ao licenciamento/autorização de atividades privadas no domínio portuário, nomeadamente, na edificação de infraestruturas não diretamente relacionadas com a atividade portuária stricto sensu (v.g. comércio, restauração, hotelaria, outras infraestruturas de recreio). iv) As questões inerentes à responsabilidade pelo fornecimento de utilidades do domínio portuário (água, energia, telecomunicações), nomeadamente, em matéria de conservação e modernização de infraestruturas e responsabilidade pela continuidade de fornecimento (elemento que não se domina); Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes aos regimes do domínio portuário -
  16. 16. 2. A elaboração e aplicação dos regimes de atribuição de direitos de utilização privativa sobre bens do domínio portuário – Principais desafios que se colocam: i) A evolução da fase de atribuição de direitos sobre domínio público portuário meramente a título de “serviço público”, para a fase de atribuição de títulos de “uso privativo” ou “utilização privativa”. -A inadequação da figura do contrato como instrumento universal de atribuição de direitos do domínio público portuário (à luz do principio da proporcionalidade) -A necessidade de flexibilização dos títulos de atribuição de direitos sobre domínio público → contrato → licença → autorização - A diferenciação entre os títulos e os critérios de escolha dos títulos mais adequados, em cada caso (v.g. prazo e montante dos investimentos a realizar, alinhamento da utilização dominial com as atividades portuárias) Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes à atribuição de direitos de utilização privativa sobre bens do domínio portuário -
  17. 17. 2. A elaboração e aplicação dos regimes de atribuição de direitos de utilização privativa sobre bens do domínio portuário – Principais desafios que se colocam: ii) O regime de atribuição de direitos de uso privativo sobre bens do domínio portuário -Em especial, a necessidade de procedimentos flexíveis de atribuição dos direitos, como instrumento económico de gestão do domínio portuário • Falência dos regimes gerais de contratação para serem aplicados, sem restrições/adaptações à atribuição de títulos de utilização de domínio portuários • A importância ou relativização do principio intuitu personae, no que concerne ao desenvolvimento de atividades portuárias consideradas essenciais ao desenvolvimento do porto e/ou de políticas económicas versus a proteção da transparência, concorrência e igualdade; • A necessidade de regulação de procedimentos por iniciativa do particular (Unsolicited proposals) Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes à atribuição de direitos de utilização privativa sobre bens do domínio portuário -
  18. 18. 3. A elaboração e aplicação dos regimes de concessões de movimentação de cargas – Principais desafios que se colocam: A necessidade de articulação dos títulos de atribuição de contratos de concessão de movimentação de cargas com as figuras do direito atual como: -Parcerias Público Privadas -Project Finance Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes à atribuição de concessões de movimentação de cargas -
  19. 19. 3. A elaboração e aplicação dos regimes de concessões de movimentação de cargas – Principais desafios que se colocam: E a necessidade de articulação dos títulos e da natureza dos bens com os usos económicos de serviço público de movimentação de cargas e seus investimentos necessários •Valor elevado do investimento •Necessidade de obtenção de financiamento a custos aceitáveis •Importância da atractividade do investimento e remuneração dos capitais investidos •Dificuldade de subsidiação pública •(a definição de deficit publico v propriedade dos activos e risco) Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes à atribuição de concessões de movimentação de cargas -
  20. 20. 3. A elaboração e aplicação dos regimes de concessões de movimentação de cargas – Principais desafios que se colocam: •A questão da continuidade do serviço público •A transferência de poderes públicos – poderes de autoridade regulatória e tributária, dominial e de definição do interesse público •A concorrência e a eficiência da utilização do bem e dos dinheiros públicos Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes à atribuição de concessões de movimentação de cargas -
  21. 21. 3. A elaboração e aplicação dos regimes de concessões de movimentação de cargas – Principais desafios que se colocam: •A questão do modelo de gestão pública portuária •O modelo de administração directa •O modelo concessório •O modelo de parceria – contratual ou institucional •O modelo de privatização •Os modelos mistos A função de landlord é a única que não é posta em causa – reconhecida a função pública de gestão dominial Perspectiva económica do domínio portuário - Os desafios inerentes à atribuição de concessões de movimentação de cargas -

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