Cetran pa guarda municipal na fiscalizao de transito

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Cetran pa guarda municipal na fiscalizao de transito

  1. 1. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 1 de 22 1 Ao CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DO PARÁ – CETRAN Nesta. SINÉLIO FERREIRA DE MENEZES FILHO, Conselheiro Suplente desse E. Colegiado, no assento conferido à Polícia Civil do Estado do Pará, vem, mui respeitosamente, com as homenagens que hodiernamente dispensa à r. Presidência e aos demais Conselheiros, com fulcro no que estabelece o art. 16, IV e V, do Decreto nº 1.365, de 24.11.2004 (Regimento Interno do CETRAN-PA), apresentar a proposição ora formulada, que reputo ser de alta relevância. Datam já de algum tempo as discussões sobre a legitimidade das Guardas Municipais na atuação da fiscalização do trânsito. Muito embora diversos operadores das ciências jurídicas tenham dedicado tempo e esforço no sentido de apascentar o entendimento, é de se verificar que subsistem posicionamentos dos mais variados matizes, ora a justificar, ora a vedar a atuação das Guardas Municipais como ente apto a exercer, de forma delegada, a função originariamente consagrada aos órgãos executivos municipais de trânsito. Na ausência de posicionamento definitivo sobre o tema, por parte do Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, cumpre o presente à abordagem da matéria, pondo o problema na mesa de discussões e ponderações deste colegiado, como tentativa de, minimamente, perseguir uma definição jurídico/administrativa que leve à resolução de dezenas de recursos dirigidos a este CETRAN, e que até agora se encontram pendentes de decisão. Antes de se adentrar no mérito causae, é mister esclarecer que o Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade exercer, dentre outras, as atividades de planejamento, administração, normatização, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades, assim estabelecido no Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/93). Dentre estes órgãos e entidades, o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, por dicção legal, assume a condição de coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo, competindo-lhe, por sua vez, estabelecer as normas regulamentares referidas no CTB e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito; coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades, bem como dirimir conflitos sobre circunscrição e competência de trânsito no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal.
  2. 2. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 2 de 22 2 Debalde, mesmo sendo o CONTRAN a entidade legítima para dirimir dúvidas quanto a atuação das Guardas Municipais, enquanto força auxiliar da fiscalização de trânsito no âmbito municipal, ressente-se pela falta de posicionamento institucional a tal respeito, por meio de sua função normativa por excelência, conquanto inexistir qualquer decisão colegiada do Conselho Nacional de Trânsito que pelo menos sinalize para um entendimento mais harmônico em face da matéria. Por outro lado, subsistem decisões que, apesar de tentar abordar a matéria com escorreita profundidade, data vênia, pecam por serem promanadas de entes que, por força de Lei, seriam carecedores da função normativa, porquanto exercerem atividade executiva de transito, nos moldes do art. 7, III, do CTB. Estou a me referir ao Departamento Nacional de Trânsito - DENATRAN, que é o órgão máximo executivo de trânsito da UNIÃO, cuja competência administrativa é prevista no art. 19 do CTB que, dentre outras, prevê: I - cumprir e fazer cumprir a legislação de trânsito e a execução das normas e diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN, no âmbito de suas atribuições; XXVIII - estudar os casos omissos na legislação de trânsito e submetê-los, com proposta de solução, ao Ministério ou órgão coordenador máximo do Sistema Nacional de Trânsito; O DENATRAN corroborou os pareceres nº 1.206 e 1.409/2006, exarados pela Consultoria Jurídica do Ministério das Cidades, em face de consulta formulada pelo Município de Jacundá-PA e pela Associação das Guardas Municipais do Estado de São Paulo, respectivamente. Ambos os pareceres, em apertada análise, abordam a problemática da atuação das Guardas Municipais enquanto agentes de trânsito nos municípios a que estejam adstritos. O primeiro se limitou a problemática da qualidade da pessoa que poderá ser investido no cargo de agente de trânsito, afirmando que: “... não pode o poder público municipal contratar servidores públicos para o exercício das funções de “agente de trânsito”, sem prévia aprovação em concurso público, ...”
  3. 3. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 3 de 22 3 O segundo, aborda o estreito espectro da competência administrativa relativa às Guardas Municipais, estipulada no art. 144, § 8º da Constituição Federal de 1988; afirma que por tal motivo não lhes cabem os serviços de polícia ostensiva, de preservação da ordem pública, de polícia judiciária e de apuração de infrações penais e, finalmente afirma que o CTB “apenas autoriza o município a atuar na condição de coadjuvante junto aos verdadeiros detentores da competência no cenário da segurança pública, nas atividade relacionadas ao trânsito.” (???) E conclui que “falece à guarda municipal competência para atuar na fiscalização do trânsito [...] como também não detém legitimidade para firmar convênio com os órgãos de transito objetivando tal fim.” Esclareça-se que o DENATRAN, enquanto órgão executivo de trânsito da União, até 2003, estava vinculado ao Mistério da Justiça, quando então passou à vinculação/subordinação do Ministério das Cidades. Daí de não se estranhar que os pareceres em comento tenham sido exarados pela Consultoria Jurídica daquele Ministério. Mutatis mutandis, no âmbito estadual, é como se o Diretor do DETRAN-PA houvesse chancelado parecer jurídico emanado da Consultoria Geral do Estado do Pará (corpo jurídico vinculado ao Gabinete do Governador do Estado), este, enquanto órgão da administração direta do Poder Executivo Estadual. Não se pretende, aqui, abordar as conclusões e respectivas fundamentações de ambos os pareceres, eis que legítimos já que se prestariam apenas a orientar seu superior hierárquico imediato, no caso o Ministro das Cidades, sem caráter vinculativo à gestão, sendo livre seu acatamento - ou não - pelo primado a quem o corpo jurídico estivesse subordinado. No entanto, e aqui sim se faz necessária uma abordagem mais detida, é de se perquirir se o DENATRAN, através de seu gestor, ao aquiescer aos termos dos pareceres, estaria legitimado a emitir orientação vinculativa aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos estados e municípios de todo o Brasil, voltada ao cumprimento de diretriz eminentemente normativa – esta uma atribuição de sobeja, incontestável e legitima exclusividade do CONTRAN. O insigne Diretor do DENATRAN, através do Ofício-Circular nº 02/2007/CGIJF/DENATRAN, de 29.05.2007, fez encaminhar a todos os dirigentes executivos de trânsito dos estados e municípios os pareceres em espeque, dando a conhecer do posicionamento daquela Consultoria Jurídica “aos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito”, para os seguintes fins, in verbis: “3. Objetivando a observância às disposições contidas nos Pareceres mencionados em todo o território nacional, pedimos o obséquio de encaminhar este Ofício com as cópias dos pareceres anexos aos Municípios de sua unidade da Federação integrados ao Sistema Nacional de Trânsito.” (negritei)
  4. 4. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 4 de 22 4 Não resta dúvida que a intenção é eminentemente ordinatória e cogente, pelo que deveriam, desde então, os estados e municípios, adotarem o entendimento emitido pela Consultoria jurídica do Ministério das Cidades e referendado pelo DENATRAN, este o órgão executivo de trânsito da União. A meu ver, concessa vênia, o DENATRAN ao emitir orientação de caráter vinculativo a todos os órgãos executivos de trânsito dos estados e municípios, além de subverter a ordem hierárquica dos legitimados pelo art.7º do CTB, acabou por usurpar uma das principais atribuições do Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, em razão da matéria, que seria o de estabelecer as normas regulamentares em face das disposições do CTB, esta, aliás, a primeira de suas atribuições 1 . Diga-se, o fato da presidência do CONTRAN ser exercida pelo dirigente do DENATRAN não autoriza a este último, a chancela da emissão de posicionamentos de caráter singular de cunho normativo, a dizer que a composição do CONTRAN é plúrima e a legitimidade de suas decisões exige a deliberação colegiada de seus membros. Ainda, o ofício que encaminha os pareceres para conhecimento e cumprimento de todos os estados e municípios brasileiros é assinado pelo Diretor do DENATRAN e não por este enquanto Presidente do CONTRAN. O único dispositivo legal que poderia autorizar ao DENATRAN, de per si, a ingerir na implementação de normas ou políticas de trânsito, diz respeito ao estudo de casos omissos na legislação de trânsito, apenas no afã de auxiliar na resolutividade de eventual ocorrência omissiva, no entanto, devendo sempre submeter suas considerações às superiores deliberações do órgão máximo de trânsito brasileiro, que é o CONTRAN. Veja o que diz o inciso XXVIII do art. 19 do CTB, in verbis: Art. 19. Compete ao órgão máximo executivo de trânsito da União: XXVIII - estudar os casos omissos na legislação de trânsito e submetê-los, com proposta de solução, ao Ministério ou órgão coordenador máximo do Sistema Nacional de Trânsito; (negritei) Ao que se sabe, não houve apreciação dos mencionados pareceres jurídicos por parte do Conselho Nacional de Trânsito. 1 Art. 12. Compete ao CONTRAN: I - estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;
  5. 5. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 5 de 22 5 Ao CONTRAN sim, enquanto coordenador do Sistema Nacional de Trânsito e órgão máximo normativo e consultivo, e em conjunto com os demais integrantes do SNT, cabe estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento. Em suas diversas atribuições, elencadas taxativamente no rol contido no art. 12 do CTB, podemos destacar: Art. 12. Compete ao CONTRAN: I - estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito; II - coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades; IX - responder às consultas que lhe forem formuladas, relativas à aplicação da legislação de trânsito; XIII - avocar, para análise e soluções, processos sobre conflitos de competência ou circunscrição, ou, quando necessário, unificar as decisões administrativas; e XIV - dirimir conflitos sobre circunscrição e competência de trânsito no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal. No entanto, infelizmente, carece ao CONTRAN a emissão de qualquer norma regulamentar a respeito da atuação das guardas municipais na fiscalização do transito no âmbito de seus respectivos municípios. Destarte, a aparente anomia não sub-roga ao DENATRAN a atribuição normativa conferida originariamente ao CONTRAN, por dois motivos: o primeiro: não faz parte das atribuições do DENATRAN ser o substituto institucional do CONTRAN, conquanto ser ele órgão, altaneira, porém, eminentemente executivo do trânsito da União, tendo suas atribuições elencadas no rol contido no art. 19 do CTB; o segundo: porque no âmbito dos estados e do Distrito Federal são instituídos os Conselhos Estaduais de Trânsito – CETRAN´s e o CONTRADIFE, respectivamente, estes sim, de composição colegiada e com atribuição de, além de outras, elaborar normas no âmbito de suas respectivas competências e dirimir conflitos sobre competência de trânsito no âmbito dos Municípios, ex vi, do art. 14, I, II e IX, do CTB.
  6. 6. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 6 de 22 6 Art. 14. Compete aos Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e ao Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE: I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das respectivas atribuições; II - elaborar normas no âmbito das respectivas competências; IX - dirimir conflitos sobre circunscrição e competência de trânsito no âmbito dos Municípios; e Assim, resta claro que na ausência de posicionamento do CONTRAN a respeito de edição normativa; elaboração de políticas públicas ou supressão de conflitos de competência em matéria de trânsito, competirá ao CETRAN dos estados ou ao CONTRADIFE do Distrito Federal a deliberação – colegiada por excelência – através de seus conselheiros, a objetivar a supressão da omissão do CONTRAN, cuja deliberação e resolução passaria a vigorar no estrito âmbito do estado-membro ou do Distrito Federal, como forma de dotar a sociedade com a segurança jurídica necessária ao escorreito exercício da cidadania, seja no usufruto dos direitos, seja no cumprimento das obrigações a todos imposta. Cumpre, portanto, a finalidade de trazer o assunto à baila das considerações deste Conselho Estadual de Trânsito do Pará, enquanto órgão máximo do trânsito deste ente federativo, a fim de que, através de deliberação soberana e colegiada de seus membros, sejam decididas medidas voltadas a legitimação ou não da atuação das guardas municipais enquanto ente fiscalizador auxiliar do órgão executivo de trânsito no âmbito de seus respectivos municípios. Segundo o Princípio da Legalidade, a Administração Pública nada pode fazer senão o que a Lei determina, tratando-se de uma relação de subordinação de uma para com a outra. Pois se assim não o fosse, poderiam, as autoridades administrativas, impor obrigações e proibições aos administrados, independente de lei. Daí decorre que nessa relação o administrador público só pode fazer aquilo que está expresso na lei, em situação diametralmente oposta à autonomia de vontade, franqueada ao particular, que poderá fazer tudo aquilo que a Lei não proíbe. Citando as sábias palavras de Hely Lopes Meirelles, “a legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”.
  7. 7. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 7 de 22 7 Tomando como norte o Princípio da Legalidade Estrita, mister se faz averiguar da possibilidade jurídica da atuação das guardas municipais em desenvolver, subsidiariamente, a atividade de fiscalização do trânsito, em conjunto com o órgão executivo municipal de trânsito, no âmbito da municipalidade a que esteja veiculada. A fiscalização quanto ao cumprimento das leis de trânsito, segundo se depreende da interpretação literal da Lei nº 9.503/97 (CTB), é atribuição que se encontra a cargo de cada ente federativo, em sua respectiva área de atuação. A exegese dos dispositivos legais exorta aos três níveis de governo a atuarem de forma a fiscalizar o cumprimento da Lei de Trânsito; prevenir a ocorrência de acidentes, através de planejamentos estratégicos e implantação de sinalização bem como apurar as circunstâncias dos acidentes ocorridos, coletando dados e identificando suas causas. Assim, analisando o Código de Trânsito Brasileiro, de forma sistemática, notadamente do artigo 20 ao artigo 25, percebe-se a clara intenção do legislador em dotar o Estado - em suas três esferas de poder - de atribuições tais que viessem ao encontro das necessidades da sociedade, enquanto ente a ser tutelado por sua rede de proteção. Objetivou o legislador que a prestação do serviço não ficasse limitada à capacidade instalada dos aparelhos executivos de trânsito da União, dos Estados ou dos Municípios, posto que o fim contido e preconizado no 2º, do art. 1º, do CTB há de ser atingido mesmo que extrapolando a capacidade operativa dos entes originariamente criados para velar pela fluidez e segurança no trânsito, uma vez ser é imperioso levar a cabo toda a teleologia da Lei que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro, insculpida em seu Art. 1º, § 2º, este como Princípio Norteador daquele diploma legal, ipisis literis: Art. 1º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código. § 2º O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito. (grifei) Ora, o trânsito em condições seguras é direito de toda uma sociedade, o que transmuda-se em dever dos órgãos que compõem o Sistema Nacional de Trânsito, cujo cumprimento da obrigação impõem que sejam adotadas todas as medidas necessárias ao pleno e escorreito usufruto de um trânsito seguro. Sim, porque para cumprir a matriz de segurança insculpida logo no primeiro artigo do Código de Trânsito Brasileiro, já colacionado alhures, o legislador ofertou a regra contida no art. 25 do diploma, qual seja:
  8. 8. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 8 de 22 8 Art. 25. Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via. (negritei) Quis, portanto, o legislador, que os aparelhos estatais executivos do trânsito não estivessem limitados à suas respectivas capacidades instaladas, a justificar o mau cumprimento do desiderato insculpido no primeiro artigo do CTB. Longe disso, lobrigando as funestas limitações de toda ordem que grassam e assolam as administrações públicas do poder executivo em suas três esferas, onde a escassez de recursos é, no mais das vezes, a tábula justificadora da má ou nenhuma prestação dos serviços públicos, o legislador abriu a possibilidade de delegação das atividades previstas no CTB, em prol de dotar a sociedade de um trânsito mais eficiente e seguro. Argumento recorrente dos que preconizam a impossibilidade da celebração de convênio entre o órgão executivo municipal de transito e a guarda municipal busca explicação na regra contida no inciso XI do art. 24 do CTB, que diz: Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição: XIX - articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo CETRAN; Data vênia, a se admitir tal regra como o argumento para a vedação, estar-se ia subvertendo a finalidade do próprio dispositivo. Sim, porque se trata apenas e tão somente de uma faculdade, conferida entre as outras que integram o art. 24, franqueada ao município para que este possa relacionar-se juridicamente com os demais entes do SNT, nada mais. Não se olvide o Princípio da Legalidade Estrita, já citado alhures. Sem o autorizativo legal, como então os municípios poderiam articular-se com os demais entes do SNT? Ainda, em se admitindo tal regra como o único repositório legal autorizador para a delegação de competência, através da celebração de convênios, por essa ótica, estreita, diga-se, o ente municipal somente poderia articular-se com outro órgão ou entidade participante do SNT, nunca com a Guarda Municipal, a dizer que as guardas municipais não figuram entre os órgãos e entidades listadas no art. 7º do CTB. O argumento não resiste à mera interpretação literal do art. 25 do CTB, transcrito acima, que se subsumi como regra geral franqueada a quaisquer dos órgãos executivos da União, dos Estados e dos Municípios.
  9. 9. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 9 de 22 9 Hoje, no Estado do Pará, 45 (quarenta e cinco) são os municípios que integram o Sistema Nacional de Trânsito, sendo Belém, (capital) o primeiro a aderir e Ourilândia do Norte, até agora, o último, possuindo, cada um a seu turno, o órgão executivo municipal de trânsito. Na capital do Estado, a exemplo dos demais municípios, foi criada a Companhia de Transportes de Belém - CTBel, instituída através da Lei nº 7.475, de 28.12.1989, atuando como instituição municipal responsável pela questão do trânsito, em suas multi-facetas, na área de abrangência da municipalidade, em obediência às regras contidas no CTB, quais sejam: O Art. 24, do Código de Trânsito Brasileiro, em seu § 2º reza: § 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código. Por sua vez, o Art. 333, do mesmo diploma legal, estabelece: Art. 333. O CONTRAN estabelecerá, em até cento e vinte dias após a nomeação de seus membros, as disposições previstas nos arts. 91 e 92, que terão de ser atendidas pelos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários para exercerem suas competências. § 2º Os órgãos e entidades de trânsito a serem criados exercerão as competências previstas neste Código em cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto neste artigo, acompanhados pelo respectivo CETRAN, se órgão ou entidade municipal, ou CONTRAN, se órgão ou entidade estadual, do Distrito Federal ou da União, passando a integrar o Sistema Nacional de Trânsito. Assim, temos que o trânsito nos municípios integrados ao SNT, quanto a sua administração e ordenamento, tem à frente os respectivos órgãos executivos, cuja atuação deve, por força de Lei, ser acompanhada pelo Conselho Estadual de Trânsito – CETRAN, que é órgão colegiado máximo, enquanto ente normativo, consultivo e coordenador 2 do Sistema de Trânsito Brasileiro no âmbito estadual, podendo, inclusive, dirimir conflitos de atribuição e competências nos municípios que estejam sob sua área de abrangência3, como já mencionado alhures. 2 Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades: II - os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores; 3 Art. 14. Compete aos Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e ao Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE: IX - dirimir conflitos sobre circunscrição e competência de trânsito no âmbito dos Municípios; e
  10. 10. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 10 de 22 10 Assim sendo, desde que devidamente integrado ao Sistema Nacional de Trânsito, fica facultado ao órgão executivo de transito municipal a celebração de convênio delegando as atividades previstas no CTB, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via. Preenchidos os requisitos necessários a legitimação do ente municipal que lhe torne apto a delegar a execução dos serviços a si atribuídos enquanto órgão executivo municipal de trânsito; e conhecedores do permissivo legal que autoriza tal delegação, resta saber se as guardas municipais teriam capacidade legal passiva de assumir a execução dos serviços de fiscalização do trânsito no âmbito do respectivo município. O Código de Trânsito Brasileiro diz que o agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência. São estes, portanto, os limites legais a entabular a qualidade da pessoa sobre quem estará repousada a atribuição de fiscalizar o trânsito e, portanto lavrar multas. Deverá ser ele SERVIDOR CIVIL (estatutário ou celetista) ou POLICIAL MILITAR, desde que devidamente autorizado pela autoridade de trânsito, ex vi do art. 280, § 4º, do CTB. A autorização, já vimos, ocorre com o implemento da regra contida no art. 25 do CTB (celebração de convênio). Quanto a pessoa do agente, há que se fazer algumas considerações. Não poderá ser qualquer pessoa. Por ser atividade vinculada de Estado, a fiscalização do trânsito não poderá ser delegada a um particular. A lei impõe que o agente seja servidor público, civil ou policial militar. Como não existe pretensão resistida à assunção da Polícia Militar na consecução dos serviços de fiscalização do trânsito no âmbito dos municípios – até porque faz parte do SNT, nos limitaremos a tratar do servidor civil enquanto possível agente da autoridade de trânsito. No dizer pontual e preciso de José dos Santos Carvalho Filho 4 , servidores públicos são todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica. 4 In, Manual de Direito Administrativo, 15ª ed. Revista, Ampliada e Atualizada, e. Lumens Juris, Rio de Janeiro, 2006.
  11. 11. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 11 de 22 11 O mesmo autor ensina que servidores civis estatutários são aqueles cuja relação jurídica de trabalho é disciplinada por diplomas legais específicos, denominados estatutos. Nos estatutos são inscritas todas as regras que incidem sobre a relação jurídica, razão porque nelas se enumeram os direitos e os deveres dos servidores e do Estado. Já os servidores denominados celetistas, são assim classificados porque as regras disciplinadoras de sua relação de trabalho são constantes da Consolidação das leis do Trabalho – CLT. Seu regime básico, portanto, é o mesmo que se aplica á relação de emprego no campo privado, com as exceções, é lógico, pertinentes à posição especial de uma das partes, no caso, o Poder Público. Homenageando a regra de que “não compete à doutrina excepcionar o que a lei não excepciona”, de forma simples, o art. 280, § 4º, do CTB, exige que o agente da autoridade de trânsito seja: servidor público civil (estatutário ou celetista) ou policial militar. Por exigir que seja servidor público, pressupõe que o agente deverá estar desempenhando suas atividades em caráter permanente, conquanto a definitividade ser uma das características dessa relação de trabalho. Depreende-se, portanto, que a qualidade de servidor público, enquanto exigência legal para revestir o agente de transito com a necessária competência, aliado ao fato de ser a fiscalização de trânsito um serviço vinculado e de Estado por excelência, impõe que tal seja desempenhado por agentes públicos investidos em cargo ou emprego público segundo as regras contidas no art. 37, II, da Constituição de 1988, que assim estabelece, verbo ad verbum: II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) De tal sorte que, se o órgão executivo municipal de trânsito houver por bem se utilizar da regra contida no art. 25 do CTB (celebrar convênios objetivando a delegação da fiscalização), deverá ter em mente que o art. 280, § 4º do CTB exige que o agente seja servidor público, assim compreendido aquele que possui relação de trabalho com a administração pública, em caráter permanente. De tal premissa, duas conclusões lógicas se depreendem:
  12. 12. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 12 de 22 12 A primeira, o convênio que objetive a delegação do serviço de fiscalização do trânsito e a consequente aplicação de multas somente poderá ser celebrado em face de outra pessoa jurídica de direito público, já que a função somente poderá ser desempenhada por servidor público, conquanto que este último não poderá agir autonomamente, sem o consentimento do órgão ou entidade a que esteja vinculado. A segunda, não se poderá admitir que o agente de fiscalização de trânsito, assim exercendo tal atividade em face da celebração de convênio, tenha sido admitido no serviço público em caráter precário (sem concurso público) ou, mesmo através de concurso público, que tenha sido admitido para exercer cargo ou funções de caráter temporário. Exige-se a definitividade como característica da relação de trabalho existente entre o servidor e a pessoa jurídica de direito público na qual estaria ele vinculado. Objeção clássica dos críticos deste entendimento, diga-se - resulta apenas da interpretação sistemática das regras legais que regem a matéria - seria o fato então, de se admitir que se celebre convênio entre o órgão executivo municipal de trânsito e qualquer órgão público, mesmo que os servidores públicos utilizados – em delegação – na fiscalização, nada guardem de afinidade com a nova atribuição em face dos serviços que desempenhava em sua origem. Há críticos que levantam a hipótese de médicos e professores sendo utilizados como agentes de trânsito. A esta objeção, informo, mais uma vez, que a Lei não excepcionou como; com quem; e em que circunstâncias especiais tais convênios poderiam ser celebrados. Basta que sejam servidores públicos – isso já foi dito. A carência da necessária expertise para o desenvolvimento da atividade poderá ser, facilmente, resolvida através da capacitação dos “novos” agentes de trânsito. Registre-se, por oportuno, o quão odioso, para não dizer irresponsável, seria se o gestor municipal retirasse médicos do serviço de saúde ou professores das escolas publicas somente para atuarem como agentes de transito. Há sempre que imperar os Princípios da Moralidade e da Razoabilidade nos atos administrativos. Por tal motivo, em tempo, o exemplo, de tão inverossímil e tendencioso à perfídia, deve ser desprezado. É de se ressaltar, aliás, que no dia 20.08.2012 foi publicada a Resolução nº 002/2012 CETRAN-PA, que dispõe sobre a uniformização do processo de municipalização do trânsito no âmbito do Estado do Pará. Merece destaque o seguinte excerto normativo:
  13. 13. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 13 de 22 13 Art. 1º - Para se integrar ao Sistema Nacional de Trânsito, o futuro Órgão Municipal de Trânsito deverá possuir estrutura organizacional e capacidade instalada para o exercício das atividades e competências legais que lhe são próprias, sendo estas no mínimo as de: Engenharia de Tráfego; Fiscalização e Operação de Trânsito; Educação de Trânsito; Coleta, Controle e Análise Estatística de Trânsito, e disponha de Junta Administrativa de Recursos de Infrações – JARI, conforme o que dispõe a Resolução 296/08 do CONTRAN. I – omissis. II - O setor de Fiscalização e Operação de Trânsito deverá: A - ser constituído por Agentes de Trânsito concursados (as), possuidores de Curso de Formação de Agentes de Trânsito organizado e ministrado por qualquer Órgão integrante do Sistema Nacional de Trânsito ou Entidade credenciada; (negritei) Assim, para que sejam desempenhados os serviços de fiscalização de trânsito através de delegação, é necessário o devido nivelamento qualitativo e técnico do servidor público que desempenhará a função, qual seja, ser concursado e habilitado através de curso de capacitação em Curso de Formação de Agentes de Trânsito, respectivamente, na forma como preconizada na resolução. No entanto, e bem a propósito, estamos a descer a minúcias sobre a atuação do órgão executivo municipal de trânsito. Como tal, apesar da Lei não distinguir, enumerar ou excepcionar com quais órgãos poderão ser celebrados convênios para os efeitos do art. 25 do CTB, forçoso, porque lógico, é que a municipalidade firme tal ajuste com o ente que esteja mais próximo da atividade de fiscalização no âmbito municipal e, melhor ainda, sob sua administração. Ilação lógica e quase obrigatória é admitir que as guardas municipais calçam, perfeitamente, as luvas da necessidade operativa da fiscalização do transito municipal. A uma, porque a avença se daria no âmbito do mesmo ente federativo e, portanto, sob a mesma batuta da gestão, a facilitar o cumprimento das cláusulas contratadas, em prol da prestação de um serviço eficiente. A duas, porque, regra geral, a capilaridade das guardas municipais é flagrantemente maior que a dos agentes de trânsito, resultando numa maior onipresença do Município enquanto ente fiscalizador e, a três, porque os municípios que constituírem guardas municipais, nos termos do art. 144, § 8º da CF88, deverão fazê-lo por meio de Lei e, ao criar o órgão, ficará este genuflexo à regra do concurso público para fins de provimento de seus cargos.
  14. 14. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 14 de 22 14 Não bastasse tais características ensejadoras da utilização das guardas municipais para tal fim, subsiste aquela que diz respeito a sua essência de existir. Refiro-me a regra contida no supracitado dispositivo constitucional. In verbis: CF/1988 - Art. 144 § 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. A Constituição Federal concedeu aos Municípios a faculdade, por meio do exercício de suas competências legislativas, de constituição de guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei, sem, contudo, reconhecer-lhes a possibilidade de exercício de polícia ostensiva ou judiciária 5 . A discussão sobre a atuação das Guardas Municipais em atividades policiais é desnecessária e estéril, a julgar pela interpretação literal da Constituição. Todos sabem que não poderá ela exercer as atividades de polícia ostensiva ou judiciária, segundo as regras do art. 144 da Constituição de 1988. No entanto, mesmo que tal constatação – mansa e pacífica - não guarde cabimento na presente discussão, eis que tem sido utilizado, as vezes como único argumento, pelos que objetam a utilização das Guardas Municipais na fiscalização do trânsito por meio de competência delegada. O parecer nº 1.409/2006, exarado pela Consultoria Jurídica do Ministério das Cidades, mencionado no início deste opúsculo, é um exemplo. Tem-se, portanto, que a finalidade precípua das Guardas Municipais seria a proteção dos bens, serviços e instalações da municipalidade. É de fácil visualização mental aquilo que seria a proteção a bens ou instalações, uma vez que mais palpáveis do ponto de vista material. No entanto, o que viria a ser a proteção de um serviço? Inicialmente, recorramos ao léxico pátrio para que nos seja oportunizada a real compreensão e abrangência do substantivo “proteção”, eis que o utilizado na Constituição: proteção s. f. 1. Ato ou efeito de proteger. 2. Abrigo; amparo; auxílio. 3. Privilégio ou favor concedido ao exercício de certas indústrias. 4. Bloqueio (no voleibol). 5 In, Direito Constitucional, Alexandre de Moraes, 27 e. São Paulo, ed. Atlas, 2011. p. 835.
  15. 15. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 15 de 22 15 Afora a primeira definição, que diz respeito à ação do substantivo – ato ou efeito de proteger, temos que as três primeiras acepções do vocábulo guardam sinonímia com ABRIGO, AMPARO e AUXÍLIO. Por outro lado, um serviço, diferentemente de um bem material ou uma instalação, diz respeito à execução de atos no desempenho de um trabalho. Como se daria, então a proteção de um serviço? Decerto que evitando que seja ele obstaculizado, suspenso, interrompido, diminuído ou desvirtuado. Assim, poderemos afirmar, sem receio algum, que a proteção de que trata o § 8º do art. 144 da CF/88, está ligada, teleologicamente, ao auxílio que as Guardas Municipais poderão prestar, por incumbência constitucional, na manutenção eficiente dos serviços prestados pelo Município. Ora, como repisado em diversas oportunidades neste opúsculo, o trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito. Eis, portanto, que é um serviço a ser prestado, também, pelo órgão executivo de transito municipal, a este cabendo, no âmbito de sua competência, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito, ex vi do art. 24 do CTB e seus consectários incisos. Temos, então, que é perfeitamente lícito às Guardas Municipais a assunção do auxílio (proteção) à manutenção qualificada dos serviços de trânsito no âmbito do ente federativo na qual estejam inseridas, porquanto ser esta uma das atividades justificadoras de sua criação, juntamente com a proteção dos bens e instalações do Poder Público municipal, a dizer que tal serviço deverá, por força de lei, ser prestado de forma efetiva e eficiente, em prol da segurança do cidadão – art. 1º, § 2º, e art. 25, do CTB. Não obstante serem destituídas do exercício das atividades policiais, inegável que as Guardas Municipais integram o Sistema de Segurança Pública preconizado na Carta Política de 1988, tanto é assim, que sua previsão constitucional se expressa no âmbito do Capítulo III, que trata “DA SEGURANÇA PÚBLICA”. O trânsito, assim definido no § 1º, do art. 1º do CTB, é matéria abordada, administrada e tratada de forma pluri-institucional, a dizer que o órgão máximo do trânsito brasileiro, assim previsto no art. 7º da Lei nº 9.503/97, leia-se Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, é composto por representantes dos Ministérios da Ciência e Tecnologia; da Educação e do Desporto; do Exército; do Meio Ambiente e da Amazônia Legal; dos Transportes; da Saúde e da Justiça. Sua abordagem e tratativa, portanto, é contemplada, analisada e deliberada pelos mais variados ramos da administração pública, com total integração com diversas entidades da sociedade civil organizada, tudo em face de sua preponderante
  16. 16. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 16 de 22 16 importância, erigida em nível de interesse difuso e coletivo de toda uma sociedade, tal qual é o meio ambiente, a saúde, a educação, a segurança-publica, dentre outros. Longe de ser errado, é portanto, mais que lógico, o trânsito é matéria também tratada pela Segurança Pública, seja porque diz respeito à proteção de bens e à incolumidade das pessoas, seja porque o primeiro artigo do CTB diz que um trânsito seguro é direito de todos e dever dos órgãos que compõem o Sistema Nacional de Trânsito. No âmbito do Estado do Pará, o Sistema Estadual de Segurança Pública e Defesa Social, recentemente reformulado pela Lei nº 7.584, de 28.12.2011, tem a Secretaria de Estado de Segurança Pública e Defesa Social como Órgão Central, sendo integrado pelas Polícias Civil e Militar, Corpo de Bombeiros, Centro de Perícias Científicas “Renato Chaves”, Superintendência do Sistema Penitenciário e Departamento de Trânsito do Pará – DETRAN, enquanto órgãos vinculados. A questão do transito, portanto, em nível estadual, está expressamente inserida na Pasta da Segurança Pública e Defesa Social, sendo dela indissociável, crendo, por ilação lógica, que tal realidade é replicada nos demais estados da federação. Assim, natural é que o Município lance mão da guarda municipal para auxiliar na manutenção e na prestação eficiente do serviço de trânsito em seu âmbito de atuação. Sim, porque a prestação de um serviço público em prol de um trânsito eficiente e seguro para os usuários da via é, segundo a dicção do art. 25 do CTB, a justificativa maior para a delegação de atividades inerentes aos órgãos membros do SNT, por meio da celebração de convênios. Assim sendo, temos que a Guarda Municipal, por ser integrante do Sistema de Segurança Pública, assim considerado por sua previsão constitucional e por estar adstrito à administração municipal que, pela peculiaridade de suas funções, está presente nas ruas e logradouros, eis que se torna a escolha ideal e lógica à celebração de convênio para a optimização dos serviços de fiscalização do trânsito, mediante celebração de convênio. Correndo o risco de ser redundante, repiso que inexiste vedação legal que obstaculize a celebração de convênio entre ambas as entidades, ao contrário, a Lei expressamente o autoriza, desde que obedecidos os requisitos intrínsecos à qualidade do agente de trânsito que irá desempenhar a função de forma delegada.
  17. 17. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 17 de 22 17 Em tempo, registre-se que a atuação como órgão executivo de trânsito, seja em que esfera administrativa for, sempre pressupõe a execução de atos administrativos. Estes, no dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 6 , podem ser conceituados como a declaração do estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. Para a insigne administrativista, na mesma obra, os atos administrativos gozam de certos atributos, sem os quais não poderiam como tal ser considerados. São eles: presunção de legalidade e veracidade; imperatividade; auto-executoriedade e tipicidade. Além dos atributos, os atos administrativos devem possuir, minimamente, certos elementos que os caracterizam, a saber: competência (sujeito), objeto, forma, motivo e finalidade. Já que se está a falar de delegação de competência administrativa, é de se presumir que o ato administrativo, anteriormente atribuído a um determinado ente público passaria, por delegação, a ser executado por outro, mediante convênio. Portanto, verifiquemos o sujeito, enquanto elemento (ou requisito) do ato administrativo e sua capacidade de delegar suas atribuições. Di Pietro, na mesma obra, diz: Sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato. No direito civil, o sujeito tem que ter capacidade, ou seja, tem que ser titular de direitos e obrigações que possa exercer, por si ou por terceiros. No direito administrativo não basta a capacidade; é necessário também tenha competência. Partindo-se da ideia que só o ente com personalidade jurídica é titular de direitos e obrigações, pode-se dizer que, no direito brasileiro, quem tem capacidade para a prática de atos administrativos são pessoas públicas políticas (União, estados, Municípios e distrito Federal). Ocorre que as funções que competem a esses entes são distribuídas entre órgãos administrativos (como Ministérios, secretarias e suas subdivisões) e, dentro destes, entre seus agentes, pessoas físicas. Assim, a competência tem que ser considerada nestes três aspectos; em relação às pessoas jurídicas políticas, a distribuição de competência consta da Constituição Federal; em relação aos órgãos e servidores, encontra-se nas leis. Pode-se, portanto, definir competência como o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo. (negritos no original) 6 In, Direito Administrativo, maria Sylvia Zanella Di Pietro, 17ª e., São Paulo, ed. Atlas, p. 189.
  18. 18. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 18 de 22 18 Merece ser ressaltado o ensinamento de Renato Alessi 7 , para quem a organização administrativa encerra dois tipos de órgãos, a saber: a) os que têm individualidade jurídica, pelo fato de que o círculo das atribuições e competências que os integram é marcado por normas jurídicas propriamente ditas (leis); e b) os que não tem essa individualidade jurídica, uma vez que o círculo de suas atribuições não está assinalado por normas jurídicas propriamente ditas, mas por normas administrativas de caráter interno, de tal modo que, sob o ponto de vista jurídico, tais órgãos são apenas elementos de um conjunto maior. Tal distinção, para aquele autor, produz os seguintes efeitos: as normas jurídicas em matéria de criação ou supressão de órgãos somente se aplicam aos primeiros. Os demais poderão ser criados ou extintos livremente pela administração. De tal sorte que as normas sobre competência, que possuam caráter propriamente jurídico, somente se aplicam aos primeiros. Neles é que repousam os efeitos referidos por ALESSI, ou seja, a competência, com valor de conteúdo propriamente jurídicos, só existe em relação aos órgãos criados e estruturados por Lei. Em consequência, somente se pode falar em INCOMPETÊNCIA propriamente dita (como vício do ato administrativo), no caso em que tenha sido infringida a competência definida em Lei. Os órgãos executivos de trânsito municipal e as Guardas Municipais são órgãos públicos que se adequam no primeiro caso, porque criadas por lei. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na obra citada, vai mais adiante: Aplicam-se à competência as seguintes regras: 1. decorre sempre da lei, não podendo o próprio órgão estabelecer, por si, suas atribuições; 2. é inderrogável, seja pela vontade da administração, seja por acordo de terceiros; isto porque a competência é conferida em benefício do interesse público; 3. pode ser objeto de delegação ou de avocação, desde que não se trate de competência conferida a determinado órgão ou agente, com exclusividade, pela lei. (negritos no original) 7 In, Instituciones de derecho administrativo. Buenos Aires: Boch, casa editora, 1970. t.1. p. 82.
  19. 19. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 19 de 22 19 Para a autora – que encontra eco na melhor doutrina pátria, o poder de delegar é inerente a organização hierárquica que caracteriza a administração pública. A regra é a possibilidade de delegação. A exceção é sua impossibilidade, que só decorre quando se trate de competência outorgada com exclusividade a determinado órgão. Essa ideia está presente no art. 12, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, mas que é hodierna e subsidiariamente utilizada para a Administração Pública nas três esferas administrativas. Leia-se o artigo em comento: Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Subsiste aparente contradição entre os artigos 11 e 12 do mesmo diploma legal. Enquanto o art. 12 encerra uma faculdade ao titular do ato administrativo em delegar de sua competência, salvo nos casos de impedimento legal, o art. 11 impõe que a competência é irrenunciável, devendo ser exercida pelos órgãos para a qual foram criados, excetuando-se os casos em que a delegação for admitida em Lei. Leia-se o artigo: Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. O conflito é apenas aparente, posto que o art. 11 refere-se àquilo que foi tratado por Di Pietro como “INDERROGÁVEL”. Vige na doutrina, devidamente apascentada, a regra contida no art. 12. Mesmo assim, e a propósito, é de se ressaltar que o Código de Trânsito Brasileiro fez expressa previsão à delegação de competência das atividades de trânsito, em face dos órgãos que as exercem, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via, ex vi do art. 25 da lei nº 9.503/97. A delegação de competência do ato administrativo é regra que compõe o exercício da administração pública, podendo o gestor dela se utilizar em homenagem a superioridade do interesse público e à satisfação desse interesse, desde que não haja impedimento legal para tal fim. Exemplos de impedimento legal, podemos citar as funções públicas que para serem exercidas, exigem sejam desempenhadas exclusivamente por determinado órgão ou servidor. É o caso da Polícia Judiciária (Delegado de Polícia); Órgãos Jurisdicionais; membros do Ministério Público, dentre outros.
  20. 20. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 20 de 22 20 Não nos consta que a competência administrativa para o exercício da atividade de agente de trânsito deva recair sobre servidor admitido na administração pública, exclusivamente, para tal fim. Igualmente, malgrado extensas pesquisas, não se conhece exemplar normativo que expressamente vede a delegação da atribuição dos órgãos executivos municipais de trânsito conferida pelo art. 24 do CTB. É bem verdade, caso exista, estaria frontalmente conflitante com a regra de ouro contida no art. 25 do mesmo diploma legal, a luz da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI, da CF/88). DAS CONCLUSÕES Por tudo quanto foi trazido à baila, impõe-se concluir que:  O CONTRAN é o coordenador do Sistema Nacional de Trânsito e órgão máximo normativo e consultivo.  Ao CONTRAN compete estabelecer as normas regulamentares referidas no CTB e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito.  O DENATRAN é órgão máximo executivo de trânsito da União, competindo-lhe, dentre outros, estudar os casos omissos na legislação de trânsito e submetê-los, com proposta de solução, ao coordenador máximo do Sistema Nacional de Trânsito (CONTRAN).  Refoge à competência administrativa do DENATRAN o fato de emprestar efeito vinculante a todos os órgãos executivos de trânsito estaduais e municipais em face dos pareceres nº 1.206 e 1.409/2006, exarados pela Consultoria Jurídica do Ministério das Cidades, conquanto, por dicção legal, tal atribuição competiria ao CONTRAN.  Até a presente data o CONTRAN não emitiu posicionamento acerca da delegação parcial de competência do órgão executivo municipal de trânsito para as Guardas Municipais, que objetivasse a fiscalização de trânsito. Ao que se sabe, as consultas que ensejaram os pareceres do Ministério das Cidades não foram dirigidas pelo DENATRAN ao CONTRAN, como seria de se esperar, à luz do art. 19, XXVI, do CTB.  Não faz parte das atribuições do DENATRAN ser o substituto institucional do CONTRAN, portanto, não se opera a transferência da competência administrativa de um órgão normativo para um órgão executivo. Face da ausência de posicionamento do CONTRAN em relação a determinada política de trânsito, tal deverá ser discutida e deliberada em nível dos CETRAN´s dos Estados ou CONTRADIFE;
  21. 21. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 21 de 22 21  O trânsito, em condições seguras, segundo dispõe o primeiro artigo do CTB, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.  Para cumprir tal desiderato, a própria Lei autoriza aos órgãos executivos do Sistema Nacional de Trânsito a celebração de convênio delegando as atividades previstas no CTB, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via.  Inexiste vedação legal para que seja celebrado convênio entre o órgão executivo municipal de trânsito e a Guarda Municipal do respectivo município;  Não se aplica a regra contida no art. 24, XIX do CTB, como ensejadora de obstáculo a celebração de convênio com as Guardas Municipais. Tal regra se aplica somente a entidades do SNT. A regra que autoriza a celebração de convênio com as Guardas Municipais está prevista no art. 25 do CTB.  Poderá ser utilizada a força contingencial das Guardas Municipais no exercício da fiscalização de trânsito, por delegação de competência, desde que seus agentes cumpram os requisitos contidos no art. art. 280, § 4º, do CTB, no tocante a ser servidor público civil.  Igualmente, exige-se que o agente de fiscalização de trânsito seja capacitado em Curso de Formação de Agentes de Trânsito organizado e ministrado por qualquer Órgão integrante do Sistema Nacional de Trânsito ou Entidade credenciada, a teor da Resolução nº 002/2012 CETRAN-PA.  As Guardas Municipais têm a missão precípua de proteger os bens, serviços e instalações da municipalidade. Assim, como tal, proteger um serviço do município significa evitar que seja ele obstaculizado, suspenso, interrompido, diminuído ou desvirtuado. Velar por um trânsito seguro é um serviço a ser prestado pelo órgão executivo municipal de transito e, portanto, a atuação das Guardas Municipais possui forte identidade com a atuação dos órgãos executivos municipais de trânsito, uma vez que estariam a atuar como entes protetores de tal serviço, evitando que seja eles obstaculizado, suspenso, interrompido, diminuído ou desvirtuado.
  22. 22. GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA SOCIAL CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO Rua Arcipreste Manoel Teodoro, 305 – 66.023-700 – Belém – PA (91) 3184-2525 – Fax (91) 3225-2644 segup.pa@gmail.com sfmf 22 de 22 22 Ex positis, senhor Presidente e demais Conselheiros, trago a matéria à mesa de discussão deste Colegiado, ratificando uma a uma as conclusões acima elencadas, ofertando, desde logo, meu posicionamento, no sentido de que é lícito aos órgãos executivos de trânsito dos municípios celebrar convênio com as Guardas Municipais, no âmbito do ente federativo a que estejam adstritas, desde que os agentes desta última, no exercício da competência delegada, sejam servidores civis admitidos no serviço público por meio de concurso público e tenham sido capacitados em Curso de Formação de Agentes de Trânsito, organizado e ministrado por qualquer órgão integrante do Sistema Nacional de Trânsito ou Entidade credenciada, a teor da Resolução nº 002/2012 do CETRAN-PA. Como encaminhamento posterior, após consolidada e exequível a decisão colegiada deste E. CETRAN- PA, proponho seja a matéria remetida ao Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, dando-lhe a conhecer da decisão colegiada estadual, a fim de que emita posicionamento acerca do tema, de modo a uniformizar o entendimento em todo o território nacional. É como me posiciono. Belém-PA, terça-feira, 22 de novembro de 2012. SINÉLIO FERREIRA DE MENEZES FILHO Conselheiro CETRAN/PA – suplente Polícia Civil do Estado do Pará

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