KAS              KASPapers                        Diciembre 2012                        ISSN 2322-9896                    ...
KASPapers    Autor facilitador:	                                                        Corrección de estilo:    Ángela Ma...
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KASPapers     Objetivo estratégico                                        •	 Promoción de proyectos de desarrollo alternat...
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A través del Proyecto Tierras, Mercy Corps hizo parte de las mesas de trabajo para construir este documento, junto a reconocidos especialistas y organizaciones enfocadas en esta temática, aportando a este documento la visión, experiencias, recomendaciones y lecciones aprendidas en su trabajo con comunidades afrodescendientes en cuanto a resolución de conflictos por la tierra, ordenamiento territorial y uso de tecnología para facilitar y agilizar estos procesos.

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  1. 1. KAS KASPapers Diciembre 2012 ISSN 2322-9896 Papers No. 17Recomendaciones y líneas de acción parala política pública de desarrollo rural enColombia 1
  2. 2. KASPapers Autor facilitador: Corrección de estilo: Ángela María Betancourt Escobar Marcela Manrique Especialista en Gestión de Proyectos de Desarrollo Agroindustrial Diseño y diagramación Editor KAS Paper: Opciones Gráficas Editores Ltda. Dr. Hubert Gehring - Representante, KAS Colombia Impresión Coordinación editorial: Opciones Gráficas Editores Ltda. Margarita Cuervo - Coordinadora de Proyectos, KAS Colombia www.opcionesgraficas.com Agradecimientos El presente documento ha sido construido gracias a la Mercy Corps: Hugo Gómez, Fernando Torres y coordinación de grupos de trabajo interinstitucionales, Samara Casallas. y a las valiosas contribuciones de organizaciones y Juan Manuel Ospina, economista, experto en temas profesionales que participaron en mesas de discusión de planeación, ordenamiento territorial y desarrollo sobre el tema del desarrollo rural en Colombia: agropecuario. Exsenador del Partido Conservador, Centro de Investigación y Educación Popular, exdirector de la SAC y del Incoder. CINEP: Teófilo Vásquez, Sergio Coronado, Diego Policía Nacional: Teniente Coronel Carlos Quiroga, Andrés Yepes y John Jairo Rincón. Jaimes Corporación Nuevo Arco Iris: Antonio López Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder: PNUD: Tania Guzmán, María Lizarazo Miguel Pinedo Marta Lucía Ramírez, abogada. Exministra de Cecilia López Montaño, economista, experta en Defensa, exministra de Comercio Exterior y temas agrarios y sociales. Exsenadora del Partido exsenadora del Partido de la U. Liberal, exministra de Agricultura, exministra de Secretariado Nacional de Pastoral Social, SNPS: Medio Ambiente y exdirectora del DNP. Dairo García Absalón Machado, economista, Coordinador Diego Zambrano, abogado. Asesor de Marta Lucía Académico del INDH y experto en temas de Ramírez. desarrollo rural y agroindustriales. A todos ellos agradecemos su participación, así como a quienes durante el desarrollo de este documento manifestaron su interés en impulsar procesos subsiguientes a su publicación. Un especial agradecimiento a las personas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD Colombia, por su colaboración y disposición permanente durante el proceso, aportando sus aprendizajes, capacidad técnica y datos de Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Na- cional de Desarrollo Humano 2011. Las opiniones, los comentarios y las posiciones que contiene este KAS Paper no comprometen, ni nece- sariamente representan el pensamiento de la Fundación Konrad Adenauer, KAS.2
  3. 3. KASPapersTabla de contenidoPresentación ............................................................................................................................................ 4Introducción ............................................................................................................................................ 5Metodología ........................................................................................................................................... 7Elementos de contexto político y normativo ....................................................................................... 8 1. Institucionalidad del desarrollo rural en Colombia .................................................................... 8 2. Normatividad y política nacional ................................................................................................. 9Principales hallazgos del INDH 2011 ..................................................................................................... 12 1. Ruralidad en Colombia .................................................................................................................. 12 2. Modelo actual de desarrollo rural ................................................................................................ 13 3. Propuesta: hacia una reforma rural transformadora .................................................................. 14Recomendaciones para la formulación de líneas de acción de política públicade desarrollo rural en Colombia ............................................................................................................ 15 Primer eje temático: seguridad humana .......................................................................................... 15 Problema central .......................................................................................................................... 15 Objetivo estratégico ..................................................................................................................... 16 Líneas de trabajo y recomendaciones de política pública .................................................... 16 Segundo eje temático: desarrollo institucional ............................................................................... 18 Problema central .......................................................................................................................... 18 Objetivo estratégico ..................................................................................................................... 19 Líneas de trabajo y recomendaciones de política pública .................................................... 19 Tercer eje temático: desarrollo rural ................................................................................................. 21 Problema central .......................................................................................................................... 21 Objetivo estratégico ..................................................................................................................... 22 Líneas de trabajo y recomendaciones de política pública .................................................... 22 Cuarto eje temático: política integral de tierras .............................................................................. 24 Problema central .......................................................................................................................... 24 Objetivo estratégico ..................................................................................................................... 25 Líneas de trabajo y recomendaciones de política pública .................................................... 25 Transversalización del enfoque diferencial, territorial y de integralidad del desarrollo rural ..... 27Anexo 1. Compilación de marco general normativo colombiano para el desarrollo rural ............ 28 Leyes .................................................................................................................................................... 28 Resoluciones ...................................................................................................................................... 30 Decretos .............................................................................................................................................. 30Anexo 2. Principales recomendaciones de acuerdo a las líneas de trabajo identificadas ........... 35 3
  4. 4. KASPapers Presentación Libertad, equidad y solidaridad son principios que la relacionados con el diseño, la gestión y la evaluación Fundación Konrad Adenauer, KAS, promueve en más de la política pública de desarrollo rural en Colombia. de 120 países del mundo. A través de proyectos y pro- gramas dirigidos al fomento de la democracia, el Es- El resultado que aquí se presenta es la sistematización tado Social de Derecho y la economía social de mer- de dichas discusiones en un documento construido cado, buscamos consolidar la paz y trabajamos por la gracias a la coordinación de Ángela Betancourt —fa- dignidad de las personas y la justicia social. Colombia, cilitadora de este proceso— y a las valiosas contribu- país en el que la KAS hace presencia desde hace casi ciones de instituciones y profesionales que participaron 40 años, es sin duda un escenario de retos significativos en las distintas mesas de trabajo. De un total de 30 re- en ese sentido. presentantes de organizaciones académicas, técnicas y políticas convocadas, finalmente participaron 19 ex- Por esto, recibimos con gran optimismo el interés del pertos, a quienes agradecemos por su participación y Gobierno nacional de impulsar un proyecto de ley de compromiso, pues sin duda con sus aportes, experien- tierras y desarrollo rural, desde un enfoque mucho más cia y conocimiento dinamizaron el trabajo desarrolla- integral y orientado hacia el bienestar de la población do y enriquecieron el documento que hoy podemos rural. Más aún, cuando en septiembre de 2011 el Pro- presentar. grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, lanzó el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Sabemos de la relevancia del tema rural en Colombia y Colombia rural. Razones para la esperanza valoramos de la importancia de generar debates que contribuyan positivamente ese esfuerzo académico y técnico; no de una u otra forma a plantear soluciones a un complejo sólo por la indudable utilidad de contar con un diagnós- problema que ha estado ligado al desarrollo del tico tan completo de la situación del sector rural, sino conflicto en el país. Y que, como lo afirmaron muchos además porque los lineamientos allí planteados demar- de los participantes de las mesas de trabajo, resolver el can puntos de partida en el camino hacia el fortaleci- conflicto agrario es una condición necesaria —aunque miento institucional y social en la política rural del país. no suficiente— para la paz en Colombia. En este contexto, y atendiendo a la propuesta del No nos queda más que exhortar a quienes participaron PNUD en su informe en el sentido de avanzar hacia en este ejercicio a que continúen la reflexión. A los lec- la creación de espacios de reflexión académica en tores, los invitamos a retroalimentar el documento en la materia de desarrollo rural en Colombia, la KAS convocó esperanza de que podamos enriquecerlo a partir de ex- en 2012 a un grupo de instituciones que —desde las periencias de otros sectores y regiones que, lamentable- esferas académica y política— pudieran compartir sus mente y por el alcance de esta iniciativa, no pudieron experiencias y conocimientos en el tema. El propósito participar en su construcción. final: generar discusiones plurales que arrojaran ideas a manera de recomendaciones para tomadores de Dr. Hubert Gehring decisión y funcionarios que de una u otra forma estén Representante de la KAS en Colombia4
  5. 5. KASPapersIntroducciónEl problema rural en Colombia ha sido la fuente de los las condiciones de pobreza extrema y el crecientemayores enfrentamientos sociales y económicos del sec- deterioro medioambiental, son factores que confluyentor durante el último siglo, y uno de los obstáculos a los en el sector rural colombiano y que profundizan suprocesos de modernización, desarrollo sostenible y com- vulnerabilidad frente a distintas problemáticas.petitividad tanto del campo como del país en general.No obstante los esfuerzos institucionales y gubernamen-tales para superar esta situación, las condiciones de po-breza y la brecha entre lo urbano y lo rural se han incre-mentado en las últimas décadas. Ante este panorama,es evidente que hay un largo camino por recorrer haciala generación de condiciones de mayor equidad y de undesarrollo rural incluyente, integrador y sostenible.El presente KAS Paper tiene como propósito sugerir linea-mientos generales que deberían tenerse en cuenta a lahora de formular, desarrollar y evaluar políticas públicaspara el desarrollo rural en Colombia. El documento es re-sultado de un ejercicio participativo al que se vincularonespecialistas de distintas organizaciones y líderes de opi- Foto: www.morguefile.comnión reconocidos por su trayectoria en este asunto. A tra-vés de una serie de mesas de diálogo interinstitucional, los Este escenario se acentúa con los desequilibrios regiona-participantes compartieron sus apreciaciones y experien- les que existen en el campo como consecuencia de loscias en torno a la problemática rural en Colombia. rezagos en materia de infraestructura, así como la baja capacidad que tienen ciertas regiones para aprove-Como punto de partida y para dinamizar las discusiones, char su dotación natural y articularse con los mercadosse tomaron el diagnóstico y las recomendaciones hechas nacional e internacional. Dicha situación se refleja, entrepor el PNUD en el Informe Nacional de Desarrollo Humano otros aspectos, en la elevada conflictividad presente en2011. Colombia rural. Razones para la esperanza, donde el uso del suelo en las diferentes regiones del país.se describe de forma rigurosa el complejo escenario delsector rural colombiano. En el país, la concentración de En este contexto, el PNUD propone que para superarla propiedad así como las dificultades para la tenencia el complejo conflicto rural, tanto como la situación dede la tierra por parte de campesinos y los obstáculos pobreza de la población en este sector, es necesariopara que accedan a esta, se suman a conflictos de uso dar un salto económico y social a través de una refor-de suelo y de los recursos productivos. Adicionalmente, ma rural transformadora. Dicha reforma se debe dar enla existencia y proliferación de actividades ilícitas —en cuatro dimensiones complementarias entre sí: seguridadespecial el narcotráfico—, el control territorial por parte humana, desarrollo institucional, desarrollo rural y políti-de grupos armados ilegales, el desplazamiento forzado, ca integral de tierras. 5
  6. 6. KASPapers A partir de estas cuatro dimensiones y del diagnóstico competencias y perspectivas de cada una de las hecho por el PNUD se desarrollaron mesas de trabajo instituciones que de una u otra forma se involucran en que, a su vez, dieron lugar a una serie de recomenda- el diseño, la formulación y la evaluación de la política ciones a tener en cuenta en el camino para la cons- pública de desarrollo rural en Colombia. El documento trucción de dicha reforma rural transformadora y que recoge recomendaciones generales en ese sentido y se sistematizan en el presente KAS Paper. de cara a la construcción colectiva de una reforma rural transformadora como la propuesta por el PNUD. Transversal a todo el texto —y como gran acuerdo entre todos los participantes de las discusiones— está la importancia de tener en cuenta el enfoque territorial y la diversidad regional a la hora de abordar el tema del desarrollo rural en Colombia. Así, como quedó recogido en una de las intervenciones de Juan Manuel Ospina en las mesas de trabajo: Hoy la aproximación a las realidades rurales se debe hacer desde una perspectiva integral que parte de los territorios con sus características y sus pobladores. Esto de alguna manera es un desarrollo concreto de uno de los conceptos fundamentales de la Constitución de 1991, la cual hace un avance enorme frente a lo que era la concepción planteada en la de 1886, que partía de la base de una igualdad jurídica entre sujetos, regiones y organizaciones, y que posteriormente se tradujo a la actualidad —tal y como lo expone Foto: Zulma Rodríguez el INDH— en una aproximación del desarrollo centrado en la lógica de los mercados, que a Para esto, en el primer apartado, se explica la metodología su vez “homogenizan” a los sujetos económicos. que dio lugar a este KAS Paper. A continuación, se exponen Por el contrario, la Constitución de 1991 reconoce elementos de contexto sobre la temática de desarrollo a Colombia como una realidad de profundas rural: por un lado, se hace un breve recorrido por la diferencias culturales, poblacionales y étnicas, institucionalidad y normatividad que se ocupa del tema que se expresan de maneras distintas en sus rural en el país; por otro lado, se dedica un apartado a diferentes regiones y que obligan a que las enunciar algunos de los principales hallazgos y conceptos políticas públicas se estructuren y ejecuten a planteados en el INDH, como punto de partida para partir del reconocimiento y la valoración de esas la reflexión. Finalmente, se encuentra el capítulo en el diferencias, planteando así un gran desafío. que se esbozan las líneas generales y recomendaciones formuladas, en términos de líneas de acción de política pública de desarrollo rural en Colombia, y como mínimos El presente texto es, ante todo, una invitación a a tener en cuenta en el camino a recorrer hacia dicha continuar asumiendo ese gran desafío desde las reforma rural transformadora.6
  7. 7. KASPapersMetodologíaLa elaboración de documentos de opinión denomina- y giraron en torno a cuatro ejes temáticos contenidos endos KAS Papers responde a la vocación de la Fundació dicho informe:Konrad Adenauer de propiciar debates sobre asuntosrelevantes de la realidad colombiana, que contribuyan • Seguridad humanaa entender problemas de actualidad y brinden alterna- • Desarrollo ruraltivas para sus soluciones. Para ello, se conforman gru- • Política integral de tierraspos de trabajo dirigidos por un facilitador especializado • Desarrollo institucionalen la temática a abordar, quien a partir de discusionesguiadas produce documentos críticos y propositivospara ser divulgados en las instituciones públicas, priva-das, sociales y académicas.A través de documentos como este se pretende gene-rar lineamientos o guías generales a manera de reco-mendaciones para los grupos involucrados: tomadoresde decisiones de política pública, participantes en laformulación, ejecución y evaluación de proyectos y pro-gramas en esta temática. Se trata del resultado de unejercicio plural, en el que la KAS propicia reflexiones decara a asuntos de relevancia nacional.Para este KAS Paper sobre política pública de desarrollorural en Colombia se desarrolló una serie de mesasde trabajo y diálogo interinstitucional. Más de 30representantes de instituciones y actores de diferentes Foto: Fundación Konrad Adenauersectores de la sociedad colombiana e internacionalfueron convocados: academia, sociedad civil Los participantes aportaron sus diversas reflexiones y ex-organizada en ONG y partidos políticos, Gobierno periencias académicas y prácticas, lo cual enriqueciónacional, empresarios, organizaciones internacionales el ejercicio desde una perspectiva plural y rigurosa.y de cooperación. A dicha convocatoria respondióun grupo de 19 entidades y profesionales que Este, como todos los documentos de la serie KASintercambiaron opiniones, experiencias y conocimiento Papers, será distribuido a instituciones públicas,sobre el tema. privadas, sociales y académicas que en el desarrollo de sus actividades tengan relación con los asuntosLas discusiones tuvieron como punto de partida los abordados en el mismo. También será puesto ahallazgos del PNUD en el Informe Nacional de Desarrollo disposición del público en general en el sitio web de laHumano 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza KAS: www.kas.de/kolumbien/es. 7
  8. 8. KASPapers Elementos de contexto político y normativo A continuación, y para enmarcar las recomendaciones Estas dos entidades desarrollan programas y proyec- que serán expuestas en el siguiente capítulo, se hace tos de fortalecimiento de las organizaciones de pro- una breve reseña de la institucionalidad así como del ductores rurales y de las instancias institucionales en marco legal y de política pública vigentes en materia los territorios, de tal manera que faciliten la creación y de desarrollo rural. consolidación de alianzas público-privadas y de coo- peración internacional, que a su vez aseguren un de- 1.Institucionalidad del desarrollo sarrollo equilibrado, equitativo y sostenible del territorio y su población. rural en Colombia Además existen avances importantes en la definición de En primer lugar es necesario mencionar las dos principales una estrategia encaminada al logro del desarrollo soste- entidades encargadas del diseño, la formulación, la nible e integral del sector rural, de los territorios y las co- ejecución y la evaluación de las políticas públicas de munidades. La estrategia está enfocada principalmen- desarrollo rural en Colombia. Por un lado, el Ministerio te a los productores rurales de menor nivel de desarrollo de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR, entidad que se relativo, ubicados al interior de la frontera agrícola, para encarga del diseño, la formulación y la evaluación de que sean la base de una vigorosa clase media rural que las políticas para el desarrollo del sector, tanto como aporte a la generación de riqueza colectiva. Todo esto de la orientación para el establecimiento de planes, enmarcado en principios de respeto al medio ambien- programas y proyectos transversales y estratégicos te, vinculación del sector empresarial, establecimiento para la promoción del desarrollo rural. Por otro lado, el de alianzas, entre otros aspectos que promuevan círcu- Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, es la los virtuosos de desarrollo económico, sostenibilidad y agencia directamente encargada de su coordinación, cohesión social de la población. gestión y ejecución, así como de la articulación con los demás ministerios y entidades en los territorios. Asimismo, la institucionalidad nacional trabaja actual- mente en la construcción y modernización de un con- junto de instrumentos y metodologías conducentes al fortalecimiento y la reactivación del campo, la genera- ción de empleo y de ingresos para la población rural, y a la promoción de la competitividad de las actividades agropecuarias. Esto para contribuir a la reducción de las desigualdades en el campo y al fortalecimiento de la seguridad alimentaria nacional. Existen otras entidades públicas descentralizadas, priva- das y del tercer sector, adscritas a ambas instituciones, las cuales complementan el trabajo a nivel de ejecu- Juan Camilo Restrepo, ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ción técnica, financiera y de promoción de los progra- Foto: Fundación Konrad Adenauer mas y proyectos en los siguientes temas:8
  9. 9. KASPapers• Subsidio integral de tierras a la propiedad de la tierra, de dar especial• Restitución de tierras protección a la producción de alimentos; priorizar• Formalización de la propiedad rural el desarrollo integral de las actividades agrícolas,• Titulación de baldíos pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales,• Proyectos especiales de desarrollo agropecuario o la construcción de obras de infraestructura física y la forestal, PEDAF adecuación de tierras.• Programa Desarrollo Rural con Equidad, DRE • Ley 2 de 1959, por la cual se dictan normas sobre• Programa Mujer Rural economía forestal de la Nación y conservación de• Programa Jóvenes Rurales recursos naturales renovables.• Programa Oportunidades Rurales • Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional• Proyecto Alianzas Productivas de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se• Programa de Vivienda de Interés Social Rural establece un subsidio para la adquisición de tierras,• Pesca y acuicultura artesanal se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. • Decreto 1300 de 2003, por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se deter- mina su estructura. • Ley 1152 del 2007, por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones. • Decreto 4909 del 2007, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural. • Decreto 001 del 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1152 de 2007, en lo relacionado con el subsidio para la adecuación de tierras.Foto: Emprender Paz • Decreto 3759 de 2009, por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan2. Normatividad y política otras disposiciones.nacional En materia de reparación a las víctimas, la Ley 1152 deSi bien existe una amplia legislación en materia de de- 2007 establece las acciones judiciales, administrativas,sarrollo rural en Colombia (ver Anexo 1), las principales sociales y económicas, individuales y colectivas en be-leyes y decretos vigentes que enmarcan el quehacer neficio de las víctimas para hacer efectivo el goce deinstitucional en este tema son: sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición.• Artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política de 1991, que aluden al deber del Estado de promover En lo referente a la Política Integral de Tierras del MADR, el acceso progresivo de los trabajadores agrarios la restitución es considerada el mecanismo jurídico para 9
  10. 10. KASPapers la reparación de las víctimas del conflicto armado que Ahora bien, en cuanto al marco político actual, el Plan Na- hayan sido despojadas de tierras, según lo establecido cional de Desarrollo (PND) 2010-2014 Prosperidad para To- en la Ley 1448 de 2011. Asimismo, busca la legalización dos dedica un apartado importante al tema del desarrollo y titulación de los predios de personas poseedoras agropecuario y rural, como una de las cinco “locomo- y ocupantes. A través de un conjunto de medidas toras” del crecimiento en el país durante el gobierno del judiciales, administrativas, sociales y económicas, Presidente Juan Manuel Santos. Para efectos de formular individuales y colectivas, esta Ley busca dignificar a las políticas públicas y programas que contribuyan a reducir personas a través del reconocimiento de su condición los niveles de rezago entre regiones, así como las brechas de víctimas y la materialización de sus derechos entre lo rural y lo urbano, el Gobierno propone partir de un constitucionales, en un marco de justicia transicional. enfoque regional y de los territorios, teniendo en cuenta las particularidades de sus diversos grupos poblacionales. Este enfoque regional busca reducir los desequilibrios so- ciales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externa- lidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales. Por otra parte, la estrategia contemplada en el PND para la generación de ingresos para la población ru- ral, define la necesidad de incrementar el acceso a la tierra con vocación agropecuaria a los productores Foto: Emprender Paz rurales en situación de pobreza, a través de diferentes mecanismos como: simplificación de las convocatorias Para el caso de la restitución a comunidades pertene- para el subsidio integral de tierras, adjudicación de bal- cientes a grupos étnicos, ésta se rige por una serie de díos con vocación agropecuaria, restitución de tierras decretos reglamentarios de la Ley de Víctimas, por los y formalización de la tenencia. cuales se dictan medidas de asistencia, atención, re- paración integral y restitución de tierras a: A nivel sectorial, el MADR sitúa al agropecuario como uno de los cinco sectores con alto potencial de crecimiento • Víctimas pertenecientes a los pueblos y comunida- que impulsarán el desarrollo económico del país, al des indígenas: Decreto Ley 4633 de 2011 reconocer la contribución de este al PIB, a la generación • Víctimas pertenecientes al pueblo Rom o gitano: de empleo y de divisas por exportaciones, así como la Decreto Ley 4634 de 2011 capacidad productiva del campo colombiano. • Víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras: Decreto Se debe resaltar que en la actualidad se llevan a cabo Ley 4635 de 2011 actividades de fortalecimiento institucional de las10
  11. 11. KASPapersentidades del sector agropecuario, como el proceso derestructuración del MADR y el Incoder, y la puesta enmarcha de la Unidad de Planificación, UPRA, (Decreto4145 de 2011), acciones que deberán redundar en unaatención eficiente a las necesidades del sector rural,entre las que se encuentran las referentes a las víctimasdel conflicto armado.En virtud de lo anterior, la política agropecuaria y dedesarrollo rural para el cuatrienio 2010-2014 se apoyaademás en las políticas de restitución de tierras yformalización de la propiedad rural, los programasespeciales de financiación de proyectos desarrolladospor población en situación de desplazamiento forzadoy el subsidio integral para la compra de tierras, SIT.En general, la actual política se dirige a:I. Incrementar la competitividad de la producción agropecuaria.II. Promover la consistencia entre el uso y la vocación Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de las tierras.III. Promover los encadenamientos productivos y la Es importante resaltar que este modelo de desarrollo agregación de valor; ampliar y diversificar los mer- rural se construye a partir de las necesidades de las cados agropecuarios externo e internos. comunidades en el territorio, con la participación ac-IV. Ampliar y diversificar el mercado interno y externo tiva de todos los actores involucrados, tanto de índole con productos de calidad. nacional como regional, aprovechando los recursosV. Mejorar la capacidad para generar ingresos por existentes y buscando el bienestar de la población. parte de la población rural. Además, los consejos seccionales y municipales de de-VI. Mejorar el acceso a los activos físicos (tierra, agua) sarrollo rural serán las instancias para la definición de y financieros, así como desarrollar la capacidad de las prioridades municipales y la concertación entre au- aprovechamiento de estos a través del impulso a la toridades y comunidades rurales para el desarrollo de asociatividad y a la asistencia técnica integral. los programas y proyectos de desarrollo rural.Por otra parte, con el Proyecto de Ley de Tierras y Desa- Sin embargo, y como se verá en los siguientes apartados,rrollo Rural, el Gobierno nacional, por medio del MADR, a pesar de los esfuerzos institucionales, hoy subsisten gran-pretende dar orientación para el diseño, la focalización, des retos en cuanto a la articulación institucional, la mo-la promoción y la administración eficiente de los instru- dernización del Estado y la materialización de un modelomentos de apoyo ya existentes y de los nuevos que se de desarrollo rural integral que recoja los aspectos estruc-plantean, en el marco de una política pública agraria y turales de las necesidades y la multidimensionalidad delde desarrollo rural. sector a nivel nacional. 11
  12. 12. KASPapers Principales hallazgos del INDH 2011 Para comprender las líneas de trabajo y recomenda- Al afirmar que Colombia es un país de primacía rural, el ciones generales que serán sugeridas en el presente do- INDH propone un concepto integral de ruralidad que cumento, es necesario retomar los puntos centrales del parte de un reconocimiento del territorio desde las di- INDH del PNUD en 2011. mensiones espacial, económica-productiva, ambien- tal, cultural, política e institucional. 1. Ruralidad en Colombia Otro aspecto fundamental que aborda el informe es el de las brechas entre lo rural y lo urbano, en sus dife- A la luz del concepto de desarrollo humano, el INDH rentes modelos y visiones de desarrollo. El INDH invita hace un análisis de la situación de ruralidad en el además a repensar los conceptos de “rural” y “urba- país desde las realidades de los territorios. Una de las no” en el contexto mundial actual, donde la comple- principales ideas clave que describe dicho informe es jidad de los territorios incrementa la interdependencia que el país: entre ambos y las actividades asociadas a lo rural se amplían cada vez más. En ese sentido, la dicotomía se desdibuja y su interrelación se hace más compleja. Sin […] es más rural de lo que pensamos o de lo que embargo, en Colombia esa “nueva ruralidad” se sitúa queremos creer, pues las tres cuartas partes de en un contexto local particular que involucra el conflic- los municipios del país son predominantemente to armado y el narcotráfico, factores que profundizan rurales (75,5%); allí vive el 31,6% de la población las posibles brechas y aumentan la vulnerabilidad de la y sus jurisdicciones ocupan el 94,4% del territorio población rural. nacional (PNUD, 2011, p.18) Tal vez uno de los aportes más importantes de este in- forme es la creación del Índice de Ruralidad (IR) para la medición del desarrollo rural, y que: a) combina la densidad demográfica con la distancia de los centros poblados menores a los mayores; (b) adopta el municipio como unidad de análisis y no el tamaño de las aglomeraciones [cabecera, centro poblado y rural disperso en el mismo municipio]; y (c) asume la ruralidad como un continuo [municipios más o menos rurales], antes que como una dicotomía [urbano-rural] (PNUD, 2011, p.18). Foto: Fundación Konrad Adenauer12
  13. 13. KASPapersDe igual forma, el INDH propone un Índice de Vulnera- que generan barreras para avanzar en materiabilidad (IV) que permita medir y evaluar los grados de desarrollo humano. La marginalización y vulneraciónvulnerabilidad entre municipios más y menos rurales y de la población rural en el crecimiento, la inequidadque comprenda varias dimensiones relativas a: capital y exclusión, los débiles mecanismos de participaciónhumano, capacidad institucional, presencia de conflic- ciudadana para la población rural, la concentración deto, rasgos sociodemográficos, temas ambientales y ca- la propiedad rural, la discriminación de las mujeres, elpacidad económica. El análisis desarrollado a partir de debilitamiento institucional, la “presión” o los conflictoseste índice sugiere que los municipios más rurales son los por la tierra que pueden llegar a ejercer ciertos modelosmás vulnerables del país, siendo la vulnerabilidad climá- empresariales y el accionar de actores ilegales —que setica y aquella causada por la capacidad administrativa manifiestan en acciones de despojo y desplazamiento—,y el desempeño fiscal las que presentan mayores bre- son obstáculos frente a la solución de la problemáticachas. rural y la superación de la crisis de crecimiento en el país.2. Modelo actual dedesarrollo ruralEl informe también aborda la relación entre Estado, so-ciedad y mercado en Colombia a la luz del conceptode desarrollo humano rural. De esta manera el INDH se-ñala que al darle históricamente prioridad al mercadoen esa relación se ha generado un desplazamiento ydeterioro de las condiciones de desarrollo humano enlo rural, tanto como el debilitamiento de la instituciona-lidad pública.El análisis de esta problemática, sus causas e impactos,lleva a concluir que actualmente en el país existe unmodelo de desarrollo rural inequitativo y excluyente, Foto: www.morguefile.compropiciador de conflictos, que no reconoce a losactores sociales y conduce a un inadecuado e De igual manera, este modelo ha generado un conflic-insostenible uso de los recursos naturales. Dicho modelo to rural que, a su vez, está constituido por el conflictocontribuye a profundizar las brechas de bienestar entre armado interno y el conflicto agrario. Este escenario sela población urbana y rural y afecta particularmente a manifiesta en una deuda social y política del Estado y laalgunos grupos como mujeres rurales, pueblos indígenas sociedad para con el sector rural, así como luchas por lay comunidades afrocolombianas. tenencia de la tierra. Sin embargo, aunque es cierto que el conflicto armado se alimenta del conflicto rural —y loEl análisis del INDH identifica que si bien el actual modelo profundiza—, la solución del problema agrario y especial-de desarrollo rural está sustentado en una política mente de tenencia de la tierra a la luz de una reformapública y una visión de Estado y sociedad de cara a estructural no es suficiente, aunque sí necesaria, para laun proceso de modernización, tiene características resolución del enfrentamiento armado en Colombia. 13
  14. 14. KASPapers 3. Propuesta: hacia una reforma • Se debe adoptar el paradigma del desarrollo huma- no como base para dicha reforma. rural transformadora • El Estado debe hacer una intervención y regulación Absalón Machado, coordinador académico del INDH, coordinada en el funcionamiento del sector rural, propone como alternativa a esta situación una reforma como asunto clave en la economía, el desarrollo y rural transformadora que deberá ser construida de ma- la paz. nera colectiva por los diferentes actores institucionales • Se debe promover la inclusión y participación de to- y sociales públicos y privados en los territorios, a través dos los pobladores rurales como protagonistas del de la generación de espacios de reflexión, conoci- desarrollo. miento y acción hacia una concepción de la nueva • Debe prevalecer la inversión en bienes públicos, so- ruralidad. bre la asignación de recursos bajo los principios de oferta y demanda. • Se debe incentivar la generación y sistematización de conocimiento en torno al desarrollo rural, a partir de información confiable y oportuna. Que los datos sean la guía de la toma de decisiones. • Habrá que contar con criterios de comparación para retomar lecciones aprendidas a partir de bue- nas prácticas. Por otra parte, la propuesta de reforma rural transfor- madora comprende cuatro categorías en las que hay que avanzar, como lineamientos generales de política pública: Foto: www.morguefile.com • Seguridad humana • Desarrollo rural Algunos de los aspectos determinantes para esta refor- ma son: • Desarrollo institucional • Política integral de tierras • El punto de partida es el territorio: su planeación, orde- namiento, regulación, uso y tenencia. Para esto es fun- Finalmente, el PNUD propone la creación de una red so- damental el conocimiento de las realidades locales y cial y académica de reflexión, diálogo y conocimiento, regionales. con un propósito doble: por un lado, generar espacios • Se requieren cambios en el modelo de desarrollo de discusión y saber sobre el problema rural nacional económico y de gobierno, a través de la definición de desde la particularidad de los territorios; y por otro lado, políticas públicas impulsoras y garantes de un modelo colectiva y pluralmente construir propuestas para avan- de desarrollo incluyente, equitativo y sostenible. zar en dicha reforma.14
  15. 15. KASPapersRecomendaciones para la formulación de líneas deacción de política pública de desarrollo rural en ColombiaDe las mesas de diálogo interinstitucional se han re- Primer eje temático:cogido las siguientes recomendaciones y elementosgenerales, los cuales se espera orienten la construc- seguridad humanación de lineamientos de política pública en materiade desarrollo rural en Colombia. Problema centralDichas recomendaciones han sido construidas a partir Los indicadores de desarrollo humano en las zonas ru-de los aprendizajes y aportes compartidos por los par- rales en Colombia muestran un deterioro en las condi-ticipantes de las mesas de diálogo, así como de los ciones de la población. Cada vez son más evidentes laslineamientos dados en el INDH 2011 del PNUD. condiciones de pérdida de identidad, pobreza extrema, rezago, exclusión e inequidad de la población rural, enLas recomendaciones están organizadas de manera especial de las mujeres, indígenas y negritudes. Todossintética en elementos clave a tener en cuenta en estos factores, en un contexto de conflicto armado, soncada uno de los ejes temáticos sugeridos por el INDH: detonantes y generadores de desplazamiento forzado,seguridad humana, desarrollo institucional, desarrollo marginalidad, trabajo infantil, abandono del campo,rural y política integral de tierras. Cada uno de ellos migración de jóvenes y adultos en edad productiva,enfocado en el cumplimiento de un objetivo estraté- deterioro de las condiciones de vida y desintegracióngico a alcanzar en materia de desarrollo rural, el cual de los grupos familiares. En conclusión, no se garantizaorienta las recomendaciones. el goce efectivo de los derechos, entendidos desde di- mensión de la seguridad personal.De manera esquemática, se ha construido una matrizcon los cuatro ejes temáticos, en donde se extraenlas líneas estratégicas y acciones específicas a serdesarrolladas o consideradas por los tomadores dedecisión o hacedores de política. La matriz se anexaal final de este documento, con el fin de facilitar sucomprensión.Finalmente —y como enfoque transversal a todas lasrecomendaciones en materia de desarrollo rural— sesugiere adoptar una perspectiva diferencial para to-dos los programas y las políticas dirigidos a equilibrarlas condiciones y oportunidades de desarrollo entrelas zonas urbanas y rurales en el país. Foto: Fundación Konrad Adenauer 15
  16. 16. KASPapers Datos de referencia (tomados del INDH 2011, PNUD) • La tercera parte de la población rural colombiana vive en situación de pobreza extrema. La incidencia de la pobreza en las condi- ciones de vida de las poblaciones rurales es una clara expresión de los desequilibrios regionales. Si bien en 2009 la incidencia de la po- breza pasó de 53,7% a 45,5%, casi 20 millones de personas permanecen en esta situación. En ese año, 29,1% de las personas estaban al límite del hambre. • Esta situación afecta particularmente a niñas, niños y adolescentes rurales: 70% de ellos vive en situación de pobreza (Figueroa, UNICEF, en INDH 2011, PNUD). • Según el Índice de Ruralidad, la situación más preocupante en cuanto a ODM en los municipios de alta ruralidad se da en pobreza por NBI (74,66% de personas) y en tasa de cobertura bruta de educación media, que es de 27,52%. • En estas zonas se evidencian graves deficiencias en la calidad de la vivienda y en la cobertura y el acceso a servicios públicos. • El Índice de Vulnerabilidad (grado de susceptibilidad que tienen los bienes, individuos y grupos humanos de ser afectados por una amenaza) en estos municipios es de 52,2. La brecha más significativa se da en la dimensión ambiental con 54,9; seguida por la vul- nerabilidad de los rasgos sociodemográficos con 53,7; de capacidad económica, 51,5; por presencia de violencia, 51,3; por capital humano, 51,8 y por capacidad institucional, 50,1. • Esta situación se profundiza con la existencia de un conflicto armado y, a su vez, agudiza sus causas y efectos. La incorporación dife- renciada de las regiones en la economía del país y la presencia desigual del Estado en ellas han conducido a que dichas regiones se incorporen de maneras diversas en la dinámica del conflicto armado. Objetivo estratégico Líneas de trabajo y recomendaciones de política pública Garantizar las condiciones y los factores de protección del núcleo esencial de los derechos frente a amenazas En la categoría de seguridad humana, se proponen las graves y previsibles de las personas: vida e integridad siguientes líneas generales de trabajo: personal y patrimonio, para así contribuir a la superación del conflicto rural y a la transformación de este sector. • Garantizar la infraestructura física y social necesaria para el aprovisionamiento de bienes públicos. • Generar las condiciones de seguridad rural, no sólo desde la mirada del orden público, sino también desde la perspectiva de bienestar y seguridad hu- mana. • Trabajar en el restablecimiento de derechos a la población que ha sido víctima de conflicto en las zonas rurales. • Impulsar estrategias para el retorno y la reubicación de las poblaciones que han sido desplazadas forzo- Foto: Emprender Paz samente.16
  17. 17. KASPapersAlgunas recomendaciones en este sentido son: gestión público-privada para la atención integral bajo un enfoque diferencial, acorde a las condicio-• Desarrollar instrumentos de política pública para nes de los territorios y de las poblaciones. proveer seguridad rural y humana a la población • La gestión público-privada para la atención integral cuya meta sea equilibrar los niveles de desarrollo en el restablecimiento de derechos de las víctimas, humano con base en los ODM. Esto se puede lo- debe ser abordada teniendo en cuenta la multidi- grar a través de una redistribución del gasto público mensionalidad y complejidad, tanto del fenómeno para mejorar las condiciones de vivienda rural, el del conflicto, como de la situación de las víctimas; acceso y la disponibilidad permanente de servicios lo cual hace necesario tener definidas las rutas de públicos, educación técnica y vocacional para el atención, así como las estrategias y los instrumentos campo, reducción de la morbi-mortalidad en me- que les permitan a los gobiernos articular y coordinar nores de cinco años, gestantes y adultos mayores, los esfuerzos institucionales públicos y privados, sin de- conectividad y movilidad, entre otros. jar de lado el proceso participativo de las víctimas.• La transferencia de recursos de regalías a las zonas más pobres y marginales, así como su veeduría, debe estar dirigida a la provisión de garantías bási- cas y bienes públicos (agua potable, alcantarillado, energía).• La gestión territorial debe reconocer que la sostenibilidad y calidad de vida en las ciudades depende directamente de su entorno rural. Por esto es necesario desarrollar mecanismos de integración regional y compensación por servicios ambientales (agua, oxígeno, energía y alimentos) desde los centros urbanos hacia su entorno rural, más allá de sus municipios circunvecinos.• Las estrategias de seguridad rural deben ser diferen- ciales, por lo que se requiere de amplio conocimiento y profunda caracterización del territorio y sus pobla- Foto: Emprender Paz dores, basados en sistemas de información y redes de comunicación eficientes y confiables, los cuales • Las estrategias de retorno y reubicación requieren, son determinantes para garantizar la seguridad. además de las garantías de seguridad y de no repe-• El amplio espectro normativo nacional en materia tición dadas por el Estado, proponer reasentamien- de restitución, garantía y goce efectivo de derechos tos de población desplazada en espacios definidos para la población en situación de desplazamiento por los mismos afectados, teniendo en cuenta sus forzado y víctima del conflicto interno armando, de- condiciones y particularidades sociales, culturales fine una serie de lineamientos que orienta a la insti- y económicas. Es necesaria la participación de las tucionalidad en cuanto a necesidades, enfoques y víctimas en la toma de decisiones respecto a su pro- obligaciones en materia de atención humanitaria, ceso de reparación y garantía de no repetición. atención integral y garantías de no repetición. Sin • En el proceso de retorno y reubicación, es necesaria embargo, es necesario establecer mecanismos de una estructura que mire más allá del corto plazo y 17
  18. 18. KASPapers que realice una recuperación integral de la región de coordinar y participar activamente con las reasentamiento con un enfoque en la sostenibilidad. autoridades civiles de los entes territoriales de Se debe garantizar la mejora sostenible en las planeación y control (consejos departamentales, condiciones de seguridad humana a la población, distritales y municipales de seguridad y comités dentro de un tejido social restablecido y estable. de orden público), para desarrollar estrategias y • Se requiere de recursos de orden nacional, departa- acciones de prevención, control y atención de mental y de cooperación internacional que fortalez- conductas delictivas y de disminución de riesgos que can la gestión del municipio para realizar procesos pongan en peligro la paz y convivencia ciudadana. de retorno o reubicación, ya que estos requieren • Fortalecer y difundir a nivel territorial las iniciativas de ampliar la inversión en infraestructura, bienes desarrolladas por el Gobierno nacional para preve- públicos, servicios, habitabilidad, tierras y territorios nir el desplazamiento forzado e identificar escena- colectivos, y programas de bienestar social, justicia, rios de riesgo en los territorios, tales como el Sistema seguridad alimentaria, generación de ingresos y de Alertas Tempranas (SAT). participación ciudadana, que se traducen en desa- • Fortalecer el sistema judicial ordinario y de las comu- rrollo para el municipio. nidades étnicas para la prevención del despojo de tierras y territorios, con el desarrollo de mecanismos e instrumentos para garantizar un acceso efectivo en el reconocimiento y la protección de los dere- chos. Segundo eje temático: desarrollo institucional Problema central La institucionalidad pública encargada del tema rural en Colombia requiere de un proceso de fortalecimien- to y de articulación entre los diferentes entes encar- Foto: Emprender Paz gados de la formulación, planeación y ejecución de la política. También son necesarios esfuerzos para en- • Adoptar e institucionalizar el modelo de gestión tender el ordenamiento territorial como precondición pública interagencial propuesto por el Plan Nacional para el desarrollo rural. Adicionalmente, en cuanto al de Consolidación, con el fin de coordinar y articular enfoque regional, se encuentra que cada sector insti- los esfuerzos nacionales, departamentales y locales tucional está diseñando su propio sentido de “territoria- con las iniciativas privadas y de cooperación, en lidad” y cada política está definiendo cómo abordar los entes territoriales de municipios expulsores y el territorio, produciendo la fragmentación y dispersión receptores de población desplazada y víctimas. de recursos y esfuerzos. Por otra parte, hay cierta frac- • Las instituciones del Gobierno nacional responsables tura entre el poder —la formulación y gestión de la polí- de la seguridad y el orden público tales como tica— y la academia —la producción de conocimiento las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, deben en torno al desarrollo rural.18
  19. 19. KASPapers Datos de referencia (tomados del INDH 2011, PNUD) • La realidad nacional es de profundas diferencias culturales, geofísicas, poblacionales y étnicas, que se expresan de manera distinta en las diferentes regiones y que obligan a que las políticas públicas se estructuren y ejecuten a partir del reconocimiento y la valoración de esas diferencias, planteando así un gran desafío de planeación, coordinación y articulación. • El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 demuestra avances en la concepción de políticas públicas con enfoque territorial, a partir del reconocimiento de las diferencias que conforman una realidad diversa social, cultural, natural, geográfica, institucional y económica. • Sin embargo, en décadas pasadas —en particular en la de 2000— se ha visto una disminución del Estado en el sector rural, debido a los ajustes institucionales de las entidades ejecutoras de la política. • Uno de los problemas de la ruralidad colombiana ha sido la falta de políticas gubernamentales que busquen de manera explícita el fortalecimiento de los polos del desarrollo regional. • Ha habido además una reducción importante en los presupuestos adjudicados al sector, de al menos 30%. • Los instrumentos de planificación, gestión y desarrollo para el sector son insuficientes y deben ser actualizados y ajustados a la nueva dimensión del desarrollo rural. • Otra área afectada por la disminución de recursos es la de investigación y asistencia técnica integral. • Ha habido un deterioro notable en las instancias locales y regionales en cuanto a su capacidad para participar en toma de decisiones, gestión e inversión. • La adjudicación del gasto público ha estado más concentrada en subsidios y compensaciones, por encima de la generación y la inversión de bienes públicos que garanticen la reactivación del campo. • Las políticas agrarias han sido diseñadas a la medida de las coyunturas y de los intereses de los grupos de mayor capacidad y poder en la sociedad rural. • La organización de la sociedad civil requiere el diseño de una agenda que trascienda lo humanitario, con espacio para la confluencia entre las organizacio- nes, la generación de redes sociales para el seguimiento de las iniciativas legislativas, el diseño y la aplicación de políticas.Objetivo estratégico Líneas de trabajo y recomendaciones de política públicaAvanzar en la descentralización y modernización insti-tucional para un nuevo modelo de desarrollo rural in- En la categoría de desarrollo institucional se proponencluyente y pluralista, que tenga en cuenta las particula- las siguientes líneas generales de trabajo:ridades de los actores sociales e institucionales —tantopúblicos como privados, locales y nacionales— para su • Modernización institucional nacional y localplaneación y desarrollo. Este objetivo implicará el reco- • Planeación para el desarrollo ruralnocimiento y respeto político y social del campesinado • Alianzas público-privadas y coordinación institucionalcomo base de la economía rural. • Integración de recursos públicos • Mecanismos de participación ciudadana Algunas recomendaciones sugeridas en materia de de- sarrollo institucional son: • A nivel de la institucionalidad nacional, se debe avanzar hacia la integración del ordenamiento te- rritorial dentro del Departamento Nacional de Pla- neación, como un elemento estructural y determi-Foto: Emprender Paz nante en la planeación para el desarrollo, teniendo 19
  20. 20. KASPapers en cuenta los lineamientos de la reciente LOOT (Ley • El municipio, como ente territorial y principal refe- 1454 de 2011). rente estratégico para la ejecución de las políticas • Promover políticas gubernamentales que busquen públicas, está llamado a articular los poderes loca- de manera explícita el fortalecimiento de los polos les, departamentales y nacionales, al ser el principal del desarrollo regional. organizador del uso del suelo. • Las políticas sectoriales deben concebirse con una • Se propone establecer un Pacto Ciudadano por el mirada territorial, superando la visión netamente Desarrollo con bases regionales, trabajando de ma- agropecuaria de lo rural e integrando las diversas nera descentralizada a partir de definiciones de te- dinámicas existentes (acuícola, forestal, ambiental, rritorios en donde se definan políticas para generar turística y de servicios). capacidades que comprometan agentes diversos • El desarrollo institucional no solo debe ser desde el en tareas comunes. Estado, sino también desde los actores privados. Es • Las alianzas público-privadas, las nuevas dimensio- necesario el reconocimiento y empoderamiento nes de la responsabilidad social empresarial (RSE) del campesinado como actor clave, tanto político y el papel de las ONG y la cooperación interna- como social. cional, son oportunidades para ejecutar políticas • Se debe garantizar la transferencia de poder y de re- públicas. Para esto, se requieren mecanismos y cursos desde el nivel central para generar en los terri- herramientas que coordinen, regulen y faciliten la torios la capacidad real de asumir el desarrollo rural. intervención, sin perder la gobernabilidad desde el • Se requiere de la participación de las autoridades públi- Estado. cas, tanto locales —en especial las secretarías de agri- • Es necesaria la formación y actualización de los toma- cultura— como nacionales. A este proceso también dores de decisión y funcionarios al frente del desarro- deben articularse la academia, las agencias de desa- llo rural, incorporando en su quehacer el saber de las rrollo económico local y la sociedad civil, pues el con- ciencias económicas y sociales de avanzada en de- cepto que debe primar es la integración de recursos, recho agrario, economía agraria y campesina, entre acciones, y compromisos interinstitucionales concretos otras. También es importante fomentar la producción del orden nacional y local de manera descentralizada. de conocimiento y formación en los temas relaciona- dos con el desarrollo rural. • Se debe impulsar una propuesta de reordenamien- to institucional sobre el desarrollo rural y el desarrollo agrario, en donde el actuar del Estado debe hacer- se de manera diferenciada. • Se debe fortalecer la articulación del conocimien- to y la experiencia entre el Estado y los actores no gubernamentales —academia, comunidad interna- cional y sector privado—, creando y manteniendo espacios de diálogo permanente y en doble di- rección, sobre los cuales se fundamenta la red de conocimiento propuesta por la reforma rural trans- formadora, lo que permitirá sensibilizar frente a los problemas, construir y generar conjuntamente co- Foto: Emprender Paz nocimientos y lineamientos generales.20
  21. 21. KASPapersTercer eje temático: adquisición y la explotación de recursos naturales, en especial por parte de privados y extranjeros. Sudesarrollo rural subutilización en agricultura y sobreutilización en ganadería extensiva, afectan el desarrollo humano yProblema central rural en términos de generación de empleo, ingresos, conservación y sostenibilidad ambiental.Son limitantes del desarrollo rural la elevadaconcentración de la propiedad de la tierra, lainformalidad de los derechos de propiedad, el usoineficiente de la tierra y el agua desde el punto devista productivo y la debilidad institucional paraprestar servicios. Adicionalmente, las debilidades en elordenamiento territorial a nivel nacional y regional y laaplicación efectiva de los planes de ordenamiento enlos municipios del sector rural, son factores generadoresde conflictividad en el uso del suelo. No obstante laamplitud de normatividad al respecto, el Estado nocuenta con instrumentos suficientes para regular lasgrandes extensiones —por ejemplo, zonas de reservaforestal y de uso colectivo—, y así orientar el uso, la Foto: Emprender Paz Datos de referencia (tomados del INDH 2011, PNUD) • Usualmente se ha identificado lo rural con las actividades agropecuarias, pero este enfoque deja de lado la consideración de lo re- gional y la comprensión multidimensional del desarrollo rural. Entender al municipio como unidad del territorio implica que las políticas sectoriales sean concebidas con un enfoque territorial. • Hay desconfianza en el sector de los pequeños productores frente a la institucionalidad, porque han sido inadecuados la concepción y el otorgamiento de los incentivos para las actividades productivas. Esto, a su vez, hace que la mentalidad de los productores frente a los factores de producción y competitividad sea limitada. • En 2009, 60% de la producción agrícola correspondió a cultivos permanentes y 40% a volúmenes de productos de ciclo corto. Esto da cuenta del desequilibrio en términos de la capacidad de autoabastecimiento del país. • En 25 de 30 departamentos, más de 50% de la frontera agropecuaria está siendo utilizada en pastos, y en 16 de ellos más de 70% del suelo está en la ganadería. Hoy se usan 39,2 millones de hectáreas de las cuales se ha determinado que 15 millones son de vocación pecuaria (ENA, 2008, en PNUD, 2011). En últimas, la expansión de la ganadería está superando la vocación productiva del suelo. • Hay 364.080 hectáreas de plantaciones forestales comerciales. Éstas representan apenas 2,1% del potencial de 17 millones aptas para reforestación. Se calcula que esta actividad genera 270.000 empleos indirectos y 90.000 directos, de los cuales 25.000 corresponden a mipymes de productos de madera y su comercialización. El sector aporta un poco menos de 1% del PIB nacional (Ospina Murcia, Fedemaderas, en PNUD, 2011). 21
  22. 22. KASPapers Objetivo estratégico • Promoción de proyectos de desarrollo alternativo y complementarios. Avanzar en un reordenamiento territorial e institucional • Adopción de nuevas tecnologías y mitigación del im- que regule el uso productivo de los recursos, acorde a su pacto del cambio climático en el sector, así como vocación y potencialidad en equilibrio con el ambiente promoción del desarrollo sostenible. y su entorno social y ecológico. Al respecto, se recomiendan las siguientes acciones: • La creciente demanda de productos agrícolas en el mundo se debe traducir en mejores condicio- nes de comercialización, de precios y de merca- do para estas inversiones. Ello implica una serie de garantías, sobre todo en términos del aprovisiona- miento de bienes públicos, que le permitan a los sectores productivos rurales generar nuevas com- petitividades, conquistar nuevos nichos de mer- cado y adecuar sus estructuras productivas a las nuevas dinámicas que conllevan los procesos de inversión. • Si bien existe una dinámica de crecimiento en el Foto: Fundación Konrad Adenauer sector agrícola que se ha dado por los cultivos per- manentes, no se deben descuidar los cultivos tran- sitorios de importancia en la canasta alimentaria. Líneas de trabajo y recomendaciones La seguridad alimentaria debe promoverse como de política pública una vía de fortalecimiento de la pequeña y media- na propiedad. Las líneas de trabajo sugeridas en materia de desarrollo • Es indispensable mantener e incrementar los incen- rural son: tivos a la reforestación comercial. Además, desa- rrollar modelos de explotación forestal a mediana • Fortalecimiento de las capacidades productivas y escala combinados con otras actividades produc- organizativas de los pequeños y medianos producto- tivas que generen ingresos mientras se desarrollan res. las plantaciones de bosques, dando espacio a los • Fomento de la integración regional alrededor de una pequeños y medianos productores. nueva concepción del ordenamiento del territorio y • Es necesario fomentar la investigación y el desarro- la planificación del uso del suelo y la producción. llo en la agricultura comercial a gran escala o en la • Aumento de los incentivos para el sector de grandes agricultura de plantación, debido a que la homo- y pequeños productores, en ejercicios de encade- genización de los cultivos en el trópico es uno de namiento productivo y de mercados, con el fin de los causantes de los desequilibrios ambientales. generar cada vez más cadenas de valor compartido • Aprovechar las oportunidades para satisfacer la en el marco de principios de comercio y mercados demanda nacional con oferta de reforestación justos. comercial, cambiar la proporción de consumo del22
  23. 23. KASPapers bosque natural e incrementar y buscar mercados desarrollo de los sistemas de apoyo de los pequeños para la oferta exportable de productos de la ca- productores en lo que respecta al acceso a recur- dena. sos y construcción de política social.• La actividad agroindustrial debe propiciar el desa- • Establecer mecanismos de recuperación y control rrollo de negocios inclusivos para campesinos y pe- del retorno de la inversión de riesgo y fomento del queños productores, afianzando alianzas producti- Gobierno a manera de subsidio a los medianos y vas estratégicas de participación, encadenamiento grandes productores, para generar condiciones de y mercados asegurados, generando valor compar- sostenibilidad económica de los fondos, aumentar tido. la rentabilidad y, por ende, ampliar la base de be-• Se deben generar condiciones para el aprovisio- neficiarios (pequeños productores) e incrementar el namiento de bienes públicos que les permitan a los valor del mayor incentivo. sectores productivos ser competitivos, para así con- • Fomentar los procesos de integración regional a tra- quistar nuevos nichos de mercado que les faciliten vés de un fondo de compensación regional como adecuar sus estructuras de producción a las nuevas mecanismo para combatir la pobreza y el desequi- dinámicas de mercado producto de los procesos librio en los territorios, facilitando el acceso a los bie- de inversión. nes públicos, activos, la tierra, el agua y el capital necesarios para el desarrollo endógeno de sus co- munidades. • Fomentar y orientar la inversión y promoción pública y privada apalancando recursos, por ejemplo, del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del nuevo Sistema General de Regalías. Esto a través del desarrollo de programas e iniciativas de asistencia técnica remota, gestión comercial y financiera en plataformas TIC; instrumentos de planificación y monitoreo de tierras, bosques y reservas, zonas de producción agropecuaria sobre sistemas de información georreferenciada satelital; ajuste de los paquetes tecnológicos agropecuarios y acuícolas para la productividad en el trópico; transición a Foto: Emprender Paz agriculturas limpias y orgánicas para la industria• Fortalecer e integrar a las organizaciones campesi- alimenticia y farmacéutica; investigación de la nas y demás grupos poblacionales rurales a los pro- biodiversidad para la producción de productos cesos de producción, mediante el acceso a la tie- alternativos, desarrollo de la biología molecular rra, a oportunidades de crédito y asistencia técnica; para cultivos transgénicos del trópico, entre otros. además, apoyar el cumplimiento de los derechos y • Incentivar el desarrollo de infraestructura pro- el respeto a la vida. ductiva, sistemas de riego y uso de tecnología• Promover el rol de las ONG y otras entidades del de punta en el sector, como herramientas para tercer sector como soporte para la creación y el incrementar los niveles de productividad y poder fomento de fondos rotatorios monetarios y en es- mitigar los riesgos generados por fenómenos de pecie, pues estas entidades han sido clave para el cambio climático. 23
  24. 24. KASPapers Cuarto eje temático: Objetivo estratégico política integral de tierras Desarrollar una política integral de tierras que contenga los componentes clave de uso del suelo, restitución, de- Problema central sarrollo rural en las tierras abandonadas, redistribución de la tierra y adaptación al cambio climático. La concentración de la tierra y su concepción como elemento de valorización fomenta la expansión des- controlada de actividades que no tienen un mayor esfuerzo productivo, como conflictos de uso del suelo, así como la precariedad del impuesto predial, la con- figuración de poderes políticos alrededor de ella y su uso como bien especulativo y no de inversión. La inflexi- bilidad de la estructura de la tierra es detonante de los conflictos sociales y de la violencia. Adicionalmente, la tenencia ha primado sobre el uso de la tierra; esto ha determinado la manera en que se legisla, evoluciona y comprende el desarrollo rural. Foto: www.morguefile.com Datos de referencia • Usualmente se ha identificado lo rural con las actividades agropecuarias, pero este enfoque deja de lado la consideración de lo regional y la comprensión multidimensional del desarrollo rural. Entender al municipio como unidad del territorio implica que las políticas sectoriales sean concebidas con un enfoque territorial. • Hay desconfianza en el sector de los pequeños productores frente a la institucionalidad, porque han sido inadecuados la concepción y el otorgamiento de los incentivos para las actividades productivas. Esto, a su vez, hace que la mentalidad de los productores frente a los factores de producción y competitividad sea limitada. • En 2009, 60% de la producción agrícola correspondió a cultivos permanentes y 40% a volúmenes de productos de ciclo corto. Esto da cuenta del desequilibrio en términos de la capacidad de autoabastecimiento del país. • En 25 de 30 departamentos, más de 50% de la frontera agropecuaria está siendo utilizada en pastos, y en 16 de ellos más de 70% del suelo está en la ganadería. Hoy se usan 39,2 millones de hectáreas de las cuales se ha determinado que 15 millones son de vocación pecuaria (ENA, 2008, en PNUD, 2011). En últimas, la expansión de la ganadería está superando la vocación productiva del suelo. • Hay 364.080 hectáreas de plantaciones forestales comerciales. Éstas representan apenas 2,1% del potencial de 17 millones aptas para reforestación. Se calcula que esta actividad genera 270.000 empleos indirectos y 90.000 directos, de los cuales 25.000 corresponden a mipymes de productos de madera y su comercialización. El sector aporta un poco menos de 1% del PIB nacional (Ospina Murcia, Fedemaderas, en PNUD, 2011).24

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