Discussion paper on guidelines for PIFC compliant financial inspection, Joop Vrolijk, SIGMA expert, joint SIGMA-ReSPA PIFC regional conference for EU candidate countries and potential candidates, Skopje, 19 September 2019 (Macedonian).

1. 2 Rue André Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
Е-пошта: sigmaweb@oecd.org
Тел.: +33 (0) 1 45 24 82 00
www.sigmaweb.org
Овој документ е подготвен со финансиска помош од Европската унија (ЕУ). Документот не треба да се смета дека ги одразува
официјалните ставови на ЕУ, ОЕЦД или на нејзините земји-членки, или на партнерите кои учествуваат во програмата СИГМА.
Мислењата што тука се изразени и изнесените аргументи се ставови на авторите.
Овој документ, секоја мапа и сите податоци вклучени во истиот не се во спротивност со статусот или суверенитетот на која било
територија, означувањето на меѓународните граници и со името на која било територија, град или област.
© ОЕЦД 2019 – Користењето на овој материјал, во дигитална или печатена форма, е уредено со Условите објавени на веб-
страницата на ОЕЦД http://www.oecd.org/termsandconditions.
ДОКУМЕНТ ЗА ДИСКУСИЈА ЗА
ПЕТТАТА РЕГИОНАЛНА КОНФЕРЕНЦИЈА ЗА
ЈАВНА ВНАТРЕШНА ФИНАНСИСКА КОНТРОЛА
НАСОКИ ЗА ФИНАНСИСКА ИНСПЕКЦИЈА
КОЈА Е ВО СОГЛАСНОСТ СО ЈВФК
СКОПЈЕ, Северна Македонија, септември 2019 година

2. Вовед
Овој документ претставува група насоки за финансиска инспекција (ФИ) кои имаат за цел да ја
утврдат или консолидираат функцијата на финансиската инспекција, која е комплементарна, но
не ја заменува функцијата на внатрешната ревизија (ВР). Насоките ќе бидат дискутирани на
Петата конференција на СИГМА за ЈВФК за земјите-кандидати и потенцијални кандидати на ЕУ
во Скопје, Северна Македонија, во септември 2019 година.
Треба да се нагласи дека функцијата на ФИ не е задолжителна за земјите-кандидати и
потенцијални кандидати на ЕУ, но онаму каде што веќе постои или ќе биде утврдена функцијата
на ФИ, овие насоки треба да бидат земени предвид откако ќе бидат одобрени на
конференцијата за ЈВФК во септември 2019 година.
Освен тоа, начинот на кој се спроведуваат насоките ќе зависи од локалната регулаторна рамка
за административни истраги.
Насоките го земаат предвид актуелното законодавство на земјите кои беа анализирани за
целите на оваа дискусија (види анекс) и она што реално би можело да се спроведе во земјите-
кандидати и потенцијални кандидати на ЕУ.
На крај, ФИ не може да ја замени одговорноста на раководителите да обезбедат дека нивната
организација секогаш работи во рамки на законот за ефикасно и ефективно обезбедување на
услугите. Раководството има одговорност да обезбеди дека случаите на лошо управување и
небрежност се решаваат брзо и ефективно. Случаите на измама и корупција треба да бидат
пријавени до соодветните органи за да се преземат мерки веднаш штом се добијат докази дека
тоа навистина се случило.
Предложени насоки за финансиска инспекција
ФИ е ex post контролна функција. Во практика, земјите-кандидати и потенцијални кандидати на
ЕУ1
имаат различни овластувања, надлежности, опфат и задачи на функциите за ФИ, што може
да влијае врз развојот на јавната внатрешна финансиска контрола (ЈВФК).
1. Ex post контролната функција на финансиската инспекција треба да ги проверува случаите
на сериозно лошо управување, сомнение за професионален прекршок и небрежност
Функцијата на ФИ треба да опфаќа постапување по случаи на сериозно лошо управување и
сомнение за професионален прекршок од страна на функционери на државни, регионални и
општински институции или други организации основани од државните, регионалните или
општинските институции, како што се јавните претпријатија. Таа треба помалку да се занимава
со мали, локални случаи, кои треба бидат решени од страна на раководителите на самите
1 Албанија, Босна и Херцеговина, Косово*, Црна Гора, Северна Македонија, Србија и Турција.
* Оваа ознака не ги доведува во прашање ставовите за статусот, а е во согласност со Резолуцијата 1244/99
на Советот за безбедност на Обединетите нации и Советодавното мислење на Меѓународниот суд на
правдата за Декларацијата за независност на Косово.

3. субјекти, поддржани од нивната функција на ВР. Таквите барања може да се илустрираат преку
следниве примери:
2. Финансиската инспекција треба да го проверува само почитувањето на законите,
прописите, правилата и националните и меѓународните договори
ФИ треба да ја проверува регуларноста на активностите во јавниот сектор, т.е. придржувањето
до формалните критериуми како што се соодветните закони, прописи, правила и договори, а не
исправноста, т.е. почитувањето на општите начела со кои се уредува стабилното финансиско
управување. ФИ е ex post проверка која се фокусира на минатото за да обезбеди финансиска и
буџетска дисциплина, а не на иднината за да се поддржи управувањето, што е функција на ВР.
Оценувањето на исправноста е активност која е повеќе поврзана со ВР отколку со ФИ.2
Во принцип, ФИ треба да ја проверува законитоста на трансакциите поврзани со буџетот,
сметководството и средствата и обврските. Целата документација поврзана со инспекциите
треба да биде проверена во просториите на субјектот во кој се врши инспекција. Тоа треба да
биде минималната позиција. Меѓутоа, опфатот на ФИ би можел да биде поширок, а
овластувањата на функцијата за ФИ, исто така, може да вклучуваат:
o да врши вкрстени проверки на трансакциите во книгите на трети лица кои учествуваат
во трансакциите,
o обврската на комерцијалните банки да поднесуваат информации за банкарските сметки
до финансиските инспектори.
Потребата за проширување на овластувањата на институциите за ФИ ќе зависи од поставеноста
и надлежностите на институциите задолжени за спроведување на законот (на пр. постоење на
економска полиција) или други административни служби (на пр. служби за фискални истраги).
2
Ревидирањето на усогласеноста од страна на врховните ревизорски институции ги вклучува двата
аспекта, регуларноста и/или исправноста (ИСАИ 4000, клаузула 24).
РАМКА 2 – ПРИМЕР КОГА НЕ Е ПОТРЕБНА ФИНАНСИСКА ИНСПЕКЦИЈА
Институцијата за ФИ добива барање од Министерството за образование. Предметот е управата на Техничкиот
универзитет. Тие се жалат на законитоста на издатоците за вработени. Прописите на министерството за платите
не се спроведувале соодветно. Решението е да се зајакнат механизмите за пресметка на платите и управувањето
со системот за плати. Не е потребна ФИ. Секторот за ФУК и/или единицата за ВР на Министерството за
образование ќе треба да ја истражи работата и да преземе мерки за да се подобри спроведувањето на прописите
за плати на министерството.
Меѓутоа, доколку највисокото раководство на Техничкиот универзитет е инволвирано или постои реално
сомнение за измама или лошо управување, тогаш институцијата за ФИ треба да започне инспекција.
РАМКА 1 – ПРИМЕР НА ФИНАНСИСКА ИНСПЕКЦИЈА
Институцијата за ФИ добива барање од граѓанско здружение. Предметот е општинската управа. Тие се жалат на
неправилности и злоупотреба на службена должност во работата на највисокиот службеник во општината.
Контролата на финансиското управување е слаба поради можна злоупотреба од страна на градоначалникот.
Решението е да се подобрат механизмите за раководење и финансиско управување. Потребна е „надворешна“ ФИ
бидејќи постои сомнение дека највисокиот службеник е инволвиран во злоупотребата на службената должност.

4. 3. Финансиската инспекција треба да го покрива целиот јавен сектор
Јавниот сектор е широк концепт. Институциите за ФИ треба најмалку да имаат надлежност да
вршат инспекција над:
o буџетот на државата/општинскиот буџет/регионалните буџет, вклучително и за
средствата од ЕУ,
o претпријатијата во државна сопственост и општинските претпријатија,
o трговски друштва во кои државата или општината има сопственост од најмалку 50%,
o субјекти основани од претпријатија во државна сопственост, општински претпријатија и
трговски друштва,
o гаранции од државата или општината,
o програми за помош на државата/општината/претпријатијата во државна сопственост и
општинските претпријатија.
Тоа треба да биде минималната позиција.
Освен тоа, може да се додаде и надлежноста да вршат инспекција (ex post) на доделувањето и
спроведувањето на јавните набавки за договорите и дотациите од ЕУ во насока на идното
пристапување во ЕУ на земјите-кандидати и потенцијални кандидати на ЕУ.
4. Финансиската инспекција треба да биде реактивна контролна активност
ФИ треба да функционира врз основа на жалби и сигнали за лошо управување, сомнение за
професионален прекршок и небрежност. Барањата за ФИ може да бидат поднесени од:
o претседателот на Републиката,
o Кабинетот на премиерот,
o Советот на министри,
o министерот за финансии,
o државни органи, физички и правни лица,
o единици за внатрешна ревизија,
o Бирото за јавни набавки,
o Државниот завод за ревизија,
o Јавното обвинителство,
o АФКОС,
o институциите на ЕУ како што се службите на ЕК и ОЛАФ.
Извори на сигнали за неправилности би можеле да бидат:
o извештаите на внатрешната ревизија,
o извештаите за финансиско управување и контрола на ЦЕХ во МФ,
o вработени во јавниот или приватниот сектор („алармирачи“),
o информатори (анонимни поединци или друго) кои истакнуваат елементи од лошо
финансиско управување, сомнение за измама, кражба, уништување имот, злоупотреба
на овластување или корупција.

5. 5. Финансиската инспекција треба да биде централизирана, професионална контролна
функција
ФИ треба да биде централизирана функција, а би можела да биде сместена во рамки на МФ или
во кабинетот на премиерот. Активностите на ФИ се тесно поврзани со надлежноста и задачите
на МФ. Меѓутоа, една неповолност кога функцијата на ФИ е сместена во МФ е во тоа што
сериозните сомненија за лошо управување од страна на раководни службеници во МФ би
можеле да бидат тешки за истражување за институцијата која врши ФИ, бидејќи директорот на
институцијата за ФИ може да биде надгласан од неговите претпоставени во МФ. Друга опција е
институцијата за ФИ да се смести во кабинетот на премиерот, каде што функцијата на ФИ би
била помоќна. Неповолноста во таа опција е што функцијата на ФИ нема блиска поврзаност со
институциите на МФ. Централизираната функција на ФИ гарантира подобри објективни,
непристрасни и професионални резултати отколку децентрализираната функција на ФИ.
Важно е да постои критична маса на професионална експертиза, која треба да се гарантира
преку обука и можеби преку издавање дозволи. Доколку е потребно би можеле да се
ангажираат надворешни стручни лица од приватни и јавни субјекти.
6. Финансиските инспекции треба да се засноваат на ризици
Бидејќи надлежноста на ФИ е широка, а, по правило, ресурсите на функциите на ФИ се премногу
ограничени за да ги исполнат сите барања за инспекции, институциите на ФИ треба да ги
одредат приоритетите кај барањата за инспекција врз основа на ризиците и засегнатите износи.
Таквите ризици треба да бидат утврдени во база на податоци изработена од институцијата за
ФИ, која треба да се фокусира на ризиците од сериозно лошо управување, сомнение за
професионален прекршок и небрежност од страна на функционери во државни, регионални и
општински институции или други организации основани од државни, регионални или
општински институции, како што се претпријатијата во државна сопственост или општинските
претпријатија.
Ограничените ресурси треба да се користат ефективно и да не се поклопуваат со работата на ВР,
ДЗР или Обвинителството. Во секој случај, ФИ треба да биде претпазлива при разгледување на
сомненијата за измама и корупција. Службите за спроведување на законот треба да бидат
контактирани во рана фаза од инспекцијата за да се избегнат процедурални грешки, поради кои
предметот би можел да биде прогласен за недозволен од страна на Судот.
7. Финансиските инспектори треба да имаат неограничен пристап до просториите и
документацијата на субјектот во кој се врши инспекција
Финансиските инспектори треба да имаат неограничен пристап до просториите и
документацијата на субјектите во кои се врши инспекција. Во случај кога финансиските
инспектори немаат пристап, во прописите за ФИ треба да биде утврдено дека пристапот ќе биде
загарантиран од раководството на највисоко ниво (на пр. преку министерот за внатрешни
работи) или дека одговорниот поединец и/или субјектот во кој се врши инспекција треба да
биде казнет.

6. 8. Финансиската инспекција треба да бара административна одговорност од сторителите
ФИ треба да биде овластена да бара отчет од субјектите во кои се врши инспекција за повреда
на законите и прописите, но може само административно да казнува. ФИ нема овластувања ниту
надлежност за спроведување на законот. Институцијата за ФИ треба да располага со повеќе
инструменти. Во зависност од природата на повредата, институцијата за ФИ би можела да
побара отстранување на неправилностите или надомест на штетата. Институцијата за ФИ треба
да побара од субјектот во кој се врши инспекција и/или субјектот во чиј состав е субјектот во кој
се врши инспекција да преземат дејствие, но ФИ не треба да има овластувања да ги принуди
субјектите во кои се врши инспекција да го направат тоа, бидејќи со тоа би преземала
одговорност која припаѓа на раководството. Доколку раководството на субјектот во кој се врши
инспекција не соработува со финансиските инспектори или не постапи по барањето на
институцијата за ФИ да преземе дејствие, институцијата за ФИ може да поведе прекршочна
постапка или против субјектот или против одговорното службено лице. Во случај на сомнение
за кривично дело, институцијата за ФИ треба да се обрати до обвинителството.
9. Финансиската инспекција треба да го извести субјектот во кој се врши инспекција и
институцијата надлежна за тој субјект. Доколку институцијата надлежна за субјектот во кој
се врши инспекција е вклучена во ФИ, институцијата за ФИ треба да го извести наредното,
повисоко ниво. Годишниот извештај за ФИ треба да биде разгледан на владино ниво и да
биде објавен на веб-страницата на ФИ
Субјектите во кои се врши инспекција треба да имаат можност да дадат забелешки за нацрт-
извештаите на ФИ.3
Директорот на институцијата за ФИ треба да биде одговорен за
контрадикторната постапка, но тој или таа треба да го извести својот претпоставен (на пр.
министерот за финансии) за резултатите од ФИ.
Доколку извештајот на ФИ се однесува на повреди на закони или прописи од страна на
директорот на субјектот во кој се врши инспекција, нацрт-извештајот за ФИ треба да се достави
до директорот на субјектот во чиј состав е субјектот во кој се врши инспекција. Тоа начело треба
да се применува еднакво на наредните повисоки ешалони. Доколку директорот на главниот
субјект или друг раководен службеник е вклучен во ФИ, институцијата за ФИ треба да го извести
министерот. Доколку министерот е вклучен, институцијата за ФИ треба да го извести премиерот.
За да се зголеми влијанието од работата на ФИ, годишниот извештај на институцијата за ФИ
треба да се разгледува на ниво на Владата, најдобро заедно со извештајот на ЦЕХ за развојот на
ЈВФК. Врз основа на овој извештај, потоа, Владата треба да утврди акциски план. За да се
поттикне транспарентност во активностите на ФИ, на веб-страницата на ФИ треба да се
објавуваат резимеа од поединечните извештаи за ФИ (анонимизирани) и годишниот извештај.
3
Во некои земји, нацрт-наодите се нарекуваат „записник“ или „акт“. Во овој документ за дискусија,
„нацрт извештај за ФИ“ е исто што и „записник“ или „акт“.

7. 10. Барањата на финансиската инспекција за отстранување на повредите на законите и
прописите треба редовно да се следат
Институциите за ФИ треба редовно да ги следат своите барања за отстранување на повредите
на законите и прописите. Субјектите во кои се врши инспекција треба да ги известуваат
институциите за ФИ за мерките кои ги преземале за отстранување на повредите. Институциите
за ФИ треба да воспостават и да одржуваат база на податоци со различни категории на наоди,
која би можела да се користи за да се утврдат активностите за следење и програмирањето на
барањата за ФИ врз основа на ризиците. Активностите на следење треба да вклучуваат проверка
дали раководството на субјектите во кои се врши инспекција и наредните повисоки ешалони
правилно ги имаат спроведено правите дејствија и дали случаите пријавени до обвинителствата
резултирале со гонење и правосилни пресуди.
11. Финансиската инспекција треба да соработува со функционални национални и
меѓународни партнери
ФИ не треба да работи изолирано. Функциите на ревизијата и ФИ би можеле да си бидат од
меѓусебна корист. Функциите на ревизијата и на ФИ се комплементарни. ВР би можела да
сигнализира на ФИ за повреди на закони и прописи или за лошо управување, кои вредат
темелно да се истражат. ФИ би можела да започне со работа онаму каде што застанала ВР.
Резултатите од ФИ би можеле да бидат извор за анализите на ризикот на ревизорските
институции.
Институциите за спроведување на законот би можеле да бидат други важни, клучни актери за
ФИ. Институциите за ФИ треба да бидат професионално екипирани да подготвуваат предмети
за кривични дела и да им помагаат на институциите задолжени за спроведување на законот во
успешно гонење на сторителите на кривични дела.
Во врска со неправилностите со средствата од ЕУ, Организационата единица за спречување на
неправилности и измами (АФКОС) треба да биде точка за контакт за ФИ. Институциите за ФИ
треба да ја известуваат АФКОС за утврдените неправилности во врска со трошењето на
средствата од ЕУ. Во насока на идното пристапување во ЕУ на земјите опфатени со процесот на
проширување, институциите за ФИ би можеле тесно да соработуваат со службите на ЕК и со
Европскиот суд на ревизори. Меѓутоа, институциите за ФИ би можеле да им бидат од корист на
институциите на ЕУ само доколку имаат надлежност да вршат инспекција на финансирањето на
ЕУ за крајниот корисник, што би можел да биде и граѓанин.