El hábitat y participación comunitaria en los asentamientos post-desastre.

NACIONAL
FACULTAD DE ARTES
MAESTRÍA EN HÁBITAT
El hábitat y la participación
comunitaria en los asentamientos
post-desastre
Estudio del proceso del reasentamiento
después del terremoto en Armenia, Quindío
1999-2001
Liliana Patricia García Montes

NACIONAL
FACULTAD DE ARTES
El hábitat y la participación comunitaria en
los asentamientos post-desastre
Estudio del proceso del reasentamiento después del terremoto en
Armenia, Quindío 1999-2001
Financiado por la DIB-2007
Liliana Patricia García Montes
Trabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Hábitat - Estudios en vivienda
Director: Carlos Mario Yory García

Rector
Moises Wasserman Lerner
Vicerrector sede Bogotá
Fernando Montenegro Lizarralde
Decano
Jaime Franky Rodríguez
Director del Centro de Divulgación y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Coordinador Académico Maestría en Hábitat
Carlos Alberto Torres Tovar
NACIONAL
FACULTAD DE ARTES
© Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
Facultad de Artes
Maestría en Hábitat
Bogotá, Colombia, 2009
ISBN: 978-958-719-511-8

Índice
Índice de gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Índice de fotos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Índice de tablas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Índice de mapas y planos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1. Marco científico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1 Antecedentes y justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2 Objetivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Objetivo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Objetivos específicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.3 Planteamiento del problema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.4 Marco conceptual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Hábitat, vulnerabilidad y desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
El reasentamiento como re-habitar y como un acto
de apropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
La participación en los procesos de reasentamiento . . . . . . . . . . . 16
Sustentabilidad y construcción social del territorio. . . . . . . . . . . . 18
La ciudad contemporánea y sus condiciones de riesgo y
vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2. La prevención del riesgo y las políticas post-desastre. . . . 21
2.1 Políticas internacionales post-desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.2 Políticas de prevención y atención de desastres en
américa latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Honduras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.2.1. Casos post-desastre en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . 24
2.2.2 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.3 Políticas de prevención de desastres en colombia. . . . . . . 41
2.3.1. El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres de Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.3.2. Estudios de caso Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.3.3 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3. Componentes generales de la política post-desastre. . . . . 61
3.1 Instrumentos de la política post-desastre. . . . . . . . . . . . . . 62
3.2 La participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3.3 La construcción social del hábitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3.4 Control social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3.5 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
4. El terremoto de Armenia, estudio de caso. . . . . . . . . . . . . 79
4.1 Marco metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.1.2 Metodología de la investigación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.2. Características de la ciudad de Armenia. . . . . . . . . . . . . . 92
4.2.1 Proceso histórico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.2.2 Características del territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.3 Situación de la ciudad antes del sismo. . . . . . . . . . . . . . . . 92
4.3.1 Situación de la vivienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
4.4. El plan de ordenamiento territorial –porte–. . . . . . . . . . 96
4.5 El terremoto de armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
4.5.1 Papel de las entidades de la sociedad civil. Las ONG. . 102
4.5.2 Financiamiento de la reconstrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . 104
4.6 El proceso de reconstrucción y su relación con
el porte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
4.6.1 Sistema de monitoreo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
4.7 Proceso de reconstrucción de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . 106
4.7.1 La atención a las familias que se quedaron sin vivienda,
la temporalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4.7.2 Asignación de subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
4.7.3 Instrumentos de la política de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . 108
4.8 Participación comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
en la reconstrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
4.8.1 Financiamiento de la reconstrucción en vivienda. . . . . . . 110
4.9. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
5. Análisis del caso de Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Selección del caso en la ciudad de Armenia para su estudio. . . 115
Diseño de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Tamaño de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Aplicación de la entrevista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
5.1 Resultados de los estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Una mirada sobre el territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
5.1.1. barrio las colinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
5.1.2 Barrio Nuevo Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
5.1.3 Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
5.1.4 Barrio La Linda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
5.2 Resultados de las encuestas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
5.2.1 Aspectos demográficos de los barrios. . . . . . . . . . . . . . . . . 126

5.3 Resultado de las entrevistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
5.3.1 La emergencia y la temporalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
5.3.2 Conflictos que tuvieron en el proceso de reasentamiento. . . . 129
5.3.3 Del proceso de reasentamiento a los nuevos barrios. . . . 129
5.3.4 La participación en el barrio actualmente. . . . . . . . . . . . 130
5.3.5 Acerca del espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
5.3.6 Características de los liderazgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
5.3.7 Características de las relaciones entre habitantes
y las instituciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
5.3.8 Relaciones con el constructor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
5.3.9 Relación con entidades de servicios públicos. . . . . . . . . . 132
5.3.10 Relaciones actuales con las instituciones. . . . . . . . . . . . 132
5.3.11 Resultado de las entrevistas a funcionarios. . . . . . . . . . 133
5.4 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
5.4.1 En cuanto al proceso de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . 136
5.4.2 En cuanto a la vulnerabilidad y sustentabilidad
de los barrios se encuentran los siguientes resultados. . . . . . . . . 136
6. Propuesta de construcción social del territorio
para el reasentamiento post-desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
6.1 Estrategias a partir de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
y los instrumentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
6.2 Estrategias a partir de la participación comunitaria. . . . 140
6.3 Estrategias a partir de los instrumentos de gestión. . . . 141
6.4 Recomendaciones para la sustentabilidad de la política. . 142
6.5 Apropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
6.6 Corresponsabilidad social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Reconstrucción internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Reconstrucción nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Reconstrucción del Quindío. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Anexos 1. Encuesta a familias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Anexos 2. Entrevista a líderes comunitarios. . . . . . . . . . . . . . 154
Anexos 3. Entrevista a funcionarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Anexos 4. Fichas de los barrios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Índice de gráficos
Gráfico 1. El hábitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Gráfico 2. Mirada compleja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Gráfico 3. Vulnerabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Gráfico 4. Armenia, inversión de la reconstrucción. . . 104
Foto 1. Terremoto de México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Foto 2. Terremoto de El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Foto 3. Terremoto de Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Foto 4. Avalancha de Armero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Foto 5. Terremoto de Páez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Foto 6. Terremoto de Armenia. Barrio Brasilia. . . . . . . 100
Índice de fotos
Foto 7. Terremoto de Armenia. Destrucción viviendas. 100
Foto 8. Barrio Las Colinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Foto 9. Barrio Nuevo Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Foto 10. Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Foto 11. Barrio La Linda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Índice de tablas
Tabla 1. Afectación del terremoto de México . . . . . . . . . 25
Tabla 2. Ubicación de los damnificados del terremoto de
México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Tabla 3. Población afectada por los dos sismos en
El Salvador*. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Tabla 4. Resumen de las viviendas afectadas en los sismos
de El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Tabla 5. Daños originados por los sismos de enero y
febrero en El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Tabla 6. Financiamiento para la reconstrucción de
Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Tabla 7. Financiamiento del Programa de Vivienda en la
reconstrucción de Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Tabla 8. Terremoto de Páez, distribución de daños por
departamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Tabla 9. Terremoto de Páez, familias afectadas
directamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Tabla 10. Terremoto de Páez, Plan de Reconstrucción. . 55
Tabla 11. Terremoto de Páez, sitios de reasentamiento. . 57
Tabla 12. Comparativo de los componentes de la política
de reasentamiento, casos internacionales y nacionales. . . . 70
Tabla 13. Evaluación del objetivo específico 1 . . . . . . . . 82
Tabla 16. Tratamientos para vivienda según el Porte . . . 98
Tabla 17. Diagnóstico de vivienda según el Porte,
Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Tabla 18. Distribución de la reconstrucción de Armenia
por gerencias zonales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Tabla 19. Tratamientos Porte - Reconstrucción. . . . . . . 105
Tabla 20. Armenia, financiación de la reconstrucción. 111
Tabla 21. Armenia, barrios construidos post-desastre. . 118
Índice de mapas y planos
Mapa 1. Zona afectada por el terremoto de México.. . . . . 25
Mapa 2. Afectación del terremoto en El Salvador. . . . . . . 32
Plano 1. Armenia, zonificación de la ciudad. . . . . . . . . . 94
Plano 2. Armenia. Tratamientos del Porte. . . . . . . . . . . 101
Plano 3. Armenia, localización asentamientos post-
desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Plano 4. Barrio Las Colinas, ubicación en la ciudad y
planteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Plano 5. Barrio Nuevo Armenia, ubicación en la ciudad y
Plano 6. Barrio El Jubileo, ubicación en la ciudad y
Plano 7. Barrio La Linda, ubicación en la ciudad y

5
En el marco de la maestría en Hábitat, Estudios
en Vivienda, se abordan los temas referentes a
la vivienda, que son vistos como elementos de
importancia dentro de la definición del concep-
to de hábitat. Ésta comprende no solo el hecho
construido, es decir la edificación material, sino
también el espacio habitado, que va más allá del
espacio interior pues incluye el espacio exterior
(entorno cercano y lejano), el barrio, la locali-
dad, en sí el hecho urbano, en el cual se enmarca
la ciudad. Además de lo anterior, el concepto de
hábitat está asociado con las interrelaciones no
solo físicas sino también sociales, económicas,
ambientales y políticas propias de los vínculos
individuo-sociedad-naturaleza.
En la interrelación que el individuo y la sociedad
establece con el lugar, se pueden generar acciones
que deterioran el medio ambiente debido al creci-
miento urbano desmesurado que en muchos casos
desconoce los procesos naturales. Por lo anterior,
las ciudades son susceptibles a riesgos o amenazas
naturales que muchas veces su población ignora,
por lo cual en la mayoría de las veces está poco
preparada para afrontar un fenómeno natural que
afecta las edificaciones o los sistemas en los cuales
se enmarca la ciudad, lo que altera su cotidianidad
y evidencia las vulnerabilidades de la sociedad. Es
en ese momento cuando se tienen que tomar me-
didas, que se establecen mediante políticas, para
ejercer acciones tendientes a la recuperación de
las condiciones de la ciudad afectada.
En relación con lo anterior se debe anotar que,
si bien los gobiernos adoptan políticas en situa-
ciones de desastre que se basan en las estrategias
planteadas a nivel mundial, los instrumentos y las
acciones que se plantean en muchas ocasiones no
son aplicados de manera que brinden una solución
pertinente y efectiva a las comunidades y, por tan-
to, a la ciudad misma.
En este sentido, la presente investigación in-
daga sobre cuáles son los aspectos que se han te-
nido en cuenta en las políticas, en relación con el
asentamiento poblacional después de un desastre
natural y cuando las condiciones de calamidad
han desbordado la capacidad que el sistema tiene
de recuperarse, con el fin de evaluar las acciones
efectuadas hasta el momento y a partir de una re-
flexión del concepto de hábitat y de la construc-
ción social del territorio encontrar aportes para
ser llevados al planteamiento de una política de
reasentamiento post-desastre.
Como primera medida, para el logro de estos
objetivos, en la presente investigación se estudian
los contextos, es decir, las experiencias más repre-
sentativas de desastres, las cuales se direccionan
en tres ejes, el primero hace alusión a la política
pública en materia de desastres, en este sentido se
analiza tres contextos de casos de reconstrucción,
el primero hace referencia a las acciones que se han
realizado en desastres ocurridos en Latinoamérica
que muestran algunos elementos de la política de
prevención y atención de desastre en esos países,
así como también, la forma en que, en algunos
casos, las comunidades han asumido su reasenta-
miento; en un segundo contexto se evalúan unos
casos en el ámbito nacional, se estudian las políti-
cas nacionales y cómo éstas han ido cambiando a
partir de la ocurrencia de los desastres, y también
de qué manera se ha abordado el asentamiento
post-desastre. El último contexto del cual se ha-
bla, es el estudio de caso de la ciudad de Armenia
que ha sido el desastre más reciente en nuestro
país, del cual se puede decir que ha recogido el
cúmulo de actuaciones y experiencias en tragedias
anteriores ocurridas en el país y se analiza el esta-
do de los barrios en la actualidad para determinar
su sustentabilidad en el tiempo.
El segundo eje es el abordaje general de la políti-
ca de reconstrucción que se enmarca en las etapas
de emergencia, reconstrucción y liquidación, en él
se evalúan los procesos y las acciones emprendidas
y se determinan sus aciertos y desaciertos a par-
Introducción

6 El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
tir del estudio de cuatro componentes planteados
para el abordaje de una política de reasentamiento
post-desastre: los instrumentos, la participación, la
construcción social del hábitat y el control social,
para que a partir de ellos se presente una estrate-
gia para el reasentamiento post-desastre.
Es importante aclarar que el concepto de par-
ticipación comunitaria, que juega un papel muy
importante en la presente investigación, se abarca
desde una mirada estructuralista funcionalista de la
cual parte el análisis de las políticas en esta materia.
En este sentido, la presente investigación abre ho-
rizontes para profundizar en futuras investigaciones
en los aportes que desde otras perspectivas teóricas
y disciplinas puedan enriquecer el estudio de estos
temas enfocados al reasentamiento post-desastre.
El presente documento se desarrolla en seis
capítulos. El primero describe el marco científico
de la investigación, incluye la justificación, los ob-
jetivos y el marco conceptual que direccionan la
investigación.
En el segundo capítulo se estudian los contextos
internacionales y locales en materia del manejo de
los desastres, las políticas instauradas y su instru-
mentalización, de manera general y haciendo énfa-
sis en las políticas en materia de reasentamiento y
participación comunitaria.
En el tercer capítulo se plantea un estudio de los
componentes de la política de reasentamiento y su
instrumentalización a partir de los casos estudiados.
En el cuarto capítulo se expone el marco me-
todológico de la investigación y se presenta el es-
tudio de caso de la ciudad de Armenia, con una
descripción de la ciudad y el análisis de los plantea-
mientos de su Plan de Ordenamiento Territorial
para entender el contexto de la reconstrucción,
igualmente se describe el proceso del desastre y
se estudian los instrumentos de la política post-
desastre aplicada haciendo énfasis en la vivienda y
la participación comunitaria.
En el quinto capítulo se describen los resultados
del trabajo de campo del estudio de caso en la ciu-
dad de Armenia; en ellos se analizan los resultados
de las encuestas a las familias y las entrevistas a lí-
deres comunitarios de los barrios y a los funciona-
rios que participaron en el proceso, para determinar
los resultados de la instrumentalización de la polí-
tica post-desastre planteada para esta ciudad y las
falencias, para tener en cuenta en el desarrollo de la
estrategia de construcción social del territorio.
En el sexto y último capítulo se abre el contexto
de la propuesta para la construcción social del terri-
torio para el reasentamiento post-desastre a partir
de la política.

1.1 Antecedentes y justificación
Los desastres en los ambientes urbanos son situacio-
nes en las cuales se generan realidades que alteran
en gran manera la cotidianidad y movilizan recursos,
tanto humanos como económicos, para atender las
necesidades de las familias, individuos o institucio-
nes que quedan totalmente vulneradas por la trage-
dia. En estos casos los gobiernos tienen que aplicar
las herramientas dispuestas por las políticas y crear
estrategias e instrumentos para hacer frente a todas
las demandas de atención requeridas en la etapa de
emergencia y dar paso al proceso de reconstrucción.
A pesar de todo el despliegue técnico, económico y
de recursos humanos, estos procesos de reconstruc-
ción se limitan a un tiempo específico que abarca
unos pocos años después del acontecimiento, gene-
ralmente hasta cuando los edificios y la infraestruc-
tura física han sido construidos. En la mayoría de
los casos no existe un acompañamiento a los proce-
sos de post-reconstrucción, ni tampoco se propone
la realización de un seguimiento que determine la
situación de los asentamientos después del periodo
de reconstrucción. Para el caso de los procesos de
reconstrucción post-desastre que se han presentado
en Colombia –Popayán, Armero y Páez–, agentes
que no son propiamente pertenecientes al ente gu-
bernamental sino que pertenecen a diferentes or-
ganismos no gubernamentales y universidades han
llevado a cabo algunas investigaciones y evaluacio-
nes posteriores a los desastres.
A partir de lo presentado, esta investigación bus-
ca estudiar algunos procesos de reasentamiento en
el marco de las políticas post-desastre, para plantear
una reflexión sobre el reasentamiento poblacional
en estas situaciones específicas, mirado desde el
concepto de construcción social del hábitat, para
lograrlo se tomaron como casos de estudio algunos
ejemplos internacionales y nacionales, escogidos
por su representatividad en cuanto a la magnitud
del desastre, a las diferentes condiciones de las po-
blaciones afectadas y su forma de reasentamiento.
Como estudio de caso para la implementación
del trabajo de campo, se tomó el terremoto de
Armenia, Quindío, por ser el ejemplo de reasen-
tamiento en Colombia de mayor magnitud en los
últimos años después de un desastre, donde se im-
plementaron las políticas post-desastres trabajadas
hasta ese momento y que contó con los lineamien-
tos del Plan de Ordenamiento Territorial vigente
que sirvió como base para su reconstrucción.
El interés por este tipo de investigación nace
de la inquietud que en los últimos años se ha de-
sarrollado por la participación directa de la autora
en el tema de la vivienda social y reasentamiento
post-desastre en Colombia, a partir de su trabajo
realizado en el marco de la reconstrucción de Ar-
menia, con vivencia muy cercana del proceso de
reconstrucción de vivienda. Además de lo anterior,
es de considerar que el caso “reconstrucción del Eje
Cafetero” tuvo una relevancia única en el ámbito
nacional, en especial por el reasentamiento pobla-
cional y construcción de gran número de viviendas,
por la magnitud del desastre y las políticas que se
formularon, las instituciones y personal técnico que
participaron, los planteamientos y sus resultados
finales, que merecen ser estudiados más a fondo,
después de ocho años de reasentamiento.
1.2 Objetivos
Objetivo general
Proponer una estrategia de construcción social del
territorio para el reasentamiento post-desastre, a
partir de la evaluación de las políticas e instrumen-
tos en materia de vivienda y participación comuni-
taria desarrollados en la construcción de los nuevos
asentamientos de Armenia 1999-2002 producto de
su reconstrucción, para abrir la oferta de instru-
1.
Marco científico

mentos de gestión que desde una perspectiva sus-
tentable de hábitat garantice su apropiación.
Objetivos específicos
• Analizar las políticas e instrumentos de reasen-
tamiento post-desastre para identificar las los
aciertos y desaciertos (falencias) de su aplica-
ción en los procesos post-desastre, mediante la
evaluación de estudios de caso, que den cuenta
de su implementación.
• Evaluar la sustentabilidad de los asentamientos
post-desastre en Armenia, en sus dimensiones fí-
sica, económica, social y ambiental para evaluar
la efectividad del proceso, a través del estudio de
cuatro barrios producto del reasentamiento.
• Proponer lineamientos para la recualificación de
la política para la creación de una herramienta
de seguimiento, monitoreo y control social a los
procesos de reasentamiento post-desastre, que
genere información constante sobre la comuni-
dad, su proceso y sustentabilidad.
1.3 Planteamiento del problema
Las políticas en materia de reasentamiento post-
desastre frecuentemente están pensadas para dar
soluciones en el corto plazo, dando atención a la
coyuntura que se presenta después del fenómeno.
Esto hace que la intervención sea sesgada y que los
planteamientos que impulsan las dinámicas de de-
sarrollo no se puedan realizar, ni tampoco se con-
temple la participación de las comunidades que
continúen años después del reasentamiento, de ma-
nera que se generen procesos sostenibles que ayu-
den a la construcción de ciudad, al fortalecimiento
del tejido social y a la apropiación de los nuevos
asentamientos, lo que ocasiona exclusión, poca co-
hesión social y violencia entre sus habitantes.
Frente a las consecuencias devastadoras de los
fenómenos naturales en el ámbito mundial han sur-
gido reflexiones, de las cuales han partido las medi-
das abordadas por los países. Estas medidas parten
de la necesidad que tienen los gobiernos de enfren-
tar los riesgos que se presentan en las urbes para lo
cual deben instaurar políticas en esta materia.
Es importante resaltar que son los países con
mayor pobreza los que presentan menor capacidad
de respuesta frente a un fenómeno natural debido a
que son los que tienen economías más débiles para
abordar la prevención de los problemas en materia
de desastres.
En América Latina, al igual que en países de
otras regiones, las políticas actualmente están en-
caminadas hacia la mitigación y prevención de los
desastres, pues la inversión económica es más baja
en estos casos, que para afrontar las consecuencias
de un desastre. Sin embargo, los sistemas de pre-
vención de desastres en estos países se han caracte-
rizado, a lo largo de la historia, por dar solución a las
situaciones de desastre, pues en muchas ocasiones
la prevención y mitigación no ha sido la caracte-
rística principal de las agendas. Adicionalmente, la
gestión ha estado en manos de las instituciones y los
gobiernos que involucran a los institutos y profesio-
nales para hacer estudios y monitoreo en el campo
científico, y se ha desconocido la importancia de la
participación de los agentes sociales. Asímismo, las
políticas se han encaminado a dar solución en el as-
pecto físico y los aspectos sociales no se han tenido
en cuenta.
Es importante resaltar que el problema del ries-
go y la vulnerabilidad urbanos deben ser vistos de
forma integral en lo que respecta al funcionamiento
de los sistemas de la ciudad, que incluye todas las
dimensiones sociales, políticas, económicas, am-
bientales al igual que a los actores privados, públi-
cos y a la ciudadanía en general. Según Allan Lavell
y Eduardo Franco (1996) se ha apuntado a brindar
soluciones parciales pero no totales, es decir, se han
desatendido factores importantes que permitirían ir
en la búsqueda de una verdadera gestión urbana en
el manejo de sus riesgos y vulnerabilidades.
Dentro de los actores involucrados en la búsque-
da de la reducción de las vulnerabilidades y el riesgo
urbanos, así como para la atención de desastres, se
pueden destacar tres grupos: el primero correspon-
de a las instituciones públicas, que representan las
autoridades locales y gubernamentales; el segundo
a las instituciones privadas y, finalmente, están las
organizaciones sociales.

En las instituciones públicas –entre ellas el go-
bierno local juega un papel importante en la for-
mulación y en la implementación de las políticas
en materia de riesgos– se formulan los planes de
desarrollo y urbanísticos de las ciudades. Dentro
de estas instancias se encuentran los organismos de
prevención y atención de desastres, cuya función es
trabajar de manera coordinada con las demás de-
pendencias municipales, para así dar un manejo in-
tegral en esta materia. Los gobiernos han adoptado
los lineamientos planteados en las políticas mundia-
les relacionadas con desastres y en este sentido han
podido dar respuestas a partir de ellas que incluyen
frentes como las condiciones antisísmicas requeri-
das para las edificaciones, los planes de reubicación
de las familias y los controles ambiental y urbano. Es
importante destacar, igualmente, la creación de las
leyes del manejo de los recursos naturales en cada
país, en la búsqueda de preservación y recuperación
de los ecosistemas.
Las organizaciones sociales o actores locales jue-
gan un papel muy importante en relación con los
riesgos y amenazas urbanas y su prevención y miti-
gación, pues estas organizaciones son las que pueden
gestar procesos en las comunidades para que conoz-
can tanto los riesgos a que están expuestas como
las medidas que se deben tomar al respecto. Con
base en las políticas locales se han generado una se-
rie de planteamientos específicos, como programas
bandera para la mitigación y prevención ante los
riesgos, ejemplos de algunos de ellos, en ciudades
intermedias colombianas, han sido: las guardianas
de la ladera, en Manizales, o adopte su cañada, en
Armenia, que han involucrado a las comunidades
en su ejecución.
Asimismo, se han abierto caminos en la partici-
pación de los actores sociales para la formulación
de las políticas de planificación. En este sentido,
han sido importantes las experiencias de las mesas
de participación para la formulación de los planes
de ordenamiento territorial.
A pesar de lo anterior, estos esfuerzos son peque-
ños y han sido implementados solo en algunas regio-
nes; la participación de los ciudadanos para la gestión
de los riesgos y los desastres es poca, pues los canales
de participación no se han planteado de una manera
adecuada y en la mayoría de los casos la población
ha sido vista como agente pasivo o como damnifica-
da de los desastres, lo que ocasiona su marginación
de los procesos de gestión de las soluciones. Muchas
veces los ciudadanos han sido mirados netamente
como receptores y sujetos de información, esto trae
consigo acciones asistencialistas de las instituciones
del Estado en la forma de asumir los riesgos y los de-
sastres y desestimula y aparta a los mismos ciudada-
nos de su participación.
Asimismo, en los reasentamientos post-desastre,
por una parte, no ha habido lineamientos claros
que contemplen la participación de los habitantes
en las soluciones para su reasentamiento, por otra,
las acciones que nacen en las comunidades han
sido poco entendidas y en algunos casos no han
sido tomadas en cuenta por las instituciones, lo que
ha traído consecuencias sobre la sustentabilidad de
los asentamientos. Igualmente, el reasentamiento
ha sido abordado muchas veces como una solución
habitacional para las familias, y se ha desconocido
que ella debe ser integral de manera que abarque las
dimensiones sociales, económicas y políticas y que
sea un proceso con acompañamiento que continúe
después del reasentamiento.
Es importante reconocer el papel de las organi-
zaciones no gubernamentales y las universidades
en estos procesos, pues estas instituciones suplen,
en ocasiones, las ausencias estatales, al implemen-
tar programas encaminados a la prevención, miti-
gación y atención de desastres y muchas veces se
convierten en los interlocutores entre la institución
local y la comunidad.
1.4 Marco conceptual
El hábitat es el concepto central que se desarrollará
en la presente investigación, el cual enmarcará los
conceptos complementarios de vulnerabilidad, de-
sastre, reasentamiento, participación, redes socia-
les, apropiación, sustentabilidad y política pública
para llegar a una definición a través de ellos de la
construcción social del territorio en el reasenta-
miento post-desastre.

El hábitat va más allá del concepto de espacio,
de territorio o de lugar y será entendido como el
contenedor de procesos de la totalidad de la vida
humana, en las relaciones del ser humano consigo
mismo, con su grupo social y con la naturaleza, ade-
más del producto de estas relaciones.
“El Hábitat, soporte de la vida, lugar donde se
asienta el verbo habitar, es el espacio donde se
desarrollan las actividades productivas, cultura-
les, estéticas y afectivas del hombre. Es el medio
donde los seres vivos evolucionan y complejizan
su existir, donde el organismo social despliega sus
potencialidades, el espacio donde define su territo-
rialidad” (Leff, 2000: 243).
Esta definición más amplia nos refiere a todas las
dimensiones de la vida humana que se emplaza en
los lugares, donde la vida es el elemento primordial
y, junto con ella, todo el actuar y la producción hu-
manos en su sentido más amplio. El hábitat puede
definirse como el habitar del hombre en el lugar.
Se estudiará la vivienda como parte esencial
del hábitat humano, al reconocer su importancia
en la forma como el hombre y la sociedad habi-
tan el lugar, y comprender que no se refiere solo al
concepto de casa sino también al de entorno y, en
este contexto, a la ciudad. En el gráfico No. 1 se
muestra cómo este concepto se inscribe en la triada
individuo-sociedad-naturaleza, y en las diferentes
dimensiones que lo componen.
Para un estudio más profundo y amplio del con-
cepto de hábitat se propone abarcarlo desde una
mirada compleja de la realidad (expresada en el
gráfico No. 2), lo que proporciona elementos que
permiten una visión más clara y aguda de éste en el
marco del tema de la investigación. Dicha mirada
tiene las siguientes características:
• Rompe con los paradigmas de miradas sintéti-
cas, excluyentes y cerradas y entiende la rea-
lidad como un proceso dinámico donde las
emergencias, lo inesperado e imprevisto son una
constante, pues la realidad está en permanente
cambio. De esta manera, los sucesos que rompen
la cotidianidad como sucede con los procesos de
desastres, serán vistos como emergencias y como
acontecimientos paradigmáticos que se estable-
cen a su vez como oportunidad.
• Tiene una mirada transdisciplinar de la realidad,
es decir, no se puede ver con los sesgos de una
sola disciplina sino que necesita ser mirada bajo
los ojos de una totalidad disciplinar para tener
en cuenta todas sus acciones. Incluye, además,
la necesidad de una mirada sobre la particula-
ridad que debe dar cuenta del conjunto, y vice-
versa. En este mismo marco la mirada compleja
incluye una mirada hacia lo global, e igualmente
hacia lo local, lo que permite dar cuenta de los
efectos de las acciones en cada una de estas es-
calas en la historia.
Gráfico 1. El hábitat
La comprensión de la realidad debe también ser
incluyente, reconociendo que está llena de nociones
contradictorias orden/desorden, organización/auto-
organización (Morin, 1998: 127), en este sentido el
conflicto siempre está presente dentro de ella.
Reconoce al sujeto y su interacción en la socie-
dad y su sentido de responsabilidad y de ciudadanía
(Morin, 1998: 128). En este sentido el ser humano
es el que conoce y ese conocimiento hace parte de
una reconstrucción y traducción en una cultura en
un tiempo determinado.

A partir de estos elementos que brinda la lectu-
ra compleja de la realidad, se trata de profundizar
en el concepto de hábitat y de vivienda en relación
con el reasentamiento post-desastre, teniendo en
cuenta como elementos básicos las interrelaciones
de la triada antes mencionada –individuo-sociedad-
naturaleza– presente en los procesos del asenta-
miento del hombre en el lugar, enmarcados dentro
del ambiente urbano y sus procesos, en los cuales se
encuentra las nociones de habitación, producción y
consumo, elementos que transforman la naturaleza
e instituyen otra naturaleza cultural, tecnológica-
mente definida (Fernández, 2000: 131). Dentro del
ambiente urbano, del que trata la presente investi-
gación, el hombre se asienta, ocupa los lugares y los
habita al erigir edificios y al apropiárselos, es decir,
al hacerlos suyos, en un proceso continuo de cam-
bio en el tiempo. (Ver Gráfico 2)
Hábitat, vulnerabilidad y desastre
La manera de asentarse en un lugar está relacio-
nada con la forma como la sociedad-individuo ve
el mundo, y en la manera como emplea los ins-
trumentos para establecerse en él; en este sentido,
el proceso de establecerse en un lugar comprende
dos dimensiones: una física y otra simbólica (Yory,
2007a: 67). De esta manera, y retomando el con-
cepto de hábitat, se puede concluir que en él se
encierran elementos físicos, tangibles y materia-
les, que están representados en los productos de
los procesos, es decir, en las edificaciones, las vías
y la infraestructura, como también en los proce-
sos intangibles, es decir, las significaciones que el
hombre y la sociedad imprimen a su existir, que
están representadas en la distribución del trabajo,
modos de producción, la creación de técnicas, y
en las necesidades, las maneras de relacionarse y
de enfrentar las situaciones, las características cul-
turales, las disposiciones políticas, entre otras; en
este sentido “El Hábitat es soporte físico y trama
ecológica; pero también es referente de simboli-
zaciones y significaciones que configuran identi-
dades culturales y estilos étnicos diversos” (Leff,
2000). Es así como el hábitat está cargado de las
representaciones simbólicas de las culturas, y de
significación en el tiempo y el espacio.
Gráfico 2. Mirada compleja

“El hábitat en su concepción más amplia, el lugar es-
pacial, que habita el ser humano, se refiere no solamente
a las acciones físico-funcionales o instrumentales de la
vivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma como
los habitantes le damos sentido al hábitat y este a su vez
nos lo da al ser parte esencial de la complejidad constitu-
tiva del individuo y la sociedad” (Giraldo, 2000).
En el proceso de habitar, la sociedad le da signi-
ficado a los lugares, le da valor a los objetos, y toma
decisiones, así crea toda una identidad propia que
cobra sentido a través de la comunicación, elemen-
to esencial en la relación entre los individuos de
una sociedad. Es importante para esto, reconocer
que cada individuo tiene su manera de ver el mun-
do y de vivir en el, que está enmarcado dentro de
un vivir con otros, dentro de una comunidad.
Este habitar se enmarca en un proceso dinámico
pues tiene que ver con acciones que tienden a mo-
dificarse a través del tiempo y producen nuevos mo-
dos de hacer y de ver el mundo, va creando nuevas
culturas y va impartiendo nuevas significaciones,
nuevas expresiones, nuevos recursos. En el proceso
de habitar, el hombre modifica el lugar por medio
de la producción de técnicas, que son medios ins-
trumentales y sociales que le ayudan a desarrollarse
en el territorio; estas técnicas pueden materializarse
en objetos, pero también pueden referirse de mo-
dos de hacer o de habitar el espacio que les permite
comprender la realidad y les da elementos para des-
envolverse en medio de ella.
Teniendo en cuenta lo anterior y haciendo énfa-
sis en las interrelaciones de la sociedad con la natu-
raleza, específicamente, en referencia a los procesos
urbanos y en su conjunto de acciones tecnológicas
y productivas, se producen reacciones en el sistema
ecológico que llevan de alguna manera a desestabi-
lizarlo al producir desequilibrio y generar procesos
que lo afectan; es el caso del crecimiento urbano,
que desborda la capacidad portante del suelo y mu-
chas veces se inducen asentamientos sobre fallas
geológicas, en las riberas de los ríos, o se toma par-
te de ellos para la creación de hidroeléctricas para
abastecer las ciudades, con lo cual se reduce su cau-
dal y produce efectos en el ecosistema. Estas accio-
nes traen consigo factores de amenaza1
, situaciones
de riesgo2
y vulnerabilidad3
o en muchos casos la
ocurrencia de un desastre4
.
El concepto de vulnerabilidad se entenderá en
el presente marco teórico como una condición no
solamente física o material, sino también como una
condición social conformada, en primer lugar, por
aspectos políticos, referidos específicamente a las
normas e instrumentos legales de control y gestión
de la urbanización, del riesgo territorial y del medio
ambiente intervenido, asimismo, a las instituciones
a las cuales les compete el cumplimiento de las nor-
mas y a la participación de las comunidades en la
toma de decisiones. En segundo lugar, se encuentra
la organización social y la capacidad de respuesta
de la población ante un evento natural (Simioni,
2003: 283), en la que está involucrada también la
educación en cuanto a la prevención y la gestión del
riesgo. Adicionalmente, un tercer aspecto es el eco-
nómico, referido a las condiciones de empleo y de
generación de ingresos de la sociedad. Finalmente,
se encuentran las condiciones físicas y técnicas, que
hacen referencia a la ubicación de las familias en
las diferentes áreas de la ciudad, en su relación con
el territorio y en sus condiciones habitacionales. Es
necesario anotar que la vulnerabilidad es un con-
cepto dinámico, es decir, se modifica a partir de las
condiciones internas de la persona, de la sociedad
o de la ciudad, como también del tipo de amenaza
externa a la cual están expuestos (Simioni, 2003:
283). En el gráfico No. 3, se describen algunos ele-
mentos para evaluar la vulnerabilidad según las di-
ferentes dimensiones inscritas en el habitar.
1 La amenaza es entendida como la probabilidad que un fenómeno
natural ocurra.
2 Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural
dañino (amenaza) debido a las pérdidas potenciales sufridas por el
conjunto complejo de elementos expuestos durante el desencade-
namiento del fenómeno (vulnerabilidad) (Chardon, 2002: 3).
3 definida como “la predisposición física, económica, política o social
que una comunidad o sociedad, en este caso la urbana, tiene de su-
frir daños en caso que un fenómeno desestabilizador se manifieste”
(Cardona, 2001: 3).
4 Por su parte, la ocurrencia de un desastre está determinada por “la
coincidencia entre un fenómeno natural peligroso y determinadas
condiciones de vulnerabilidad” (Audefroy, 2003: 54).

Por su parte, la ocurrencia de un desastre está de-
terminada por “causas de naturaleza múltiple y deben
buscarse fundamentalmente en las características
socio-económicas y ambientales de la región impacta-
da” (García, 1993). En este sentido, un desastre está
íntimamente relacionado con la capacidad de reac-
ción del sistema y con las características del sector y
de la población donde ocurre el fenómeno natural:
aumenta su magnitud en las concentraciones urbanas
e incrementa su efecto en aquellos sectores donde hay
mayor pobreza, pues tienen mayores condiciones de
vulnerabilidad, por lo cual es más compleja y lenta su
recuperación después de un evento de grandes magni-
tudes. En este sentido se asegura que:
“[…] los riesgos sociales y ambientales a los cuales
están expuestos las metrópolis de los países ricos son
similares a los de los países más pobres, pero en los
países cuyo desarrollo está en situación de retraso,
los elementos institucionales y normativos y organi-
zativos que podrían incidir en el riesgo urbano aún se
encuentran en estado incipiente, si bien hay algunas
excepciones” (Simioni, 2003: 279).
Generalmente ante un fenómeno de gran mag-
nitud la capacidad instalada no es suficiente, pues
el sistema no está preparado para asumir las conse-
cuencias del fenómeno, esto hace referencia no solo
al sistema de organización de las instituciones sino
también a la prevención y a la atención de desastres
en las comunidades. En este sentido:
“[…] es importante no tratar los desastres como
eventos que merecen una interpretación especial,
separados del contexto socioeconómico y de la vida
cotidiana de las personas. Los desastres ocurren en
sociedades que se han ido organizando por clases so-
ciales, por diferencias de edad, y de sexo. Los efectos
de un desastre en las poblaciones están en función de
estas relaciones” (Simioni, 2003: 286).
Por eso no se puede evaluar un desastre sin te-
ner en cuenta las condiciones de vulnerabilidad
precisas de las personas afectadas.
Igualmente, la ocurrencia de un desastre y de
situaciones de riesgo están asociadas con el desco-
nocimiento de los procesos naturales, pues se olvida
Gráfico 3. Vulnerabilidad

que “el punto de vista medio ambiental es un com-
ponente imprescindible de los procesos técnicos,
económicos y políticos y de diseño que dan forma
a la ciudad” (Hough, 1995: 6). La expansión de la
urbanización ha traído consigo la edificación en zo-
nas de alto riesgo, o en donde los servicios urbanos
están lejos del alcance de la población. En este sen-
tido las conferencias mundiales sobre reducción del
riesgo han hecho énfasis en la necesidad de prestar
atención al medio ambiente pues:
“Hay una estrecha relación entre éste y el aumento de
la vulnerabilidad frente a los desastres naturales. Los
países en desarrollo son pues más vulnerables que los
países industrializados, esto debido a que los desastres
naturales afectan principalmente a la población que
vive en condiciones de vulnerabilidad socioeconómi-
ca, pues la pobreza es al mismo tiempo causa y conse-
cuencia de los desastres” (Simioni, 2003: 52).
Lo anterior demuestra la importancia de conocer
el significado de la decisión de asentarse en un lugar,
pues el ser humano ha perdido la conciencia de la
presencia del medio natural, de “cuidar la tierra” del
lugar donde habita; en este sentido se hace notoria
la falta de significado que el individuo-sociedad está
otorgando a la naturaleza y, por tanto, el descono-
cimiento del territorio. En este punto es importante
destacar la presencia de los conflictos en las interre-
laciones de la triada individuo-sociedad-naturaleza,
y reconocer que tienen un papel importante dentro
de los sistemas y por lo tanto no pueden pasar inad-
vertidos al momento de concebir el hábitat. En este
sentido también es necesario aclarar que al momento
de asentarse el ser humano siempre está en una si-
tuación de riesgo, lo importante es tener un conoci-
miento de éste y, por lo tanto, estar preparado para
enfrentarlo. Esto empieza cuando es consciente de
las vulnerabilidades a las cuales se enfrenta y puede
evaluar su capacidad de recuperación ante un desas-
tre. Asimismo, cuando conoce el riesgo al que está
expuesto, y en este sentido reconoce tanto la vulne-
rabilidad como la amenaza.
Es así como en el asentamiento y en la cons-
trucción del territorio, se deben tener en cuenta los
elementos que involucran la vulnerabilidad pues al
conocerlos se puede determinar la preparación de la
población frente a los riesgos a que se ve afrontada,
para lo cual es necesario establecer políticas y alter-
nativas integrales que vinculen a la vez la preven-
ción de desastre, la protección del medio ambiente
y una visión a largo plazo que le dé participación a
los habitantes y los sensibilice acerca de su vulne-
rabilidad y de las amenazas a que están expuestos
(Audefroy, 2003: 52), para que se involucren a su
vez en la llamada “gestión del riesgo”.
El reasentamiento como re-habitar y como un
acto de apropiación
El reasentamiento post-desastre presenta una par-
ticularidad, y es que tiene que dar respuesta a una
situación emergente que altera la vida cotidiana.
Éste se refiere ante todo a la construcción del há-
bitat de las familias que después de un suceso de-
sastroso han quedado sin una casa en donde vivir e
implica una acción de desplazamiento a otro lugar,
generalmente en la misma ciudad, a un nuevo ba-
rrio y a una nueva casa.
El reasentamiento debe ser mirado como el pro-
ceso donde están inscritas las diferentes dimensio-
nes del habitar (física, social, económica, político
y cultural). En la mayoría de los casos de desastre
los reasentamientos se disponen mediante una ac-
ción institucional, en donde, por un lado, están
presentes las políticas post-desastre dispuestas por
los gobiernos nacionales (en el caso colombiano es
a través del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención a Desastres –Snpad–) bajo las directrices
internacionales, y por otro lado, está la política na-
cional de vivienda, referida a la atención de la tem-
poralidad y finalmente a la asignación de subsidios
a las familias afectadas. Estas disposiciones podrían
enmarcarse parcialmente en una dimensión política
y económica; sin embargo, se debe tener en cuenta
que el reasentamiento es, igualmente, un proceso
social, por lo cual su sujeto es una población espe-
cífica –individuos y comunidades–, para los cuales
el desplazamiento es una acción de abandono y des-
arraigo no solo del lugar físico donde habitaban, sino
también del significado del habitar ese lugar, pues
implica dejar las redes sociales construidas durante

años y en muchas ocasiones su estabilidad econó-
mica. Este es un proceso de cambio que implica la
aceptación de una nueva situación y un traslado a
otro lugar para habitar.
El reasentamiento debe entonces ser conside-
rado como una nueva ocupación de un territorio,
como un proceso no meramente físico sino también
de construcción simbólica donde el ser humano
y su grupo social se establece en un nuevo lugar
y construye una nueva imagen de ciudad, nuevas
conexiones, vínculos y redes sociales, determina-
dos por imaginarios que los habitantes crean, en la
manera en que adaptan sus espacios a las nuevas
condiciones de vida y a la forma como ven y entien-
den el mundo. Se hace necesario, entonces, enfocar
el reasentamiento como un re-habitar, como una
nueva relación entre la triada individuo-sociedad-
naturaleza, esto da pie para retomar el concepto de
habitar como “estar bajo el cielo”, como un acto de
construir, y por consiguiente de pensar (Heidegger,
s. f.). En este punto para estos habitantes se abre
una posibilidad de pensar el habitar, quizá para mu-
chos es la primera vez que esto puede ocurrir.
En este sentido el reasentamiento será enmar-
cado a partir de la definición topofílica del lugar, la
cual expresa que:
“El espacio del habitar da cuenta del propio decir del
hombre, que de una u otra forma lo ha fundado en el
acto mismo del auto fundarse como humano, somos
habitando ya que ésta y no otra cosa, es nuestra espe-
cífica condición de ser en el mundo y, por lo mismo
de mostrarnos como seres espaciales y, sobre todo,
espaciantes” (Yory, 2005: 34).
En este sentido, el ser humano mismo construye
su habitar, lo cual implica un acto de significación del
espacio a partir de lo que él es, un lugar desde donde
establece su orientación y dirección en el mundo.
El reasentamiento como re-habitar, como un acto
de “fundación” de “espaciación”, le permite al ser hu-
mano orientarse y tener una postura frente al mun-
do; ésta, a su vez, lleva una orientación y le permite
rehacer sus miradas frente al mundo, en un espacio
de “encuentro”, que es en definitiva lo que define el
lugar; el encuentro con el lugar, consigo mismo y con
la sociedad (Yory, 2004: 66). Esta postura demanda
también un habitar que está relacionado con el acto
de permanecer, que a su vez está dado por un acto de
identificación y significación del lugar y de un saber-
se y ser en el mundo, de apropiarse del lugar. En este
proceso de re-habitar está presente la memoria de
cada individuo y de la comunidad, en cuanto a su
pasado, referido éste a la memoria de cómo ha ha-
bitado, y a partir de ella, de una prospectiva frente a
ese nuevo lugar; de esta manera:
“El espacio humano no puede leerse sino como ese
espacio vivido […] por lo mismo como un espacio
histórico y social, es decir, experimental, espacio
en tanto acuso un determinado “modo de ser”, da
cuenta, también, de una específica forma de hacer;
a lo que es lo mismo, dar forma al espacio en propio
acto de ser que, como humanos, nos corresponde en
cuanto tales” (Yory, 2005: 41).
Estos elementos, a la hora de escoger un lugar
para asentarse y de vivir un proceso de reasenta-
miento, son indispensables para el acto de apro-
piarse de él, que no significa otra cosa que tomarlo
como suyo; sentir que se pertenece a ese lugar y no
a otro; estar apegado al lugar, en un reconocimien-
to del lugar mismo.

“Lo propio del espacio habitado consiste, justamen-
te, en hacer evidente la específica manera que, como
humanos, nos relacionamos con el mundo a través de
la apropiación física y simbólica que de él hacemos.
Apropiación que se lleva a cabo mediante el acto de
‘abrir’ el espacio implícito en la propia ‘apertura del
ser’ de la cual habla Heidegger y, a partir de la cual,
interpretamos la connatural relación entre ‘ser abier-
to’ y espacio de realización de la puesta en obra de su
apertura” (Yory, 2005: 43).
Es en la interrelación sociedad-individuo-natu-
raleza donde se da el proceso de asentarse con otros,
se crean redes e imaginarios sociales que le dan al
lugar significación colectiva; en ese sentido:
“no podemos entender el acto de apropiación que
supone la fundación territorial de nuestro ser en el
mundo, si no es a través de la propia comprensión

del acto comunicativo y, por tanto, relacional, desde
el cual devenimos como seres culturales; es así que,
en tanto a través del lugar expresamos espacialmente
nuestro propio ser relacional, corresponde, no tanto
al lugar como a nuestra relación con él, dar cuenta de
nuestra propia forma de ser como individuos y como
colectividad” (Yory, 2005: 44).
La comunicación y el hacer con otros es parte im-
portante del reasentamiento y de tomar una postura
en el lugar, del acto mismo de fundación. De esta
manera el reasentamiento está enmarcado en una
situación de pérdida pero también de oportunidad,
de oportunidad de ser partícipe en forma individual
y colectiva de los procesos de reasentamiento tenien-
do en cuenta los procesos naturales de construcción
de ciudadanía, ciudad, hábitat y territorio, de esta-
blecimiento de nuevas redes y de nuevos quehaceres
individuales y en conjunto con otros, en un espacio
que es, a la vez, político. Es así como:
“El concepto de topofilia habla de la propia construc-
ción del espacio de tal forma ‘abierto’ en el acto de ha-
bitar que en sí mismo supone la espaciación. Apertura
que para nosotros coincide con la propia apertura del
mundo así en-fundado en el acto de habitación; lo que
exige entender la construcción del espacio, que corres-
ponde con la mostración de ese ser-en-mundo del que
venimos hablando, como una construcción topofílica
del territorio; toda vez que la clase de fundación a la
que nos referimos, es siempre, en tanto im-plantación,
una marca en el suelo o; lo que es lo mismo: una terri-
torialización” (Yory, 2005: 43).
El sentido político de la construcción social del
territorio está enmarcado en la idea de que no esta-
mos solos en el mundo sino que nos relacionamos
e identificamos con otros, nos asociamos y hacemos
frente a muchas cosas junto al otro, y este otro se
refiere a la sociedad y también a las instituciones
con sus normas, sus leyes, políticas e instrumentos.
La participación en los procesos
de reasentamiento
La participación es un elemento muy importante en
el proceso de reasentamiento y está muy ligada a la
construcción social del territorio. Ésta se puede en-
tender como un proceso de intervención social…
“que resulta de la acción intencionada de indivi-
duos y grupos en busca de metas específicas, en
función de intereses diversos y en el contexto de
tramas concretas de relaciones sociales y de poder.
Es, en suma, un proceso en el que distintas fuerzas
sociales, en función de sus respectivos intereses
(de clase, de género, de generación), intervienen
directamente o por medio de sus representantes en
la marcha de la vida colectiva con el fin de man-
tener, reformar o transformar los sistemas vigen-
tes de organización social y política” (Velásquez y
González, 2003: 59).
En este sentido, el reasentamiento como proce-
so de habitar implica una intervención individual y
colectiva que, como se expresó, está ligada con el
acto comunicativo, esto implica un relacionamien-
to e intercambio entre los individuos de un grupo,
que en este caso se asocian para lograr el objetivo
común de tener un lugar para vivir, y cuyos niveles
de intervención están directamente ligados a los
objetivos que se buscan y a los intereses en juego.
La participación, además, según Velásquez y
González, presenta un carácter objetivo determi-
nado por:
“[las] opciones que brinda el entorno sociopolítico
de los agentes participativos, tales como el grado de
apertura del sistema político, la expresión de los ciu-
dadanos, la existencia de un clima social y cultural
favorable a la participación y de instancias, canales e
instrumentos que faciliten su ejercicio y, por último,
la densidad del tejido social (existencia de identida-
des sociales y de sus respectivas organizaciones), la
cual determina los grados de articulación/desarticu-
lación de los individuos y grupos en el momento de
actuar” (Velásquez y González, 2003: 59).
El carácter objetivo es entendido entonces como
el ambiente social, económico y político en el cual
se da la participación, que puede ser propicio o no,
donde puede haber acuerdos o desigualdades. La
participación, además, tiene también característi-
cas subjetivas que…

“pueden ser vistas como recursos (tiempo, dinero,
información, experiencia, poder) y como motiva-
ciones. Los primeros aseguran que el proceso parti-
cipativo pueda tener lugar, se sostenga y produzca
algún impacto. Las segundas hacen referencia a las
razones para cooperar que tienen los individuos y
que los empujan a la acción” (Velásquez y Gonzá-
lez, 2003: 60).
Para el caso del reasentamiento, la participación
está determinada por la acción institucional –que
es la encargada de instrumentalizar las políticas del
gobierno– y por la organización social de las comu-
nidades, lo que genera una interacción entre los
dos. La participación de las comunidades es la opor-
tunidad para la libre expresión de sus necesidades
en busca de la satisfacción de éstas.
A partir de lo anterior, las necesidades deben
ser entendidas como potencia pues generan proce-
sos para la búsqueda de satisfacción de las mismas;
deben ser entendidas como propiciadoras de cons-
trucción de la sociedad porque cada grupo define
cuáles son sus necesidades5
. Se satisfacen en tres
niveles: en relación con uno mismo, con un grupo
social o con el medio ambiente. Los satisfactores,
por su parte, se refiere a formas de ser, hacer, tener
y estar; su calidad depende del tiempo, del lugar y
la circunstancia; éstos, a su vez, definen la modali-
dad dominante que una cultura o sociedad impri-
me a las necesidades. En este sentido, las políticas
públicas relacionadas con la participación juegan
un papel muy importante en el momento del rea-
sentamiento pues son canales que permiten que en
la relación gobierno-sociedad existan mecanismos
que proporcionen la aparición de consensos en el
acto de proyectar.
De esta manera, la participación hace parte del
proceso del habitar, pues se refiere a la capacidad
de pensar la manera como se habitará en un lu-
gar, que es indispensable en el ser como individuo
y en el ser sociedad. Esta a su vez está ligada con
las formas de comunicación y de lenguaje presentes
en hábitat, en las cuales se dibuja cómo la socie-
dad imprime significado a las políticas y cómo éstas
apuntan a la satisfacción de las necesidades básicas
de los habitantes. En complemento con lo anterior,
la participación permite a su vez que los habitantes
intervengan en su proceso de habitar el lugar y en
este habitar mismo las expresiones conjuntas y co-
lectivas de las necesidades de las comunidades, y
desde la perspectiva del reasentamiento que parte
de la necesidad básica de tener un lugar para habi-
tar, desarrollarse y expresarse.
La participación deja ver que la organización co-
munitaria es un elemento muy importante dentro
del proceso de reasentamiento, pues es la comuni-
dad misma la que define el tipo de necesidades que
tiene y plantea, a su vez, la manera como deben ser
satisfechas articulándolas a través de las políticas
públicas. De esta manera, la organización comuni-
taria enmarcada en situaciones de necesidades, o
en situaciones de desastre, es una herramienta que
genera soluciones alternativas de tipo espontáneo a
estas situaciones.
Parte importante en la organización comunita-
ria son las redes sociales pues de alguna manera la
configuran. La importancia del estudio de las redes
sociales en la presente investigación se debe a que
es una herramienta conceptual que ayuda a enten-
der los procesos comunitarios entendidos como “un
conjunto de redes de solidaridad, que buscan lograr
bienestar comunal para los diferentes necesidades,
cuando las ayudas de tipo formal no se hacen pre-
sentes de una manera visible” (Abello y otros, 1999:
117). Se reconoce, igualmente, que parte de estos
procesos pueden ser iniciados por la institucionali-
dad y que también genera iniciativas por parte de
la misma comunidad. Así, en el proceso de reasen-
tamiento es importante incorporar las diversas ex-
periencias de quienes lo viven, con cada una de sus
expectativas, logros y frustraciones.
Aunque el concepto de red social tiene múlti-
ples definiciones orientadas desde las diferentes dis-
ciplinas, se puede entender como:
5 Según Max Neef en Desarrollo a escala humana, “las necesidades
pueden desagregarse conforme a múltiples criterios. En categorías
existenciales y axiológicas, esta clasificación incluye las necesida-
des del Ser, Tener, Hacer y Estar y por la otra las necesidades de
Subsistencia, Protección, Afecto, Entendimiento, Participación,
Ocio, Creación, Identidad y Libertad” (Max-Neef, 2000: 30).

“Un conjunto de relaciones humanas que tienen
un impacto duradero en la vida de cualquier perso-
na… La red social está conformada por los sujetos
significativos cercanos al individuo y constituye su
ambiente social primario” [Implica de igual manera]
“el conjunto de conductas que tienden a fomentar
las relaciones interpersonales en un sitio y momento
adecuado, alrededor de uno o más individuos, con
el objeto de facilitar el suficiente apoyo social y lo-
grar un equilibrio psico-emocional” (Abello y otros,
1999: 118-119).
Sin embargo, las redes sociales no son sencilla-
mente un conjunto de relaciones sociales de tipo
solidario, en este sentido J. Barnes afirma que las
redes sociales poseen características cuantitativas y
cualitativas:
“Las primeras tienen que ver con la cantidad de
miembros integrantes de una red, el tamaño mismo
de ésta, la frecuencia de contacto entre los miem-
bros; la homogeneidad en cuanto a sexo, edad, raza;
el grado de simetría en el contacto entre los miem-
bros. Las segundas tienen que ver con la amistad, la
intimidad, la tolerancia, el confort (J. Barnes, citado
por Rodríguez, 2007).
Según la calidad y cercanía de los lazos y el co-
nocimiento mismo de la red social, se pueden gestar
procesos importantes de participación que lleven
a la superación de las condiciones adversas de un
desastre y que ayuden en el proceso de reasenta-
miento mismo. Si hay redes sociales fortalecidas las
comunidades serán menos vulnerables, pues ten-
drán más elementos para el conocimiento de sus
necesidades y podrán ser gestoras para la búsqueda
de soluciones. En consecuencia, las redes sociales
deben ser un objetivo dentro del proceso mismo de
reasentamiento.
En este sentido, las redes en un reasentamiento
post-desastre, hacen parte importante en la evalua-
ción de la participación comunitaria, pues a partir
de ellas se entiende en su definición colectiva, pues
éstas son el resultado de la interacción individuo-
sociedad, que a su vez trae como consecuencia la
manera de cómo se insertan y se establecen en el
lugar (naturaleza) y cómo habitan.
Sustentabilidad y construcción social
del territorio
Para la definición de sustentabilidad se toma la de-
finición de Carlos Mario Yory cuando habla de sus-
tentabilidad en el caso latinoamericano, lo asocia a
los verbos “alimentar, cuidar, hacer crecer y madu-
rar” pues las ciudades de esta región se encuentran
en una etapa diferente a las europeas que están en
un proceso “sostener, mantener, preservar” su esta-
do actual (Yory, 2004: 23). La sustentabilidad bus-
ca entonces hacer que los procesos sigan su curso
procurando la calidad de vida en la interrelación
(individuo-sociedad-naturaleza), enfocada en las di-
mensiones planteadas a través de este marco teórico
(físicas, sociales, económicas, políticas, culturales y
ambientales). Es de aclarar que, la sustentabilidad…
“lejos de apuntar a hacer de la ciudad paraíso terrenal
en permanente equilibrio bioecológico, o un diseño
idealmente soñado, se debe ocupar, más bien, de res-
ponder a su compleja multidimensionalidad en aras
de atender a las diferentes funciones que en ella se
albergan: la de proporcionar economías de aglome-
ración y de proximidad, accesibilidad e interacción
social, integración en red con el mundo exterior; y
en el que resulte un máximo de bienestar colectivo
de la positiva integración dinámico-procedimental
entre la economía y la sociedad” (Camagni, citado
en Yory, 2004).
Es importante destacar que la sustentabilidad
se enmarca en todas las dimensiones del habitar,
es decir, en la dimensión física que para el caso
de reasentamiento se refiere al mantenimiento
de las buenas condiciones del barrio, el espacio
público, las calles y las casas; la económica hace
referencia a las condiciones de empleo e ingreso
de los habitantes; la dimensión social, al promedio
habitacional adecuado, los niveles de escolaridad
de la población, al reconocimiento de las redes so-
ciales, a las representaciones sociales y al recono-
cimiento de las vulnerabilidades y necesidades de
la población. Por su parte, la dimensión política,
se manifiesta en el impulso y mantenimiento de
la relación comunidad e institucionalidades local
y regional. En cuanto a la dimensión ambiental,

la sustentabilidad se refiere al buen manejo de los
recursos naturales, a la capacidad participativa en
la toma de decisiones y en el habitar mismo, a la
puesta en marcha de las normas urbanísticas fren-
te al sistema ambiental de amenaza y riesgo.
En este sentido, la sustentabilidad está íntima-
mente ligada al concepto de hábitat, pues apunta
a todas las dimensiones del habitar humano, en la
complejidad de sus procesos, en la búsqueda por
abarcar la comprensión de la realidad.
En la presente investigación, el concepto de
sustentabilidad se constituye en una de las bús-
quedas para el desarrollo de la propuesta, y como
fundamento en la generación de procesos de
reasentamiento post-desastre que brinden una
respuesta clara a las necesidades de la población
damnificada, a la ciudad y a la región misma. Se
entiende que este es un proceso que se debe forjar
desde los momentos pre-desastre, para constituir-
se en una realidad en los casos de que un evento
de esas características se presente.
La ciudad contemporánea y sus condiciones de
riesgo y vulnerabilidad
La ciudad, en el concepto de hábitat, abarca to-
dos los sistemas dentro de los cuales se inscribe el
habitar humano, esto también implica entenderlo
en todas sus dimensiones. En este sentido, no pue-
de pensarse solamente en la ciudad como un en-
tramado de calles, plazas viviendas, aglomeración
de personas, es decir, en su dimensión física, que
se presenta como lo tangible sino también en sus
dimensiones económica, política, cultural, social,
que no pueden percibirse con facilidad y hacen
referencia a las condiciones de empleo de la po-
blación, la industria, el comercio y todo el presu-
puesto desde el cual se asume las prioridades para
una ciudad o una región. También se entiende a
partir de la representatividad política del munici-
pio, su capacidad de liderazgo y de la gestión tanto
de los recursos como de los proyectos, que están
íntimamente relacionadas con la cultura, las apro-
piaciones y los significaciones.
Existe un aspecto fundamental que aunque es
tangible es menos notorio y tenido en cuenta. Se
trata de pensar el habitar o el construir ciudad a
partir del aspecto ambiental, el cual se ha enfa-
tizado desde los años noventa a través de políti-
cas mundiales que abrieron paso al concepto de
sostenibilidad de los ecosistemas mundiales; sin
embargo, inicialmente este aspecto se trató tan-
gencialmente dentro de las políticas urbanas en
cuanto a la planificación y control. En los últimos
años este enfoque se ha replanteado y se ha hecho
mayor hincapié en el sistema ambiental urbano
con el entendimiento de los riesgos y las vulne-
rabilidades, y su importancia en los temas en las
políticas y la planificación del territorio.
Como es sabido, la ciudad contemporánea
y especialmente las ciudades latinoamericanas
han presentado un crecimiento acelerado por la
migración del campo a la ciudad, motivado, ini-
cialmente, por la industrialización de las ciudades
capitales y por la violencia en el campo, condicio-
nes que hoy se presentan como unas de las razones
principales de desplazamiento, así como también,
la necesidad de los migrantes de hacer visibles sus
condiciones sociales frente al estamento nacional
y por las fuentes de empleo que generan las ciuda-
des más grandes. Esto está relacionado, igualmen-
te, con la falta de una política agraria clara, que
incentive la vida en el campo.
En este sentido, la creciente urbanización, suma-
da a la falta de planificación y control, ha llevado a
malas intervenciones que afectan en gran manera
el sistema ambiental de las ciudades, como son los
asentamientos en zonas periféricas que afectan los
ecosistemas naturales, en zonas de ladera propensas
a deslizamientos, en zonas de rellenos antrópicos
sin el manejo de técnicas adecuadas o en las ribe-
ras de los ríos amenazadas por inundaciones. Por
otra parte, se canalizan los ríos o cañadas sin te-
ner en cuenta un estudio adecuado de su caudal o
se permiten edificaciones sobre sus riberas, o no se
prevé el abastecimiento de agua, la canalización de
aguas negras ni la ubicación de depósitos de basuras
en la ciudad que está en constante crecimiento, lo
que produce alta vulnerabilidad de los ecosistemas
naturales por sobrepasar su capacidad portante. De
esta manera, se puede afirmar que, en la mayoría de

los casos, la ciudad contemporánea se caracteriza
porque no ha tenido una interrelación equilibrada
entre el asentamiento humano y el lugar en el cual
se inscribe la ciudad.
En complemento con lo anterior, Alan Lavell y
Eduardo Franco se refieren al concepto de “degra-
dación” del medio ambiente como un factor his-
tórico, dinámico y, por lo tanto, progresivo, que
incide directamente en las amenazas y los riesgos
en las ciudades. La degradación no parte única-
mente de un sentido meramente físico, sino de una
reinterpretación de las consecuencias por parte de
los agentes sociales. Su característica dinámica
está representada en los cambios de la población
y de los sistemas que componen la ciudad, como
también en los factores de amenazas y riesgos que
surgen por los cambios ambientales globales. Estos
factores deben ser asumidos en la gestión urbana
mediante la creación y aplicación de políticas. De
igual manera, los tratamientos actuales a esta si-
tuación han sido mirados desde una visión tecnó-
crata y meramente ambientalista, y se ha olvidado
que la degradación incide directamente en la po-
blación y en los sistemas que componen la ciudad
(Lavell y Franco, 1996: 24).
Es así como, tanto las amenazas y los riesgos en la
ciudad son dinámicos porque dependen de los cam-
bios que se desencadenen en sus sistemas (ambiental,
vial, entre otros); dichos cambios se enmarcan dentro
de la relación entre el individuo-sociedad y el lugar.
Cada cambio traerá consecuencias en el sistema.
De esta manera, la vulnerabilidad y el riesgo no
deben ser mirados de manera sesgadas, únicamente
enfatizando las soluciones físicas, entre las cuales
se encuentran el fortalecimiento del aparato insti-
tucional y las medidas en lo que respecta al sistema
ambiental o a las edificaciones como tales, que es
como se han venido manejando, sino también con
la atención a los aspectos sociales, políticos y eco-
nómicos. En este sentido, se deben tener en cuenta
condicionantes sociales como son la pobreza ur-
bana, el empleo, la escolaridad, la capacidad en la
participación en la toma de decisiones, la capacidad
institucional y de los sistemas determinantes que
elevan las condiciones de vulnerabilidad y, en este
sentido, los factores de riesgo de la población.
En consecuencia, se presenta la necesidad de
introducir en la formulación de las políticas post-
desastre una perspectiva del hábitat que permita
reconocer los conceptos expuestos a lo largo de este
marco conceptual, y que consideren, por un lado,
que un desastre puede ocurrir en cualquier momen-
to como una emergencia dentro de la cotidianidad,
y desde luego, sea visto como una posible realidad
de las ciudades latinoamericanas; y por el otro, que
considere necesario el conocimiento de las vulne-
rabilidades, la configuración adecuada del riesgo y
el entendimiento del reasentamiento como un acto
de re-habitar o como una refundación que además
incluya los procesos participativos por parte de
los moradores de los asentamientos para que sean
constructores y hacedores de la ciudad.

La consecuencia devastadora de los fenómenos na-
turales sobre los núcleos urbanos no sólo ha genera-
do acciones y estrategias post-desastre sino también
acciones para la prevención del riesgo, es por esto
que los momentos tanto de prevención como de
atención están directamente relacionados entre sí.
En el presente capítulo se estudian las políticas tanto
de prevención del riesgo como de post-desastre en
los contextos internacional, latinoamericano y local.
Asimismo, se presentan algunos casos de desastre y
reconstrucción en el ámbito latinoamericano, como
son los terremotos de México y El Salvador, y en el
nacional, los tres desastres más destacados en el país
en los últimos 25 años: el terremoto de Popayán, la
avalancha en Armero y el terremoto de Páez.
2.1 Políticas internacionales post-desastre
En los últimos cuarenta años, en el ámbito mundial,
en relación con la gestión de desastres, ha habido
transformaciones en los planos científico y académi-
co que se han dado en las ideas y conceptos sobre
las catástrofes. Así pues, inicialmente existieron dos
paradigmas sobre la noción de desastre que podrían
resumirse de la siguiente manera: un paradigma fis-
calista, relacionado con los entes encargados de la
política y la gestión, según el cual los desastres son
equiparables a los hechos naturales, o antrópicos,
con que éstos estén asociados; y un segundo paradig-
ma, del dominio de las ciencias naturales, que ve los
desastres como hechos impredecibles e inevitables,
que pone énfasis en las ciencias de la tierra (geolo-
gía, ingeniería, etc.), y consecuentemente no tiene
en cuenta los aspectos humanos, por lo que ha dado
más importancia a la predicción de los incidentes, y
al diseño de estructuras que permitan enfrentarlos,
que a su prevención (Lavell y Franco, 1996: 10).
En la actualidad tales posturas han cambiado en
favor de una visión más completa, que integra aspec-
tos relacionados con los entornos sociales de los desas-
tres, lo que conlleva a un esquema más centrado en
el manejo y gestión de los mismos. De esta manera, se
pasa de ver el desastre como un evento anormal, con-
siderado como el desajuste de un equilibrio previo, a
verlo como un “momento” determinado en la cotidia-
nidad de una población, una crisis –si se quiere–, pero
para la cual la sociedad debe estar preparada en todo
instante; de ahí la inconveniencia de referirse a los de-
sastres únicamente como “naturales”, pues se dejan de
lado los aspectos sociales que bien podrían hacerlos
evitables. La persistencia de una noción fiscalista en
muchos sistemas ha implicado, empero, que el tema
siga siendo conducido en forma coyuntural.
La prevención y la mitigación vienen a reemplazar
los antiguos conceptos del “antes, durante y después”,
como principales consideraciones de la gestión, en
las que se atiende la reducción de la incidencia de los
eventos físicos, o de su intensidad, con el diseño de
planes de acción que permiten hacer frente a los he-
chos, y se manejan nociones tan importantes como la
responsabilidad inmediata, actividades de alivio y so-
corro, y la declaración de un periodo de emergencia.
A partir del crecimiento de las ciudades y de las
consecuencias que los fenómenos naturales han deja-
do sobre éstas, en los últimos veinte años se han rea-
lizado esfuerzos para que el tema de los desastres sea
uno de los contenidos prioritarios en discusión a escala
mundial, en la que se busca, como objetivo dentro de
las políticas de los gobiernos, el desarrollo de esfuerzos
en cuanto a prevención y mitigación de los mismos.
Como escenario de estas búsquedas, la Asamblea
General de las Naciones Unidas en la Resolución No.
44/236 de 1989 declaró la década de los años noventa
como el Decenio Internacional para la Reducción de
los Desastres Naturales –Dirdn– y en la Conferencia
Mundial celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27
de mayo de 1994, se analizaron las metas alcanzadas
por los gobiernos y los organismos internacionales
en materia de prevención y mitigación de desastres
2.
La prevención del riesgo y las políticas post-desastre

naturales y se establecieron nuevas estrategias diri-
gidas a tomar medidas preventivas y de mitigación
antes que enfatizar sobre las acciones de respuesta y
recuperación propias de la emergencia. Además, se
determinó la necesidad de mirar el fenómeno natural
como algo más que un fenómeno físico, pues sus con-
secuencias, además de físicas, también son sociales,
ambientales y económicas, razón por la cual se deben
incorporar los enfoques de las ciencias sociales.
En 1999, el Dirdn, en la conferencia internacional
llamada “Un mundo más seguro para el siglo XXI”,
determinó una serie de medidas que los gobiernos,
las organizaciones internacionales y la sociedad civil
debían tener en cuenta para la reducción de desas-
tres a nivel mundial. En éstas se expresa que:
• La reducción del riesgo es un tema que se debe
incluir en las políticas de gobierno y que ésta va
de la mano con otras políticas.
• Es necesaria la concientización de la sociedad de
los riesgos a que se enfrenta,–naturales, tecnoló-
gicos y ambientales–, mediante la educación y
el conocimiento de los fenómenos sucedidos a
través de la historia.
• Es necesario “Fomentar la participación ciuda-
dana mediante programas de educación formal
e informal y mediante la difusión de información
a fin de generar comunidades capaces de resistir
desastres, gracias también a iniciativas de soli-
daridad”.
• Promover el intercambio de experiencias positi-
vas en materia de gestión de desastres, facilitar
el acceso a información relevante y pertinente
en el campo de la prevención y mitigación y am-
pliar las redes intersectoriales e interdisciplina-
rias de reducción de riesgos (Lechat, s.f.)
En la conferencia Estambul Hábitat II, realizada
en 1996, se contempló el tema de prevención de
desastres. Algunos compromisos fueron:
“En el plan de acción mundial, se encuentra el com-
promiso II sobre: capacidad de prevención de de-
sastres, mitigación de sus efectos, preparación para
casos de desastre y rehabilitación posterior. Donde se
proponen las siguientes medidas. Parágrafo 172.
Para mejorar la prevención de los desastres natura-
les o causados por el hombre, la preparación para
éstos, la mitigación de sus efectos y la intervención,
los gobiernos (incluidas las autoridades locales, con
la cooperación de las entidades como compañías de
seguros, organizaciones no gubernamentales, orga-
nizaciones comunitarias comunidades organizadas y
círculos académicos médicos y científicos) deben:
Formular, aprobar y aplicar las normas y reglamen-
tos apropiados para la ordenación del territorio, la
construcción y la planificación basados en evalua-
ciones de la peligrosidad y la vulnerabilidad realiza-
da por profesionales.
Asegurar la participación en la planificación para ca-
sos de desastre y la gestión de las actividades en esos
casos de todas las partes interesadas, incluidas las
mujeres, los niños, los adultos mayores, las personas
con discapacidad, en reconocimiento de su vulnera-
bilidad especial a los desastres naturales o causados
por el hombre” (Audefroy, 2003: 63).
En este último se expresa la necesidad de la par-
ticipación de los grupos sociales.
Es en esta medida que a escala internacional se
ha trabajado el tema y, de igual manera, coordinado
las acciones que se deben emprender. Igualmente las
Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo, y el Banco Internacional
de Reconstrucción y Fomento son algunas de las
instituciones internacionales, que brindan ayuda y
proporcionan préstamos al momento de abordar la re-
construcción de los países que sufren estos desastres.
El Banco Interamericano de Desarrollo ha adop-
tado una nueva política sobre desastre, que enfatiza
la prevención y la actuación frente a los fenómenos
naturales, a través del financiamiento de programas
para la reducción de la vulnerabilidad y la mitiga-
ción del riesgo.
Sin embargo, aunque los lineamientos interna-
cionales se enfoquen hacia la prevención y reduc-
ción de los desastres, en los países más pobres el
énfasis está ligado a la capacidad económica y a las
prioridades que el gobierno tenga para la formula-
ción de políticas en esta materia
A continuación se hace un recuento de las po-
líticas en materia de prevención de desastres en
América Latina.

2.2 Políticas de prevención y atención de
desastres en américa latina
América Latina, por su situación geográfica, es muy
propensa a la ocurrencia de fenómenos naturales
que, la mayoría de veces, ocasionan desastres de-
bido a la gran vulnerabilidad institucional, política,
económica y social de su población, por lo tanto,
se han implementado estrategias para enfrentar la
ocurrencia de estos fenómenos, que tratan de reco-
ger los lineamientos internacionales anteriormente
descritos. Estas estrategias están referidas a la crea-
ción y fortalecimiento de instituciones que se en-
cargan de ejercer acciones en esta materia.
A continuación se hace un recuento de estas es-
trategias en algunos países latinoamericanos.
Costa Rica
Costa Rica tiene un bajo historial de desastres a pesar
de sus características geográficas especiales como son
la presencia de volcanes y fallas geológicas. La institu-
ción encargada de abordar las situaciones de desastres
es la Comisión Nacional de Emergencias –CNE–, una
institución autónoma del Estado y que se ha encar-
gado y especializado en atención a emergencias, sin
embargo, según Alan Lavell y Eduardo Franco, los
temas de prevención y mitigación, e incluso el de re-
construcción, han sido excluidos en el desarrollo insti-
tucional (Lavell, y Franco 1996: 78); por tal razón, en
este país se debe hablar de un sistema de manejo de
emergencias en vez de hablar de “sistema de gestión
de desastres en el país”. En este sentido los logros en
atención a emergencias han ayudando en la etapa de
emergencia de desastres de países vecinos.
Nicaragua
Nicaragua, por su parte, pasó por tres modelos de go-
bierno casi totalmente opuestos, lo cual determinó la
inestabilidad del sistema de gestión de desastres. La
situación de pobreza del país pone en tela de juicio la
prioridad de debatir el sistema de gestión de desastres
en lugar de otros problemas considerados de mayor
urgencia. Adicionalmente, y al contrario de Costa
Rica, la frecuencia de desastres y la extrema pobre-
za de la población han generado la “cultura de los
damnificados” de desastres que debilita el potencial
propio. El acudir a organizaciones no gubernamenta-
les u organizaciones internacionales ha ocasionado
tensiones de orden político lo que ha debilitado la
noción de gestión y prevención de los desastres.
En la actualidad la Asamblea Nacional aprobó la
Ley 337 de 2000, por la cual se creó el Sistema Nacio-
nal para la Prevención, Mitigación y Atención a De-
sastres –Sinapred– que viene adelantando acciones de
reducción del riesgo causada por fenómenos naturales.
El Salvador
En El Salvador, a partir de 2005, se creó la Ley de
Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desas-
tres, aprobada por Decreto No. 777 del 18 de agosto,
que tiene como objetivo constituir el Sistema de Pro-
tección Civil para llevar a cabo acciones de preven-
ción y mitigación en el territorio salvadoreño.
En los últimos desastres ocurridos, como en los
terremotos de 2001, dos hechos quedaron claros: el
carácter asistencialista de la gestión de los desastres y
la incapacidad para prevenir fenómenos que pudieran
llegar a ser reiterados. El proceso de modernización de
las instituciones del Estado impulsado por los tratados
de paz firmados en 1992 entre el Gobierno y el Frente
Farabundo Martí de Liberación Nacional, ha generado
cambios que impulsaron la creación del sistema actual.
Honduras
En Honduras la Comisión Permanente de Contin-
gencias se ha encargado de articular un sistema de
coordinación y apoyo en las escalas nacional, de-
partamental y municipal.
El sistema político institucional y la cultura política
constituyen el contexto en el cual se desarrolla el sis-
tema de gestión de desastres en Honduras. En los años
cincuenta, el gobierno militar caracterizó a este siste-
ma como un apoyo desde el cual ellos mantendrían
su poder. Aunque la institución creada por el régimen
militar se mantuvo hasta los años noventa, su carácter
se modificó con las transformaciones políticas del país.
En 1990 apareció la Comisión Permanente de Contin-
gencias –Copeco–, que evidencia los progresos, lentos
pero existentes, en el sistema de gestión de desastres,
que incluyen aspectos de prevención y mitigación.

Guatemala
Guatemala se caracteriza por tener un desarrollo ins-
titucional bajo y dentro del sistema de gestión de de-
sastres se alimenta la concepción de que los desastres
son eventos excepcionales, y que son responsabilidad
de autoridades futuras. La pobreza extrema de este
país (que lo ubica en el octavo lugar de los 44 países
más pobres del mundo según Unicef) agrava el con-
texto para la prevención de desastres, y se suma al
grave conflicto armado que se desarrolló en el país.
Una vez superado el conflicto, en 1996, el sistema de
gestión de desastres comenzó y creó la Coordinadora
Nacional para la Reducción de Desastres –Conred–.
México
El caso de México las medidas se han tomado de
manera tardía pues la gran mayoría de los planes y
programas que han existido se han elaborado des-
pués de la ocurrencia de un gran desastre, además
de que su vigencia está determinada por el tiempo
de duración de la administración gubernamental.
Actualmente México cuenta con un Sistema Na-
cional de Protección Civil –Sinaproc–, que apareció
como respuesta al sismo de 1985. En 1988 se creó el
Centro de Nacional para la Prevención de Desastres
–Cenapred– y en el 2000 se promulgó la Ley General
de Protección Civil. La connotación ideológica y la
transposición de categorías y conceptos han origina-
do que en la concepción general del sistema desapa-
rezcan o se desvirtúen conceptos tales como desastre,
prevención, mitigación y vulnerabilidad. La intervención
gubernamental y de las organizaciones sociales están
condicionadas por los elementos que detonan en una
situación de emergencia, por la espectacularidad del
evento y las consecuencias que generan. Sin embargo,
ha tenido logros en cuanto al perfeccionamiento de los
estatutos del sistema y la desmilitarización del sistema
de gestión de desastres, al involucrar variadas clases de
actores privados y públicos diferentes del ejército.
Perú
En Perú, los eventos sísmicos junto con conflictos
internos impidieron en un comienzo el desarrollo
de un aparato institucional sólido y con mayor du-
ración, en esta materia. Sin embargo, el desarrollo
institucional de la junta de gobierno permitió la con-
solidación de nuevas atribuciones para los munici-
pios y la creación de políticas para el planeamiento
urbano y nacional. Fue así que, como consecuencia
de sucesivos aprendizajes en el desarrollo del siste-
ma de gestión de desastres, en 1972 se originó el
Sistema de Defensa Civil de Perú.
En conclusión, con respecto a los sistemas de pre-
vención y atención de desastres en América Latina se
puede decir que han surgido como respuesta a hechos
catastróficos, y por sugerencias internacionales.
Se puede determinar, igualmente, que los siste-
mas de prevención y atención en América Central
son más recientes que los sistemas en países como
México, Colombia y Perú; por otra parte, en al-
gunos países existe aún una disyuntiva entre las
estructuras derivadas de la lógica de la defensa ci-
vil, con sus connotaciones militares, y aquellas que
se desarrollan netamente en lo civil. Así, pues, se
aprecia la importancia de lo político en la estruc-
turación de los sistemas de prevención y atención
de desastres.
La prevención y la mitigación y la reconstruc-
ción siguen marginadas en las funciones de los siste-
mas de gestión de desastres, esto se relaciona con la
persistencia de estructuras inadecuadas que les dan
poca importancia pues se presentan de una manera
fragmentada al abordar los desastres.
Una importante y preocupante conclusión es que
no existe una relación directa entre la propensión re-
lativa a los desastres y el grado de preocupación estatal
para hacerles frente; dicha preocupación debe partir
del carácter complejo de los desastres, es decir, éstos
deben ser atendidos en forma integral, y en este senti-
docrearestrategiasqueinvolucrenalasorganizaciones
comunitarias como parte importante de los sistemas.
2.2.1. Casos post-desastre en América Latina
Para tener una mejor comprensión de los desastres
en América Latina y de su atención por parte de los
gobiernos se presentan estudios de caso de dos de los
desastres de mayor envergadura sucedidos en Amé-
rica Latina en los últimos años. Es de aclarar que no
se toma el caso del terremoto que ocurrió en Perú en

El 19 de septiembre de 1985, un sismo de inten-
sidad de 8,1 grados en la escala de Richter y una
réplica muy fuerte en la tarde del día siguiente afec-
taron en gran manera el área central de la ciudad
de México. Ésta se caracterizaba por haber sido una
zona lacustre prehispánica, sede de la ciudad de
Tenochtitlán, por lo cual su papel histórico es muy
significativo, allí se concentran importantes monu-
mentos y edificios con estilos de diversas épocas.
Efectos del sismo
El sismo afectó6
en un 65% a la vivienda, en 15% al
uso comercial, en 12% a establecimientos escolares
y en 6% a oficinas. Según las cifras anteriores, el
problema más apremiante al que se tuvo que dar so-
lución y que demandó los mayores esfuerzos fue dar
solución habitacional a las de familias afectadas por
el terremoto. En la siguiente tabla se puede apreciar
con detalle las cifras de los daños ocasionados por
el terremoto.
Tabla 1. Afectación del terremoto de México
Uso Cantidad Porcentaje %
Habitacional 3.746 65
Comercial 840 15
Educativo 704 12
Oficinas* 345 6
Hospitalario** 41 1
Recreativo 33 1
Industrial 19 -
Total 5.728 100
*de 196 inmuebles de oficinas públicas afectadas,
solo el 1,5% era de propiedad federal pues la mayoría
eran rentados a particulares.
** 22 sufrieron daños menores.
Fuente: Documento: Política de vivienda para un
espacio destruido. Alicia Ziccardi
agosto de 2007 debido a que no se contó con fuentes
de información suficiente para este estudio.
En cada estudio de caso se hace una descripción
del manejo de la emergencia, los daños, los costos
de la reconstrucción y la política de vivienda.
2.2.1.1 El caso del terremoto de México
Foto 1. Terremoto de México.
Fuente: www.helid.desastres.net
Mapa 1. Zona afectada por el terremoto de México.
Fuente: www.itu.int
6 Datos, según La Comisión Metropolitana de Emergencia.

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