A nova legislação urbanística - Parte 1

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Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira - a nova legislação urbanística. Organização do Mestrado em Planeamento Regional e Urbano da Universidade de Aveiro

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A nova legislação urbanística - Parte 1

  1. 1. Legislação Urbanística Fernanda Paula Oliveira Jorge Carvalho
  2. 2. Sumário • Visão geral sobre alterações legislativas em curso • Visão global sobre problemas e desafios atuais da ocupação urbana/edificada • As novidades da LBSOTU, visão geral • A LBSOTU face aos problemas e desafios atuais • O projeto de Código de Expropriações • As novidades do RJUE, visão geral
  3. 3. 1. Visão geral sobre alterações legislativas em curso • Gerais: • Código do procedimento Administrativo • Administração do Território: Lei n.º 75/2013 • As que incidem sobre a ocupação urbana/edificada • Lei de Bases das Politicas Públicas de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo: Lei n.º 31/2014 • Alteração ao RJUE: Decreto-Lei n.º 136/2014 (desenvolvimento) • Alteração ao RJIGT (em curso) (desenvolvimento) • Lei do Cadastro (em curso) (desenvolvimento) • Alteração do Código das Expropriações (em curso)
  4. 4. 2. Visão global sobre problemas e desafios atuais da ocupação urbana/edificada
  5. 5. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral • As circunstâncias da elaboração da lei (nota histórica); • O estatuto jurídico dos solos e, em consequência, o conteúdo do direito de propriedade:
  6. 6. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral • Direito de propriedade como um conceito-quadro • Unitário, regulado pela Constituição e pela lei (não seguindo uma noção “esquizofrénica”, que separe um conceito de direito público e outro de direito privado), • integrado por múltiplas posições jurídicas ativas e passivas (um direito composto por outros direitos, faculdades, deveres), • de conteúdo aberto e progressivo (suscetível de aquisição de novos direitos, faculdades ou deveres em razão da criação, modificação ou extinção de relações jurídicas públicas ou privadas).
  7. 7. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral • Classificação e qualificação dos solos (evolução): • Os solos urbanizáveis tout cour (DL 69/90) • Introdução da ideia de programação (DL 380/99): • Solo já urbanizado • Solo ainda não urbanizado mas com a urbanização (execução) já programada • Solo ainda não urbanizado e cuja e urbanização (execução) ainda não está programada
  8. 8. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral • A dúvida sempre foi…. • Onde integrar o solo ainda não programado • No urbano? • No rural (transformável em urbano após a aprovação da programação)?
  9. 9. As novidades da LBSOTU, visão geral Na Lei 31/2014 3. • O solo urbano apenas integra, agora, o solo total ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo urbanizado), • Ganhou a tese de que o solo ainda não urbanizado nem edificado, enquanto não for objeto de programação, é rústico • Nada impede, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por efeito da aprovação da respetiva programação (que, contudo, para evitar problemas de inconstitucionalidade, apenas poderá ocorrer por via de um instrumento de planeamento  plano de urbanização e planos de pormenor  devidamente enquadrado por instrumentos contratuais), mas desde que totalmente executado: Mas não decorre desta lei (e devia)
  10. 10. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral • A ideia da aquisição gradual de faculdades urbanísticas (prevista no artigo 15.º da Lei n.º 32/2014) apenas se pode compreender cabalmente num sistema em que se passa sucessivamente da categoria do solo não programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem que vai sendo feita por via do cumprimento de ónus e deveres urbanísticos. • Essa aquisição gradual é feita por etapas: • o solo não urbanizado; • solo com licença de urbanização (para realização de obras de urbanização e loteamento urbano); • solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente loteado); • solo urbanizado com licença de obras (para edificação); • solo urbanizado edificado. • Estas etapas não são explicitadas no artigo 15.º, ainda que pareçam decorrer do previsto no n.º 3 do artigo 13.º, não tornando a sua intenção e objetivo percetíveis.
  11. 11. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral • A Lei n.º 31/2014 eliminou um artigo segundo o qual a classificação e a qualificação do solo não conferem, por si só, direitos patrimoniais privados. • A eliminação desta norma coloca em causa o próprio objetivo da aquisição gradual das faculdades urbanísticas, • objetivo dificultado ainda pela previsão, constante do n.º 2 do artigo 15.º, de que “a inexistência de faculdades urbanísticas não prejudica o disposto na lei em matéria de justa indemnização devida por expropriação”. • Caso se mantenham as normas constantes do Código das Expropriações (o valor dos solos depende do que prevê o plano e não do cumprimento, por parte do respetivo proprietários, dos seus ónus ou encargos urbanísticos), o disposto no artigo 15.º, referente à aquisição gradual de faculdades urbanísticas pode ser completamente postergado. • Com a agravante de a alínea a) do n.º 2 do artigo 71.º fazer depender o valor do solo urbano do “aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos pelo plano aplicável”.
  12. 12. As novidades da LBSOTU, visão geral • Níveis dos IGTs 3. (Os interesses prosseguidos e a entidade por eles responsável)
  13. 13. Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Planos setoriais -Planos especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Programas setoriais -Programas especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários)
  14. 14. Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Planos setoriais -Planos especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade das re-giões administrativas e na sua ausência, do Estado) - Planos regionais de ordenamento do território 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Programas setoriais -Programas especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários)
  15. 15. Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Planos setoriais -Planos especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade das re-giões administrativas e na sua ausência, do Estado) - Planos regionais de ordenamento do território 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Programas setoriais -Programas especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade do Esta-do) - Programas regionais
  16. 16. Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Planos setoriais -Planos especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade das re-giões administrativas e na sua ausência, do Estado) - Planos regionais de ordenamento do território 3. Municipal (municípios associados ou isolados) - Planos intermunicipais - Planos municipais (PDM, PU, PP) 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Programas setoriais -Programas especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade do Esta-do) - Programas regionais
  17. 17. Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Planos setoriais -Planos especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade das re-giões administrativas e na sua ausência, do Estado) - Planos regionais de ordenamento do território 3. Municipal (municípios associados ou isolados) - Planos intermunicipais - Planos municipais (PDM, PU, PP) 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Programas setoriais -Programas especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade do Esta-do) - Programas regionais 3. Intermunicipal (municípios asso-ciados) -programa intermunicipal, PDI, PUI e PPI)
  18. 18. Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Planos setoriais -Planos especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade das re-giões administrativas e na sua ausência, do Estado) - Planos regionais de ordenamento do território 3. Municipal (municípios associados ou isolados) - Planos intermunicipais - Planos municipais (PDM, PU, PP) 1. Nacional (responsabilidade do Esta-do) - PNPOT - Programas setoriais -Programas especiais - da orla costeira, -das áreas protegidas, -das albufeiras de águas públicas -dos estuários) 2. Regional (responsabilidade do Esta-do) - Programas regionais 3. Intermunicipal (municípios asso-ciados) - programa intermunicipal, PDI, PUI e PPI) 4. Municipal (municípios isolados) Planos municipais (PDM, PU e PP)
  19. 19. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral 1.ª conclusão/1.ª dúvida • Maior variedade de instrumentos de gestão territorial, mas a novidade está apenas nos planos intermunicipais, pois todos os restantes têm correspondência com os já previstos em 1998; • Dois níveis de instrumentos no nível supra local (regional e intermunicipal): • que interesses estão em causa em cada um deles? • No atual nível intermunicipal não são ainda e somente os interesses municipais? • Qual o sentido de manter dois níveis intermédios (a razão de ser para o nível regional)?
  20. 20. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral 2.ª conclusão/2.ª Dúvida • E os novos atores da Administração territorial: entidades intermunicipais (áreas metropo-litanas e comunidades inter-municipais) que têm claras atribuições nos domínios do desenvolvimentos económico e social e, por isso, ainda que indi-retamente, no ordenamento do território?
  21. 21. As novidades da LBSOTU, visão geral Constatação 3. • Única referência às entidades intermunicipais: n.º 1 do artigo 46.º segundo o qual os programas intermunicipais (de elaboração facultativa) devem abranger dois ou mais municípios integrados na mesma comunidade intermunicipal • Dúvidas quanto à necessidade da intervenção do membro do Governo responsável pela área do ordenamento do território sempre que se pretenda que o programa intermunicipal abranja municípios com territórios contíguos não integrados na mesma comunidade intermunicipal
  22. 22. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral Controlo administrativo (parte não inovadora, apenas integradora de regimes já existentes) • O n.º 2: a regra da sujeição das operações urbanísticas a controlo prévio «vinculado à salvaguarda dos interesses públicos em presença e à definição estável e inequívoca da situação jurídica dos interessados» • n.º 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses públicos em causa seja compatível com a existência de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prévio a realização de determinadas operações urbanísticas, desde que as condições de realização sejam suficientemente definidas em plano municipal.
  23. 23. 3. As novidades da LBSOTU, visão geral Regularização • O artigo 59.º estabelece as bases do regime de regularização de operações urbanísticas • Âmbito do artigo mais amplo: finalização para operações urbanísticas inacabadas ou abandonadas pelos promotores
  24. 24. 4. A LBSOTU face aos problemas e desafios atuais
  25. 25. 5. O projeto de Código de Expropriações
  26. 26. 6. As novidades do RJUE, visão geral • Nova delimitação do âmbito dos procedimentos • Nova configuração das comunicações prévias: mudança de paradigma (procedimentos de responsabilidade publica para procedimentos de responsabilidade privada) – uma mera comunicação prévia
  27. 27. Artigo 27.º- Alteração por iniciativa dos interessados Versão de 2010 Versão de 2014 “a alteração da operação de loteamento não pode ser aprovada se ocorrer oposição escrita da maioria dos propri-etários dos lotes constantes do alvará”. “a alteração da licença de operação de loteamento não pode ser aprovada se ocorrer oposição escrita dos titulares da maioria da área dos lotes constantes do alvará”, Fernanda Paula Oliveira
  28. 28. Artigo 27.º- Alteração por iniciativa dos interessados • Deixa agora de contar o número de proprietários independentemente da área dos respetivos lotes e passa a ter relevo a área dos lotes, independentemente do número de proprietários afetados, • opção estranha • Pode bastar a oposição de apenas um proprietário para inviabilizar uma alteração pretendida por muitos, basta que o seu lote seja de maior dimensão • A alteração da comunicação prévia: exige a não oposição da maioria dos proprietários dos lotes, independentemente da área (artigo 48.ºA) • Alargamento da alteração “simplificada” prevista no n.º 8.º também às variações até 3% do número de fogos e não apenas das áreas de implantação e de construção. Fernanda Paula Oliveira
  29. 29. Artigo 48.º: alteração por iniciativa da câmara municipal • Relevante no que concerne ao esclarecimento dos direitos decorrentes de um loteamento: • Nas situações de afetação das condições da licença ou comunicação prévia que, pela sua gravidade ou intensidade, eliminem ou restrinjam o seu conteúdo económico, o titular do alvará e demais interessados têm direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido. • Enquanto não forem alteradas as condições das operações de loteamento nos termos previstos no n.º 1, as obras de construção, de alteração ou de ampliação, na área abrangida por aquelas operações de loteamento, não têm que se conformar com planos municipais de ordenamento do território ou áreas de reabilitação urbana posteriores à licença ou comunicação prévia da operação de loteamento. Fernanda Paula Oliveira
  30. 30. Efeitos dos loteamentos • Deixam de conceder direitos “eternos”, isto é, que se mantêm “vivos” mesmo que nunca venham a ser concretizados • novo motivo de caducidade para as licenças e comunicações prévias: não serem concluídas as obras de edificação previstas na operação de loteamento no prazo fixado para o efeito, nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 77.º [a alínea c) do n.º 1 do artigo 71.º]. • O artigo 77.º, n.º 1, alínea g)] refere-se à necessidade de o alvará de loteamento (exigência que terá de se considerar estendida ao titulo das comunicações prévias) identificar o prazo máximo para a conclusão das operações de edificação previstas na operação de loteamento o qual deve observar o prazo previsto no instrumento de programação da execução do plano territorial de âmbito municipal ou intermunicipal aplicável e não pode ser superior a 10 anos. Fernanda Paula Oliveira
  31. 31. Efeitos dos loteamentos • Consequências: passado o prazo máximo fixado no título (ou o prazo fixado no instrumento de execução) os lotes “perdem” o caráter de lotes urbanos, por neles já não poder ser concretizada a obra de edificação prevista na operação de loteamento. Antes de 2014 Depois de 2014 Tendo sido realizadas as obras de urbanização do loteamento, este não caduca mesmo que nos lotes não se cheguem a erigir as construções previstas. Ainda que a área esteja devidamente urbanizada (por as obras de urbanização terem sido realizadas atempadamente) pode ainda assim caducar o loteamento, “desaparecendo” as especificações urbanísticas dos lotes, o que ocorrerá sempre que não sejam iniciadas nos mesmos, e no prazo definido no título da operação em consonância com o previsto no instrumento de programação, as obras de edificação para eles previstas ou estas não sejam efetuadas nesses prazos. Fernanda Paula Oliveira
  32. 32. Efeitos dos loteamentos • Regra que não se aplica aos loteamentos com título emanado (por não contar do alvará) • Para os futuros….. Fernanda Paula Oliveira
  33. 33. Efeitos dos loteamentos e caducidade • Nesta situação (como naquelas em que as obras de urbanização não são concluídas dentro dos prazos) a caducidade não opera em relação aos lotes para os quais já haja sido deferido pedido de licenciamento para obras de edificação ou já tenha sido apresentada comunicação prévia da realização dessas obras e, ainda, de forma a evitar a formação de verdadeiras ilhas urbanas (com lotes erigidos “no meio do nada”), não produz efeitos relativamente às parcelas cedidas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas que sejam indispensáveis aos lotes em relação aos quais a caducidade não opera e sejam identificadas pela câmara municipal na declaração de caducidade. Fernanda Paula Oliveira
  34. 34. Efeitos dos loteamentos e caducidade: alínea c) do nº 1 do artigo 71.º • Com a declaração de caducidade cada nova unidade predial resultante do loteamento (quer correspondesse a lotes para construção quer a parcelas para fins coletivos) continua a existir como tal, na sua autonomia e individualidade, com os direitos que sobre ela existiam (ou seja, não há lugar à reposição do prédio na situação anterior ao ato de fracionamento); perdem é o seu estatuto urbanístico (de lote para construção ou de parcela para fins coletivos) por se “apagarem” do registo as especificações decorrentes das licenças para cada um deles. Fernanda Paula Oliveira
  35. 35. Reposição (ou restauração) da legalidade urbanística • Os motivos: operações urbanísticas realizadas: • Sem os necessários atos administrativos de controlo prévio; • Em desconformidade com os respetivos atos administrativos de controlo prévio; • Ao abrigo de ato administrativo de controlo prévio revogado ou declarado nulo; • Em desconformidade com as condições da comunicação prévia; • Em desconformidade com as normas legais ou regulamentares aplicáveis. Ilegalidades formais e ilegalidades materiais Fernanda Paula Oliveira
  36. 36. Reposição (ou restauração) da legalidade urbanística • As medidas: • embargo de obras ou de trabalhos de remodelação de terrenos; • suspensão administrativa da eficácia de ato de controlo prévio; • determinação da realização de trabalhos de correção ou alteração; • legalização das operações urbanísticas; • determinação da demolição total ou parcial de obras; • reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes do início das obras ou trabalhos; • determinação da cessação da utilização de edifícios ou suas frações autónomas. Fernanda Paula Oliveira
  37. 37. Legalização • A desadequação do regime instituído, quer procedimental, quer material • Necessidade de Administração proceder à apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da legalização da operação ilegalmente realizada: • oficiosamente (n.º 1 do artigo 102.º-A), notificando os interessados para a legalização e fixando-lhe um prazo para o efeito • Por iniciativa dos interessados, devendo nestes caso o procedimento de legalização prosseguir sempre que seja possível à Administração municipal concluir, preliminarmente, por aquela possibilidade de legalização (n.º 6 do artigo 102.º-A: o interessado na legalização pode solicitar à câmara municipal informação sobre os termos em que esta se deve processar, devendo a câmara municipal fornecer essa informação Fernanda no Paula prazo Oliveira máximo de quinze dias)
  38. 38. Instrução • O procedimento de legalização não tem de ser instruído com todos os elementos exigíveis na realização de uma operação nova: • os elementos exigíveis dependerão da pretensão concreta do requerente, admitindo-se que a câmara exija a entrega de documentos que visem comprovar o cumprimento, pela operação ilegal, de regras que visam salvaguardar a segurança e saúde das pessoas, admitindo-se a dispensa dos documentos comprovativos do cumprimento de regras destinadas a garantir o conforto e a comodidade dos utilizadores da operação urbanística (regras referentes à térmica ou à acústica dos edifícios, por exemplo) – n.ºs 2 e 3 • Dispensa-se ainda, nos casos em que não haja obras de ampliação ou de alteração a realizar, a apresentação de documentos que se prendem, precisamente, com essa execução – n.º 4 Fernanda Paula Oliveira
  39. 39. Do ponto de vista material • Admite-se a dispensa do cumprimento de normas técnicas relativas à construção em vigor no momento da legalização (principio do tempus regit actum) cujo cumprimento se tenha tornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde que tenham sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data da realização da operação urbanística, competindo ao requerente fazer a prova de tal data (evitar o benefício do infrator) – n.º 5 • Admissão de legalizações oficiosas, que têm como único efeito o reconhecimento de que as obras promovidas cumprem os parâmetros urbanísticos previstos nos instrumentos de gestão territorial aplicáveis , mas apenas • quando os interessados não promovam as diligências necessárias à legalização voluntária das operações urbanísticas • e desde que estejam em causa obras que não impliquem a realização de cálculos de estabilidade • Base para a aprovação de regulamentos municipais nesta matéria – n.º 7 Fernanda Paula Oliveira
  40. 40. Legalização • Faz todo o sentido que o procedimento de legalização seja “montado” como um procedimento assente menos na apreciação de projetos e mais na avaliação das operações já efetuadas (através de vistorias técnicas ou peritagens). • Fundamental que se faça menção expressa nos títulos de utilização dos edifícios legalizados que os mesmos foram sujeitos a um procedimento deste tipo, dando assim a conhecer aos consumidores (futuros compradores do imóvel) que o mesmo pode não fornecer as mesmas garantias de conforto e qualidade que um outro construído legalmente. Fernanda Paula Oliveira

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