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1
Evolução dos orçamentos públicos de cultura no Brasil do Século
XXI1
Álvaro Santi2
RESUMO: O estudo analisa séries históricas de dados da contabilidade pública do Brasil, do início
deste século, sobre os gastos na Função Cultura, em termos globais e por esfera de governo (União,
estados e municípios). São comparados dados das 27 Unidades da Federação e das capitais, que
apresentam notáveis disparidades entre si. No conjunto, houve aumento dos recursos em termos
percentuais e, em valores, o aumento superou a inflação. Destaca-se no período o incremento de
recursos federais, embora o montante destes ainda seja muito inferior ao gasto dos municípios, que
permanece sendo a fonte principal. Dentre estes, houve aumento na participação do interior em
relação às capitais. Recursos destinados à Subfunção Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
são particularmente escassos e irregulares. Variações extremas entre os diversos estados e capitais
sugerem a necessidade de se estabelecerem patamares mínimos, visando ao bom funcionamento do
Sistema Nacional de Cultura, bem como uma melhor definição das atribuições de cada esfera de
governo no setor.
PALAVRAS-CHAVE: Contas públicas, Orçamento público, Função Cultura, Subfunção Patrimônio
Histórico, Artístico e Arqueológico, Sistema Nacional de Cultura.
A gestão de Gilberto Gil à frente do Ministério da Cultura do Brasil (MinC) (2003-
2008) constituiu um marco divisório das políticas do Estado brasileiro para este setor. Datam
deste período um conjunto de ações e programas estruturantes, em cuja gestação
colaboraram diversos atores sociais  de artistas a gestores, de empresários a acadêmicos
 alcançando-se “um novo e promissor patamar das políticas culturais nacionais” (Rubim,
2010).
1
Uma versão deste artigo foi apresentada no VI Seminário Internacional de Políticas Culturais da Fundação
Casa de Rui Barbosa, no Rio de Janeiro, em 28/5/2015, em relação à qual a presente versão atualiza dados
referentes aos balanços públicos disponibilizados posteriormente pelo Tesouro Nacional.
2
Prefeitura de Porto Alegre/Observatório da Cultura. Mestre em Letras e Bacharel em Música (UFRGS).
asanti@smc.prefpoa.com.br. Colaboraram Giovana Smialowski e Camila Justi Coan.
2
Entre essas iniciativas, destacam-se a realização da primeira Conferência Nacional
de Cultura (2005); a instalação do Conselho Nacional de Política Cultural (2007) e de seus
órgãos colegiados setoriais; a aprovação do primeiro Plano Nacional de Cultura (PNC), sob
a forma da Lei 12.343/2010; o Programa Cultura Viva, também fixado em lei recentemente;
e a aprovação da Emenda Constitucional 71/2012, que instituiu o Sistema Nacional de
Cultura (SNC).
Passada mais de uma década do início deste processo, renovaram-se os discursos e
abordagens do poder público sobre a cultura, assumindo crescente relevo (e suscitando
debates) expressões como diversidade cultural, cidadania cultural, patrimônio imaterial,
economia criativa e mesmo política cultural.
Para a continuidade e institucionalização dessas políticas, restam ainda por vencer
enormes desafios, como assegurar patamares mínimos de recursos orçamentários e
reformular os perversos mecanismos de renúncia fiscal, fixados pelas Leis Rouanet e do
Audiovisual, ambos objeto de proposta do Executivo em tramitação no Congresso, sob pena
de perpetuar-se o conflito entre tais políticas e seus modos de financiamento (Rubim, 2010).
Também são ainda escassos e incipientes os mecanismos de avaliação e
monitoramento das políticas de cultura, em todas as esferas de governo. Na ausência de
metas e indicadores para a maioria das ações – ainda que eventualmente constem em
convênios ou outros documentos oficiais, para legitimar ações, sob acordo tácito de não
serem levados a sério – e de políticas para a coleta, armazenamento e publicação regular
de dados que permitam avaliar o seu sucesso em termos dessas metas (e não da
repercussão midiática), gestores, cidadãos e pesquisadores têm de se contentar com os três
dados geralmente disponíveis: número de eventos, público participante e dinheiro gasto.
Este último dado é brandido amiúde pelas autoridades como suposto indicador de
reconhecimento da importância da cultura. Analisado friamente, contudo, tal discurso
equivale – como bem notou Fonseca (2007)  ao de um gestor da área da saúde que se
orgulhasse da quantidade de medicamentos que adquiriu e distribuiu, mas nada soubesse
do seu efeito sobre a saúde da população.
Ainda que tal situação seja deplorável, merecendo urgente reparo, e feita a ressalva
sobre a limitação dos dados disponíveis, julgamos entretanto ser de interesse público a
análise da evolução dos recursos executados em cultura pelas três esferas de governo,
senão por outro motivo (como adiante se verá), pela importância de se dispor de patamares
orçamentários mínimos, destinados com regularidade e executados sem oscilações
extremas ou contingenciamentos imprevisíveis, permitindo assim o planejamento a médio e
longo prazo, com a crescente institucionalização de políticas de Estado, em substituição a
ações esporádicas.
Esta pesquisa foi possível graças à disponibilização, pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) do Ministério da Fazenda, dos dados de execução orçamentária de Estados,
Municípios e União, desagregados por função de governo, tendo sido desmembrada a
função Cultura a partir do ano 2000 para a União e de 2002 para as demais esferas (até
então agrupada em “Educação e Cultura”). A partir de 2004, encontram-se desagregados os
dados da função Cultura nas sub-funções "Patrimônio histórico, artístico e arqueológico"
(que abordaremos adiante), “Difusão Cultural”, e “Outras”. Parte dos dados que aqui
analisamos foram por nós antecipados no blog do Observatório da Cultura.3
Evolução por esfera de governo
Tomemos inicialmente a evolução do gasto público em cultura, total e por esfera de
governo, em termos percentuais (Fig. 1).
3
http://culturadesenvolvimentopoa.blogspot.com
3
Figura 1: Evolução do percentual dos orçamentos aplicados na função Cultura, 2000-20134
.
Setor público e por esfera de governo. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas.
Na estrutura do Estado brasileiro, capilarizada em mais de 5 mil municípios, a União
concentra a maior fatia do gasto público, tendo executado em 2013 cerca de R$ 1,93 trilhão,
ou 71,3% do gasto total, que foi de R$ 2,7 trilhões. Em segundo lugar, bem distante do
primeiro, vêm os estados e Distrito Federal (DF), que gastaram juntos R$ 400 bilhões
(14,8% do total), seguidos de perto pelos municípios, responsáveis por R$ 375 bilhões
(13,9%). Não obstante, foram estes que mais destinaram recursos à cultura, em termos
percentuais, conforme evidencia a Fig. 1. Embora o percentual aplicado pela União tenha
aumentado de forma sustentada (ultrapassando pela primeira vez a marca de 0,1% em
2012), a média federal para o período 2003-2013 foi de apenas 0,07%, quinze vezes menor
do que a dos municípios, de 1,04%. A média dos estados ficou em 0,43%.
No quadro atual, portanto, somente os municípios (considerados em média) atingem
o percentual proposto como parâmetro mínimo pelo Executivo, através da Emenda
Constitucional 150/2003, em tramitação no Congresso Nacional, que seria de 2% para
União; 1,5% para estados e DF; e 1% para municípios. Sua aprovação nesses termoso
obrigaria os estados a multiplicarem seus orçamentos de cultura. Caso ela venha a ser
aprovada nesses termos, os estados e DF teriam de triplicar seus orçamentos de cultura
(considerando os 0,47% gastos em 2013); enquanto a União, que alcançou 0,12% em 2013,
precisaria multiplicar seu orçamento por 16.
4
Os dados da função Cultura para a União estão disponíveis a partir de 2000; para estados e municípios, a partir de 2002. O
dado de 2002 para o gasto de cultura dos estados, fornecido pela base Consolidação das contas públicas (utilizada para este
gráfico) foi descartado da série, devido à grande divergência (76% maior) em relação à soma dos gastos dos estados e DF,
apurada com base nos dados da base Execução Orçamentária dos Estados para cada estado.
4
Figura 2: Repartição do gasto público entre as esferas de governo, 2013. Fonte: Minfaz/STN.
Consolidação das Contas Públicas.
Em consequência, conforme vemos na Fig. 2, são os governos municipais que
respondem pela maior parcela, em valores absolutos, dos R$ 7,87 bilhões de recursos
públicos destinados em 2013 para a cultura, sendo responsáveis por R$ 3,64 bilhões, contra
R$ 1,88 bilhões dos estados e DF, e R$ 2,35 bilhões da União. Essa repartição, contudo,
vem se modificando ao longo do tempo, no sentido de um maior equilíbrio entre as esferas,
principalmente devido ao aumento dos recursos federais, conforme vimos na Fig. 1. Ao
longo de uma década, a União quase triplicou sua participação, que em 2003 era de apenas
10,8%, contra 54,2% dos municípios e 35% dos estados e DF.
Figura 3: Crescimento percentual do gasto público em cultura, por esfera de governo,
comparado ao crescimento da despesa total, 2003-2013. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das
Contas Públicas
5
No cômputo geral, ao longo de uma década, cresceu o financiamento público à
cultura, pois enquanto o gasto público total cresceu 126%, a despesa em cultura aumentou
mais que o dobro, 268% (Fig. 3). Descontada a inflação, medida pelo IPCA em 71 % (dez.
2003 a dez. 2013), os aumentos reais foram, respectivamente, de 55% e 197 %, ou seja, o
gasto público em cultura quase triplicou, em valores reais. Ao olharmos separadamente os
dados de cada esfera, destaca-se o orçamento federal como principal responsável por este
incremento, tendo aumentado em 915%, muito acima do total da despesa federal (120%).
Nos estados e municípios, o gasto em cultura aumentou bem menos do que na União: 152%
e 214%, respectivamente. Ainda assim, o aumento dos estados ficou bem acima do
crescimento da despesa total (89%), fato que não ocorreu nos municípios, cuja despesa
total aumentou em 231%.
Situação dos estados e DF
Passemos à comparação do desempenho entre os estados e DF, segundo o
percentual aplicado em cultura em relação ao orçamento total, sintetizada na Fig. 4 (onde
cores distintas identificam as regiões a que pertencem).
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
AM
PA
DF
BA
MA
AC
AP
SP
RN
Estados
CE
PE
MS
SC
PR
PI
SE
TO
RJ
GO
RR
ES
MG
MT
PB
AL
RS
RO
Figura 4: Estados e DF: Percentual da despesa total executada na função cultura, 2002-2013.
Fonte: MinFaz/STN: Execução Orçamentária dos Estados.
Tomados em conjunto, estados e DF gastaram em média 0,43% de seus orçamentos
em cultura, no período 2002-2013. Nenhum deles, individualmente, atingiu o percentual
mínimo proposto na Emenda Constitucional 150/2003, de 1,5%. Destaque para a Região
Norte, a que pertencem os dois estados líderes: Amazonas, com 1,15% e Pará, com 0,97%.
Outros dois dessa Região, Acre e Amapá, estão entre os nove que gastaram mais que a
média. Completam a parte de cima do ranking o Distrito Federal, São Paulo e três estados
da Região Nordeste (Bahia, Maranhão e Rio Grande do Norte). Outros seis estados dessa
região gastaram menos que a média, assim como os da região Sudeste (com exceção de
SP), Centro-Oeste (com exceção do DF) e todos da região Sul.
Independente de considerarmos os valores dos atuais orçamentos justos ou
suficientes para atender às políticas do setor cultural, chama a atenção a enorme
disparidade entre os estados, sendo o maior percentual (Amazonas, com 1,15%) dez vezes
superior ao menor (0,11%, no estado vizinho de Rondônia). Comparando-se os valores per
capita, as desigualdades são ainda maiores. Por exemplo, em 2013, último ano da série, em
6
que o gasto médio por habitante foi de R$ 13,44, o Distrito Federal gastou R$ 75,03 por
habitante, 34 vezes mais do que o estado vizinho de Goiás (R$ 2,17).
0,20%
0,30%
0,40%
0,50%
0,60%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Figura 5: Estados e DF: Percentual médio do orçamento executado na Função Cultura, 2002-
2013. Fonte: MinFaz/STN: Execução Orçamentária dos Estados.
A média dos orçamentos de estados e DF ao longo do período (Fig. 5) evoluiu
positivamente, se considerarmos a diferença entre o último valor da série, 0,42%, e primeiro,
0,38%. Contudo, após atingir o pico de 0,52% em 2010, seguiram-se três anos consecutivos
de queda, o que torna arriscado inferir desses dados qualquer tendência a longo prazo.
Situação das capitais
A seguir, compilamos os dados dos orçamentos das capitais entre 2002 e 2012,
conforme disponibilizado pelo Tesouro nas bases de dados Finbra. No último ano desse
período, o gasto em cultura das 26 capitais alcançou R$ 1,1 bilhão, representando 1,02% da
soma das despesas totais desses municípios, que foi de R$ 108,5 bilhões.
7
Figura 6: Capitais, segundo percentual da despesa total aplicado na função cultura, 2002-2012.
Fonte: Minfaz/STN. Finbra.
Assim como nos estados, os orçamentos de cultura das capitais apresentaram
extrema variação entre si, em termos percentuais (Fig. 6), chegando a dez vezes a diferença
entre o maior (Recife, com 2,32%) e o menor (Salvador, com 0,22%). Menos da metade das
capitais (10 de 26) atingiram o patamar de 1%, proposto pela PEC 150; enquanto outras três
não alcançaram sequer 0,5%.
Figura 7: Capitais: Evolução do percentual da despesa total aplicado em cultura. 2002-2012.
Fonte: Minfaz/STN. Finbra.
Considerados em conjunto, ao longo do período enfocado, os orçamentos de cultura
das capitais oscilaram em torno do 1%. Sua evolução, vista na Fig. 7, assim como a dos
estados, não permite vislumbrar uma tendência de longo prazo.
Municípios do interior x capitais
8
Figura 8: Crescimento da despesa de cultura das capitais x municípios, 2002-2012. Fonte:
MinFaz/STN. Finbra e Consolidação das Contas Públicas.
No âmbito dos municípios, outro aspecto interessante a analisar é o peso relativo das
capitais no conjunto da despesa de cultura (Fig.8). Na comparação, observa-se que a
despesa do conjunto dos municípios cresceu em ritmo maior do que a das capitais, inclusive
as relacionadas à cultura. Enquanto a despesa total municipal cresceu, entre 2002 e 2012,
de R$ 83,7 para R$ 341 bilhões (307%), os gastos em cultura acompanharam esse
crescimento, saltando de R$ 870 milhões para R$ 3,57 bilhões (309%)5
. Já nas capitais, não
se manteve essa paridade: enquanto a despesa total cresceu de R$ 31,5 para R$ 108,6
bilhões (244%), os gastos em cultura subiram apenas 208% (de R$ 360 para R$ 1,1
bilhões). Em suma, num período em que a despesa total do conjunto de municípios cresceu
mais do que a das capitais, estas apresentaram redução dos gastos de cultura em
percentuais da despesa total, o que não ocorreu nos municípios em geral.
Figura 9: Participação das capitais no total das despesas e nas despesas em cultura dos
municípios, 2002-2012. Fonte: MinFaz/STN: Finbra e Consolidação das Contas Públicas.
A Fig. 9 mostra a progressiva redução da parcela das capitais na despesa pública
municipal como um todo, bem como no tocante às despesas em cultura. Em 2002, o
orçamento de cultura das capitais representava 41,2% do gasto de todos os municípios
nessa área. Já em 2012, caiu para 31%, demonstrando aumento da participação dos
municípios do interior, significativo para o período de uma década.
Subfunção Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico
A partir de 2004, os dados do Tesouro referentes à execução orçamentária da
função Cultura encontram-se desagregados em três sub-funções: Patrimônio Histórico,
Artístico e Arqueológico; Difusão Cultural e Outras Sub-funções. Uma leitura rápida permite
constatar que a esmagadora maioria das despesas classifica-se como Difusão. Sendo,
assim, sempre insuficientes os recursos para as sempre urgentes e crescentes ações
relacionadas ao patrimônio cultural (como de resto é do conhecimento de quantos atuam no
setor), é nesta subfunção que vamos nos deter a seguir.
5
Note-se que o período analisado aqui difere do da Fig. 3 (2003-2012), daí a divergência entre os percentuais.
9
-
50
100
150
200
250
União:
Patrimônio
Hist. Art.
Arqueol.
ORÇAMENTO
União
Estados:
Patrimônio
Hist. Art.
Arqueol.
ORÇAMENTO
Estados
Municípios:
Patrimônio
Hist. Art.
Arqueol.
ORÇAMENTO
Municípios
Setor Público
- Patrimônio
Hist. Art.
Arqueol.
ORÇAMENTO
Setor público
%
Figura 10: Brasil: Crescimento do gasto público na subfunção "Patrimônio histórico, artístico e
arqueológico", por esfera de governo, comparado ao crescimento da despesa total, 2004-2012.
Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas.
O gasto público na subfunção Patrimônio também evoluiu positivamente, seguindo,
na soma das três esferas, a tendência de aumento relativo verificada nos orçamentos para a
cultura, ainda que de maneira mais branda. Enquanto a despesa com patrimônio subiu
139%, o gasto público total cresceu 119% (Fig. 10). Descontada a inflação de 50,2% (IPCA
entre dez. 2004 e dez. 2012), o crescimento real ficou em 89% e 69%, respectivamente.
Aqui, no entanto, tendo crescido os percentuais de cultura dos estados e da União, houve
notável redução na fatia dos municípios que, embora tenham quase triplicado seu
orçamento em valores nominais, aumentaram em apenas 71% os gastos em cultura, ainda
assim acima da inflação.
Figura 11: Evolução do percentual dos orçamentos aplicados na subfunção "Patrimônio
histórico, artístico e arqueológico", 2004-2012. Setor público e por esfera de governo. Fonte:
MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas.
10
Contudo, a evolução desses dados, dispostos na Fig. 11, não é tão animadora como
com os mostrados na Fig. 1, sobre os orçamentos da função cultura, no que se refere a
tendências de aumento a longo prazo. O aumento do percentual federal para o patrimônio,
de 0,007% para 0,010% é muito menos significativo do que o observado no orçamento
federal da função cultura. Já os municípios reduziram drasticamente seus gastos em
patrimônio do primeiro para o segundo ano da série, de R$ 114 milhões (0,098% da
despesa total) para R$ 61 milhões (ou 0,052%), permanecendo até o final em percentuais
semelhantes a este; enquanto os estados, após período de aumento constante entre 2006 e
2010, quando chegaram a ultrapassar o percentual dos municípios, apresentaram redução
nos dois exercícios seguintes.
Figura 12: Brasil: Repartição do gasto público na subfunção "Patrimônio histórico, artístico e
arqueológico", por esfera federativa, 2002-2012. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas
Públicas.
No tocante à repartição dos gastos entre as esferas de governo (Fig. 11), de um total
de R$ 631,8 milhões despendidas na Subfunção em 2012 – cerca de 10% do gasto na
função Cultura daquele ano – a maior parte (R$ 246 milhões, ou 39%), veio dos estados e
DF, que aumentaram sua participação no período (eram 31,3% em 2004). Também houve
aumento na fatia da União: de 25,2% para 29,9%. Já a participação dos municípios caiu
significativamente no período, de 43,5% para 31,1%.
11
0,00%
0,05%
0,10%
0,15%
0,20%
AM
PA
BA
ES
SP
RN
AC
Estados
PI
CE
AP
PB
GO
SE
MG
MT
TO
MA
PE
DF
AL
RO
SC
RS
RJ
Figura 13: Estados, por percentual do orçamento aplicado na subfunção "Patrimônio histórico,
artístico e arqueológico", 2002-2013. Fonte: MinFaz/STN: Execução Orçamentária dos Estados.
A disparidade entre os orçamentos dos estados e DF, mostrada na Fig. 12, é ainda
mais gritante do que a verificada na função Cultura (Fig.4). Somente três estados –
Amazonas, Pará e Bahia  superaram 0,1%, enquanto três outros (excluídos do gráfico) não
registraram quaisquer despesas na subfunção: Mato Grosso do Sul, Paraná e Roraima.
Outros 17 ficaram abaixo da média, de 0,041%. Os mesmos dois estados da Região Norte,
Amazonas e Pará, lideram novamente; com destaque também para a região Sudeste, que
tem São Paulo e Espírito Santo bem posicionados. Tomando-se os valores de 2013 como
referências, o gasto médio por habitante dos estados foi de R$ 1,53, sob a liderança isolada
do Amazonas, com R$ 12,32. Apenas sete estados gastaram mais de R$ 1 por habitante,
enquanto dez gastaram menos de um centavo.
Figura 14: Capitais, segundo percentual aplicado na subfunção Patrimônio Artístico, Histórico
e Arqueológico. 2004-2012. Fonte: Minfaz/STN. Finbra.
12
Na Fig. 14, vemos os gastos das capitais na subfunção Patrimônio, cuja média ficou
em 0,048%. Esse valor difere pouco da média dos estados, referida acima, porém uma vez
mais, há enorme variação entre os extremos. Destaca-se na liderança a capital catarinense,
com 0,23%, seguida por Belém e Recife. Das 26 capitais, 21 não atingem 0,1%; nove não
atingiram sequer 0,01%, das quais duas (excluídas do gráfico) não destinaram um centavo
ao Patrimônio em oito anos: Teresina e Salvador (esta última particularmente notável por
seu patrimônio arquitetônico colonial).
Conclusões e desdobramentos
Em suma, os dados aqui reunidos demonstram uma tendência global de aumento
nos recursos destinados à cultura, em todas as esferas, em parte condizente com os
avanços institucionais observados no plano federal, cuja disseminação vem sendo
estimulada pelo MinC através do SNC. Ainda que em si não bastem, como afirmamos, para
verificação do sucesso, prestígio ou permanência das políticas públicas de cultura, oferecem
um patamar mínimo de informação ao debate sobre como essas políticas podem ser
planejadas, avaliadas e aperfeiçoadas.
Uma última ressalva diz respeito ao fato das despesas relativas à cultura, realizadas
pelos governos estaduais e municipais através de variados órgãos e divisões, serem
classificadas também de diversas formas, ora como “cultura”, ora como “turismo”,
“comunicação” ou mesmo “educação”, na elaboração dos orçamentos e balanços públicos,
aspecto que recomenda cautela no uso das comparações aqui estabelecidas, sujeitas a
revisão por investigações mais detalhada.
Julgamos oportuno sugerir questões interessantes que emergem dos dados
apresentados, a requerer estudos que transcendem os limites deste trabalho. Uma delas é a
aparente falta de relação direta (que o senso comum tende a estabelecer), entre os níveis
de riqueza e do investimento em cultura. Igualmente interessante podem ser os resultados
de cruzamentos dos dados acima com indicadores de desenvolvimento humano,
desigualdade ou violência, entre outros, no quadro de uma possível tendência de
fortalecimento do papel dos municípios do interior em relação às capitais, conforme indicam
os dados que analisamos. Em relação às notáveis desigualdades entre os gastos dos
diferentes estados e capitais, há indícios de que elas ocorrem também ao longo do tempo,
sujeitas a oscilações e descontinuidades devido às trocas de governo.
Outra hipótese a ser testada é a existência de relações de complementaridade entre
os orçamentos dos estados e de suas capitais, tomando-se como exemplo Manaus, capital
do estado com o maior orçamento percentual, que possui o quarto menor orçamento entre
as capitais; e sua antípoda Boa Vista, dona do segundo maior percentual de cultura e capital
de Rondônia, último colocado entre os estados. Outra relação de complementaridade
poderia existir entre o volume de recursos orçamentários de determinado ente e aqueles
oriundos de leis de renúncia fiscal, adotadas amplamente desde os anos 1990 pela União,
estados e capitais6
. Em outros casos pode se estabelecer, em vez de complementaridade,
uma relação de competição entre governos de estados e suas capitais, especialmente
quando administrados por partidos rivais, ambos em busca de dividendos políticos através
do investimento em cultura.
Em artigo dedicado à arquitetura jurídico-política do SNC, Cunha Filho (2010), após
constatar que a Constituição brasileira não atribuiu, no campo da cultura, competências
específicas a cada esfera de governo, referindo-se em geral ao “Estado” ou ao “Poder
Público”; aponta como o “grande desafio para os que entendem a importância e a
necessidade da organização sistêmica das políticas culturais” a tarefa de “desenhar com a
maior clareza possível as responsabilidades dos entes públicos”.7
Ou seja, a tarefa de
6
Com a dificuldade que em geral esses dados, com exceção dos referentes à União, não se encontram acessíveis
pela Internet.
7
No campo da educação, por exemplo, encontram-se definidas as competências de cada esfera de governo.
13
planejamento ressente-se, ainda antes da falta de recursos, de uma definição clara das
responsabilidades de cada ente federado, que precisa em alguma medida ser feita pela
regulamentação do SNC.
O mesmo vale, em nossa opinião, para o estabelecimento de parâmetros mínimos de
orçamento, em termos percentuais, buscando-se através da articulação entre os entes
reduzir as enormes disparidades existentes, incompatíveis com os princípios do SNC, sob
pena de estarmos multiplicando, de forma irresponsável, institucionalidades meramente
decorativas, sem condições de desempenharem as funções que delas se esperam. Após
mais de uma década de tramitação, não parece sensato depositar na PEC 150 – cuja
aprovação nos termos propostos multiplicaria por seis o orçamento público de cultura 
todas as esperanças de solução para a falta crônica de recursos. Resta porém saber como
a União, ente com os menores percentuais de cultura, poderá exigir que estados ou
municípios ampliem os seus, como condição para aderir ao SNC.
Referências
Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Consolidação das contas
públicas. Demonstrativos da despesa por função (Consolidado, União, Estados e
Municípios). [Arquivo MSExcell] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/balanco-do-
setor-publico-nacional-bspn-. Acesso em 23 fev.2015.
. Execução Orçamentária dos Estados 1995-2013. [Arquivo MSExcell]
http://www3.tesouro.gov.br/estados_municipios/index.asp;
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/contas-anuais. Acesso em 23 fev.2015.
. Finanças do Brasil (Finbra). Dados contábeis dos municípios. [Arquivos MSAccess]
http://www3.tesouro.gov.br/estados_municipios/index.asp;
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/contas-anuais. Acesso em 23 fev.2015.
Cunha F°, Francisco Humberto da. Federalismo cultural e Sistema Nacional de Cultura:
Contribuição ao debate. Fortaleza, Edições UFC, 2010. 155p.
Fonseca, Ana Carla. Audiência Pública da Comissão de Economia e Desenvolvimento da
Assembléia Legislativa do Estado do RS, tendo como pauta “A cultura enquanto geradora
de emprego e renda – uma política pública capaz de fomentar o desenvolvimento
econômico, a geração de empregos e a sustentabilidade nas diversas regiões do
Estado.” 26 set. 2007. [áudio gravado pelo autor]
Rocha, Paulo et alii. Proposta de Emenda à Constituição n° 150/2003. Câmara dos
Deputados. Página eletrônica.
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=131237.
Acesso em 23 fev.2015.
Rubim, Antônio Albino Canelas. Políticas Culturais no Governo Lula. In: Rubim, Antônio
Albino Canelas (org.). Políticas Culturais no Governo Lula. Salvador, EdUFBA, 2010. p.9-
24.

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Evolução dos orçamentos públicos de cultura no Brasil do Século XXI

  • 1. 1 Evolução dos orçamentos públicos de cultura no Brasil do Século XXI1 Álvaro Santi2 RESUMO: O estudo analisa séries históricas de dados da contabilidade pública do Brasil, do início deste século, sobre os gastos na Função Cultura, em termos globais e por esfera de governo (União, estados e municípios). São comparados dados das 27 Unidades da Federação e das capitais, que apresentam notáveis disparidades entre si. No conjunto, houve aumento dos recursos em termos percentuais e, em valores, o aumento superou a inflação. Destaca-se no período o incremento de recursos federais, embora o montante destes ainda seja muito inferior ao gasto dos municípios, que permanece sendo a fonte principal. Dentre estes, houve aumento na participação do interior em relação às capitais. Recursos destinados à Subfunção Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico são particularmente escassos e irregulares. Variações extremas entre os diversos estados e capitais sugerem a necessidade de se estabelecerem patamares mínimos, visando ao bom funcionamento do Sistema Nacional de Cultura, bem como uma melhor definição das atribuições de cada esfera de governo no setor. PALAVRAS-CHAVE: Contas públicas, Orçamento público, Função Cultura, Subfunção Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico, Sistema Nacional de Cultura. A gestão de Gilberto Gil à frente do Ministério da Cultura do Brasil (MinC) (2003- 2008) constituiu um marco divisório das políticas do Estado brasileiro para este setor. Datam deste período um conjunto de ações e programas estruturantes, em cuja gestação colaboraram diversos atores sociais  de artistas a gestores, de empresários a acadêmicos  alcançando-se “um novo e promissor patamar das políticas culturais nacionais” (Rubim, 2010). 1 Uma versão deste artigo foi apresentada no VI Seminário Internacional de Políticas Culturais da Fundação Casa de Rui Barbosa, no Rio de Janeiro, em 28/5/2015, em relação à qual a presente versão atualiza dados referentes aos balanços públicos disponibilizados posteriormente pelo Tesouro Nacional. 2 Prefeitura de Porto Alegre/Observatório da Cultura. Mestre em Letras e Bacharel em Música (UFRGS). asanti@smc.prefpoa.com.br. Colaboraram Giovana Smialowski e Camila Justi Coan.
  • 2. 2 Entre essas iniciativas, destacam-se a realização da primeira Conferência Nacional de Cultura (2005); a instalação do Conselho Nacional de Política Cultural (2007) e de seus órgãos colegiados setoriais; a aprovação do primeiro Plano Nacional de Cultura (PNC), sob a forma da Lei 12.343/2010; o Programa Cultura Viva, também fixado em lei recentemente; e a aprovação da Emenda Constitucional 71/2012, que instituiu o Sistema Nacional de Cultura (SNC). Passada mais de uma década do início deste processo, renovaram-se os discursos e abordagens do poder público sobre a cultura, assumindo crescente relevo (e suscitando debates) expressões como diversidade cultural, cidadania cultural, patrimônio imaterial, economia criativa e mesmo política cultural. Para a continuidade e institucionalização dessas políticas, restam ainda por vencer enormes desafios, como assegurar patamares mínimos de recursos orçamentários e reformular os perversos mecanismos de renúncia fiscal, fixados pelas Leis Rouanet e do Audiovisual, ambos objeto de proposta do Executivo em tramitação no Congresso, sob pena de perpetuar-se o conflito entre tais políticas e seus modos de financiamento (Rubim, 2010). Também são ainda escassos e incipientes os mecanismos de avaliação e monitoramento das políticas de cultura, em todas as esferas de governo. Na ausência de metas e indicadores para a maioria das ações – ainda que eventualmente constem em convênios ou outros documentos oficiais, para legitimar ações, sob acordo tácito de não serem levados a sério – e de políticas para a coleta, armazenamento e publicação regular de dados que permitam avaliar o seu sucesso em termos dessas metas (e não da repercussão midiática), gestores, cidadãos e pesquisadores têm de se contentar com os três dados geralmente disponíveis: número de eventos, público participante e dinheiro gasto. Este último dado é brandido amiúde pelas autoridades como suposto indicador de reconhecimento da importância da cultura. Analisado friamente, contudo, tal discurso equivale – como bem notou Fonseca (2007)  ao de um gestor da área da saúde que se orgulhasse da quantidade de medicamentos que adquiriu e distribuiu, mas nada soubesse do seu efeito sobre a saúde da população. Ainda que tal situação seja deplorável, merecendo urgente reparo, e feita a ressalva sobre a limitação dos dados disponíveis, julgamos entretanto ser de interesse público a análise da evolução dos recursos executados em cultura pelas três esferas de governo, senão por outro motivo (como adiante se verá), pela importância de se dispor de patamares orçamentários mínimos, destinados com regularidade e executados sem oscilações extremas ou contingenciamentos imprevisíveis, permitindo assim o planejamento a médio e longo prazo, com a crescente institucionalização de políticas de Estado, em substituição a ações esporádicas. Esta pesquisa foi possível graças à disponibilização, pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda, dos dados de execução orçamentária de Estados, Municípios e União, desagregados por função de governo, tendo sido desmembrada a função Cultura a partir do ano 2000 para a União e de 2002 para as demais esferas (até então agrupada em “Educação e Cultura”). A partir de 2004, encontram-se desagregados os dados da função Cultura nas sub-funções "Patrimônio histórico, artístico e arqueológico" (que abordaremos adiante), “Difusão Cultural”, e “Outras”. Parte dos dados que aqui analisamos foram por nós antecipados no blog do Observatório da Cultura.3 Evolução por esfera de governo Tomemos inicialmente a evolução do gasto público em cultura, total e por esfera de governo, em termos percentuais (Fig. 1). 3 http://culturadesenvolvimentopoa.blogspot.com
  • 3. 3 Figura 1: Evolução do percentual dos orçamentos aplicados na função Cultura, 2000-20134 . Setor público e por esfera de governo. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas. Na estrutura do Estado brasileiro, capilarizada em mais de 5 mil municípios, a União concentra a maior fatia do gasto público, tendo executado em 2013 cerca de R$ 1,93 trilhão, ou 71,3% do gasto total, que foi de R$ 2,7 trilhões. Em segundo lugar, bem distante do primeiro, vêm os estados e Distrito Federal (DF), que gastaram juntos R$ 400 bilhões (14,8% do total), seguidos de perto pelos municípios, responsáveis por R$ 375 bilhões (13,9%). Não obstante, foram estes que mais destinaram recursos à cultura, em termos percentuais, conforme evidencia a Fig. 1. Embora o percentual aplicado pela União tenha aumentado de forma sustentada (ultrapassando pela primeira vez a marca de 0,1% em 2012), a média federal para o período 2003-2013 foi de apenas 0,07%, quinze vezes menor do que a dos municípios, de 1,04%. A média dos estados ficou em 0,43%. No quadro atual, portanto, somente os municípios (considerados em média) atingem o percentual proposto como parâmetro mínimo pelo Executivo, através da Emenda Constitucional 150/2003, em tramitação no Congresso Nacional, que seria de 2% para União; 1,5% para estados e DF; e 1% para municípios. Sua aprovação nesses termoso obrigaria os estados a multiplicarem seus orçamentos de cultura. Caso ela venha a ser aprovada nesses termos, os estados e DF teriam de triplicar seus orçamentos de cultura (considerando os 0,47% gastos em 2013); enquanto a União, que alcançou 0,12% em 2013, precisaria multiplicar seu orçamento por 16. 4 Os dados da função Cultura para a União estão disponíveis a partir de 2000; para estados e municípios, a partir de 2002. O dado de 2002 para o gasto de cultura dos estados, fornecido pela base Consolidação das contas públicas (utilizada para este gráfico) foi descartado da série, devido à grande divergência (76% maior) em relação à soma dos gastos dos estados e DF, apurada com base nos dados da base Execução Orçamentária dos Estados para cada estado.
  • 4. 4 Figura 2: Repartição do gasto público entre as esferas de governo, 2013. Fonte: Minfaz/STN. Consolidação das Contas Públicas. Em consequência, conforme vemos na Fig. 2, são os governos municipais que respondem pela maior parcela, em valores absolutos, dos R$ 7,87 bilhões de recursos públicos destinados em 2013 para a cultura, sendo responsáveis por R$ 3,64 bilhões, contra R$ 1,88 bilhões dos estados e DF, e R$ 2,35 bilhões da União. Essa repartição, contudo, vem se modificando ao longo do tempo, no sentido de um maior equilíbrio entre as esferas, principalmente devido ao aumento dos recursos federais, conforme vimos na Fig. 1. Ao longo de uma década, a União quase triplicou sua participação, que em 2003 era de apenas 10,8%, contra 54,2% dos municípios e 35% dos estados e DF. Figura 3: Crescimento percentual do gasto público em cultura, por esfera de governo, comparado ao crescimento da despesa total, 2003-2013. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas
  • 5. 5 No cômputo geral, ao longo de uma década, cresceu o financiamento público à cultura, pois enquanto o gasto público total cresceu 126%, a despesa em cultura aumentou mais que o dobro, 268% (Fig. 3). Descontada a inflação, medida pelo IPCA em 71 % (dez. 2003 a dez. 2013), os aumentos reais foram, respectivamente, de 55% e 197 %, ou seja, o gasto público em cultura quase triplicou, em valores reais. Ao olharmos separadamente os dados de cada esfera, destaca-se o orçamento federal como principal responsável por este incremento, tendo aumentado em 915%, muito acima do total da despesa federal (120%). Nos estados e municípios, o gasto em cultura aumentou bem menos do que na União: 152% e 214%, respectivamente. Ainda assim, o aumento dos estados ficou bem acima do crescimento da despesa total (89%), fato que não ocorreu nos municípios, cuja despesa total aumentou em 231%. Situação dos estados e DF Passemos à comparação do desempenho entre os estados e DF, segundo o percentual aplicado em cultura em relação ao orçamento total, sintetizada na Fig. 4 (onde cores distintas identificam as regiões a que pertencem). 0,0% 0,2% 0,4% 0,6% 0,8% 1,0% 1,2% AM PA DF BA MA AC AP SP RN Estados CE PE MS SC PR PI SE TO RJ GO RR ES MG MT PB AL RS RO Figura 4: Estados e DF: Percentual da despesa total executada na função cultura, 2002-2013. Fonte: MinFaz/STN: Execução Orçamentária dos Estados. Tomados em conjunto, estados e DF gastaram em média 0,43% de seus orçamentos em cultura, no período 2002-2013. Nenhum deles, individualmente, atingiu o percentual mínimo proposto na Emenda Constitucional 150/2003, de 1,5%. Destaque para a Região Norte, a que pertencem os dois estados líderes: Amazonas, com 1,15% e Pará, com 0,97%. Outros dois dessa Região, Acre e Amapá, estão entre os nove que gastaram mais que a média. Completam a parte de cima do ranking o Distrito Federal, São Paulo e três estados da Região Nordeste (Bahia, Maranhão e Rio Grande do Norte). Outros seis estados dessa região gastaram menos que a média, assim como os da região Sudeste (com exceção de SP), Centro-Oeste (com exceção do DF) e todos da região Sul. Independente de considerarmos os valores dos atuais orçamentos justos ou suficientes para atender às políticas do setor cultural, chama a atenção a enorme disparidade entre os estados, sendo o maior percentual (Amazonas, com 1,15%) dez vezes superior ao menor (0,11%, no estado vizinho de Rondônia). Comparando-se os valores per capita, as desigualdades são ainda maiores. Por exemplo, em 2013, último ano da série, em
  • 6. 6 que o gasto médio por habitante foi de R$ 13,44, o Distrito Federal gastou R$ 75,03 por habitante, 34 vezes mais do que o estado vizinho de Goiás (R$ 2,17). 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Figura 5: Estados e DF: Percentual médio do orçamento executado na Função Cultura, 2002- 2013. Fonte: MinFaz/STN: Execução Orçamentária dos Estados. A média dos orçamentos de estados e DF ao longo do período (Fig. 5) evoluiu positivamente, se considerarmos a diferença entre o último valor da série, 0,42%, e primeiro, 0,38%. Contudo, após atingir o pico de 0,52% em 2010, seguiram-se três anos consecutivos de queda, o que torna arriscado inferir desses dados qualquer tendência a longo prazo. Situação das capitais A seguir, compilamos os dados dos orçamentos das capitais entre 2002 e 2012, conforme disponibilizado pelo Tesouro nas bases de dados Finbra. No último ano desse período, o gasto em cultura das 26 capitais alcançou R$ 1,1 bilhão, representando 1,02% da soma das despesas totais desses municípios, que foi de R$ 108,5 bilhões.
  • 7. 7 Figura 6: Capitais, segundo percentual da despesa total aplicado na função cultura, 2002-2012. Fonte: Minfaz/STN. Finbra. Assim como nos estados, os orçamentos de cultura das capitais apresentaram extrema variação entre si, em termos percentuais (Fig. 6), chegando a dez vezes a diferença entre o maior (Recife, com 2,32%) e o menor (Salvador, com 0,22%). Menos da metade das capitais (10 de 26) atingiram o patamar de 1%, proposto pela PEC 150; enquanto outras três não alcançaram sequer 0,5%. Figura 7: Capitais: Evolução do percentual da despesa total aplicado em cultura. 2002-2012. Fonte: Minfaz/STN. Finbra. Considerados em conjunto, ao longo do período enfocado, os orçamentos de cultura das capitais oscilaram em torno do 1%. Sua evolução, vista na Fig. 7, assim como a dos estados, não permite vislumbrar uma tendência de longo prazo. Municípios do interior x capitais
  • 8. 8 Figura 8: Crescimento da despesa de cultura das capitais x municípios, 2002-2012. Fonte: MinFaz/STN. Finbra e Consolidação das Contas Públicas. No âmbito dos municípios, outro aspecto interessante a analisar é o peso relativo das capitais no conjunto da despesa de cultura (Fig.8). Na comparação, observa-se que a despesa do conjunto dos municípios cresceu em ritmo maior do que a das capitais, inclusive as relacionadas à cultura. Enquanto a despesa total municipal cresceu, entre 2002 e 2012, de R$ 83,7 para R$ 341 bilhões (307%), os gastos em cultura acompanharam esse crescimento, saltando de R$ 870 milhões para R$ 3,57 bilhões (309%)5 . Já nas capitais, não se manteve essa paridade: enquanto a despesa total cresceu de R$ 31,5 para R$ 108,6 bilhões (244%), os gastos em cultura subiram apenas 208% (de R$ 360 para R$ 1,1 bilhões). Em suma, num período em que a despesa total do conjunto de municípios cresceu mais do que a das capitais, estas apresentaram redução dos gastos de cultura em percentuais da despesa total, o que não ocorreu nos municípios em geral. Figura 9: Participação das capitais no total das despesas e nas despesas em cultura dos municípios, 2002-2012. Fonte: MinFaz/STN: Finbra e Consolidação das Contas Públicas. A Fig. 9 mostra a progressiva redução da parcela das capitais na despesa pública municipal como um todo, bem como no tocante às despesas em cultura. Em 2002, o orçamento de cultura das capitais representava 41,2% do gasto de todos os municípios nessa área. Já em 2012, caiu para 31%, demonstrando aumento da participação dos municípios do interior, significativo para o período de uma década. Subfunção Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico A partir de 2004, os dados do Tesouro referentes à execução orçamentária da função Cultura encontram-se desagregados em três sub-funções: Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico; Difusão Cultural e Outras Sub-funções. Uma leitura rápida permite constatar que a esmagadora maioria das despesas classifica-se como Difusão. Sendo, assim, sempre insuficientes os recursos para as sempre urgentes e crescentes ações relacionadas ao patrimônio cultural (como de resto é do conhecimento de quantos atuam no setor), é nesta subfunção que vamos nos deter a seguir. 5 Note-se que o período analisado aqui difere do da Fig. 3 (2003-2012), daí a divergência entre os percentuais.
  • 9. 9 - 50 100 150 200 250 União: Patrimônio Hist. Art. Arqueol. ORÇAMENTO União Estados: Patrimônio Hist. Art. Arqueol. ORÇAMENTO Estados Municípios: Patrimônio Hist. Art. Arqueol. ORÇAMENTO Municípios Setor Público - Patrimônio Hist. Art. Arqueol. ORÇAMENTO Setor público % Figura 10: Brasil: Crescimento do gasto público na subfunção "Patrimônio histórico, artístico e arqueológico", por esfera de governo, comparado ao crescimento da despesa total, 2004-2012. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas. O gasto público na subfunção Patrimônio também evoluiu positivamente, seguindo, na soma das três esferas, a tendência de aumento relativo verificada nos orçamentos para a cultura, ainda que de maneira mais branda. Enquanto a despesa com patrimônio subiu 139%, o gasto público total cresceu 119% (Fig. 10). Descontada a inflação de 50,2% (IPCA entre dez. 2004 e dez. 2012), o crescimento real ficou em 89% e 69%, respectivamente. Aqui, no entanto, tendo crescido os percentuais de cultura dos estados e da União, houve notável redução na fatia dos municípios que, embora tenham quase triplicado seu orçamento em valores nominais, aumentaram em apenas 71% os gastos em cultura, ainda assim acima da inflação. Figura 11: Evolução do percentual dos orçamentos aplicados na subfunção "Patrimônio histórico, artístico e arqueológico", 2004-2012. Setor público e por esfera de governo. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas.
  • 10. 10 Contudo, a evolução desses dados, dispostos na Fig. 11, não é tão animadora como com os mostrados na Fig. 1, sobre os orçamentos da função cultura, no que se refere a tendências de aumento a longo prazo. O aumento do percentual federal para o patrimônio, de 0,007% para 0,010% é muito menos significativo do que o observado no orçamento federal da função cultura. Já os municípios reduziram drasticamente seus gastos em patrimônio do primeiro para o segundo ano da série, de R$ 114 milhões (0,098% da despesa total) para R$ 61 milhões (ou 0,052%), permanecendo até o final em percentuais semelhantes a este; enquanto os estados, após período de aumento constante entre 2006 e 2010, quando chegaram a ultrapassar o percentual dos municípios, apresentaram redução nos dois exercícios seguintes. Figura 12: Brasil: Repartição do gasto público na subfunção "Patrimônio histórico, artístico e arqueológico", por esfera federativa, 2002-2012. Fonte: MinFaz/STN. Consolidação das Contas Públicas. No tocante à repartição dos gastos entre as esferas de governo (Fig. 11), de um total de R$ 631,8 milhões despendidas na Subfunção em 2012 – cerca de 10% do gasto na função Cultura daquele ano – a maior parte (R$ 246 milhões, ou 39%), veio dos estados e DF, que aumentaram sua participação no período (eram 31,3% em 2004). Também houve aumento na fatia da União: de 25,2% para 29,9%. Já a participação dos municípios caiu significativamente no período, de 43,5% para 31,1%.
  • 11. 11 0,00% 0,05% 0,10% 0,15% 0,20% AM PA BA ES SP RN AC Estados PI CE AP PB GO SE MG MT TO MA PE DF AL RO SC RS RJ Figura 13: Estados, por percentual do orçamento aplicado na subfunção "Patrimônio histórico, artístico e arqueológico", 2002-2013. Fonte: MinFaz/STN: Execução Orçamentária dos Estados. A disparidade entre os orçamentos dos estados e DF, mostrada na Fig. 12, é ainda mais gritante do que a verificada na função Cultura (Fig.4). Somente três estados – Amazonas, Pará e Bahia  superaram 0,1%, enquanto três outros (excluídos do gráfico) não registraram quaisquer despesas na subfunção: Mato Grosso do Sul, Paraná e Roraima. Outros 17 ficaram abaixo da média, de 0,041%. Os mesmos dois estados da Região Norte, Amazonas e Pará, lideram novamente; com destaque também para a região Sudeste, que tem São Paulo e Espírito Santo bem posicionados. Tomando-se os valores de 2013 como referências, o gasto médio por habitante dos estados foi de R$ 1,53, sob a liderança isolada do Amazonas, com R$ 12,32. Apenas sete estados gastaram mais de R$ 1 por habitante, enquanto dez gastaram menos de um centavo. Figura 14: Capitais, segundo percentual aplicado na subfunção Patrimônio Artístico, Histórico e Arqueológico. 2004-2012. Fonte: Minfaz/STN. Finbra.
  • 12. 12 Na Fig. 14, vemos os gastos das capitais na subfunção Patrimônio, cuja média ficou em 0,048%. Esse valor difere pouco da média dos estados, referida acima, porém uma vez mais, há enorme variação entre os extremos. Destaca-se na liderança a capital catarinense, com 0,23%, seguida por Belém e Recife. Das 26 capitais, 21 não atingem 0,1%; nove não atingiram sequer 0,01%, das quais duas (excluídas do gráfico) não destinaram um centavo ao Patrimônio em oito anos: Teresina e Salvador (esta última particularmente notável por seu patrimônio arquitetônico colonial). Conclusões e desdobramentos Em suma, os dados aqui reunidos demonstram uma tendência global de aumento nos recursos destinados à cultura, em todas as esferas, em parte condizente com os avanços institucionais observados no plano federal, cuja disseminação vem sendo estimulada pelo MinC através do SNC. Ainda que em si não bastem, como afirmamos, para verificação do sucesso, prestígio ou permanência das políticas públicas de cultura, oferecem um patamar mínimo de informação ao debate sobre como essas políticas podem ser planejadas, avaliadas e aperfeiçoadas. Uma última ressalva diz respeito ao fato das despesas relativas à cultura, realizadas pelos governos estaduais e municipais através de variados órgãos e divisões, serem classificadas também de diversas formas, ora como “cultura”, ora como “turismo”, “comunicação” ou mesmo “educação”, na elaboração dos orçamentos e balanços públicos, aspecto que recomenda cautela no uso das comparações aqui estabelecidas, sujeitas a revisão por investigações mais detalhada. Julgamos oportuno sugerir questões interessantes que emergem dos dados apresentados, a requerer estudos que transcendem os limites deste trabalho. Uma delas é a aparente falta de relação direta (que o senso comum tende a estabelecer), entre os níveis de riqueza e do investimento em cultura. Igualmente interessante podem ser os resultados de cruzamentos dos dados acima com indicadores de desenvolvimento humano, desigualdade ou violência, entre outros, no quadro de uma possível tendência de fortalecimento do papel dos municípios do interior em relação às capitais, conforme indicam os dados que analisamos. Em relação às notáveis desigualdades entre os gastos dos diferentes estados e capitais, há indícios de que elas ocorrem também ao longo do tempo, sujeitas a oscilações e descontinuidades devido às trocas de governo. Outra hipótese a ser testada é a existência de relações de complementaridade entre os orçamentos dos estados e de suas capitais, tomando-se como exemplo Manaus, capital do estado com o maior orçamento percentual, que possui o quarto menor orçamento entre as capitais; e sua antípoda Boa Vista, dona do segundo maior percentual de cultura e capital de Rondônia, último colocado entre os estados. Outra relação de complementaridade poderia existir entre o volume de recursos orçamentários de determinado ente e aqueles oriundos de leis de renúncia fiscal, adotadas amplamente desde os anos 1990 pela União, estados e capitais6 . Em outros casos pode se estabelecer, em vez de complementaridade, uma relação de competição entre governos de estados e suas capitais, especialmente quando administrados por partidos rivais, ambos em busca de dividendos políticos através do investimento em cultura. Em artigo dedicado à arquitetura jurídico-política do SNC, Cunha Filho (2010), após constatar que a Constituição brasileira não atribuiu, no campo da cultura, competências específicas a cada esfera de governo, referindo-se em geral ao “Estado” ou ao “Poder Público”; aponta como o “grande desafio para os que entendem a importância e a necessidade da organização sistêmica das políticas culturais” a tarefa de “desenhar com a maior clareza possível as responsabilidades dos entes públicos”.7 Ou seja, a tarefa de 6 Com a dificuldade que em geral esses dados, com exceção dos referentes à União, não se encontram acessíveis pela Internet. 7 No campo da educação, por exemplo, encontram-se definidas as competências de cada esfera de governo.
  • 13. 13 planejamento ressente-se, ainda antes da falta de recursos, de uma definição clara das responsabilidades de cada ente federado, que precisa em alguma medida ser feita pela regulamentação do SNC. O mesmo vale, em nossa opinião, para o estabelecimento de parâmetros mínimos de orçamento, em termos percentuais, buscando-se através da articulação entre os entes reduzir as enormes disparidades existentes, incompatíveis com os princípios do SNC, sob pena de estarmos multiplicando, de forma irresponsável, institucionalidades meramente decorativas, sem condições de desempenharem as funções que delas se esperam. Após mais de uma década de tramitação, não parece sensato depositar na PEC 150 – cuja aprovação nos termos propostos multiplicaria por seis o orçamento público de cultura  todas as esperanças de solução para a falta crônica de recursos. Resta porém saber como a União, ente com os menores percentuais de cultura, poderá exigir que estados ou municípios ampliem os seus, como condição para aderir ao SNC. Referências Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Consolidação das contas públicas. Demonstrativos da despesa por função (Consolidado, União, Estados e Municípios). [Arquivo MSExcell] http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/balanco-do- setor-publico-nacional-bspn-. Acesso em 23 fev.2015. . Execução Orçamentária dos Estados 1995-2013. [Arquivo MSExcell] http://www3.tesouro.gov.br/estados_municipios/index.asp; http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/contas-anuais. Acesso em 23 fev.2015. . Finanças do Brasil (Finbra). Dados contábeis dos municípios. [Arquivos MSAccess] http://www3.tesouro.gov.br/estados_municipios/index.asp; http://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/contas-anuais. Acesso em 23 fev.2015. Cunha F°, Francisco Humberto da. Federalismo cultural e Sistema Nacional de Cultura: Contribuição ao debate. Fortaleza, Edições UFC, 2010. 155p. Fonseca, Ana Carla. Audiência Pública da Comissão de Economia e Desenvolvimento da Assembléia Legislativa do Estado do RS, tendo como pauta “A cultura enquanto geradora de emprego e renda – uma política pública capaz de fomentar o desenvolvimento econômico, a geração de empregos e a sustentabilidade nas diversas regiões do Estado.” 26 set. 2007. [áudio gravado pelo autor] Rocha, Paulo et alii. Proposta de Emenda à Constituição n° 150/2003. Câmara dos Deputados. Página eletrônica. http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=131237. Acesso em 23 fev.2015. Rubim, Antônio Albino Canelas. Políticas Culturais no Governo Lula. In: Rubim, Antônio Albino Canelas (org.). Políticas Culturais no Governo Lula. Salvador, EdUFBA, 2010. p.9- 24.