1
1
CAPÍTULO 17
ASPECTOS SOCIOECONÔMICOS DA BACIA
Fabiano A. S. Dalto, Felipe Almeida, Noam Goldstein
RESUMO: A apropriaçã...
2
2
17.1 Introdução: quais são as questões?
A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade têm cada vez mais se
cons...
3
3
Dada essa centralidade para a reprodução social, a administração dos recursos
hídricos tem-se tornado área de conflito...
4
4
bacia hidrográfica envolve necessariamente problemas de coordenação de decisões e (ou)
de conflitos de interesse. A qu...
5
5
As características de bens de uso comum dos recursos hídricos de bacias colocam
questões de governança de problemas re...
6
6
menos cooperativos como a saída ou o boicote. Em suma, os direitos sobre um recurso de
uso comum são definidos socialm...
7
7
(v) Proprietários: a inclusão de todos os direitos acima descritos mais a de vender ou
alugar seus direitos de escolha...
8
8
sistema de governança de mercado, onde predomina a propriedade privada, sem que
exista um sistema estatal de governanç...
9
9
conservacionistas, como os pagamentos por serviços ambientais fomentadas por
instituições multilaterais, baseiam-se ne...
10
10
agentes privados. O Estado é que pode definir, proteger e tornar efetivo os direitos de
propriedade; tem obrigação d...
11
11
importante notar que, na definição desses autores, são as conexões e não as relações
afetivas que definem as caracte...
12
12
Nem sempre, contudo, as comunidades têm tido sucesso em administrar
sustentavelmente recursos naturais de uso comum....
13
13
1) Características do Sistema
i) Pequena escala
ii) Limites bem-definidos
iii) Baixo nível de mobilidade dos recurso...
14
14
in the context of conservation by focusing on the multiple interests and actors within
communities, on how these act...
15
15
Tabela 1 – Renda Per Capta e Estrutura de Produção Setorial de Araucária e Campo
Largo
2002 2007
Var Média
Anual (%)...
16
16
pague cerca de 16% do ICMS do Estado do Paraná. A produção industrial da refinaria é,
hoje, a principal demandante d...
17
17
Tabela 2 – População Rural por Gênero
1996 2007 Var.%
População Rural 8.036 8.563 6,6
Masculina 4.174 4.376 4,8
Arau...
18
18
temem que as restrições a suas atividades, especialmente no que diz respeito aos limites
de uso extensivo do solo, i...
19
19
A estrutura de governança na Bacia Hidrográfica do Rio Verde
Qual é a atual estrutura de governança dos recursos híd...
20
20
Conheço Parcialmente 6 19 25 56,8
Não conheço 2 8 10 22,7
Concorda com as condições de uso dos
recursos naturais est...
21
21
primeiro macrozoneamento da APA. As transcrições das falas dos moradores mostram o
total desacordo, desconfiança e a...
22
22
GRÁFICO 1 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA FIGUEIREDO
Colônia
Figueiredo
Igreja
Empresa
de
Insumo
A...
23
23
GRÁFICO 2 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA CRISTINA
COLÔNIA
CRISTINA
Prefeitura
IGREJA
Sanepar
PETR...
24
24
O Comitê da Bacia deveria ser a instituição-chave na deliberação dos regramentos
e das ações sobre recursos de bacia...
25
25
Instituições do Poder
Público (12)
Setores Usuários de
Recursos Hídricos(14)
Sociedade Civil
Organizada(12)
Secretar...
26
26
Conclusão
Em suma, a gestão sustentável e equitativa dos recursos da Bacia do Rio Verde
enfrenta problemas instituci...
27
27
Referências
Agrawal, Arun (2003) Sustainable Governance of Common-Pool Resources: Context, Methods,
and Politics. An...
28
28
Hanna, Susan e Sanderson, Svein.(1996). Human Use of the Natural Environment: An
Overview of Social and Economic Dim...
29
29
Veblen, Thorstein. (1919) The place of science in modern civilisation an other essays.
Nova York:Viking.
Wade, Rober...
Próximos SlideShares
Carregando em…5
×

CAP17ASPECTOS SOCIOECONOMICOS FD revisado

132 visualizações

Publicada em

0 comentários
0 gostaram
Estatísticas
Notas
  • Seja o primeiro a comentar

  • Seja a primeira pessoa a gostar disto

Sem downloads
Visualizações
Visualizações totais
132
No SlideShare
0
A partir de incorporações
0
Número de incorporações
8
Ações
Compartilhamentos
0
Downloads
1
Comentários
0
Gostaram
0
Incorporações 0
Nenhuma incorporação

Nenhuma nota no slide

CAP17ASPECTOS SOCIOECONOMICOS FD revisado

  1. 1. 1 1 CAPÍTULO 17 ASPECTOS SOCIOECONÔMICOS DA BACIA Fabiano A. S. Dalto, Felipe Almeida, Noam Goldstein RESUMO: A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade tem cada vez mais se constituído em ativo econômico, isto é, capaz de gerar rendas para aqueles que tem acesso a seu uso. A reprodução humana e a reprodução econômica frequentemente levam à degradação dos recursos hídricos por não ser possível montar um sistema de governança que administre os recursos hídricos como bem público de uso comum. Neste capítulo, apresentam-se os resultados da pesquisa sobre o sistema de governança na bacia do Rio Verde. Inicialmente, apresentam-se as características sócio-econômicas da região que delimitam o contexto em que as demandas econômicas e públicas sobre a água são determinadas. Em seguida, faz-se uma análise sócio-econômica e do sistema institucional que permeiam as comunidades ao entorno da bacia. Por fim, são indicados os condicionantes institucionais existentes na bacia que limitam ou impedem uma administração eficiente e equitativa dos recursos naturais disponíveis na Bacia. PALAVRAS-CHAVE: recursos comuns, recursos hídricos, bacia hidrográfica, Bacia do Rio Verde, estrutura de governança.
  2. 2. 2 2 17.1 Introdução: quais são as questões? A apropriação dos recursos hídricos de boa qualidade têm cada vez mais se constituído em ativo econômico, isto é, capaz de gerar rendas para aqueles que tem a sua posse. Por outro lado, a água não é um fator econômico qualquer dada a sua importância para a reprodução da vida humana. A pressão sobre os recursos dos mananciais de abastecimento de água para os mais diversos usos tem crescido com as necessidades do desenvolvimento econômico e de uma população e urbanização crescentes. Andreoli et alli. (2005, p.62) afirmam que os “principais problemas de abastecimento no Brasil estão relacionados à combinação do crescimento explosivo e desordenado das cidades, provocando a degradação acelerada da qualidade da água e a minimização da capacidade de infiltração do solo”. Em síntese, a reprodução humana e a reprodução econômica frequentemente levam à degradação dos recursos hídricos por não ser possível montar um sistema de governança que administre os recursos hídricos como bem público de uso comum. Em recente estudo sobre indicadores ambientais, o IPARDES (2010, p.68) calcula que o consumo de água no estado não chega a 3% da disponibilidade dos mananciais superficiais. As questões mais problemáticas emergem da distribuição do uso e da qualidade do recurso hídrico. No Paraná, segundo o mesmo estudo do IPARDES, a maior parte do uso de água é destinada às atividades econômicas: industriais (24%), agricultura (21%), pecuária (12,6%) e minerais (0,4%). Os demais 42% se destinam ao abastecimento público. Na bacia do Alto Iguaçu, onde se localiza a Sub-Bacia do Rio Verde, o estudo do IPARDES calcula que se consome cerca de 20% das disponibilidades hídricas superficiais, com 74% desse uso sendo abastecimento público e 26% em atividades econômicas (industriais 14%, e agropecuárias 12%). Desnecessário dizer que os usos dados à água indicam a centralidade que ela tem para a reprodução do sistema econômico e das pessoas. Assim, do ponto de vista econômico a água entra não só como um insumo na produção de riqueza como crescentemente com um potencial comercial, devido às necessidades econômicas e públicas, que atrai os interesses de acumulação econômica.
  3. 3. 3 3 Dada essa centralidade para a reprodução social, a administração dos recursos hídricos tem-se tornado área de conflito de interesses com grande potencial de levar a uso degradante e perversa distribuição dos recursos hídricos. Órgãos governamentais e internacionais têm apontado para problemas de acesso desigual à água de boa qualidade. O sistema de governança, dessa forma, constituiu o fator central nas questões da água (ANA 2007a e PNUD, 2006). As várias questões que têm emergido no que diz respeito à governança das bacias hidrográficas que atinja a objetivos coletivos incluem, mas não se limitam a: redução de conflitos, construção de confiança, educação do público, incorporação de valores e conhecimentos comunitários no processo de decisão, uso eficiente (baixos custos e busca por não-desperdício) e distribuição equitativa dos recursos (BEIERLE, 1998). Por governança, entendem-se as regras (e quem as define) de uso, de distribuição e de preservação da quantidade e, especialmente, da qualidade dos recursos hídricos (WALSH et al., 2006; CARNEIRO et alli. 2005; ANA 2007a, 2007b). A regulação do uso dos recursos naturais em suas várias dimensões tem sido abordada na teoria econômica por conceitos desenvolvidos dentro da abordagem institucionalista de sistema de governança, isto é, o sistema que coordena e regula o acesso, as práticas de uso e monitoramento estabelecidas numa determinada área e (ou) comunidade. Neste capítulo, apresentam-se os resultados da pesquisa sobre o sistema de governança na Bacia do Rio Verde. Começa-se apontando os aspectos metodológicos que nortearam e formataram a pesquisa. Em seguida, apresentam-se as características socioeconômicas da região que delimitam o contexto em que as demandas econômicas e públicas sobre a água são determinadas. Por último, faz-se uma análise socioeconômica e do sistema institucional que permeiam as comunidades ao entorno da bacia. Nesta última seção também são indicados os condicionantes institucionais existentes na bacia que limitam ou impedem uma administração eficiente e equitativa no sentido dado acima. 17.2 Digressão sobre os Aspectos Teórico-Metodológicos que orientam a pesquisa Nesta seção, apresentam-se os elementos teórico-metodológicos que sustentam a análise empírica das seções seguintes. O uso de recursos hídricos e ambientais de uma
  4. 4. 4 4 bacia hidrográfica envolve necessariamente problemas de coordenação de decisões e (ou) de conflitos de interesse. A questão central nesta seção é o papel das instituições na montagem e resolução destes problemas de coordenação e de conflitos de interesses. Isto é, discute-se como os agentes envolvidos no uso dos recursos se organizam para dirimir problemas de coordenação e conflitos de interesse. Recursos naturais de uso comum – como a água de rios, reservas florestais, peixes etc. – são reconhecidos como recursos que possuem algumas características de bens públicos. Bens públicos puros partilham duas características centrais: i) a não exclusividade no uso, isto é, a incapacidade de construir instrumentos de exclusão de potenciais beneficiários do uso do recurso; ii) a não rivalidade do uso, isto é, a parte usada do recurso por um indivíduo não estará mais disponível para outros indivíduos. No caso de um rio o uso é não exclusivo mas rival, isto é, recursos hídricos se caracterizam por serem recursos de uso comum. Ao longo do leito do rio existem vários usuários, onde os usuários a montante não sofrem impactos dos usuários a jusante. Por outro lado, quanto mais a jusante o usuário do recurso estiver, maiores os impactos que receberão dos usuários a montante. Quanto maior o uso e (ou) a degradação provocada pelos usuários a montante maiores os custos (necessidade de tratamento devido à poluição ou de construção de barragens para aumentar o volume de água etc.) dos usuários a jusante. Na literatura econômica, os impactos provocados pelas ações de uns indivíduos sobre outros são conhecidos por externalidades. As externalidades podem ser positivas ou negativas, dependendo se o impacto for positivo ou negativo.1 Hardin (1968) cunhou o termo the tragedy of the commons para expressar o problema da decisão de um indivíduo sobre recursos de uso coletivo resultar em efeitos sobre o bem-estar dos demais indivíduos da comunidade sem, no entanto, carregar os custos ou se apropriar dos benefícios coletivos de sua ação. A questão que emerge é como fazer com que, num mundo em que os agentes interagem e suas decisões afetam o bem-estar dos demais, ações deletérias não sejam incentivadas e ações conservacionistas sejam estimuladas. 1 Se, por exemplo, usuários acima no rio são conservacionistas eles produzem impactos positivos sobre os usuários abaixo no rio.
  5. 5. 5 5 As características de bens de uso comum dos recursos hídricos de bacias colocam questões de governança de problemas relacionados a potenciais conflitos de interesse e a problemas de coordenação. Os arranjos institucionais desenhados para tratarem com esse problema têm importância central na análise. A governança de bens de uso comum tem sido abordada na teoria econômica por meio dos conceitos desenvolvidos dentro da abordagem institucionalista dos sistemas de direitos de propriedade os quais coordenam e regulam o acesso, as práticas de uso e monitoramento estabelecidos numa determinada área e (ou) comunidade. Assim, na próxima seção fazemos uma breve referência a conceitos centrais da teoria institucional que iluminam as formas como as relações institucionais afetam e evoluem com o comportamento de indivíduos e organizações. Colocamos maior ênfase naqueles fatores mais negligenciados da literatura institucionalista, vale dizer aos aspectos informais das instituições, mas que constituem, a nosso ver, os elementos que dão legitimidade, confiabilidade e durabilidade às relações sociais. As instituições e as estruturas de governança De acordo com Oliver Williamson (1985, 1998), a estrutura de governança ou instituições são as regras pelas quais uma ordenação de direitos e de deveres é efetuada em uma relação. Dessa forma, as instituições desempenham papel central na coordenação e resolução de conflitos no uso de recursos naturais ao estabelecer os direitos e as obrigações das entidades que usufruem do recurso (COMMONS, 1931; NORTH, 1991). Além das regras e instituições formais que estabelecem incentivos e punições tangíveis ao comportamento, instituições informais e hábitos determinam os comportamentos individuais e a própria eficácia e durabilidade de instituições formais (VEBLEN, 1899 e 1919; HODGSON, 2003 e 2007; STEIN, 1997; DUGGER, 1980). Em particular, a confiança e a autovigília são elementos fundamentais no funcionamento de qualquer estrutura de governança de sistemas de larga escala e de recursos de uso comum como os presentes nas bacias hidrográficas. Enquanto alguns sistemas de governança permitirão o comprometimento dos indivíduos com a resolução dos problemas mediante a participação direta, voz e voto, outros deixarão incentivos
  6. 6. 6 6 menos cooperativos como a saída ou o boicote. Em suma, os direitos sobre um recurso de uso comum são definidos socialmente e estabelecem não apenas o modo como os indivíduos se relacionam com a natureza mas, particularmente, estabelecem o modo como as pessoas se relacionam entre si (FEENY et. alli 1990, p.112). Segundo Elinor Ostrom e Edella Schlager (1996, p.130), cinco direitos podem ser identificados no que concerne ao uso de recursos de uso comum: (i) Acesso: o poder de acesso implica o direito de entrar em um determinado espaço físico e usufruir de benefícios não extrativos, como lazer, por exemplo; (ii) Extração: direito de obter unidades ou produtos de um recurso; (iii) Administração: direito de regular padrões internos de utilização e transformar o recurso ao realizar melhorias; (iv) Exclusão: direito de determinar quem tem direito de acesso e como esse direito pode ser transferido; (v) Alienação: direito de vender ou arrendar qualquer um dos direitos relacionados acima sendo, portanto, o mais alto nível hierárquico de poder de ação. Os dois primeiros, de acesso e de extração, são operacionais. Já os três últimos, administração, exclusão e alienação implicam direitos a participar de decisões coletivas que definem os próprios direitos que serão ou não reconhecidos no futuro. Por exemplo, agricultores podem ter acesso às margens de um rio se forem proprietários até certa distância das margens. E agricultores poderão obter outorga para usar as águas do rio em irrigação de lavouras. Os demais direitos são mais extensivos no sentido que, em maior ou menor grau, estabelecem as regras que comandarão os dois direitos operacionais. Os três últimos são níveis de direito de maior poder e são direitos estabelecidos em contexto coletivo mais amplo. As pessoas ou entidades podem tomar cinco níveis posicionais em relação aos cinco direitos: (i) Usuários: indivíduos com direitos de acesso operacionais, como, por exemplo, lazer (ao visitar um sítio, porém sem poder de colheita); (ii) Concessionários: indivíduos que possuem os direitos de escolha coletiva de entrar e extrair, porém não sem poder transacionar tais direitos; (iii) Reclamantes: indivíduos que possuem os mesmos direitos dos usuários autorizados, mais o direito de administrar. Com isso lidam com operações de extração incluindo tomada de decisões; (iv) Posse: possuem os direitos acima descritos, além do direito de decidir exclusões. Em determinados locais aparece a figura do coproprietário, que divide tais responsabilidades;
  7. 7. 7 7 (v) Proprietários: a inclusão de todos os direitos acima descritos mais a de vender ou alugar seus direitos de escolha coletiva definem o dono do recurso. O mais alto nível hierárquico de possessão. No quadro 1 a seguir mostram-se as inter-relações entre os cinco direitos e as cinco posições dos participantes. Cada posição do participante implicam direitos rendendo níveis hierárquicos de poder sobre os recursos distintos. Quanto mais à direita no quadro, menores são os direitos que os indivíduos ou entidades têm sobre o recurso. Os regimes de propriedade podem ser classificados em três (FEENY et. alli 1990, p.114). Quando plenos direitos são possuídos por agentes particulares, tem-se a propriedade particular. Quando nenhum direito é claramente associado a um agente e todos podem igualmente desfrutar de um recurso, tem-se um sistema de acesso livre. Finalmente, tem- se um uma propriedade comum quando os direitos são possuídos igualmente por um coletivo reconhecível (uma comunidade, por exemplo).2 QUADRO 1 – Interrelações de Direitos por Tipo de Participante Posse Propriedade Reclamante Concessionário Usuário Acesso X X X X X Extração X X X X Administração X X X Exclusão X X Alienação X As estruturas de governança definem os proprietários dos direitos e os deveres dos usuários dos recursos de uso comum. A literatura que trata de problemas de coordenação e conflito em relação a recursos de uso comum tem listado quatro tipos de regimes de administração (FEENY et. alli 1990, BROMLEY, D. W. 1982, BROMLEY, 2000, BOWLES e GINTIS, 2002): regulação estatal; governança por meio de mecanismos de mercado; governança comum ou comunitária; laissez-faire ou livre acesso. No mundo real, vale observar, a complexidade institucional dos regimes de governança supera os tipos estilizados listados acima. Por exemplo, é claro que não existe
  8. 8. 8 8 sistema de governança de mercado, onde predomina a propriedade privada, sem que exista um sistema estatal de governança (por exemplo, sistema judiciário) e social mais geral que garanta os direitos privados à propriedade. O mesmo vale para a governança comunitária de um recurso que geralmente necessita do reconhecimento e da regulação de uma autoridade central. A governança comunitária obviamente não suprime a propriedade privada nem o mercado, ainda que possa se guiar por critérios distintos dos que prevaleçam em relação aos mecanismos de mercado. Finalmente, quaisquer que sejam as estruturas de governança dominantes entre as tipificadas acima, de alguma forma a estrutura estatal estará presente por meio de leis, normas e outras atividades estritamente públicas. No que segue, apresentam-se as vantagens e as limitações de cada estrutura em particular para informar de que forma uma estrutura de governança específica pode ser montada de maneira a produzir um uso ao mesmo tempo sustentável e equitativo dos recursos hídricos. Laissez-faire e os Mecanismos de Mercado A total liberdade de mercado, isto é, a ausência total de regras que limitassem o comportamento dos usuários/proprietários (laissez-faire), levaria certamente à tragédia da utilização dos recursos comuns. Como todo sistema econômico é de algum modo regulado, o laissez-faire é tão somente uma utopia inatingível de capitalismo desregulado. Seu substituto mais próximo, o second best dos liberais, é o sistema de governança por meio do mercado, o qual se baseia na propriedade privada dos recursos. Por hipótese, a maior vantagem dos direitos de propriedade privado é que os proprietários podem dispor pela venda ou empréstimo de sua parcela num recurso de uso comum. A possibilidade de alienação ou empréstimo permite que aqueles que podem extrair mais produto do recurso, ou que valorizem mais o recurso, possam aumentar sua parcela no recurso e assim aumentar o resultado global de produto. Em síntese, a maior vantagem da solução de mercado é que, garantida a propriedade privada, o possuidor dos direitos (aquele que pagar mais pelo recurso) pode extrair o máximo produto (a eficiência alocativa) ou emprestar ou vender o recurso para quem o faça. Para isso, é necessário que os recursos tenham características de bens privados puros. Algumas soluções
  9. 9. 9 9 conservacionistas, como os pagamentos por serviços ambientais fomentadas por instituições multilaterais, baseiam-se nesses princípios. As limitações da solução de mercado são, contudo, tão restritivas quanto as hipóteses subjacentes a mercados eficientes (BROMLEY, 1982;1985, GRAFTON, 2000; BOWLES, 2004). Devido às incertezas envolvidas na gestão de recursos naturais, a taxa de desconto do proprietário privado pode ser superior à taxa de reposição dos estoques do recurso, de forma a tornar o recurso superexplorado sob um regime de propriedade privada (GAFTON, 2000, p.505). Ademais, a eficiência de mercado depende de que os mercados sejam competitivos e a informação disponível seja completa, o que é rigorosamente impossível em respeito às águas de um rio. Proprietários que estão na cabeceira de um rio possuem vantagens posicionais em relação aos que estão abaixo e é praticamente impossível para os proprietários mais abaixo do rio monitorar e discernir a contribuição individual de cada proprietário a montante em termos de degradação e utilização do recurso. Além disso, mesmo em mercados competitivos, problemas distributivos relacionados ao uso dos recursos emergiriam, uma vez que os custos ficariam a cargo dos proprietários a jusante. Por assumir dados os direitos de propriedade e as preferências dos indivíduos, nada garante que a distribuição de direitos de propriedade inicial possa ser considerada justa pelos participantes (BROMLEY, 1982; BOWLES, 2004, pp.24-26).3 Em suma, o sistema de governança de recursos hídricos baseado em mecanismos de mercado pode levar a três tipos de problemas insuperáveis usando-se as próprias regras do mercado: superexploração; ineficência alocativa; e injustiça distributiva. A Regulação Estatal O sistema estatal de regulação dos direitos de propriedade, por seu turno, tem sido chamado a operar onde as falhas de mercado são contundentes. E como assinalado, em respeito a recursos de uso comum, e hídricos de forma particular, as falhas de mercado são incomensuráveis. Agentes públicos podem atuar por meio de leis, incentivos fiscais e creditícios, punições administrativas e fiduciárias para induzir ou obrigar a cooperação de 3 Daniel Bromley (1982, p.835) demonstra que mesmo a eficiência alocativa (o produto social) da situação Paretiana depende da distribuição quando existe mais de um tipo de mercadoria a ser transacionada.
  10. 10. 10 10 agentes privados. O Estado é que pode definir, proteger e tornar efetivo os direitos de propriedade; tem obrigação de fornecer bens públicos; pode regular externalidades do meio ambiente e restringir o poder econômico de monopólios. Em suma, a regulação e provisão estatal de recursos de uso comum amarram os grupos sujeitos à sua regulação num conjunto de relações mútuas. A estrutura de governança estatal pode apresentar algumas fraquezas evidentes. Agentes públicos possuem insuficiente informação a respeito dos recursos envolvidos. Os agentes sujeitos às normas estatais, por seu turno, possuem insuficiente informação sobre as decisões dos agentes públicos levando à insuficiente prestação de contas desses ou mesmo à completa ausência de democracia.4 Finalmente, o poder que a atuação estatal garante aos proprietários incumbidos de excluir outros de obter ganhos pelo uso do recurso. Assim, a depender de como se estrutura a atuação estatal, se mero mimetismo mais eficiente do mercado, relações simbióticas e cooperativas, já existentes ou por ser construídas, podem ser transformadas em relações competitivas em relação à posição no estado, nas quais condições sociais que poderiam levar a ações coletivas – solidariedade, confiança e igualdade – são erodidas. (HANNA et al., 19946) A Governança Comunitária Entre autores que estudam os recursos de uso comum parece haver consenso sobre as vantagens da administração comunitária em relação aos direitos de propriedade privado (AGRAWAL, 2003, AGRAWAL and GIBSON, 1999, HANNA et al., 1996, WADER, 1984, BOWLES e GINTIS, 2002). Órgãos internacionais de promoção do desenvolvimento econômico e de conservação ambiental também abraçaram a causa da administração descentralizada e condicionaram seus recursos à descentralização do poder para o nível local (citação). Bowles e Gintis (2002) definem comunidade como “a group of people who interact directly, frequently and in multi-faceted way” p.f420. Eles incluem nessa definição uma ampla gama de instituições definidas por características diversas. É 4 Governos autoritários baseiam seu arbítrio em pelo menos três pilares: a) no poder político; b) no poder econômico; e, c) no poder do perito. A insuficiência de informação por parte daqueles que sofrem os efeitos das políticas estatais se enquadra no terceiro pilar. O poder autoritário ou a falta de prestação de contas por parte do agente público é justificada na frase “deixe com os peritos” ou “os técnicos é que irão decidir”...
  11. 11. 11 11 importante notar que, na definição desses autores, são as conexões e não as relações afetivas que definem as características da comunidade. Quer alguém tenha nascido numa comunidade (geográfica) ou tenha entrado na comunidade por escolha, sempre haverá custos de mudança de comunidade. Isso garante que laços comunitários, uma vez estabelecidos, tendem a ser fortes. Para os propósitos deste estudo, o conceito será aplicado para um determinado território compreendendo uso de terras para agricultura e para residência cujos moradores fazem planos e tomam (ou sofrem com) decisões de governança conjuntamente. Exemplos de decisões tomadas pela comunidade são a distribuição de bens e serviços públicos, alocação de recursos ambientais e econômicos e decisões sobre a representatividade e participação no processo político. A literatura que advoga a administração de recursos de uso comum por comunidades aponta a pequena escala espacial, a maior homogeneidade econômica e social e a partilha de normas de conduta e valores culturais, às vezes denominando essas características de capital social, como as vantagens da comunidade sobre outras estruturas de governança (Victoria A. Beard e Aniruddha Dasgupta, 2006, Robert Wade 1987, Hanna et al. etc.). Um número pequeno de pessoas, partilhando valores e culturas similares, facilitaria a ação coletiva necessária na decisão sobre o uso de recursos comuns. Quando o contrato é incompleto ou difícil de ser executado em tribunal, as comunidades apresentam vantagens de monitoramento, de obtenção de informações dispersas e de imposição de conformidade com a ação coletiva por aplicar “rewards and punishments to members according to their conformity with or deviation from social norms” (BOWLES, 2004, p.490). Os mecanismos desenvolvidos pela comunidade para coordenar e monitorar comportamentos geralmente envolvem: confiança, reciprocidade, solidariedade, reputação, orgulho, respeito, vingança, retribuição entre outros. A frequência e a repetitividade das interações comunitárias reforçam os mecanismos de conformação com a norma coletiva. Em suma, as características definidoras de uma comunidade apresentam vantagens na obtenção de informação, no monitoramento dos comportamentos, na conformação com as normas e na equidade na distribuição, que os direitos privados e a regulação do Estado jamais poderiam obter.
  12. 12. 12 12 Nem sempre, contudo, as comunidades têm tido sucesso em administrar sustentavelmente recursos naturais de uso comum.5 Podem comprometer a equidade, eficiência e sustentabilidade da governança comunitária, problemas recorrentes em comunidades como dificuldade de acompanhar o desenvolvimento e em introduzir novas tecnologias; dificuldade de responder ao crescimento e diferenciação das demandas dos mercados; tendência a excluir membros externos de forma moralmente repugnante (étnico, religioso, gênero); dominância política de pequenos grupos dentro da própria comunidade; e desinteresse ou resistência a ações conservacionistas; incapacidade de impor sanções sobre ações fora de sua jurisdição que afetem a disponibilidade de seus recursos entre outras. Diante de evidências desse tipo, vários autores têm procurado listar uma série de condições que tornam as potenciais vantagens da comunidade em fatores efetivos de governança eficiente, equitativa e sustentável (Wade 1987, Agrawal 2003). A partir dos principais trabalhos na área, Agrawal (2003) listou 33 fatores identificados na literatura como determinantes do sucesso de uma estrutura de governança de recursos naturais de uso comum. O quadro 2 abaixo reproduz os quatro grupos com os 33 elementos sintetizados pelo estudo de Agrawal. Naturalmente, a lista apresenta algumas dificuldades: a) a interdependência de fatores contribuintes para o sucesso da governança comunitária, o que dificulta a definição da relação de causalidade; b) a possibilidade de que nem todos os fatores estejam presentes em casos específicos, ou que tenham relevância variável de acordo com casos específicos – como é o caso de estudo desse trabalho; c) o número grande de variáveis que dificulta a análise detalhada de cada delas; e d) a subdescrição dos fatores que possam afetar o sucesso da governança comunitária (AGRAWAL, 2003). Quadro 2 – Condições Críticas para o Sucesso da Governança Comunitária de Recursos Naturais de Uso Comum 5 Robert Wade (1987), um proponente da solução comunitária, afirma que em seus estudos em 31 vilas do sul da Índia encontrou experiências em que as comunidades administravam sustentavelmente seus recursos de uso comum e outras onde não havia administração sustentável pelos locais. Wade conclui que “there can be no presumption that the collective action route (como Wade chama as comunidades) will generally work, any more than there can be a presumption that private property or state regulation will generally work” (p.105).
  13. 13. 13 13 1) Características do Sistema i) Pequena escala ii) Limites bem-definidos iii) Baixo nível de mobilidade dos recursos iv) Possibilidade de estocagem dos benefícios do recurso v) Previsibilidade 2) Características do Grupo i) Pequena Escala ii) Limites claramente definidos iii) Partilha de normas e valores iv) Experiências passadas de sucesso – capital social v) Liderança apropriada – jovem, familiarizada com mudanças externas, conectada com a elite tradicional local vi) Interdependência entre membros do grupo vii) Heterogeinidade das dotações, homogeinidade das identidades e interesses viii) Baixos níveis de pobreza (1 e 2) Relação entre as características do sistema e as características do grupo i) Sobreposição entre a localização residencial dos usuários e a localização do recurso ii) Altos níveis de dependência do grupo do sistema em que está o recurso iii) Justiça na alocação dos benefícios do uso dos recursos comuns iv) Baixos níveis de demanda pelo usuário v) Mudanças graduais no nível de demanda 3) Arranjo Institucional i) Regras simples e fáceis de entender ii) Regras de acesso e administração desenhadas localmente iii) Fácil aplicação da obediência às regras iv) Punições graduais v) Disponibilidade de processo judicial de baixo custo vi) Prestação de contas dos monitores e outros fiscais dos usuários (1 e 3) Relação entre o sistema de recursos e os arranjos institucionais i) Restrições sobre o uso adéquam-se à regeneração dos recursos 4) Ambiente externo i) Tecnologia a) Tecnologia de exclusão de baixo custo b) Tempo para adaptação a novas tecnologias relacionadas to the commons ii) Baixo nível de articulação com mercados externos iii) Mudança gradual na articulação com os mercados externos iv) Estado a) Governo central não deveria subestimar a autoridade local b) Instituições externas de suporte às sanções c) Níveis apropriados de ajuda externa para compensar os usuários locais por atividades de conservação d) Níveis conjugados de apropriação, provisão, obrigação e governança As dificuldades apontadas acima indicam que há, na verdade, mediações importantes dentro das comunidades que devem ser levadas em conta quando se analisa cada um dos fatores listados e sua contribuição para a eficiência, equidade e sustentabilidade da administração dos recursos de uso comum baseada na comunidade. Arun Agrawal e Clark Gibson (1999) argumentam que a comunidade “must be examined
  14. 14. 14 14 in the context of conservation by focusing on the multiple interests and actors within communities, on how these actors influence decision making, and on the internal and external institutions that shape the decision-making process. A focus on institutions rather than ‘community’ is likely to be more fruitful for those interested in community-based natural resource management” (p.630). Isso significa que a seleção das variáveis relevantes do quadro acima e a relação de causalidade entre elas devem ser derivadas a partir das especificidades institucionais do local da análise. Na análise que segue, os fatores determinantes da administração de recursos de uso comum contidos no quadro acima serão analisados seguindo a sugestão metodológica de Agrawal (2003) de forma a atentar para os elementos de poder e resistência envolvidos na estrutura de governança da Bacia do Rio Verde. Começaremos com uma discussão da distribuição setorial da produção, do emprego e a estrutura de propriedade que, em última instância, determinam as demandas das atividades econômicas sobre os recursos naturais na região e definem as possibilidades de adequação a um modelo ambientalmente sustentável e socialmente justo. A estrutura produtiva e fundiária nos Municípios da APA do Rio Verde A renda gerada nos municípios em cujos perímetros a APA do Rio Verde se situa, representa cerca de 7% de toda a renda produzida no Estado do Paraná e 18% da renda gerada na Região Metropolitana de Curitiba. A região apresenta uma estrutura produtiva dominada pelos serviços e pela indústria, que geram em conjunto 95% da renda local, enquanto a agricultura gera os outros 5%. O desempenho econômico, medido pelo crescimento da renda na região, foi exuberante no período 2002-2007. Enquanto a renda real anual média cresceu em 7,5%, a renda per capita anual média cresceu 5,6%. Ambas as taxas situam-se bem acima das do Estado do Paraná e da Região Metropolitana de Curitiba.
  15. 15. 15 15 Tabela 1 – Renda Per Capta e Estrutura de Produção Setorial de Araucária e Campo Largo 2002 2007 Var Média Anual (%) Como Proporção do Paraná Como Proporção da RMC Araucária Renda per Capta R$44.846,00 R$58.592,40 6,1 5,5 vezes 4,1 vezes Agricultura (%) 0,6 0,5 3,0 0,4 11,1 Indústria (%) 50,3 43,4 4,1 9,4 23,1 Serviços (%) 49,1 56,1 11,9 5,3 12,6 Total 8,0 6,0 15,7 Campo Largo Agricultura (%) R$7.324,0 R$8.293,4 2,6 0,8 vezes 0,6 vezes Indústria (%) 3,3 4,5 14,1 0,4 13,1 Serviços (%) 42,1 42,0 4,7 1,2 3,1 Total 54,7 53,5 4,2 0,7 1,6 Total 4,7 0,8 2,1 Fonte: IBGE e Ipardes (Cadernos Municipais) Considerando os dados acima apresentados, nota-se que o valor produzido em Campo Largo e Araucária é quase o mesmo. No entanto, os dados agregados dos municípios de Campo Largo e Araucária disfarçam disparidades entre as estruturas produtivas das duas cidades. Ainda que as participações relativas dos diferentes setores se assemelham, em Campo Largo, o poder de geração de renda comparado ao de Araucária é bastante inferior. Araucária produz 6% do produto interno do Paraná, com peso maior da indústria que produz cerca de 9,5% de toda a produção industrial do Estado e 23% da produção industrial da Região Metropolitana de Curitiba. A indústria de Campo Largo, por sua vez, adiciona pouco mais de 1% ao produto total do Estado. Por outro lado, enquanto a agricultura de Campo Largo representa 4,5% da renda gerada naquele município, em Araucária a agricultura representa apenas 0,5% da renda lá gerada. Esse maior poder de geração de renda apresentado por Araucária leva este município a desfrutar de uma renda per capita sete vezes maior do que a de Campo Largo. Não devem restar dúvidas da importância que a indústria petroquímica tem para esses números uma vez que Araucária sedia a refinaria Getúlio Vargas da Petrobrás (Repar). Calcula-se que a Repar gera entre 2.000 e 2.500 empregos, diretos e indiretos, e
  16. 16. 16 16 pague cerca de 16% do ICMS do Estado do Paraná. A produção industrial da refinaria é, hoje, a principal demandante de água do Rio Verde. Geograficamente, a represa da refinaria, de onde são drenados os recursos hídricos para os processos produtivos e de refrigeração, fica a jusante do Rio Verde. Dessa forma, dentro de nosso esquema, a Repar seria a unidade econômica que mais sofreria com as externalidades negativas em caso de uso predatório dos recursos naturais na região. Neste caso, o uso desregulado dos recursos naturais, com impactos na qualidade e quantidade da água, provocaria custos privados crescentes à companhia. Da mesma forma, conceder a Repar o direito exclusivo de uso representaria um custo de monitoramento que a empresa provavelmente não conseguiria ou desejaria arcar, o que redundaria em depredação e degeneração dos recursos disponíveis. Propriedade Fundiária e Produção Agrícola Ao entorno do Rio Verde há uma variedade de vilas agrícolas, outras de lazer e mesmo peri-urbanas. A estrutura de propriedade é tipicamente pequena e, quando dedicada à produção, geralmente de agricultura familiar. Os estabelecimentos deste tipo na região ocupam 44% das extensões de terras e perfazem 83,5% dos estabelecimentos existentes. A extensão média dessas propriedades fica em torno de 10 ha. A grande maioria dessas famílias é proprietária das terras e empregam a própria mão de obra familiar na produção agrícola e pecuária. Predomina a produção de alimentos, como milho, feijão e batata. Em Araucária, essas culturas dominam 87% da área plantada e representam 88% da quantidade produzida. Em Campo Largo, aquelas mesmas culturas predominam em 88% da área plantada e representam 88% da quantidade produzida. As demais produções são de cebola, algumas frutas, fumo (em Campo Largo) e soja. A criação animal e a produção de derivados não se constitui na principal, nem mesmo numa importante, atividade da região de acordo com os dados disponíveis. Entretanto, ainda que os dados não registrem essa produção, há evidências locais de que a produção de galináceos para abate está crescendo na região da APA do Rio Verde.
  17. 17. 17 17 Tabela 2 – População Rural por Gênero 1996 2007 Var.% População Rural 8.036 8.563 6,6 Masculina 4.174 4.376 4,8 Araucária Feminina 3.862 4.072 5,4 População Rural 19.225 17.233 -10,4 Masculina 9.956 8.958 -10,0 Campo Largo Feminina 9.269 8.275 -10,7 Fonte: IBGE e Ipardes A dinâmica da população rural nas duas cidades se diferencia de maneira acentuada. Campo Largo possui mais do que o dobro da população rural de Araucária. Considerando a renda per capita, um produtor agrícola em Araucária obtém uma renda cerca de 1,7 vezes maior do que a de um produtor em Campo Largo. Nota-se, também, um comportamento populacional de sinal invertido nos dois municípios. Enquanto Araucária viu sua população rural crescer nos dez anos entre 1996-2007, Campo Largo experimentou uma redução de cerca de 10,5% de sua população rural no mesmo período. Tabela 3 - QUESTÕES SOBRE SUCESSÃO FAMILIAR Figueiredo C. Cristina Total Percentual 13 quest. 31 quest. 44 Continuar trabalhando na propriedade com atividades Agrícolas 2 11 13 29,5 Continuar na propriedade e trabalhar fora com outras atividades. 6 1 7 15,9 Continuar na propriedade e trabalhar fora com atividades Agrícolas 0 6 6 13,6 Deixar a propriedade e continuar no campo 1 3 4 9,1 Deixar a propriedade e ir para outra cidade 2 3 5 11,4 Filhos já desligados das atividades da propriedade 2 3 5 11,4 Outros 0 1 1 2,3 Fonte: Elaboração dos autores a partir dos questionários aplicados A propriedade da terra constitui-se não apenas o patrimônio das famílias ao entorno do Rio Verde, como são sua principal fonte geradora de renda. Sendo assim, é recorrente a preocupação dos moradores dessa região com os rigores com que as leis ambientais preservacionistas podem ser estabelecidas. De um lado, os produtores locais
  18. 18. 18 18 temem que as restrições a suas atividades, especialmente no que diz respeito aos limites de uso extensivo do solo, inviabilizem suas atividades; de outro, esperam por incentivos que viabilizem sua produção. A maior parte dos entrevistados nas comunidades, especialmente em Colônia Figueiredo, em Campo Largo, dizem que seus filhos não continuarão as atividades agrícolas. Mais de 30% deixaram ou deixarão a propriedade para morar em outro lugar. Em Araucária a realidade do produtor mostra-se algo diferente. Aproximadamente, 65% dos respondentes dizem que seus herdeiros continuarão a trabalhar em atividades agrícolas, seja na propriedade seja em outra propriedade. Em suma, já existe um movimento claro de êxodo rural em Colônia Figueiredo. A população rural tem diminuído e o poder de geração de renda com atividades agrícolas se mostra bastante limitado. Em Colônia Figueiredo as perspectivas econômicas para os herdeiros dos colonos são reduzidas e as gerações mais jovens tendem a procurar moradia e emprego em aglomerações urbanas. A venda das propriedades para “chacreiros” tornou-se alternativa comum de financiamento para a recolocação nas cidades. Em Araucária a questão econômica não coloca a mesma pressão sobre o movimento populacional. Na verdade, encontramos casos de expansão dos negócios de algumas famílias para outras regiões do Estado. A literatura teórica e empírica que resenhamos na primeira parte deste trabalho sugere que os problemas e soluções que afetam a administração de recursos de uso comum devem encontrar sua origem e agência na estrutura de governança que operam na região. Na próxima seção discutimos essa estrutura e mostramos seus limites para dar conta de problemas que emergem na gestão de recursos de uso comum na estrutura socioeconômica apresentada do Rio Verde. Mais diretamente, sinalizamos como as comunidades locais percebem a estrutura de governança e em que medida elas parecem dispostas a reduzirem os custos de implementação e monitoramento de leis preservacionistas por meio de colaboração com o bem público.
  19. 19. 19 19 A estrutura de governança na Bacia Hidrográfica do Rio Verde Qual é a atual estrutura de governança dos recursos hídricos do Rio Verde (Paraná)? Como ela se constituiu e que funções seus componentes têm desempenhado? De acordo com nosso referencial teórico, as respostas para essas perguntas devem emergir de uma análise da inter-relação das instituições formais, que compõem tal ambiente de tomada de decisão, com os hábitos de pensamento e de comportamento dos agentes diante destas estruturas. Para tal, duas metodologias distintas foram aplicadas, uma relacionada às organizações envolvidas com os recursos do Rio Verde e outra com foco na população rural que reside em suas margens. O primeiro modelo de abordagem empírica baseou-se em entrevistas semiestruturados relacionadas a algumas perguntas envolvendo a estrutura de governança em questão (veja o capítulo 16 deste livro para uma descrição detalhada da metodologia e questionários aplicados). O segundo trabalho de campo envolveu a elaboração de diagnósticos participativos junto às populações; um levantamento de dados que corresponde à criação conjunta de informação permitindo que a visão dos pesquisadores se torne a mais isenta possível6 . Esse trabalho empírico buscou determinar o enforcement da estrutura de governança por meio dos hábitos de pensamento capturados nas falas dos participantes. Tabela 4 – Questões sobre o Rio Verde e a APA do Rio Verde Figueiredo C. Cristina Total Percentual Qual a importância do Rio Verde às suas atividades produtivas? 13 quest. 31 quest. 44 quest. Essencial 0 8 8 18,2 Importante 1 8 9 20,5 Não importante 12 9 21 47,7 Qual a importância do Rio Verde às outras atividades? Essencial 1 4 5 11,4 Importante 3 11 14 31,8 Não importante 9 15 24 54,5 Conhece as condições de uso dos recursos naturais estabelecidos pela APA? Conheço Plenamente 5 5 10 22,7 6 Obviamente, a interpretação dos dados fica a critério de quem pesquisa então há alguma interferência cognitiva. Contudo, ao não apresentar essa influência ex ante a dinâmica de campo, as informações levantadas são aquelas que o agricultor evidencia como importante. Elemento que destaca a representatividade desses dados.
  20. 20. 20 20 Conheço Parcialmente 6 19 25 56,8 Não conheço 2 8 10 22,7 Concorda com as condições de uso dos recursos naturais estab. Pela APA? Concordo Plenamente 3 6 9 20,5 Concordo Parcialmente 4 9 13 29,5 Indiferente 0 2 2 4,5 Discordo 4 7 11 25,0 Desconheço 2 6 8 18,2 Participou das reuniões que definiram as condições de uso dos recursos naturais da APA? Plenamente 7 11 18 40,9 Parcialmente 1 11 12 27,3 Não Participei 5 8 13 29,5 O quadro acima destaca o resultado de perguntas feitas na região querendo avaliar a percepção dos produtores em relação ao recurso hídrico representado pelo Rio Verde e sobre a legislação que regula as atividades na região, a APA do Rio Verde. À primeira vista, percebe-se que a importância do rio em relação às atividades produtivas e de lazer (pesca, passeios, banho etc.) é baixa. De fato, poucos cultivos na região pesquisada utilizam irrigação com águas do Rio Verde. O que esses dados também podem sugerir é uma possível baixa valoração do recurso. Isto é, esses produtores provavelmente não tomariam em conta as externalidades que provocariam com suas atividades sobre o recurso. Isso significa que os incentivos para a preservação do Rio Verde deveriam ir além do pagamento pela água. De fato, nas visitas às comunidades, especialmente Colônia Figueiredo, a questão fundamental é a de uso das terras. Como as propriedades são em média de pequena extensão e, em alguns casos, de relevo acidentado, a restrição de uso do solo em margens de rio significa para esses produtores um risco econômico muito maior do que a mera cobrança pela água. Em outras palavras, a cobrança pela água, mesmo que toda a receita fosse reconvertida para a região, não compensa para esses produtores as perdas de terras agricultáveis impostas pela legislação ambiental. Assim, os incentivos à adesão de baixo custo à legislação ambiental são distorcidos. Em ambas as Colônias, a legislação da APA e a perspectiva de seu zoneamento têm provocado grande apreensão na comunidade. Milder (2004) fez extensa pesquisa nos anais das reuniões e audiências públicas que ocorreram em 2003, quando se fazia o
  21. 21. 21 21 primeiro macrozoneamento da APA. As transcrições das falas dos moradores mostram o total desacordo, desconfiança e apreensão com as regras que estavam sendo informadas pelas autoridades nas reuniões públicas (MILDER, 2004, pp.45-52). A comunidade continua desconfiada do processo. Em nossa pesquisa, cerca de 41% das pessoas que entrevistamos participaram de todas as reuniões públicas sobre o macrozoneamento da APA em 2003 e 27% delas participaram de algumas. O conhecimento pleno e a concordância plena com as regras a viger com a APA ficam em torno dos 20 a 22%. Parte dessa desconfiança dos produtores locais se deve à falta de integração institucional entre as instâncias de representação das comunidades e as instâncias de decisão públicas sobre os recursos da Bacia do Rio Verde. Os diagramas a seguir foram desenhados a partir de reuniões com as comunidades. A coloração similar à da comunidade representa o estabelecimento de conexões positivas. Quanto mais próxima da comunidade e sem contornos, mais forte são os laços da instituição com a comunidade. Por outro lado, colorações avermelhadas significam ligações negativas do ponto de vista da comunidade. Contornos tracejados ou sólidos significam barreiras maiores para a interrelação.
  22. 22. 22 22 GRÁFICO 1 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA FIGUEIREDO Colônia Figueiredo Igreja Empresa de Insumo Agrícola Emater Escola Associação de Turismo Prefeitura IAP Sanepar Comitê da Bacia Petrobras
  23. 23. 23 23 GRÁFICO 2 – DIAGRAMA DAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS EM COLÔNIA CRISTINA COLÔNIA CRISTINA Prefeitura IGREJA Sanepar PETROBRÀS EMATER Escola Comitê da Bacia Sociedade Cristina Em ambas comunidades pesquisadas, percebe-se uma forte relação positiva com a Igreja, com a Prefeitura e com a Emater. Em Colônia Figueiredo, o IAP é considerado uma instituição presente negativamente na comunidade. Essa opinião negativa se deve à percepção de que o papel fiscalizador do IAP é exercido de forma desigual. Isto é, nem todos os infratores são igualmente punidos com os rigores da lei. Em particular, percebe- se que o IAP é mais rigoroso com os agricultores locais do que com os moradores das cidades, em especial moradores de Curitiba. Na Colônia Figueiredo, a Petrobras é percebida como uma instituição de relações negativas com a comunidade. Essa percepção é explicada pela comunidade como fruto da atuação pretérita da Petrobrás, que impôs perdas de terras aos colonos quando criou a represa do Rio Verde. Entretanto, chama a atenção o fato de que, nas duas comunidades, o Comitê da Bacia seja totalmente ignorado. A esfera do Comitê da Bacia se apresenta em branco para representar a falta de menção pela comunidade. Mesmo quando estimulados pelos pesquisadores a se posicionar em relação ao Comitê de Bacia, os membros da comunidade respondiam desconhecer essa entidade.
  24. 24. 24 24 O Comitê da Bacia deveria ser a instituição-chave na deliberação dos regramentos e das ações sobre recursos de bacias hidrográficas. A Lei n.º 9.433, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos brasileira, impõe que “a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação dos Poderes Públicos, dos usuários e das comunidades” (inciso VI, Art. 1º). A visão que informa esse artigo da lei é a da necessidade de responsabilização das comunidades locais com os destinos dados aos recursos naturais de que usam. Essa responsabilização implica que as comunidades sejam copartícipe na gestão dos recursos que sofrem alguma influência de sua atuação produtiva ou de outra natureza. Em outras palavras, busca-se com os Comitês de Bacias o comprometimento dos usuários e das comunidades com a gestão integrada dos recursos de uso comum sob sua influência. Com esse comprometimento das comunidades e usuários aumentar-se-ia a oferta de externalidades positivas, como o manejo sustentável do solo, a preservação das matas ciliares, a construção de infraestrutura sanitária, a eliminação de ocupações irregulares etc. A configuração atual do Comitê da Bacia do Alto Iguaçu, ao qual pertence a Bacia do Rio Verde, entretanto, não está composta pela diversidade de usuários e comunidades cujas ações influem na manutenção do sistema. O quadro abaixo mostra a última configuração de representantes no Comitê do Alto Iguaçu e Ribeira, antes da instituição do Instituto das Águas, que substituiu a Sudersha como órgão executivo dos Planos de Bacias no Paraná.
  25. 25. 25 25 Instituições do Poder Público (12) Setores Usuários de Recursos Hídricos(14) Sociedade Civil Organizada(12) Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEMA; Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR; Conselho Gestor dos Mananciais da Região Metropolitana de Curitiba; Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR; Câmara Técnica da APA do Rio Irai; Instituto Ambiental do Paraná – IAP; Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR; Câmara Técnica da APA do Rio Passaúna; Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba – COMEC; Companhia Paranaense de Energia – COPEL; CEDEA (Centro de Estudos, Defesa e Educação Ambiental); Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral – SEPL; Companhia Paranaense de Energia – COPEL; Instituto Timoneira; Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento – SEAB; Petróleo Brasileiro S/A – PETROBRAS; APPAM (Associação Paranaense de Preservação Ambiental do Rio Iguaçu e Serra do Mar); Minerais do Paraná S/A – MINEROPAR; Geoplan do Brasil Universidade Federal do Paraná – UFPR; Prefeitura Municipal de Piraquara; Grupo Votorantim; Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUCPR; Prefeitura Municipal de Colombo; DaGranja Agroindustrial Ltda; Universidade Tecnológica Federal do Paraná – UTFPR; Prefeitura Municipal de São José dos Pinhais; Trombini Industrial S/A; Associação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH; Prefeitura Municipal de Almirante Tamandaré; Terra Rica Indústria e Comércio de Calcáreo Ltda; Associação Brasileira de Águas Subterrâneas – ABAS; Prefeitura Municipal de Campo Magro. Organização das Cooperativas do Estado do Paraná – OCEPAR; Associação Brasileira de Engenharia Sanitária – ABES. Federação da Agricultura do Estado do Paraná – FAEP; Resíduos Sólidos e Drenagem Urbana – Município de Curitiba. Há uma superrepresentação de órgãos públicos, mesmo naquelas posições destinadas à participação da sociedade civil. Há, também, um elevado número de empresas e entidades associativas que não são nem usuárias nem pertencem à comunidade. Essas últimas são, costumeiramente, capturadas pelas primeiras por meio de contratos de pesquisa, desenvolvimento conjunto de projetos etc., aumentando a representação efetiva das empresas. Por outro lado, há uma nítida subrepresentação das comunidades diretamente afetadas pelas políticas de recursos hídricos.
  26. 26. 26 26 Conclusão Em suma, a gestão sustentável e equitativa dos recursos da Bacia do Rio Verde enfrenta problemas institucionais cruciais. A condição necessária para que uma gestão eficiente e equitativa ocorra é que todos os agentes cujas ações afetem a manutenção do sistema se comportem como provedores de um bem público. Vale dizer, os usuários e as comunidades devem fazer parte da gestão com os mesmos propósitos que regem a administração pública. O Comitê de Bacia teria esse objetivo, mas, como mostrado, ele falha no objetivo de integrar a comunidade como um agente de provisão do bem público. Com isso as comunidades continuarão sendo vistas como agentes antagônicos ao sistema de gestão. Do ponto de vista das comunidades, a gestão continuará sendo vista como uma ameaça a sua subsistência. Em particular, elas vêem os regramentos de uso dos recursos na região como limitadoras de sua produção agrícola. Em Campo Largo isso se torna mais dramático na medida em que Colônia Figueiredo já sofre um processo de estagnação econômica e evasão populacional. Finalmente, ainda que proposições simples como a cobrança pela água possam surgir como solução, elas precisarão de um mecanismo institucional operante e legítimo diante da comunidade de forma a integrá-la na gestão dos recursos comuns. Até que a gestão dos recursos do Rio Verde seja compreendida como um bem de propriedade comum e até que ela seja organizada e efetivamente administrada de forma que as comunidades se sintam coproprietárias do sistema de forma a criar regras compatíveis com o comportamento conservacionista, a proposição de pagamento pela água torna-se inadequada e mal situada.
  27. 27. 27 27 Referências Agrawal, Arun (2003) Sustainable Governance of Common-Pool Resources: Context, Methods, and Politics. Annual Review of Anthropology, Vol. 32, pp. 243-262 Agrawal, Arun e Gibson, Clark (1999) Enchantment and Disenchantment: The Role of Community in Natural Resource Conservation. World Development Vol. 27, No. 4, pp. 629-649 ANA (Agência Nacional das Águas) (2007a) Cadernos de Recursos Hídricos 2: disponibilidade e demandas de recursos hídricos no Brasil. Brasília. ANA (Agência Nacional das Águas) (2007b). Geo Brasil: recursos hídricos. Relatório executivo sobre o estado e perspectivas do meio ambiente no Brasil. Brasília. Beard , Victoria A. e Dasgupta, Aniruddha (2006) Collective Action and Community- driven Development in Rural and Urban Indonesia Urban Studies, Vol. 43, No. 9, 1451–1468. Beirle, Thomas (1998) Public Participation in Environmental Decisions: An Evaluation Framework Using Social Goals. Resources for the Future Discussion Paper, Washington. Bonnie J. McCay (1996). Common and Private Concerns. In Susan Hanna, Carl Folke, Karl- Göran Mäler.(org).Rights to Nature: Ecological, Economic, Cultural, and Political Principles of Institutions for the Environment. Washington DC: Island Press, pp.111- 126. Bowles, Samuel e Gintis, Herbert (2002) Social Capital and Community Governance. The Economic Journal, Vol. 112, No. 483, pp. F419-F436 Bowles, Samuel. (2004) Microeconomics: behavior, institutions, and evolution. Nova York: Russel Sage Foundation. Bromley, Daniel (1982) Land and Water Problems: An Institutional Perspective. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 64, No. 5, pp. 834-844 Bromley, Daniel (2000). Property Rigths and Pricing Regimes in Water Resource Manegment. In the Political Economy of Water Pricing Reforms. Ariel Dinar (ed).Oxford university Press. pp.29-48 Carneiro, Charles; Pegorini, Eduardo S., e Andreoli, Cleverson.(2005). Mananciais de Abastecimento Público. In Cleverson Andreoli e Charles Carneiro (org.). Gestão Integrada de Mananciais de Abastecimento Eutrofizados. Curitiba: Sanepar/Finep, pp.47-82. Commons, John. (1931) Institutional economics. American Economic Review, vol. 21: 648-657. Constance, Paul (2005).Quem ganhou a Guerra da Àgua? BIDAmérica: Revista do Banco Interamericano de Desenvolvimento, publicado na web em junho de 2005. http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=3539. Acessado em 15 de setembro de 2008. Dugger, William. (1980) “Power: an institutional framework of analysis.” Journal of Economic Issues, vol. XV (4): 897-907. Feeny,David, Fikred Berkes, Mccay, Bonnie e Ashton, James (1990) The tragedy of the commons: twenty two years later. Human Ecology, Vol.18, No.1. Grafton, R. Quentin (2000) Governance of the Commons: A Role for the State? Land Economics, Vol. 76, No. 4, pp. 504-517
  28. 28. 28 28 Hanna, Susan e Sanderson, Svein.(1996). Human Use of the Natural Environment: An Overview of Social and Economic Dimension. In Susan Hanna, Carl Folke, Karl- Göran Mäler.(org).Rights to Nature: Ecological, Economic, Cultural, and Political Principles of Institutions for the Environment. Washington DC: Island Press, pp.35- 56. Hanna, Susan Folke, Carl e Mäler, Karl-Göran.(1996).Rights to Nature: Ecological, Economic, Cultural, and Political Principles of Institutions for the Environment. Washington DC: Island Press. Hardin, George. (1968) The tragedy of the commons: the population problem has no technical solutions; it requires a fundamental extension in morality. Science, vol. 162: 1243-1248 Hirschman, Albert. (1970) Exit, voice and loyalty. Harvard: Harvard University Press. Hodgson, Geoffrey. (1998) The approach of institutional economics. Journal of Economic Literature, v. XXXVI, n. 1:166-192. Hodgson, Geoffrey. (2003) The hidden persuaders: institutions and individuals in economic theory. Cambridge Journal of Economics, 27, p. 159-175. Hodgson, Geoffrey. (2007) Institutions and individuals: interaction and evolution. Organization Studies, vol. 28 (1): 95-116. IPARDES (2010) Indicadores de Sustentabilidade Ambiental por Bacias Hidrográficas do Estado do Paraná. Curitiba: Ipardes. Milder, Luane Izabel Dias (2004) Análise do Processo de Participação Popular para a Elaboração do Macrozoneamento Ecológico-Econômico da Área de Proteção Ambiental Estadual do Rio Verde –Paraná. Dissertação de Mestrado Pós- Graduação Em Engenharia Florestal UFPR Ostrom, Elinor e Schlager, Edella.(1996). The Formation of Property Rights. In Susan Hanna, Carl Folke, Karl-Göran Mäler.(org).Rights to Nature: Ecological, Economic, Cultural, and Political Principles of Institutions for the Environment. Washington DC: Island Press, pp.127-156. PNUD (2006) A água para lá da escassez: poder, pobreza e a crise mundial da água. Nações Unidas. Ramos, Cecília e Kruse, Tom. (2003). Privatização: Benefícios duvidosos, riscos concretos. Observatório da Cidadania 2003. Rutherford, Malcom. (1996) Institutions in economics: the old and the new institutionalism. Nova York: Cambridge University Press. Simon, Herbert. (1957) Models of man: social and rational. Nova York: John Wiley and Sons. Simon, Herbert. (1978) Rationality as process and as product of though. American Economic Review, vol. 68 (2):1-16. Simon, Herbert. (1991) Organizations and markets. Journal of Economic Perspectives, vol. 5 (2): 25-44. Smith, Adam (1983) [1776]. A riqueza das nações: investigação sobre sua natureza e causas. São Paulo: Abril Cultural, vol.1 (Coleção Os Economistas) Stein, J. (1997) How institutions learn: a socio-cognitive perspective. Journal of Economic Issues, vol. 31(3): 729-740. Veblen, Thorstein. (1899) The Theory of the Leisure Class. Nova York: Penguin Books.
  29. 29. 29 29 Veblen, Thorstein. (1919) The place of science in modern civilisation an other essays. Nova York:Viking. Wade, Robert (1987), The management of common property resources: collective action as an alternative to privatisation or state regulation, Cambridge Journal of Economics 1987,11, 95-106. Walsh, E.; Babakina, A. Pennock, H. Shi, Y. Chi, T. Wang, T.E. Graedel. (2006). Quantitative guidelines for urban sustainability. Technology in Society 28, pp.45-61. Williamson, Oliver. (1985) The economic institutions of capitalism. New York: Free Press. Williamson, Oliver. (1998) The institutions of governance. American Economic Review, vol. 88(2): 75-79.

×