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Direito Institucional

  • 4. SUMÁRIO Teoria geral do Direito Constitucional 9 O Direito Constitucional: natureza, conceito e objeto 10 Fontes do Direito Constitucional 10 Conceito de Constituição 10 Classificação das Constituições 11 Fundamentos do Poder Constituinte 12 Reforma e revisão constitucional Direitos e garantias fundamentais 15 A questão topográfica dos direitos e garantias fundamentais 15 A evolução dos direitos e garantias fundamentais – as dimensões 16 A condição exemplificativa do “Catálogo de direitos fundamentais” 17 O princípio da relatividade (convivência) das liberdades públicas 17 Colisão entre direitos fundamentais 18 A condição de cláusula pétrea dos direitos e garantias individuais 19 Sujeitos e o âmbito de validade dos direitos e garantias fundamentais
  • 5. SUMÁRIO Nacionalidade 23 Conceito 23 Espécies de nacionalidade 23 Critérios para o estabelecimento da nacionalidade originária 23 Hipóteses constitucionais de nacionalidade originária (brasileiros natos) 25 Hipóteses constitucionais de nacionalidade adquirida (brasileiros naturalizados) – naturalização ordinária e extraordinária 26 Diferenças entre brasileiros natos e naturalizados 28 Perda do direito de nacionalidade Direitos políticos 31 Conceitos fundamentais 31 Direitos políticos positivos e direitos políticos negativos A Federação(arts. 18 a 43) 37 Características gerais 38 A Federação brasileira 39 Repartição de competências 40 Dicas sobre organização do Estado brasileiro
  • 6. SUMÁRIO Organização dos Poderes (arts. 44 a 126) 43 Conceitos básicos e fundamentais 43 O Poder Legislativo 45 As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) 46 Câmara dos Deputados 48 Imunidades parlamentares Processo Legislativo Constitucional 53 Emendas à Constituição 56 Leis complementares 56 Leis ordinárias 58 Leis delegadas 58 Decretos legislativos 60 Medidas provisórias Poder Executivo da União (arts. 76 a 91) 65 A forma e o sistema de governo 65 Características do sistema presidencialista brasileiro
  • 7. SUMÁRIO 65 As funções do Poder Executivo 67 O processo dos crimes de responsabilidade 68 O processo dos crimes comuns 70 A sucessão presidencial Controle de constitucionalidade 73 Conceito 73 Princípio da supremacia da Constituição 74 O sistema brasileiro de controle da constitucionalidade 79 Existência da Súmula Vinculante – Emenda Constitucional (EC) 45/2004 79 A admissibilidade do recurso extraordinário – EC 45/2004 80 Controle concentrado pelo Judiciário – características principais 83 Demais considerações importantes sobre o controle de constitucionalidade Referências 87 Anotações 91
  • 10. Teoria geral do Direito Constitucional Otávio Piva* O Direito Constitucional: natureza, conceito e objeto Segundo José Afonso da Silva (1998, p. 36), o Direito Constitucional pertence ao ramo do Direito Público e, ainda, distingue-se dos demais ramos do Direito Público pela natureza específica de seu objeto e pelos princípios peculiares que o informam. Confi- gura-se como Direito Público Fundamental por referir-se diretamente à organização e ao funcionamento do Estado, à articulação dos elementos primários deste e ao estabeleci- mento das bases da estrutura política. E assim o conceitua: “é o ramo do Direito Público que expõe, interpreta e sistematiza os princípios e normas fundamentais do Estado”. J. Cretella Júnior (1998, p. 11), procura definir da seguinte forma: [...] é o ramo do Direito Público interno que tem como objeto a forma e a estrutura do Estado, os sistemas de governo, a organização, o funcionamento, as atribuições e as rela- ções entre seus órgãos superiores, o Poder Legislativo e o Poder Executivo e, por fim, a participação ativa do povo, no governo, cuja importância é cada vez mais acentuada, nos modernos Estados de direito. Por sua vez, segundo Maurice Hauriou, o Direito Constitucional tem por objeto a constituição política do Estado. Hoje, entende-se por objeto do Direito Constitucional o estudo sistemático das normas que integram a constituição do Estado. José Afonso da Silva (1998, p. 36) complementa: Mas esse estudo sistematizado não há de ser tomado em sentido estrito de mera exposição do conteúdo dessas normas e regras fundamentais. Compreenderá também a investigação de seu valor, sua eficácia, o que envolve critérios estimativos de interpretação, sempre correlacionando os esquemas normativos escritos, ou costumeiros, com a dinâmica socio- cultural que os informa. Mestrando em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos). Graduando em Filosofia na Faculdade Instituto de Desenvolvimento Cultural (IDC). Vice-Presidente do IDC. Advogado.
  • 11. DIREITO CONSTITUCIONAL Fontes do Direito Constitucional1 O direito natural.■■ A própria Constituição.■■ Os costumes e tradições.■■ A jurisprudência.■■ A doutrina.■■ Conceito de Constituição Como verdadeira síntese dos vários sentidos dados à Constituição, Alexandre de Moraes (1999, p. 34) procura defini-la em sentido amplo (lato sensu) pelo ato de constituir, de estabelecer, de firmar; ou ainda, o modo pelo qual se constitui uma coisa, um ser vivo, um grupo de pessoas; organização, formatação. Juridicamente, porém, Constituição deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Além disso, é a Constituição que individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas ou administrativas. Para Celso Ribeiro Bastos (2002, p. 61), Constituição (no sentido material): São as normas que dão essência ou substância ao Estado. É dizer, aquelas que lhe confe- rem a estrutura, definem as competências dos seus órgãos superiores, traçam limites da ação do Estado, fazendo-o respeitar o mínimo de garantias individuais. Classificação das Constituições Quanto à forma Escritas (orgânicas, codificadas, sistematizadas)■■ : cujas regras se contêm em apenas um documento, elaborado para fixar a organização fundamental. Não escritas (inorgânicas, não codificadas)■■ : algumas regras são escritas (leis, doutrina, jurisprudência); outras não (tradições e costumes). Quanto à estabilidade Rígidas■■ : são aquelas que só podem ser alteradas por meio de processo especial de reforma, normalmente com quorum especial, diferenciado do exigido para as demais normas. Flexíveis■■ : podem ser modificadas por processo legislativo ordinário, comum. 1 MALUF, Sahid. Direito Constitucional. 19. ed. São Paulo: Sugestões Literárias, 1986. p. 44.
  • 12. 11 Semirrígidas■■ : algumas regras podem ser modificadas por processo legislativo ordinário; outras, somente por processo legislativo especial e mais difícil. Quanto ao conteúdo Material■■ : consiste em um conjunto de regras materialmente constitucionais, estejam ou não codificadas em um único documento. Trata-se da matéria que regula a organização total do Estado, incluindo o regime político e direitos fundamentais. Formal■■ : é aquele conteúdo que, apesar de consubstanciado de forma escrita, por meio de um documento solene estabelecido pelo poder constituinte originário, somente pode ser modificado por processos especiais estabelecidos pela própria Constituição; não se trata de matéria tipicamente constitucional, mas de matéria ordinária elevada ao status constitucional pelo fato de estar inserida no seu corpo. Quanto ao modo de elaboração Dogmáticas■■ : são as que se apresentam como produto escrito e sistematizado por um órgão constituinte, a partir de ideias fundamentais da teoria política e do direito dominante. Históricas■■ : são Constituições fruto da lenta e contínua síntese da história e tradições de um determinado povo. Quanto à origem Populares■■ : são aquelas que derivam do trabalho de uma Assembleia Nacional Constituinte composta por representantes do povo, eleitos para essa finalidade. Outorgadas■■ : são as produzidas sem a participação popular, por meio da im- posição do poder. Quanto a sua extensão e finalidade Analíticas (dirigentes)■■ : examinam e regulamentam todos os assuntos que entendem relevantes à formação, destinação e funcionamento do Estado. Sintéticas (garantias)■■ : preveem somente os princípios e as normas gerais de regência do Estado, organizando-o e limitando seu poder por meio de estipu- lação de direitos e garantias fundamentais. Fundamentos do Poder Constituinte Poder Constituinte é “a manifestação soberana da suprema vontade política de um povo, social e juridicamente organizado” (MORAES, 1999, p. 51).
  • 13. DIREITO CONSTITUCIONAL Assim, a titularidade do Poder Constituinte, pela moderna doutrina, pertence ao povo, pois o Estado decorre da soberania popular (CF, art. 1.º, parágrafo único). A vontade constituinte é a vontade do povo, expressa por meio de seus representantes. Existem, assim, duas formas básicas de deflagração do processo constituinte originário: Assembleia Nacional Constituinte e Revolução (outorga). Poder Constituinte originário e derivado Poder Constituinte originário (de primeiro grau)■■ : é aquele que estabelece a Constituição de um Estado, organizando-o e criando os poderes destinados a reger os interesses da comunidade. São características do Poder Constituinte originário: ser inicial, ilimitado, autônomo e incondicionado. Adverte-se, contudo, que essa ilimitação do Poder Constituinte originário encon- tra-se somente em plano jurídico-formal, não podendo desprezar normas de direito na- tural, como vida, liberdade, honra etc. A expressão “incondicionado”, portanto, refere- se a qualquer tipo de limitação imposta pela Constituição anterior, nada mais do que isso. Poder Constituinte derivado (ou instituído, constituído, reformador, de■■ segundo grau): é aquele que está inserido dentro da própria Constituição. Permite ao legislador realizar certas modificações no texto original da Cons- tituição. Possui como características: ser derivado, subordinado, condicionado. É, em última análise, limitado. Subdivide-se em dois: Poder Constituinte derivado reformador■■ : é justamente a possibilidade da alteração do texto constitucional, respeitando a regulamentação especial prevista na própria Constituição. No Brasil, o poder reformador dá-se por meio de Emenda à Constituição ou de revisão constitucional. Poder Constituinte derivado decorrente■■ : é a possibilidade que os Estados- membros têm de se auto-organizarem por meio de suas Constituições Esta- duais, obedecidos, sempre, os limites impostos pela Constituição Federal. Reforma e revisão constitucional Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2001, p. 284), na tradição do Direito Constitucional brasileiro não há qualquer diferença no uso das duas expressões. Ad- verte, contudo, utilizando lições de Nélson de Souza Sampaio que, quanto à amplitude, costuma-se falar em reforma total e reforma parcial. O termo emenda, explica, tem maior propriedade nesta última hipótese, mas é usado também em sentido amplo, equivalente
  • 14. 13 a revisão ou reforma, como fazem os escritores ingleses com as expressões amendment e revision em referência a alterações da Constituição. Nada obstante, é mister salientar os traços distintivos entre a competência refor- madora, via emenda e a reforma por revisão. A emenda exige aprovação por quorum qualifi- cado de 3/5 dos votos dos membros de cada Casa do Congresso Nacional, em modelo tipicamente bicameral. Exige, ainda, que a aprovação ocorra em dois turnos em cada Casa Legislativa. A revisão, por sua vez, dá-se (ADCT – Ato das Disposições Constitu- cionais Transitórias, art. 3.º) com exigência de quorum menor, no caso, maioria absolu- ta dos membros do Congresso Nacional. Inversamente às emendas, ocorre em sessão unicameral. As questões mais frequentes em Exame de Ordem sobre a teoria geral do Direito Constitucional dizem respeito à classificação das Constituições. Portanto, estude a ma- téria procurando sempre saber quais são as classificações em que a atual Constituição brasileira se enquadra: escrita, rígida, promulgada, analítica etc.
  • 16. Direitos e garantias fundamentais A questão topográfica dos direitos e garantias fundamentais Explica Pedro Lenza (2004, p. 407) que a Constituição da República classifica o gênero “direitos e garantias fundamentais” em cinco espécies, quais sejam: direitos individuais;■■ direitos coletivos;■■ direitos sociais;■■ direito de nacionalidade;■■ direitos políticos.■■ Em suma, está certo que a Constituição destinou aos direitos e garantias funda- mentais todo o Título II, que se inicia no artigo 5.º e se conclui no artigo 17. Ressalta-se que essa topografia é inovadora, em relação às Constituições anteriores. Ocorre que, até 1988, a tradição do Direito Constitucional brasileiro era de ins- crever tais direitos na parte final da Constituição. Como se disse, em 1988, o consti- tuinte inova esse aspecto formal, lançando os direitos fundamentais logo no início da Constituição, após os Princípios Fundamentais (arts. 1.º a 4.º). A evolução dos direitos e garantias fundamentais – as dimensões A doutrina tradicional procura classificar, quanto à evolução, os direitos em ge- rações. Contudo, cada vez mais, ganha força a classificação em dimensões e não em “gera- ções”, considerando-se que entre cada dimensão não existe uma rígida e clara separação, como o termo gerações pode dar ensejo. De qualquer forma, assim, a evolução dos direitos fundamentais aponta, hoje, para quatro momentos históricos.
  • 17. DIREITO CONSTITUCIONAL Direitos fundamentais de primeira dimensão São as clássicas liberdades, reconhecidamente chamadas de negativas, pois impu- nham ao Estado um dever de abstenção, destacando-se a liberdade. Explica Vidal Serrano Júnior (2004, p. 99) que: São os direitos de defesa do indivíduo perante o Estado. Sua preocupação é a de definir uma área de domínio do Poder Público, simultaneamente a outra de domínio individual, na qual estaria forjado um território absolutamente inóspito a qualquer inserção estatal. Em resumo, são os direitos civis e políticos. Direitos fundamentais de segunda dimensão São as chamadas liberdades positivas, na medida em que, ao contrário dos direitos de primeira dimensão, exigem do Estado uma atividade de prestação, com especial atenção à proteção à dignidade da pessoa humana, com a satisfação das necessidades mínimas dela, tais como o direito ao trabalho, o amparo à doença, a seguridade social. Em resumo, são os direitos sociais, econômicos e culturais. Direitos fundamentais de terceira dimensão São aqueles que englobam o direito ao meio ambiente, à qualidade de vida, à paz, à defesa do consumidor, entre tantos outros entendidos como sendo de fraternidade, na medida em que o homem é inserido dentro de uma coletividade e passa a ter direitos dentro desse conjuno. Em resumo, são os direitos de titularidade coletiva. Finalmente, advirta-se que Norberto Bobbio (apud LENZA, 2004, p. 409), fala sobre a existência de direitos de quarta geração, que seriam decorrentes dos avanços da engenharia genética, pois esta colocaria em risco a própria existência humana quando se dá a manipulação do patrimônio genético. A condição exemplificativa do “Catálogo de direitos fundamentais” O artigo 5.º da Constituição Federal (CF), por muitos chamado de o “catálogo de direitos”, não tem a pretensão de ser exaustivo, ou seja, nomear ali todos os direitos e garantias fundamentais. Diz Pinto Ferreira (1989) que “O enunciado dos direitos e garantias fundamentais não é um catálogo completo, nem se apresenta com um numerus clausus.” A condição de numerus apertus do artigo 5.º pode ser justificada por, ao menos, três motivos:
  • 18. 17 A matéria tratada pelo artigo 5.º e sua condição evolutiva■■ – a Constituição é “[...] uma obra aberta, incompleta e imperfeita [...]”. Além disso, José Afonso da Silva (1998) ensina que um dos traços caracterizadores dos direitos funda- mentais é a historicidade; em suas palavras, “[...] são históricos como qualquer direito. Nascem, modificam-se e desaparecem”; A sistematização constitucional■■ – a Constituição da República de 1988 é classificada como escrita ou codificada. Nesse sentido, da existência de um do- cumento solene e organizado, o constituinte originário reservou aos Direitos e Garantias Fundamentais todo um título (não só um artigo, capítulo ou seção), no caso, o Título II, que se estende do comentado artigo 5.º até o artigo 17; A previsão do artigo 5.º, parágrafos 2.º e 3.º da CF■■ – trata-se de expresso comando constitucional. Sucintamente, o comando “[...] os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros [...]” é evidenciador de que nem o artigo 5.º, nem o Título II, mas em toda a Constituição encontram-se lança- dos direitos fundamentais e, ainda, infere-se que nem toda a Constituição se mostra apta a exaurir o assunto, pois além de direitos fundamentais implícitos, os tratados internacionais (CF, art. 5.º, §3.º, acrescentado pela EC 45/2004) também são idôneos a inseri-los no âmbito doméstico. O princípio da relatividade (convivência1 ) das liberdades públicas Os direitos fundamentais não são absolutos ou ilimitáveis; ao contrário, são re- lativos e passíveis de restrição2 . Nesse sentido, um direito fundamental pode ser limitado internamente por seu próprio alcance material ou por uma norma restritiva infracons- titucional – restrições indiretamente constitucionais (STEINMETZ, 2001, p. 32), desde que prevista no próprio enunciado do dispositivo constitucional (reserva legal), obede- cendo às regras de competência para edição de tal ato (OLIVEIRA, 2000, p. 29) e, ain- da, havendo justificação constitucional para a restrição. Colisão entre direitos fundamentais Segundo José Carlos Vieira de Andrade (apud STEINMETZ, 2001), “haverá co- lisão ou conflito sempre que se deva entender que a Constituição protege simultanea- mente dois bens ou valores em contradição concreta [...]”. Ocorre que não há hierarquia normativa entre os preceitos constitucionais, eis que estão todos inseridos dentro do 1 (MORAES, 2002, p. 61). 2 STF, MS 23.452-RJ, Rel. Min. Celso de Mello. 16/09/1999.
  • 19. DIREITO CONSTITUCIONAL mesmo corpus constitucional (CANOTILHO, [s.d.], 1.013). Assim, se houver conflito entre dois direitos fundamentais, deverá o intérprete utilizar o princípio da concordância prática ou da harmonização, que nada mais significa que a aplicação, ao caso prático, dos direitos com a necessária ponderação (MORAES, 1999, p. 496), de forma a reduzir o al- cançe de um deles, evitando, assim, a completa destruição de um ou de outro. A condição de cláusula pétrea dos direitos e garantias individuais Os direitos e garantias individuais, por disposição do artigo 60, parágrafo 4.º, IV, da CF, constitui núcleo essencial imodificável pela vontade do legislador constituinte derivado. Gilmar Ferreira Mendes (1998, p. 92) aponta que: [...] tais cláusulas de garantia traduzem, em verdade, um esforço do constituinte para assegurar a integridade da Constituição, obstando a que eventuais reformas provoquem a destruição, o enfraquecimento ou impliquem profunda mudança de identidade [...] Esse entendimento de que as cláusulas pétreas não podem sequer implicar o enfraquecimento ou profunda mudança de identidade é perfilhado, de forma muito mais inci- siva por Zeno Veloso (2000, p. 159), ao reconhecer a possibilidade de o Poder Judiciário realizar controle preventivo de constitucionalidade de um projeto de emenda tendente a abolir uma das cláusulas pétreas: A emenda constitucional não será inconstitucional, somente, quando extinguir, suprimir, ab-rogar um dos temas supergarantidos, tidos como valores essenciais, cerne imodificável da Lex Mater. A emenda será inconstitucional, bastando que viole, macule, desrespeite, “tenda a abolir” o núcleo essencial e inalterável da Constituição [...]. É inconstitucional a mera pretensão de deli- berar sobre uma proposta de emenda tendente a tal abolição. Oportuna, contudo, é a observação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2001, p. 290), segundo a qual a proteção das cláusulas pétreas não significa proibição de toda e qualquer modificação nessas matérias, mas apenas a proibição de emendas “tendentes a abolir”, permitindo-se, com a devida cautela e proporcionalidade, e sempre sem pre- judicar o núcleo essencial, venha a emenda, “[...] reequacioná-los, modificá-los, alterar suas condições ou efeitos, pois isso não é vedado pelo texto constitucional.” Ainda no tema, adquire relevo a interpretação do alcance do inciso IV do pa- rágrafo 4.º do artigo 60 da CF que diz serem cláusulas pétreas os direitos e garantias individuais. E os direitos coletivos não o seriam? Entendemos certamente que sim, como bem observa a melhor doutrina (FERREIRA FILHO, 2001, p. 288): Entretanto, não é despropositado afirmar ser a expressão “direitos e garantias individu- ais” equivalente a direitos e garantias fundamentais. Ora, esta última designa todo o Título e
  • 20. 19 abrange os direitos sociais, que assim não poderiam ser eliminados. Certamente, esta última interpretação parece mais condizente com o espírito da Constituição em vigor, incontestavelmente uma “Constituição social”. Esclareça-se, finalmente que, em que pese a Constituição haver destinado aos direitos fundamentais o Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), especial- mente o artigo 5.º (Dos direitos e deveres individuais e coletivos), não apenas estes têm o privilégio de tratar de matéria tão importante. Outros artigos esparsos também o fazem3 . Se assim é, a proteção das cláusulas pétreas não está restrita ao disposto em determinado artigo (artigo 5.º) ou mesmo ao lançado em certo título (Título II) da Constituição, mas abriga também os demais artigos cuja matéria tratada seja vista como direito ou garantia fundamental. Sujeitos e o âmbito de validade dos direitos e garantias fundamentais Determina o artigo 5.º, caput, da CF, que aos brasileiros e aos estrangeiros resi- dentes no país são assegurados o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. Inicialmente, esclareça-se que a expressão constitucional “estrangeiros residen- tes nos país” deve ser entendida no sentido de que a “[...] validade e a fruição dos direitos fundamentais se exercem dentro do território brasileiro” (FERREIRA, 1989, p. 59), o que não exclui o estrangeiro em trânsito pelo Brasil (MORAES, 1999, p. 63; BASTOS, 1989, p. 4). Deve-se, ainda, atentar que o território brasileiro, para fins de incidência dos direi- tos e garantias fundamentais, possui exato conceito de “espaço de validade da ordem jurídica” (MALUF, 1970, p. 30). Nada obstante, assegurar ao estrangeiro, mesmo não residente, direitos fundamentais, não significa titularizar-lhes todos. Como exemplo de ga- rantia fundamental que não pode ser exercida por estrangeiro pode-se citar a impetração de ação popular (CF, art. 5.º, LXXIII), cujo legitimado é tão somente a pessoa natural – brasileira – no gozo dos direitos políticos4 , o cidadão (MEIRELLES, 1998, p. 108). Relativamente às pessoas jurídicas, é inegável que são destinatárias de direitos e garantias fundamentais. Nesse sentido, o constituinte originário declarou, inclusive, direitos que são próprios dos entes abstratos, como a propriedade de marcas, signos distintivos, nomes das empresas (SILVA, 1998, p. 189) (CF, art. 5.º, XXIX), associações 3 STF, ADI 939-07- DF. Tribunal Pleno. Rel. Min. Sydney Sanches. RTJ 150/68-69. 4 CF, art. 14, §2.º Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros [...].
  • 21. DIREITO CONSTITUCIONAL (incisos XVII a XXI) (MORAES, 1999, p. 63). Ressalve-se, contudo, que da mesma for- ma que todos os direitos e garantias fundamentais não são assegurados aos estrangei- ros, as pessoas jurídicas também não foram contempladas com a totalidade destes, tais como os direitos das presidiárias (inciso L), aqueles relativos à extradição (CF, incisos LI e LII) e, inclusive, a propositura de ação popular (inciso LXXIII)5 . A Emenda Constitucional 45/2004 acrescentou um inciso e dois parágrafos ao artigo 5.º: Art. 5.º [...] LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável dura- ção do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. [...] §3.º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprova- dos, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. §4.º O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão. 5 STF, N. 365. Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
  • 24. Nacionalidade Conceito É o status do indivíduo em face do Estado (FERREIRA FILHO, 2003, p. 109). Segundo Alexandre de Moraes (2002, p. 213), citando Aluísio Dardeau de Carvalho, [...] nacionalidade é o vínculo jurídico que liga um indivíduo a um certo e determina- do Estado, fazendo deste indivíduo um componente do povo, da dimensão pessoal deste Estado, capacitando-o a exigir sua proteção e sujeitando-o ao cumprimento de deveres impostos. Espécies de nacionalidade Nacionalidade primária (originária ou de origem)■■ : é aquela que resulta do fato natural, ou seja, o nascimento. Nacionalidade secundária (adquirida)■■ : é aquela que se adquire por ato voluntá- rio, depois do nascimento, em regra pela naturalização. Critérios para o estabelecimento da nacionalidade originária Ius soli■■ (origem territorial): é considerado nacional o nascido no território do Estado, independentemente da nacionalidade de sua ascendência. É o critério adotado, em regra, pelo Brasil. Ius sanguinis■■ (origem sanguínea): é considerado nacional todo descendente de nacionais, não importando o local de nascimento. O Brasil não adotou esse critério de forma pura, exigindo, sempre, outros requisitos complementares. Hipóteses constitucionais de nacionalidade originária (brasileiros natos) 1.ª) Art. 12, I, “a” – os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que estes não estejam a serviço de seu país (ius soli);
  • 25. DIREITO CONSTITUCIONAL Para que os filhos de pais estrangeiros que nasceram em território brasileiro não sejam brasileiros é necessário: que ambos os pais sejam estrangeiros;■■ um dos pais, no mínimo■■ 1 , esteja a serviço de seu país de origem, entendendo- -se que não basta estar a serviço particular ou para terceiro país. 2.ª) Art. 12, I, “b” – os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou de mãe bra- sileira, desde que qualquer deles esteja a serviço da República Federativa do Brasil (jus sanguinis + critério funcional). Dessa forma, para ser considerado brasileiro nato a pessoa que nasce no exterior, é necessário: que um dos pais seja brasileiro;■■ o pai ou a mãe brasileiro deve estar a serviço do Brasil, entendendo-se como■■ tal o serviço diplomático, consular, ou em autarquias, sociedades de economia mista, fundações, empresas públicas, ou seja, a serviço da administração direta ou indireta, seja Federal, Estadual ou Municipal e do Distrito Federal. 3.ª) Art. 12, I, “c” – os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou de mãe bra- sileira, desde que sejam registrados em repartição brasileira no exterior ou venham a residir na República Federativa do Brasil e optem, atingida a maioridade, pela naciona- lidade brasileira. Exigências: que um dos pais seja brasileiro;■■ que o pai ou a mãe brasileira■■ não estejam no exterior a serviço do Brasil; registro em repartição brasileira no exterior (Ver EC 54/2007);■■ atingida a maioridade, ingressar com a ação de opção confirmativa, a qualquer■■ tempo, na Justiça Federal. Ou, não havendo o registro no exterior: as mesmas condições anteriores citadas nas alíneas “a” e “b”;■■ fixar residência no Brasil e, ainda;■■ atingida a maioridade, ingressar com ação de opção confirmativa, a qualquer■■ tempo, na Justiça Federal. 1 Essa é a opinião de Alexandre de Moraes (2002, p. 216). Contudo, cabe a adver­tência de José Francisco Resek (1994, p. 178), segundo o qual devem reputar-se a serviço de nação estrangeira ambos os componentes do casal, ainda que apenas um detenha cargo, na medida em que o outro nada mais faça do que acompanhá-lo.
  • 26. 25 Note-se, portanto, em que pese a muito duvidosa redação do novo artigo 12, I, “c”, da Constituição de 1988 (EC 54/2007), o que se quis foi facultar a escolha entre registrar no exterior ou residir no Brasil. Todavia, em qualquer caso, permaneceria a necessidade de opção confirmativa, desde que exercida após a maioridade e a qualquer tempo (TAVARES, 2008, p. 731). Hipóteses constitucionais de nacionalidade adquirida (brasileiros naturalizados) – naturalização ordinária e extraordinária Naturalização ordinária (comum) Ocorre nas seguintes situações: Estrangeiros que não são originários de países de língua portuguesa Condições da Lei 6.815/80 (art. 112): “Estatuto dos Estrangeiros” – capaci- dade civil; possuir visto permanente; residência no Brasil por mais de quatro anos2 ; ler e escrever em português; boa conduta e saúde; exercício de profissão ou posse de bens suficientes à manutenção própria ou da família; bom procedimento; inexistência de denúncia, pronúncia ou condenação no Brasil ou no exterior por crime doloso a que seja cominada pena mínima de prisão superior a um ano. Estrangeiros originários de países de língua portuguesa (CF, art. 12, II, “a”) Exigências: residência por um ano ininterrupto; capacidade civil e idoneidade moral. Portugueses residentes no Brasil (CF, art. 12, §1.º) Exigências: residência permanente e existência de reciprocidade. Radicação precoce Exigências: nos termos do Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/80), quem ingressar no Brasil com até cinco anos de idade, estabelecido definitivamente no território nacional, poderá requerer a naturalização provisória a ser confirmada perante o Ministro da Justiça no prazo de até dois anos após alcançada a maioridade civil: 2 Vide artigo 113 da Lei 6.815/80 sobre a redução do prazo quando preenchidas algumas condições.
  • 27. DIREITO CONSTITUCIONAL Art. 116. O estrangeiro admitido no Brasil durante os primeiros 5 (cinco) anos de vida, estabelecido definitivamente no território nacional, poderá, enquanto menor, requerer ao Ministro da Justiça, por intermédio de seu representante legal, a emissão de certificado provisório de naturalização, que valerá como prova de nacionalidade brasileira até dois anos depois de atingida a maioridade. Parágrafo único. A naturalização se tornará definitiva se o titular do certificado provi- sório, até dois anos após atingir a maioridade, confirmar expressamente a intenção de continuar brasileiro, em requerimento dirigido ao Ministro da Justiça. Colar grau em curso superior Exigências: nos termos do Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/80), quem in- gressar antes da maioridade e colar grau em curso superior brasileiro poderá requerer a naturalização, nas seguintes condições: Art. 115. [...] §2.º Exigir-se-á a apresentação apenas de documento de identidade para estrangeiro, ates- tado policial de residência contínua no Brasil e atestado policial de antecedentes, passado pelo serviço competente do lugar de residência no Brasil, quando se tratar de: [...] II - estrangeiro que tenha vindo residir no Brasil antes de atingida a maioridade e haja feito curso superior em estabelecimento nacional de ensino, se requerida a naturalização até 1 (um) ano depois da formatura. Naturalização extraordinária (quinzenária) Segundo ensinam Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior (2004, p. 201), na [...] naturalização extraordinária, o objetivo do texto constitucional foi o de prestigiar o tempo de residência, indicando àqueles que não tenham obtido a naturalização, segundo uma das variantes legais, a possibilidade de obtê-la mediante a comprovação pura e sim- ples de dois requisitos a saber, a residência ininterrupta por 15 anos e ausência de conde- nação penal, tanto no Brasil como no estrangeiro. Exigências: residência fixa no Brasil há mais de 15 anos; sem condenação penal; requerimento do interessado. Diferenças entre brasileiros natos e naturalizados Nos termos da Constituição Federal (CF), a lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos nela mesma previstos. Veja-se:
  • 28. 27 Art. 12. [...] §2.º A lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituição. Assim, na Constituição, são encontradas as cinco únicas hipóteses de distinção, quais sejam: 1.ª) Cargos privativos de brasileiros natos (CF, art. 12, §3.º): Art. 12. [...] §3.º São privativos de brasileiro nato os cargos: I - de Presidente e Vice-Presidente da República; II - de Presidente da Câmara dos Deputados; III - de Presidente do Senado Federal; IV - de Ministro do Supremo Tribunal Federal; V - da carreira diplomática; VI - de oficial das Forças Armadas; VII - de Ministro de Estado da Defesa. 2.ª) Cidadãos integrantes do Conselho da República (CF, art. 89, VII): Art. 89. O Conselho da República é órgão superior de consulta do Presidente da República, e dele participam: I - o Vice-Presidente da República; II - o Presidente da Câmara dos Deputados; III - o Presidente do Senado Federal; IV - os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados; V - os líderes da maioria e da minoria no Senado Federal; VI - o Ministro da Justiça; VII - seis cidadãos brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da República, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Câmara dos Deputados, todos com mandato de três anos, vedada a recondução. 3.ª) Quanto à extradição (CF, art. 5.º, LI): Art. 5.º [...] LI - nenhum brasileiro será extraditado, salvo o naturalizado, em caso de crime comum, praticado antes da naturalização, ou de comprovado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei; [grifo do autor] 4.ª) Quanto ao direito de propriedade (CF, art. 222): Art. 222. A propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão sonora e de sons e ima- gens é privativa de brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 (dez) anos, ou de pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede no País.
  • 29. DIREITO CONSTITUCIONAL §1.º Em qualquer caso, pelo menos 70% (setenta por cento) do capital total e do capital votante das empresas jornalísticas e de radiodifusão sonora e de sons e imagens deverá pertencer, direta ou indiretamente, a brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 (dez) anos, que exercerão obrigatoriamente a gestão das atividades e estabelecerão o conteúdo da programação. §2.º A responsabilidade editorial e as atividades de seleção e direção da programação vei- culada são privativas de brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 (dez) anos, em qualquer meio de comunicação social. 5.ª) Perda da nacionalidade adquirida (naturalizados) por prática de atividade nociva ao interesse nacional (CF, art. 12, §4.º, I): Art. 12. [...] §4.º Será declarada a perda da nacionalidade do brasileiro que: I - tiver cancelada sua naturalização, por sentença judicial, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional; Perda do direito de nacionalidade No texto Constitucional são identificadas duas hipóteses de perda da naciona- lidade: 1.ª) Artigo 12, §4.º, I (perda-sanção). Sujeitos■■ : brasileiros naturalizados. Hipótese de aplicação■■ : prática de atividade nociva ao interesse nacional. Procedimento■■ : necessita de condenação judicial3 com trânsito em julgado. Eficácia objetiva da sentença■■ : ex nunc. Forma de reaquisição■■ : ação rescisória. 2.ª) Artigo 12, §4.º, II (perda-mudança). Sujeitos■■ : brasileiros natos/naturalizados. Hipótese de aplicação■■ : aquisição voluntária de outra nacionalidade. Procedimento■■ : processo administrativo, com ampla defesa, por decreto presidencial4 . Eficácia objetiva da sentença■■ : ex nunc. 3 Lei 818, de 18/09/49, estabelece o procedimento da ação que visa o cancelamento da naturalização (arts. 24 a 34). 4 Lei 818, de 18/09/49, estabelece o procedimento administrativo que visa o cancelamento da naturalização por aquisição volun- tária de outra nacionalidade (art. 23).
  • 30. 29 Forma de reaquisição■■ : pedido administrativo e também por Decreto presi- dencial (Lei 818/49, art. 36)5 . Exceções constitucionais■■ : não perderá a nacionalidade brasileira, mesmo tendo adquirido outra, o brasileiro que apresentar: reconhecimento de nacionalidade■■ originária (natos) por parte de outro Esta- do (art. 12, §4.º, II, “a”); imposição■■ de naturalização como condição de permanência em Estado es- trangeiro ou para exercício de direitos civis (trabalho, herança etc.) (art. 12, §4.º, II, “b”). Lembre-se de que, com a promulgação da Emenda Constitucional 54/2007, os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou de mãe brasileira, serão reconhecidos bra- sileiros natos pelo simples registro em repartição brasileira no exterior. 5 Contra: Alexandre de Moraes (2002, p. 230) entende que no caso do artigo 12, parágrafo 4.º, II, da CF, o brasileiro nato ou naturalizado somente poderá readquirir a nacionalidade pelo processo de naturalização. Assim, o nato nessa hipótese, retornaria na condição de natu­ralizado.
  • 32. Direitos políticos Conceitos fundamentais Cidadania É qualificação daquele que participa da vida do Estado, participando do governo e sendo ouvido por este. Assim, é cidadão aquele que possui a capacidade eleitoral ativa (votar) e a capacidade eleitoral passiva (ser votado). Não se esqueça que, segundo o modelo brasileiro, o voto é facultativo dos 16 aos 18 anos de idade. Quem se encontrar nessa faixa etária e estiver alistado eleitoralmente poderá votar, mas não poderá ser votado. Mesmo assim, é considerado cidadão. Veja-se, então, que a cidadania é adquirida com o alistamento eleitoral. Nacionalidade Nas palavras de José Afonso da Silva(1998, p. 347), é conceito mais amplo que o de cidadania, e é pressuposto desta, uma vez que só o titular da nacionalidade brasileira pode ser cidadão. Direitos políticos É o conjunto de meios, prerrogativas, atributos e faculdades que o cidadão dispõe para intervir na estrutura governamental do Estado, por meio do voto, seja de forma ativa ou passiva, e dos demais meios à disposição do cidadão, tais como a ação popular (CF, art. 5.º, LXXIII) e a iniciativa popular (CF, art. 61, §2.º). Em síntese, são os meios de exercício da soberania popular. Direitos políticos positivos e direitos políticos negativos Direitos políticos positivos É o conjunto de normas que asseguram o direito de participação no processo político e nos órgãos de governo do Estado. São direitos positivos:
  • 33. DIREITO CONSTITUCIONAL direito de■■ sufrágio (CF, art. 14, caput); direito de votar (alistabilidade) (■■ §1.º); direito de ser eleito (elegibilidade) (■■ §3.º); iniciativa popular (art. 61,■■ §2.º); ação popular (art. 5.º, LXXIII);■■ organização■■ e participação em partidos políticos (art. 17). Capacidade eleitoral ativa Obrigatória■■ : dos 18 aos 70 anos de idade. Facultativa■■ : dos 16 aos 18 anos de idade, analfabetos e maiores de 70 anos de idade. Plebiscito e referendo – diferenças1 Plebiscito■■ : é uma consulta prévia que se faz aos cidadãos no gozo dos direitos políticos, sobre determinada matéria a ser, posteriormente, discutida pelo Congresso Nacional. Referendo■■ : consiste em uma consulta posterior sobre determinado ato gover- namental, para ratificá-lo, no sentido de conceder-lhe eficácia, ou, ainda, para retirar-lhe eficácia. Condições de elegibilidade São aquelas do artigo 14, parágrafo 3.º, da Constituição da República: Art. 14. [...] §3.º [...] I - a nacionalidade brasileira; II - o pleno exercício dos direitos políticos; III - o alistamento eleitoral; IV - o domicílio eleitoral na circunscrição; V - a filiação partidária; VI - a idade mínima de: a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice- -Prefeito e juiz de paz; d) dezoito anos para Vereador. 1 Lei 9.709, de 18 de novembro de 1998.
  • 34. 33 Direitos políticos negativos São as previsões constitucionais que restringem, limitam os direitos políticos do cidadão, em especial por intermédio de impedimentos à capacidade eleitoral passiva. São direitos políticos negativos: as inelegibilidades;■■ as regras sobre perda e suspensão dos direitos políticos.■■ Inelegibilidades Ineleg■■ ibilidade absoluta: corresponde à impossibilidade de o indivíduo con- correr a qualquer cargo eletivo. Divide-se em duas: inalistáveis■■ – quem não pode votar, não pode ser votado. São os estrangei- ros2 e os conscritos3 (CF, art. 14, §2.º); analfabetos■■ – apesar da faculdade de, voluntariamente, votar, não poderão ser votados (CF, art. 14, §4.º). Inelegibilidade relativa■■ : consiste em restringir a elegibilidade para determi- nados mandatos em razão de situações extraordinárias em que se encontra o cidadão no momento da eleição. São assim divididas: por■■ motivos funcionais – CF, artigo 14, parágrafos 5.º e 6.º; por motivos de casamento, parentesco e afinidade■■ – CF, artigo 14, pa- rágrafo 7.º; dos militares■■ – CF, artigo 14, parágrafo 8.º; por previs■■ ão em lei complementar – CF, artigo 14, parágrafo 9.º. Perda e suspensão dos direitos políticos perda dos direitos políticos■■ : caracteriza-se pela privação definitiva dos direi- tos políticos, nos seguintes casos: CF,■■ art. 15, I – cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional (CF, art. 12, §4.º, I); CF, art. 15, IV■■ – escusa de consciência (CF, art. 5.º, VIII); CF, art. 12,■■ §4.º, II – aquisição voluntária de outra nacionalidade. 2 Atenção: o português equiparado pelo Estatuto da Igualdade (CF, art. 12, §1.º), atendendo determinadas prescrições legais, possui os mesmos direitos de um brasileiro naturalizado. Assim, trata-se de um estrangeiro que pode possuir direitos políticos no Brasil. 3 Os que estão em serviço militar obrigatório.
  • 35. DIREITO CONSTITUCIONAL suspensão dos direitos políticos■■ : ocorre quando, temporariamente, o indiví- duo é privado de seus direitos políticos. Ocorre nos seguintes casos: CF, art. 15, II –■■ interdição: nos termos do Código Civil brasileiro (CC), aque- le que é interditado torna-se absolutamente incapaz, portanto, enquanto in- terditado, terá seus direitos políticos suspensos; CF, art. 15, III –■■ condenação criminal transitada em julgado: até que ocorra a extinção da punibilidade, o condenado (com sentença penal condenatória irrecorrível) tem seus direitos políticos suspensos; CF, art. 15, V■■ – atos de improbidade administrativa: nos termos do artigo 37, parágrafo 4.º, o servidor que comete ato de improbidade administrativa terá seus direitos políticos suspensos. Pela própria natureza da matéria, não é incomum novas (re)interpretações so- bre o assunto na jurisprudência brasileira. Por isso, a grande dica é que o candidato mantenha-se atento a essas eventuais mudanças, especialmente pesquisando nos in- formativos do Supremo Tribunal Federal (STF), em seu site: <www.stf.jus.br/portal/ informativo>.
  • 38. A Federação (arts. 18 a 43) Características gerais A palavra Federação é derivada do latim foederatio, de foederare, ou seja, ligar por aliança, unir (SILVA, 1967, p. 685). Assim, Estado Federal ou Federativo, nos termos de Sahid Maluf (1970, p. 160), sob o ponto de vista do direito interno, é aquele que se divide em províncias politica- mente autô­nomas, possuindo duas fontes paralelas de Direito Público: uma nacional e outra provincial (Estados-membros, no Brasil; cantões, na Suíça; províncias, na Argentina; Länder, na Alemanha). Para Pinto Ferreira (1989, p. 393), o Estado Federal pode ser definido como uma organização formada sobre a base de uma repartição de competências entre um governo nacional e os governos estaduais, de tal sorte que a União tem supremacia sobre os Esta- dos-membros, e estes, que normalmente participam na formação da vontade do Estado central, são entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma União. Michel Temer (1997, p. 63) aponta os requisitos essenciais à Federação: Para caracterização Para manutenção Descentralização política (repartição constitucional de competências). Rigidez constitucional (como forma de impedir a mudança do texto constitucional por qualquer processo legislativo não qualificado). Participação da vontade das ordens jurídicas parciais (Estados-membros) na vontade criadora da ordem jurídica nacional (União). Existência de um órgão constitucional incumbido do controle da constitucionalidade das leis. Possibilidade de autoconstituição (existência de Constituições “locais”).
  • 39. DIREITO CONSTITUCIONAL Alexandre de Moraes (2002, p. 267) escreve que a Constituição de um Estado federativo deve estabelecer: os cidadãos dos diversos Estados-membros aderentes à Federação devem pos-■■ suir a nacionalidade única desta; repartição constitucional de competências entre a União, os Estados-membros,■■ o Distrito Federal e os Municípios; necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competência■■ tributária que lhe garanta renda própria; poder de auto-organização dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos■■ municípios, atribuindo-lhes autonomia constitucional; possibilidade constitucional excepcional e taxativa de intervenção federal, para■■ a manutenção do equilíbrio federativo; participação da vontade dos Estados-membros no Poder Legislativo Federal,■■ de forma a permitir-se a ingerência de sua vontade na formação da legislação federal; possibilidade de criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado■■ existente, dependendo da aquiescência da população do Estado afetado; existência de um órgão de cúpula do Poder Judiciário para interpretação e■■ proteção da Constituição Federal. A Federação brasileira A origem da Federação brasileira A Federação no Brasil surge, provisoriamente, junto com a proclamação da Re- pública, por meio do Decreto 1, de 15 de novembro de 1889. José Afonso da Silva (1999) ensina: Em 1889, vencem as forças descentralizadoras, agora organizadas, mais coerentes, e não mera fragmentação e diferenciação de poder como existentes na colônia, mas certamente como projeção daquela realidade colonial que gerou, no imenso território do país, os pode- res efetivos e autônomos locais, agora também aliados aos novos fatores que apareceram e se firmaram na vida política brasileira: o federalismo, como princípio constitucional de estruturação do Estado, a democracia, como regime político que melhor assegura os direitos humanos fundamentais. Tomba o Império sob o impacto das novas condições materiais, que possibilitaram o domí- nio dessas velhas ideias com roupagens novas, e “um dia, por uma bela manhã, uma simples passeata militar” proclama a República Federativa por um decreto (o de n.º 1, de 15/11/1889, art. 1.º).
  • 40. 39 Os entes federativos brasileiros Nos termos do artigo 18 da Constituição Federal (CF), a organização político-ad- ministrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí- pios, todos autônomos e possuidores da capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e autoadministração. Quanto aos Territórios federais, é indispensável esclarecer que estes não são compo- nentes do Estado Federal – mesmo que atualmente algum venha a existir (art. 18, §2.º)–, pois constituem simples descentralizações administrativas territoriais da União. O princípio da indissolubilidade da Federação Determina o artigo 1.º da CF: Art. 1.º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: Assim, a Federação brasileira não reconhece o direito de secessão, ou seja, a pretensão de um Estado-membro, Distrito Federal ou qualquer dos Municípios querer separar-se do contexto nacional, formando, assim, um novo Estado (na realidade, um novo país, com total independência). Nesse sentido, qualquer tentativa de secessão permitirá a decretação de inter- venção federal, nos termos do artigo 34, I: Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional; Lembre-se, ainda, que a Federação é uma cláusula pétrea, nos termos do artigo 60, parágrafo 4.º, I, da CF. Dessa forma, não será aceita qualquer proposta de emenda cons- titucional tendente a abolir a forma de Estado federativo. Repartição de competências Repartição de competências em matérias administrativas competências■■ exclusivas da União (art. 21); competências administrativas dos Municípios (art. 30);■■ competência■■ residual dos Estados-membros (art. 25, §1.º); competência■■ comum da União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios (art. 23).
  • 41. DIREITO CONSTITUCIONAL Repartição de competências em matérias legislativas competência■■ privativa da União (art. 22); possibilidade de■■ delegação de competência da União para os Estados e o Distrito Federal (art. 22, parágrafo único); competência■■ concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24); competência■■ exclusiva dos Municípios (art. 30, I); competência■■ suplementar dos Municípios (art. 30, II); competência■■ reservada (remanescente, residual) dos Estados (art. 25, §1.º); competência■■ reservada do Distrito Federal (art. 32, §1.º). Dicas sobre organização do Estado brasileiro os Estados-membros, apesar de possuírem autonomia,■■ não podem adotar a forma parlamentar de Governo; os chamados■■ princípios constitucionais sensíveis são aqueles do artigo 34, VII, da CF; a atual ordem constitucional■■ não veda a criação de novos Territórios federais (CF, art. 18, §2.º); o Distrito Federal goza de autonomia política e administrativa (art. 32);■■ uma repartição pública■■ estadual não pode recusar fé a documento expedido por órgão municipal, mesmo que o município seja integrante de outro Estado- -membro (art. 19, II); o Distrito Federal é dotado de competências Estaduais e Municipais (art. 32,■■ §1.º); a criação de regiões metropolitanas depende de■■ lei complementar estadual (art. 25, §3.º); no Distrito Federal, a organização da Defensoria Pública e da Polícia Civil■■ constitui tarefa de competência legislativa da União (art. 32, §4.º); no Distrito Federal, a organização judiciária, do Ministério Público, da Defen-■■ soria Pública, das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros cabe à União (art. 21, XIII e XIV); os Estados-membros■■ não podem instituir um Poder Legislativo bicameral;
  • 42. 41 o■■ processo legislativo que a CF determina à União (art. 59 e ss.) é de reprodução obrigatória pelas Constituições dos Estados-membros (é uma espécie de mode- lo, adequando-se às realidades regionais); o Distrito Federal, apesar de ser unidade federada,■■ não possui amplo poder de organização; os Estados-membros■■ não podem dispor sobre sistema eleitoral (só a União – art. 22, I); a CF■■ não traz de forma precisa e expressa todas as competências dos Estados e da União; o Brasil■■ não adota um rígido sistema horizontal de distribuição de competências. Existe, também, exemplos do sistema vertical, como ocorre no artigo 24; os Estados■■ não possuem uma irrestrita capacidade constituinte. Estão sujeitos a limitações: os chamados princípios constitucionais sensíveis e os princípios consti- tucionais estabelecidos; a não aplicação do mínimo exigido em receita para o ensino é motivo suficiente■■ para a decretação de intervenção do Estado no Município (art. 35, III); há possibilidade de haver intervenção■■ sem a necessidade de nomeação de interventor (art. 36, §1.º). Relativamente à Federação, é indispensável que seja conhecida a distribuição de competências previstas nos artigos 21 a 24 da CF: competências exclusivas (art. 21); com- petências privativas (art. 22); competências comuns (art. 23) e competências concorren- tes (art. 24).
  • 44. Organização dos Poderes (arts. 44 a 126) Conceitos básicos e fundamentais Conceito de Poder Constitucionalmente analisado, é o princípio unificador da ordem jurídica. Sig- nifica dizer que sem Poder o Estado não se organiza e, por isso, não há, nem pode haver, Estado sem Poder. A “separação” dos Poderes Segundo Cretella Júnior (1998, p. 101), o Poder no início seria uno. Aos poucos, contudo, foi partilhado, sendo seu exercício distribuído entre vários tipos de órgãos, cada um com sua competência graduada. Assim, a separação dos Poderes pressupõe a tripartição das funções do Estado, ou seja, a distinção das funções “legislativa”, “execu- tiva” e “judiciária”. Nesse sentido, explica Cretella (1998, p. 102), cada Poder tem o exercício de funções que lhe são próprias (funções orgânicas ou formais), além de outras (funções materiais) normalmente e, por excelência, exercidas pelos outros dois Poderes. Trata-se, enfim, da tradicional distinção de funções típicas e atípicas de cada Poder. A divisão do Poder consiste em repartir o exercício do poder político entre ór- gãos diferentes e independentes, por diversos critérios, de modo que nenhum órgão possa agir livremente sem ser freado por outro, impedindo, dessa forma, o arbítrio antidemocrático. O Poder Legislativo A função primeira do Poder Legislativo é a de ditar normas nacionais, isto é, preceitos que obrigam a todos os que se acham sob a soberania nacional. É o Poder responsável pela elaboração dos textos legais.
  • 45. DIREITO CONSTITUCIONAL No Poder Legislativo Federal, é adotado o bicameralismo, consistente em uma repartição de competências por duas câmaras distintas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. As duas, reunidas, são chamadas de Congresso Nacional (art. 44). Já os Poderes Legislativos Estaduais, Distritais e Municipais são historicamente unicamerais; segun- do José Afonso da Silva (1999, p. 592-599), o unicameralismo estadual e municipal é princípio implícito da Federação brasileira. Alguns apontamentos sobre o Congresso Nacional: Legislatura■■ (SILVA, 1967, p. 922) – derivado de legislar, indica o período de reunião ou funcio­na­mento da instituição, a que se atribui o poder de legislar. É, assim, o tempo em que os legisladores exercem seu respectivo mandato. A Constituição Federal (CF) determina que cada legislatura terá a duração de quatro anos (art. 44, parágrafo único). Assim, um Deputado Federal exercerá seu mandato, pelo menos, por uma legislatura. Um Senador exercerá seu man- dato, pelo menos, por duas legislaturas. Atribuições do Congresso Nacional■■ – ao Congresso Nacional caberão com- petências que necessitam da sanção do Presidente da República (art. 48 – ma- térias veiculadas em lei), bem como competências denominadas “exclusivas”, em que não há necessidade da sanção do chefe do Poder Executivo e, por conse- quência, não há possibilidade de veto (art. 49 – veiculadas, em regra, por decreto legislativo). Observação: mesmo estando no artigo 49, os incisos VII e VIII devem receber a forma de lei. As reuniões do Congresso Nacional■■ – nos termos do artigo 57, caput, da CF, realizar-se-ão, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho, e de 1.º de agosto a 22 de dezembro (redação dada pela Emenda Constitucional – EC – 50/2006). Observação: ver artigo 57, parágrafo 2.º, da CF, sobre a impossibilidade de interrupção da sessão legislativa. As sessões do Congresso podem ser: ordinárias■■ – aquelas ocorrentes no período do artigo 57; extraordinárias■■ – as que se realizam fora do período ordinário, nos termos do artigo 57, parágrafos 6.º a 8.º, da CF. A Presidência do Congresso Nacional■■ : a Mesa do Congresso é órgão admi- nistrativo de direção. Considerando-se o texto da Constituição (art. 57, §§ 4.º e 5.º), verifica-se que, na verdade, o parlamento não é dirigido por uma única
  • 46. 45 pessoa, mas sim por um colegiado, a Mesa do Congresso Nacional, sob a pre- sidência do Presidente do Senado Federal. Os demais cargos são preenchidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Depu- tados e no Senado Federal. Substituição do Presidente do Congresso■■ : quanto ao tema, há decisão do Supremo Tribunal Federal (STF)1 no seguinte sentido: Prosseguindo no exame do mérito do mandado de segurança acima mencionado, o Tribunal, por unanimidade, decidiu que, nas hipóteses de ausência eventual ou afasta- mento por licença do Presidente do Senado Federal, cabe ao 1.º Vice-Presidente da Mesa do Congresso Nacional convocar e presidir a sessão conjunta do Congresso Nacional. Com esse entendimento, o Tribunal deferiu o mandado de segurança para cassar a convoca- ção do Congresso Nacional para sessão conjunta, feita pelo 1.º Vice-Presidente do Senado Federal, na condição de Presidente Interino do Senado Federal. Conside- rou-se que a Mesa do Congresso Nacional, criada pela CF/88, é distinta das Mesas da Câmara e do Senado, de modo que o Presidente interino do Senado Federal não pode presidir as sessões do Congresso Nacional, pois sequer é integrante da Mesa do Congresso Nacional, devendo a substituição ser feita pelos membros desta, nos termos do art. 57, §5.º, da CF (“A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Fede- ral”). Afastou-se a tese defendida no parecer da Procuradoria-Geral da República no sentido de que o substituto do Presidente do Senado Federal exerceria, em toda sua plenitude, as competências do substituído, nelas se incluindo a Presidência do Congresso Nacional. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) Finalidade das comissões de inquérito Na dicção de José Luiz Mônaco da Silva (1999, p. 25), citando Yolanda Mendes, a finalidade das Comissões Parlamentares de Inquérito é fiscalizar a conduta administra- tiva do governo e manter o Congresso e a opinião pública informados sobre a situação do país, lição endossada por Nélson de Souza Sampaio, para quem o inquérito parla- mentar tem três espécies de objetivos: ajudar a tarefa legiferante;■■ servir de instrumento de controle sobre o governo e a administração;■■ informar a opinião pública.■■ 1 STF, MS 24.041-DF, Rel. Min. Nelson Jobim, 29/08/2001.
  • 47. DIREITO CONSTITUCIONAL A disciplina legal As Comissões Parlamentares de Inquérito encontram-se disciplinadas especial- mente no artigo 58, parágrafo 3.º, da CF, e nas Leis 1.579, de 18 de março de 1952, e 10.001, de 4 de setembro de 2000. Poderes das CPIs e possibilidade de controle judicial O STF, invocando o princípio constitucional da “reserva de jurisdição”, entende que alguns atos estão reservados a órgãos do Poder Judiciário, com exclusão de qualquer outro órgão, inclusive aqueles que receberam da própria Constituição “poderes de investiga- ção próprios das autoridades judiciais” (CF, art. 58, §3.º). Assim, apesar de poderem realizar indagação probatória, estando autorizadas a determinar, por exemplo, a quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico (dados), as Comissões Parlamentares de Inquérito não possuem poderes idênticos aos conferidos às autoridades judiciais. Essas limitações têm sido objeto de inúmeros arestos do STF2 , proibindo-se às Comissões de Inquérito, por ato próprio: determinar indisponibilidade de bens;■■ determinar busca e apreensão domiciliar;■■ decretar a prisão, salvo em flagrante delito;■■ punir delitos;■■ formular acusações;■■ desrespeitar o privilégio contra a autoincriminação;■■ desrespeitar o direito de sigilo profissional;■■ determinar a realização de interceptação telefônica (teor da conversa);■■ conferir publicidade a dados sigilosos alcançados, pelo poder investigatório■■ que possuem. Câmara dos Deputados Na Câmara dos Deputados, encontram-se os representantes do povo. Algumas características: número total de deputados federais:■■ 513; número mínimo por Estado-membro e Distrito Federal (DF):■■ 8; 2 STF, MS 23.452-RJ, Rel. Min. Celso de Mello. Tri­bunal Pleno. 16/09/1999 (DJU de 12/05/2000) e Infor­ma­tivo 212.
  • 48. 47 número máximo por Estado-membro e DF:■■ 70; número de deputados por Território Federal:■■ 4; sistema de eleição:■■ proporcional; mandato:■■ 4 anos. As atribuições da Câmara dos Deputados encontram-se no artigo 51 da CF. São algumas delas: autorizar a instauração de processo (por crime comum ou de responsabilidade) contra■■ o Presidente da República, o Vice-Presidente, os Ministros de Estado, bem como contra os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (inc. I); elaborar o seu regimento interno (inc. III);■■ eleger os membros do Conselho da República (inc. V).■■ Relativamente ao juízo de admissibilidade pela Câmara dos Deputados (autorização de 2/3 para instauração de processo – CF, art. 51, I), quanto aos crimes cometidos por Ministros de Estado, leia-se o julgamento do STF nos autos da QCQO 427-8 – DF: [...] Já para o Ministro de Estado, que não tem mandato e que é demissível (e, portanto, subs- tituível) ad nutum, não há, por isso mesmo, motivo para garantia dessa natureza, salvo nos casos em que corre a mesma sorte, quanto ao processo e julgamento, que o Presidente da República (crimes conexos). Por isso mesmo é que a nossa tradição constitucional nunca estendeu aos Ministros de Estado o requisito de procedibilidade do Presidente da República perante o Senado ou perante o Supremo Tribunal Federal, quando ele se apresentava sob a forma de uma pro- núncia pelo órgão político, que é a Câmara dos Deputados. Aliás, não teria sentido que, nos crimes comuns, os Deputados (com relação aos quais não há possibilidade da ocorrência de crimes de responsabilidade) tivessem – apesar de terem mandato – uma garantia processual (licença prévia por maioria) inferior à que se pretende atribuir a Ministro de Estado (autorização para o processo dependente de aprovação por dois terços dos membros da Câmara dos Deputados). E, com relação aos crimes de responsabilidade não conexos com os do Presidente, os Ministros de Estado que não são sequer processados e julgados pelo Senado, teriam uma prerrogativa processual perante a mais alta Corte do País de que não gozam os Ministros desta (apesar de vitalícios e de também pertencerem a outro Poder) que por esses mesmos crimes são processados e julgados pelo Senado Federal. Em face do exposto, rejeito a preliminar da necessidade, no caso, de autorização prévia da Câmara dos Deputados para a instauração do processo da presente queixa-crime, por entender, em face da interpretação sistemática da Constituição, que o requisito de procedibilidade a que alude seu art. 51, se restringe, no tocante aos Ministros de Estado, aos crimes comuns e de responsabilidade conexos com os da mesma natureza imputados ao Presidente da República.
  • 49. DIREITO CONSTITUCIONAL Senado Federal No Senado Federal estão os representantes dos Estados-membros e do Distrito Federal. Essa representação se faz necessária pelo próprio sistema federativo instituído no Estado brasileiro, que determina uma autonomia e uma consequente representativi- dade de suas unidades federativas. As funções do Senado encontram-se no artigo 52 da CF. Abaixo, seguem algumas: julgar o Presidente da República, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado nos crimes■■ de responsabilidade e os Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (inc. I e art. 85); aprovação de magistrados e outros titulares de cargos públicos; por exemplo,■■ Ministros dos Tribunais de Contas, Presidente e Diretores do Banco Central, Procurador-Geral da República, Diplomatas e outros (inc. III); fiscalização dos Estados e Municípios quando realizarem empréstimos exter-■■ nos (inc. VII); suspender a execução de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva■■ do STF (inc. X). Algumas características do Senado Federal: mandato do Senador:■■ 8 anos; composição:■■ são eleitos 3 (três) representantes por Estado-membro e pelo DF; sistema de eleição:■■ majoritário; suplentes:■■ 2; alternância:■■ a cada quatro anos, renovando-se, alternadamente, 1/3 e 2/3. Imunidades parlamentares As imunidades parlamentares são garantias constitucionais do Poder Legislativo, e objetivam assegurar sua independência em relação aos demais Poderes da República, permitindo a plena atuação do parlamentar, impedindo que se constranja o pleno de- senvolvimento de suas atribuições por qualquer sorte de ameaças, inclusive quanto a processos judiciais que poderiam ser de motivação puramente política. A origem das imunidades parlamentares está no sistema constitucional inglês, mais precisamente no Bill of Rights, de 1688, que proclamava a existência de dois princípios: a) freedom of speech (liberdade de palavra); b) freedom from arrest (imunidade à prisão arbitrária).
  • 50. 49 No constitucionalismo brasileiro, por sua vez, verifica-se que as imunidades parlamentares estão consignadas desde a Constituição de 1824, demonstrando, assim, inclusive pela força da história, não se tratar de instituto dispensável ou uma previsão constitucional condenável e despropositada. Na Constituição de 1988, as garantias do parlamento estão consignadas no arti- go 53 e parágrafos, dispositivos estes que sofreram as alterações trazidas pela EC 35, de 20 de dezembro de 2001, como adiante se mostra comparativamente: Antes da ec 35/2001 Após a ec 35/2001 Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos. Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. §1.º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa. §1.º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. §2.º O indeferimento do pedido de licença ou a ausência de deliberação suspende a prescrição enquanto durar o mandato. §2.º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. §3.º No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa. §3.º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. §4.º Os Deputados e Senadores serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. §4.º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo impror­rogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. §5.º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. §5.º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.
  • 51. DIREITO CONSTITUCIONAL Antes da ec 35/2001 Após a ec 35/2001 §6.º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva. §6.º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. §7.º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos, praticados fora do recinto do Congresso, que sejam incompatíveis com a execução da medida. §7.º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva. §8.º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida. Não vá para a prova sem conhecer quais os poderes que uma Comissão Parlamen- tar de Inquérito (CF, art. 58, §3.º) não possui, na medida em que são reservados a órgãos do Poder Judiciário (princípio da reserva jurisdicional).
  • 54. Processo Legislativo Constitucional O processo legislativo compreende (CF, art. 59): Emendas à Constituição (I);■■ Leis complementares (II);■■ Leis ordinárias (III);■■ Leis delegadas (IV);■■ Medidas provisórias (V);■■ Decretos legislativos (VI);■■ Resoluções (VII).■■ Emendas à Constituição As limitações ao poder de reforma por Emendas à Constituição Sabe-se que, ao contrário do Poder Constituinte originário, o Poder Constituinte derivado (ou instituído, ou constituído, ou reformador, ou de segundo grau) é aquele que está inserido na própria Constituição. Ele permite ao legislador realizar certas mo- dificações no texto original da Constituição. Possui como características ser derivado, subordinado e condicionado; é, em última análise, limitado. Da análise do texto constitucional vigente, verifica-se a existência de três ordens de limitações ao poder de emendar a Constituição, que serão apresentadas a seguir. Limitações expressas Procedimentais (formais) Dizem respeito ao procedimento (processo legislativo) e a quem pode ter a ini- ciativa de propor emendas. São elas:
  • 55. DIREITO CONSTITUCIONAL Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Fede- ral; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifes- tando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. [...] §2.º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos res- pectivos membros. §3.º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. [...] §5.º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Circunstanciais São situações excepcionais, de caráter transitório, que impedem o legislador de modificar o texto constitucional enquanto vigentes: Art. 60. [...] §1.º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. Materiais São as tradicionais cláusulas pétreas ou garantias de eternidade, protetoras de deter- minadas matérias da Constituição: Art. 60. [...] §4.º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. As cláusulas pétreas formam um núcleo essencial imodificável pela vontade do legislador derivado. Alexandre de Moraes (2002), utilizando as lições de Gilmar Ferreira Mendes, aponta que [...] tais cláusulas de garantia traduzem, em verdade, um esforço do constituinte para assegurar a integridade da constituição, obstando a que eventuais reformas provoquem a destruição, o enfraquecimento ou impliquem profunda mudança de identidade [...].
  • 56. 55 Esse entendimento de que as cláusulas pétreas não podem sequer implicar em enfraquecimento ou profunda mudança de identidade é perfilhado, de forma muito mais inci- siva, por Zeno Veloso(2000, p. 159), ao reconhecer a possibilidade de o Poder Judiciário realizar controle preventivo de constitucionalidade de um projeto de emenda tendente a abolir uma das cláusulas pétreas: A emenda constitucional não será inconstitucional, somente, quando extinguir, suprimir, ab-rogar um dos temas supergarantidos, tidos como valores essenciais, cerne imodificável da Lex Mater. A emenda será inconstitucional, bastando que viole, macule, desrespeite, tenda a abolir o núcleo essencial e inalterável da Constituição [...]. É inconstitucional a mera pretensão de deliberar sobre uma proposta de emenda tendente a tal abolição. Oportuna, contudo é a observação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2002, p. 288), segundo a qual a proteção das cláusulas pétreas não significa proibição de toda e qualquer modificação nessas matérias, mas apenas a proibição de emendas “tenden- tes a abolir”, permitindo-se, com a devida cautela e proporcionalidade, e sempre sem prejudicar o núcleo essencial, que venha a emenda “[...] reequacioná-los, modificá-los, alterar suas condições ou efeitos, pois isso não é vedado pelo texto constitucional”. Ainda no tema, adquire relevo a interpretação do alcance do inciso IV do pará- grafo 4.º do artigo 60 da Constituição Federal (CF): os direitos e garantias individuais. O Supremo Tribunal Federal (STF)1 , especialmente no voto do Ministro Carlos Velloso, decidiu que os direitos e garantias sociais (CF, art. 7.º), os direitos atinentes à nacionalidade (art. 12), os direitos políticos (art. 14 e ss.) e o princípio da ante­rioridade da lei tributária (art. 150, III, b), estão, todos, entre os direitos individuais consagrados como cláusula pétrea. No mesmo sentido, a doutrinainterpreta os direitos individuais abrigados por cláu- sula pétrea da seguinte forma: Entretanto, não é despropositado afirmar ser a expressão direitos e garantias individu- ais equivalente a direitos e garantias fundamentais. Ora, esta última designa todo o Título e abrange os direitos sociais, que, assim, não poderiam ser eliminados. Certamente, esta última interpretação parece mais condizente com o espírito da Constituição em vigor, incontesta- velmente uma “Constituição social”. (FERREIRA FILHO, 2002, p. 280) Limitações implícitas José Afonso da Silva, em célebre obra (1996, p. 70), ensina que além das limita- ções ao poder de reforma constitucional, expressamente previstas pelo Poder Consti- tuinte originário, constantes no texto do artigo 60, outras limitações são inerentes: 1 STF, ADI MC 939-07/DF. Rel. Min. Sydney Sanches.
  • 57. DIREITO CONSTITUCIONAL (1) as concernentes ao titular do Poder Constituinte, pois uma reforma constitucional não pode mudar o titular do poder que cria o próprio poder reformador; (2) as referentes ao titular do poder reformador, pois seria despautério que o legislador ordinário estabelecesse novo titular de um poder derivado só da vontade do constituinte originário; (3) as relativas ao processo da própria emenda, distinguindo-se quanto à natureza da reforma, para admiti-la quando se tratar de tornar mais difícil seu processo, não a aceitando quando vise atenuá-lo. A doutrina alerta, ainda, ser irreformável a norma constitucional que prevê as limitações expressas, ou seja, o artigo 60 e parágrafos da Carta Política. Leis complementares São leis de elaboração já previstas no próprio texto constitucional. Servem para regulamentar assuntos que o constituinte originário entendeu não devessem ser regu- lados pela própria Constituição. Ao mesmo tempo, entretanto, o Constituinte entendeu que determinadas maté- rias não poderiam ficar sujeitas a um procedimento simplificado, possibilitando cons- tantes mudanças. As leis complementares são aprovadas, assim, por maioria absoluta, nos termos do artigo 69 da CF. Leis ordinárias A elaboração de leis é típico ato legislativo, de natureza complexa, traduzindo-se em ato normativo primário com fins de edição de normas gerais e abstratas. O processo legislativo das leis ordinárias A primeira fase do processo legislativo é a■■ fase introdutória, ou seja, a “iniciati- va” (CF, art. 61, §§ 1.º e 2.º; art. 64). A próxima fase é chamada de■■ fase constitutiva. Apresentado, o projeto de lei seguirá, na respectiva Casa Legislativa (iniciadora), para a fase de instrução nas Comissões (Comissão de Constituição e Justiça e Comissões Permanentes), onde serão analisados, inicialmente, sua constitucionalidade, e, posteriormen- te, seu mérito. Aprovado nas Comissões, seguirá o projeto de lei para o Plenário, que deli-■■ berará sobre ele por maioria simples de votos, desde que presente a maioria absoluta de seus membros (CF, art. 47). Se aprovado o projeto de lei por uma das Casas, seguirá para a outra, que■■ será a Casa revisora. Essa revisão será feita em um só turno de discussão e
  • 58. 57 votação (CF, art. 65). Na Casa revisora, o projeto será novamente analisa- do pelas Comissões, discutido e votado. Se aprovado nos mesmos termos da Casa iniciadora, seguirá para o Presidente da República. Se, contudo, for rejeitado, será arquivado. Ao contrário, se o projeto de lei for aprovado pela Casa revisora com■■ emendas, haverá o retorno à Casa Legislativa inicial, para análise e votação em um único turno. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto ao Presidente■■ da República, que terá 15 dias úteis (do recebimento) para exercer seu direito de veto. Ultrapassado o prazo sem manifestação do Chefe do Executivo, ocorrerá a chamada sanção tácita. Se entender, contudo, que o projeto de lei é “contrário ao interesse público” (veto político) ou “inconstitucional” (veto jurídico), poderá o Presidente vetá-lo total ou parcialmente, justificando os motivos do veto ao Presidente do Senado Federal, no prazo de 48 horas (CF, art. 66, §§ 1.º a 6.º). O veto será apreciado pelo Congresso Nacional, em sessão■■ conjunta, dentro de 30 dias, a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores (sessão conjunta), em escrutínio secreto, manifestando-se, separadamente, cada uma das Casas. Finalmente, caberá ao Presidente da República a■■ promulgação, sendo então, pu- blicada a lei. Se a lei não for promulgada pelo Presidente da República, no prazo de 48 ho-■■ ras, nos casos de sanção tácita ou de derrubada do veto, o Presidente do Senado a promulgará e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo (CF, art. 66, §7.º). Observações Os projetos de lei■■ de iniciativa do Presidente da República, do STF, dos Tribu- nais Superiores, bem como os de iniciativa popular, devem ser apresentados, obrigatoriamente, à Câmara dos Deputados (CF, art. 61, §2.º e art. 64). O Presidente da República possui matérias de iniciativa■■ privativa (CF, art. 61, §1.º). O Presidente da República poderá solicitar■■ urgência para apreciação de seus pro- jetos de lei. No caso, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal deverão manifestar-se sobre a proposição em prazo de 45 dias (para cada Casa). Não obedecido o prazo, será a proposição incluída na ordem do dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votação. Há possibilidade de as comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Fede-■■ ral discutirem e votarem projetos de lei de forma definitiva, sem necessidade de ir ao Plenário (CF, art. 58, §2.º).
  • 59. DIREITO CONSTITUCIONAL Um projeto de lei■■ rejeitado poderá ser revisto na mesma sessão legislativa, des- de que por proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67). Leis delegadas São atos normativos primários, cuja elaboração e edição cabe ao Presidente da República, devendo haver a delegação do Congresso Nacional (CF, art. 68). A elaboração das leis delegadas está sujeita a limitações: o pedido de delegação (■■ iniciativa solicitadora), encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, deverá especificar o assunto a ser tratado pela lei delegada (CF, art. 68); algumas matérias não podem ser objeto de delegação ao Presidente da Repú-■■ blica (CF, art. 68, §1.º); a delegação, que terá a forma de uma■■ resolução do Congresso (aprovada em sessão bicameral, conjunta ou separadamente, pelo voto da maioria simples de seus integrantes), será sempre temporária, não podendo ultrapassar o período de uma legislatura (CF, art. 68, §2.º); a resolução do Congresso■■ poderá estabelecer que, após elaborada pelo Presiden- te, a lei retorne ao Poder Legislativo para que este a aprecie em votação única, vedada qualquer emenda. É o que Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2002) entende como sendo uma lei delegada atípica, eis que ocorre “uma inversão do processo legislativo das leis ordinárias”, na medida em que, no caso das leis de- legadas é o Presidente da República que legisla e o Congresso que “sanciona”. Decretos legislativos São atos normativos primários do Congresso Nacional, promulgados pelo Presi- dente da Mesa do Congresso (Presidente do Senado Federal), após discussão e votação em sistema bicameral, aprovados por maioria simples, sobre assuntos de competência exclusiva do Poder Legislativo, previstos, em regra, no artigo 49 da CF. Nessa modalidade, não há participação do Presidente da República por meio da sanção ou do veto. Decretos legislativos e tratados internacionais Até o momento, pela inteligência da doutrina e da melhor jurisprudência do STF, os tratados internacionais, para se tornarem eficazes, exigem a ocorrência de três fatores:
  • 60. 59 haverem sido■■ celebrados, privativamente, pelo Presidente da República (CF, art. 84, VIII); aprovação, por■■ decreto legislativo, de competência exclusiva do Congresso Nacio- nal (art. 49, I); edição de■■ decreto do Presidente da República, promulgando a norma inter- nacional. Dessa pequena introdução, fica evidenciado que os tratados internacionais não têm eficácia automática no direito interno. Adquirem esta por meio do múltiplo pronun- ciamento dos Poderes Executivo e Legislativo brasileiros. Nesse sentido, já decidiu o STF2 : [...] A recepção dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo Brasil no âmbito do Mercosul depende, para efeito de sua ulterior execução no plano interno, de uma sucessão causal e ordenada de atos revestidos de caráter político-jurídico, assim defi- nidos: a) aprovação, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, de tais convenções; b) ratificação desses atos internacionais, pelo Chefe de Estado, mediante depósito do res- pectivo instrumento; c) promulgação de tais acordos ou tratados, pelo Presidente da República, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produção dos seguintes efeitos básicos, essenciais à sua vigência doméstica: 1) publicação oficial do texto do tratado; e 2) executoriedade do ato de Direito Internacional Público, que passa, então – e somente então – a vincular e a obrigar no plano do Direito Positivo Interno. Precedentes. Nada obstante, apesar de os tratados, regra geral, não serem dotados de eficácia direta (princípio do efeito direto: a aptidão de a norma internacional repercutir, desde logo, em matéria de direitos e obrigações, na esfera jurídica dos particulares), merecendo, portanto, sua integração ao direito interno por meio da participação de vários órgãos e por meio de decreto legislativo, o STF3 , nos termos da manifestação do ilustre ministro relator, Sepúlveda Pertence, entendeu: [...] aceitar a outorga de força supra-legal às convenções de direitos humanos, de modo a dar aplicação direta às suas normas – até, se necessário, contra a lei ordinária –, sempre que, sem ferir a Constituição, a complementem, especificando ou ampliando os direitos e garantias dela constantes [...] 2 STF, Informativo 196. 3 STF, Informativo 186.
  • 61. DIREITO CONSTITUCIONAL Finalmente, frise-se que com o advento da Emenda Constitucional (EC) 45/2004, foi acrescentado o parágrafo 3.º ao artigo 5.º da Constituição da República, com os se- guintes termos: Art. 5.º [...] §3.º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprova- dos, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. Medidas provisórias Natureza jurídica As medidas provisórias foram definidas pelo STF como “espécies normativas de natureza infraconstitucional, dotadas com força e eficácia legais”. Assim, a cláusula “com força de lei” empresta às medidas provisórias o sentido de equivalência constitucional com as leis. Pressupostos Nos termos do caput do artigo 62 da Carta Política, os pressupostos das medidas provisórias são a revelância e a urgência. Mas qual o significado desses termos? Não há definição constitucional expressa, restando à doutrina e à parca jurisprudência resolverem a questão. Clélio Chiesa (2002, p. 47) conclui que a relevância exigida pela Constituição seria [...] uma relevância qualificada pela necessidade de uma normatização que não pode sujei- tar-se ao rito comum de produção normativa, pois, caso contrário, esvaziar-se-ia o conte- údo do referido pressuposto, na medida em que, como destacou Celso Antônio Bandeira de Mello, “todo e qualquer interesse público é, ipso facto, relevante” [...] Por urgente, há precedente do STF4 a respeito: [...] O que justifica a edição das medidas provisórias e a existência de um estado de neces- sidade, que impõe ao Poder Executivo a adoção imediata de providências de caráter legis- lativo, inalcançáveis segundo as regras ordinárias de legiferação, em face do próprio pericu- lum in mora que certamente decorreria do atraso na concretização da prestação legislativa. Nada obstante, em julgamentos posteriores, o mesmo tribunal retoma a clássica postura, no sentido de que a análise de tais critérios encontra-se no campo da discricio- nariedade do Presidente da República, fugindo, portanto, ao controle do Poder Judiciá- rio. Esse é o entendimento mais recente5 : 4 STF, ADI 293-7/600 DF. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 16/04/1993. 5 ADI 2150.
  • 62. 61 [...] Os requisitos de relevância e urgência para edição de medida provisória são de apre- ciação discricionária do Chefe do Poder Executivo, não cabendo, salvo os casos de excesso de poder, seu exame pelo Poder Judiciário. Entendimento assentado na jurisprudência do STF. Medida cautelar indeferida. Possibilidade de controle judicial dos pressupostos constitucionais Em julgamento de medida cautelar na ADI MC 1.753 – DF, impetrada pelo Conse- lho Federal da OAB contra a Medida Provisória 1.577-6/97, o STF decidiu pela excepcional possibilidade de controle judicial, quando a ausência de qualquer dos pressupostos se demonstra evidente: [...] Medida provisória: excepcionalidade da censura jurisdicional da ausência dos pressupostos de relevância e urgência à sua edição: raia, no entanto, pela irrisão a afirmação de urgência para as alterações questionadas à disciplina legal da ação rescisória, quando, segundo a dou- trina e a jurisprudência, sua aplicação à rescisão de sentenças já transitadas em julgado, quanto a uma delas – a criação de novo caso de rescindibilidade – é pacificamente inadmis- sível e quanto à outra – a ampliação do prazo de decadência – é pelo menos duvidosa. Vigência e perda de eficácia das medidas provisórias O assunto é disciplinado, após a EC 32/2001, da seguinte forma: Vigência da medida provisória (CF, art. 62, §§ 3.º e 4.º). 60 (sessenta dias), suspendendo-se a contagem, contudo, nos períodos de recesso (art. 57). Termo inicial da contagem do prazo (art. 62, §4.º). Publicação no Diário Oficial da União. Consequências da conversão em lei da medida provisória (art. 62, §§ 3.º e 7.º). Se, em 60 dias, contados da publicação, não houver a conversão da MP em lei, ela será reeditada por igual prazo. Se, mesmo assim, não for concluída sua votação, perderá sua eficácia6 , podendo ocorrer a edição de decreto legislativo, nos termos do artigo 62, §§ 3.º e 11. Consequência da não edição do decreto legislativo após os 60 dias previstos na Constituição (art. 62, §11). Caso não venha a ser editado o decreto legislativo, as relações jurídicas, nascidas na vigência da MP, continuam sendo por ela regidas. 6 A questão da perda de eficácia das MPs está sendo decidida pelo plenário do STF na ADPF 84 (ver informativo 429 do STF). Existem duas teses: a) a MP perderia sua eficácia retroativamente (ex tunc), mas os atos praticados na sua vigência permaneceriam por ela regidos; e b) a perda de eficácia seria, após a Emenda 32/2001, ex nunc.
  • 63. DIREITO CONSTITUCIONAL Possibilidade de convocação extraordinária do Congresso Nacional para apreciação de medidas provisórias editadas durante os períodos de recesso Até o advento da EC 32/2001, no caso de haver a edição de medida provisória durante o período de recesso, o Congresso Nacional seria convocado a se reunir, extra- ordinariamente, no prazo de cinco dias (redação anterior: CF, art. 62). Hoje, contudo, não mais existe tal possibilidade de convocação extraordinária para apreciação de medida provisória, até porque, durante os períodos de recesso, o prazo de vigência é suspenso (CF, art. 62, §4.º). Todavia, a EC 50/2006, corretamente, alterou a redação do artigo 57, parágrafo 7.º, e a EC 32/2001 incluiu o parágrafo 8.º neste artigo da CF: Art. 57. [...] §7.º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do §8.º deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação. §8.º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Con- gresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação. Possibilidade da apreciação (conversão/rejeição) de medidas provisórias por parte das Comissões permanentes das Casas do Congresso Nacional (delegação interna corporis) Existe, no artigo 58, parágrafo 2.º, I, da CF, autorização para que as Casas legis- lativas deleguem a suas Comissões matérias que, na forma do seu Regimento Interno, dispensem a aprovação pelo plenário. É a chamada delegação interna corporis que, em outras palavras, permite que pro- jetos de lei sejam aprovados, em definitivo, no diminuto âmbito das Comissões, sem a necessidade da ampla discussão e votação pelo Plenário das Câmaras dos Deputados e do Senado Federal. Não obstante essa possibilidade constitucional de atividade legislativa, tal proce- dimento – aprovação/rejeição de medida provisória apenas no seio das Comissões – não é autorizado para a disciplina das medidas provisórias, considerando a expressa deter- minação do artigo 62, parágrafo 9.º, da CF. Possibilidade da edição de medidas provisórias pelos governadores de Estado e prefeitos municipais O assunto resta incontroverso no âmbito do STF, que entende serem as dispo- sições relativas ao processo legislativo, constantes na CF, modelos a serem utilizados
  • 64. 63 também pelos Estados-membros e pelos municípios brasileiros. Assim, é perfeitamente possível a existência de medidas provisórias estaduais e municipais. Com a promulgação da EC 32, de 11 de setembro de 2001, o estudo das medidas provisórias (CF, art. 62) passou a ser prioritário na matéria processo legislativo, pois fo- ram introduzidas muitas mudanças nessa espécie normativa.
  • 66. Poder Executivo da União (arts. 76 a 91) A forma e o sistema de governo O Brasil adota como forma de governo a República, e como sistema de governo o Presidencialismo. O conceito de República é compreendido pela própria significação do termo (res = coisa, bem e publicae = público), ou seja, o Brasil adota um regime político em que o chefe do Poder Executivo é escolhido pelo povo para um mandato limitado (eletividade e tempo- rariedade). Características do sistema presidencialista brasileiro Eletividade do chefe do Poder Executivo.■■ Participação efetiva do Poder Executivo na elaboração das leis.■■ Irresponsabilidade política do chefe do Poder Executivo.■■ Independência dos demais Poderes (Legislativo e Judiciário).■■ Submissão à Constituição Federal (CF).■■ Poder unipessoal do Presidente da República.■■ As funções do Poder Executivo É o Poder do Estado que tem por função principal ou ordinária administrar, obe- decendo e fazendo cumprir o previsto em lei. Mesmo assim, pode ter função diversa, como a expedição de atos com força de lei ou de natureza política, pela iniciativa, sanção, veto e promulgação de dispositivos legais.
  • 67. DIREITO CONSTITUCIONAL Presidente da República: Chefe de Estado e Chefe de Governo O chefe do Poder Executivo é o Presidente da República, que exerce, ao mesmo tempo, as seguintes funções: Chefe de Estado■■ – diz respeito à representação externa do Brasil (CF, art. 84, VII, VIII e XIX). Chefe de Governo■■ – são as funções internas, incluindo as atividades tipi- camente administrativas e as de natureza política (CF, art. 84, I a VI e IX a XXVII). Chefe da Administração Pública Federal■■ (CF, art. 84, II). Chefe das Forças Armadas■■ (CF, art. 84, XIII). Atribuições do Presidente da República As atribuições privativas do Presidente da República estão no artigo 84 da CF. Entre elas: nomear e exonerar os Ministros de Estado (inc. I);■■ sancionar, promulgar e fazer publicar as leis (inc. IV);■■ vetar projetos de lei, total ou parcialmente (inc. V);■■ decretar o estado de defesa e o estado de sítio (inc. IX);■■ decretar e executar a intervenção federal (inc. X);■■ nomear os Ministros do Supremo Tribunal Federal – STF (inc. XIV);■■ editar medidas provisórias (inc. XXVI).■■ Requisitos para candidatura e investidura na função presidencial Ser brasileiro nato.■■ Estar no gozo dos direitos políticos.■■ Mínimo de 35 anos de idade.■■ Não estar inelegível.■■ Estar filiado a partido político.■■