Ato de improbidade de prefeito ao usar serviços jurídicos municipais para processo pessoal

Apelação Cível n. 2013.066311-8, de Mondaí
Relator: Des. Jaime Ramos
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA – PREFEITO MUNICIPAL –
PROPOSITURA DE AÇÃO INDENIZATÓRIA EM NOME DO
MUNICÍPIO PARA VERBERAR COMENTÁRIOS DA
IMPRENSA DESAIROSOS À ADMINISTRAÇÃO DO
GESTOR – RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE ATIVA
PELO JUÍZO E PELO TRIBUNAL – IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA CARACTERIZADA – RESSARCIMENTO
DOS HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS DESPENDIDOS
PELO ENTE PÚBLICO – MULTA CIVIL – MANUTENÇÃO.
A ação civil pública é o meio processual adequado para
buscar a responsabilização dos agentes tidos por ímprobos
com base na Lei Federal n. 8.429/92.
Atos de improbidade administrativa "são aqueles que
possuindo natureza civil e definidamente tipificada em lei
federal, ferem direta ou indiretamente os princípios
constitucionais e legais da administração pública,
independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou
de causarem prejuízo material ao erário público" (MAURO
ROBERTO GOMES DE MATTOS, O Limite da Improbidade
Administrativa: O Direito dos Administrados dentro da Lei n.
8.429/92).
A utilização dos serviços de assessoria jurídica da
Municipalidade por Prefeito para patrocínio de causa de
interesse pessoal e particular caracteriza ato de improbidade
administrativa.
O art. 12 e seus incisos II e III, da Lei Federal 8.429/92,
apresentam as sanções pelos atos de improbidade referidos
nos art. 10 e 11. O Juiz pode aplicar todas as sanções e ou
apenas algumas delas, desde que sejam pertinentes ao caso
e necessárias e suficientes para a retribuição do ato ímprobo
e empeço à pratica de novos fatos.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.

2013.066311-8, da Comarca de Mondaí (Vara Única), em que é apelante Ilton
Pedro Vogt, e apelado o Ministério Público do Estado de Santa Catarina:
A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime,
negar provimento ao recurso. Custas na forma da lei.
Do julgamento realizado em 6 de novembro de 2014, presidido pelo
Exmo. Sr. Desembargador Jaime Ramos, participaram os Exmos. Srs.
Desembargadores Rodrigo Cunha e Ricardo Roesler.
Florianópolis, 6 de novembro de 2014.
Jaime Ramos
RELATOR
Gabinete Des. Jaime Ramos

RELATÓRIO
Na Comarca de Mondaí, o Ministério Público do Estado de Santa
Catarina ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra
Ilton Pedro Vogt afirmando que o réu foi Prefeito Municipal de Iporã do Oeste no
período de janeiro de 2005 a dezembro de 2008; que, no ano de 2006, o
demandado, utilizando-se da Procuradoria Municipal, ajuizou ação de
indenização por danos morais em desfavor do jornal da cidade (Noticiário
Regional); que os fatos apresentados na vestibular eram referentes à pessoa do
próprio prefeito, e não inerentes à do Município; que o réu utilizou dos serviços de
defesa jurídica da municipalidade para reclamar direito próprio; que a ação de
reparação por danos morais foi julgada extinta, com fulcro no art. 267, inciso VI,
do Código de Processo Civil; que do ato decorreu prejuízo ao erário; que o
Município foi condenado ao pagamento de honorários advocatícios à parte
adversa; que está caracterizada a prática do ato de improbidade previsto no
artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa; que o réu pautou-se no
desrespeito ao princípio da moralidade; que deve o demandado ser condenado a
ressarcir os cofres públicos pelos prejuízos ocasionados.
O réu, nos termos do art 17, § 7º, da Lei n. 8.429/92, foi intimado
para apresentar manifestação.
Apresentada a manifestação prévia pelo demandado, em seguida, o
MM. Juiz proferiu despacho recebendo a inicial.
Devidamente citado, o réu apresentou contestação afirmando que a
ação indenizatória foi proposta com o intuito de resguardar a índole da
municipalidade; que o Município de Iporã do Oeste foi o promotor da ação
indenizatória; que não cometeu ato de irresponsabilidade ou de má-fé; que o
pedido da ação indenizatória consistia no ressarcimento ao Município, e não à
pessoa física do Prefeito Municipal; que não houve aproveitamento do
administrador público; que não há como cogitar de ato de improbidade

administrativa.
Impugnados os argumentos da contestação, o Togado Singular
proferiu sentença e acolheu parcialmente os pedidos da vestibular para condenar
o réu "nas seguintes sanções de cunho civil administrativo: (i) ressarcimento ao
Município de Iporã do Oeste do dano causado, no valor de R$ 1.500,00 (mil e
quinhentos reais), corrigido monetariamente a partir do desembolso e com
incidência de juros legais a partir da citação; e (ii) pagamento de multa civil no
valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), valor de hoje".
Inconformado, o réu apelou repisando, em síntese, os termos
expendidos na contestação, porém, acrescentou que não agiu com dolo ou má-fé
ao propor ação de indenização, tendo em vista que pleiteava exclusivamente a
reparação dos danos à imagem do Município, ou, alternativamente, requereu a
exclusão da condenação ao pagamento da multa civil.
Com as contrarrazões, os autos ascenderam a esta Superior
Instância, perante a qual a douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da
lavra do Exmo. Sr. Dr. Sandro José Neis, opinou pelo conhecimento e
desprovimento do recurso.
VOTO
Há que se negar provimento ao recurso.
A controvérsia da presente Ação Civil Pública resume-se em
verificar a ocorrência de alegado ato de improbidade cometido pelo réu, Sr. Ilton
Pedro Vogt, que exerceu o mandato de Prefeito Municipal de Iporã do Oeste no
período de janeiro de 2005 a dezembro de 2008, em razão de, no ano de 2006,
ter utilizado indevidamente os serviços de assessoria jurídica municipal para
ajuizamento, em nome do Município, de ação de reparação por danos morais
contra a empresa jornalística Noticiário Regional Ltda., no interesse estritamente
pessoal.
O réu, em contestação, sustentou que não agiu de forma a

caracterizar o ato de improbidade imputado a si, sob a fundamentação de que "a
ação indenizatória foi proposta pela Municipalidade, buscando resguardar a
índole do município, perante o cidadão, para que a Municipalidade não caísse
desacreditada" (fl. 103).
O MM. Juiz ao analisar os pontos apresentados, acolheu as
assertivas levantadas pelo "Parquet" e condenou o réu a ressarcir os danos
ocasionados, além de impor a aplicação da multa civil.
O apelante, inconformado com a prestação jurisdicional, alegou em
suas razões recursais que não agiu com dolo ou má-fé, porquanto a ação
indenizatória ajuizada contra a empresa jornalística se deu com a finalidade de
preservar a imagem da Municipalidade e, por isso, não cometeu qualquer ato de
improbidade administrativa.
Pois bem!
A Constituição da República, no art. 37, "caput", determina que "a
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...) ".
Já o § 4º do artigo 37, da CF/88, por sua vez, proclama que "os atos
de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal
cabível"; complementando no § 5º, que "a lei estabelecerá os prazos de
prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que
causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento."
Para dar concretude ao preceito constitucional, além dos
procedimentos atinentes à ação popular e à ação civil pública, a Lei Federal n.
8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou

fundacional, ocupa-se dos atos administrativos classificados como "atos de
improbidade", que nada mais são do que atos cuja finalidade é alheia ao
interesse público.
Atos de improbidade administrativa, para MAURO ROBERTO
GOMES DE MATTOS, ao citar ALEXANDRE DE MORAES, "são aqueles que
possuindo natureza civil e definidamente tipificada em lei federal, ferem direta ou
indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública,
independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem
prejuízo material ao erário público". (O Limite da Improbidade Administrativa: o
direito dos administrados dentro da Lei n. 8.429/92, 2. ed., 2005, p. 06).
Já para IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, citado na obra de
MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, define que "é irresponsável aquele
que macula, tisna, fere, agride a moralidade pública, sendo ímprobo
administrador, favorecendo terceiros, praticando a concussão ou sendo ímprobo
administrador, ou sendo instrumento de corrupção". (O Limite da Improbidade
Administrativa: o direito dos administrados dentro da Lei n. 8.429/92, 2. ed., 2005,
p. 06).
Por sua vez, JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA doutrina que
"improbidade derivaria do latim improbitas, expressão que significa má qualidade,
imoralidade ou malícia. Isto nos leva a concluir que a improbidade revelaria a
qualidade do homem que não procede bem, que age indignamente, porque não
tem caráter. Improbidade seria o atributo daquele que é ímprobo, ou seja, aquele
que é moralmente mau, violador das regras legais ou morais. Vincula-se,
portanto, ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, má indole"; e
complementa o doutrinador que "a improbidade administrativa configurar-se-ia
como ação ou omissão dolosa de agente público ou de quem de qualquer forma
com a conduta, com a nota imprescindível da deslealdade, desonestidade ou
ausência de caráter, que viesse a acarretar, conforme o caso, enriquecimento
ilícito, lesão ao patrimônio das pessoas jurídicas mencionadas no art. 1º da LIA

ou que violasse os princípios da Administração Pública, nos termos previstos nos
arts. 9º, 10 e 11 da citada Lei." (Improbidade Administrativa: legislação
comentada artigo por artigo, 3. ed., 2012, p. 06 e 10).
Assim, é inegável a utilidade da Lei Federal n. 8.429/92 para coibir
atos de improbidade de administradores e demais agentes públicos que
desrespeitam a coisa pública, causam prejuízo ao erário e conspurcam os
princípios da administração, dada a severidade das sanções nela apresentadas
para os tipos ali previstos.
Enquanto o art. 9º descreve os tipos dolosos de improbidade
administrativa praticados por quem aufere vantagem econômica indevida para si
ou para outrem, com enriquecimento ilícito, o art. 10 prevê as condutas dolosas e
culposas que importam em atos ímprobos que causam lesão ao erário. Não há
dúvida de que nesses tipos está ínsita a má-fé do agente, ou pelo menos a culpa.
O art. 11, por sua vez, censura os atos que atentam contra os
princípios da administração pública em sentido amplo, independentemente de
prejuízos ao erário ou enriquecimento ilícito do agente público ou terceiro. São
tipos do demais abertos, de forma a permitir a colmatação por diversas outras
condutas fáticas que neles possam subsumir-se. E pelo enunciado do dispositivo
tem-se a impressão de que não é preciso haver má-fé para que se configure
qualquer dos tipos de improbidade administrativa ali definidos. Freqüentes são as
interpretações nesse sentido.
Contudo, a doutrina e a jurisprudência dominante mostram, com
toda a propriedade, que é preciso exigir a demonstração da má-fé para que se
caracterize qualquer dos tipos do art. 11, quando não houver enriquecimento
ilícito do agente ou de terceiro (art. 9º) ou prejuízo ao erário (art. 10). É
necessário que o agente público aja com desonestidade. Não basta a quebra do
princípio da legalidade, se a conduta não ofender também os da moralidade e da
impessoalidade ou o de lealdade para com a administração. Ato ímprobo só pode
ser aquele que contém improbidade. E improbidade, já pela sua etimologia,

corresponde a desonestidade, má-fé, imoralidade, antiética, ilicitude, dolo ou
culpa. Isso não quer dizer que todo e qualquer agente público será desonerado
de sanção pela prática de atos administrativos violadores do princípio da
legalidade. Os que tenham agido com desonestidade, ainda que não tenha
havido enriquecimento ilícito próprio ou de terceiro, ou prejuízo aos cofres
públicos, haverão de suportar as sanções civis, políticas e criminais previstas na
lei.
Portanto, para que o agente público seja penalizado com qualquer
das sanções previstas no art. 12 da Lei Federal n. 8.429/92, por ato de
improbidade administrativa descrito no art. 11, é necessário que ele tenha agido
com má-fé ou pelo menos culposamente.
Não se pode olvidar que, por força do art. 3º, da Lei de Improbidade,
"as disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não
sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade
ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta", assim "o particular
que induza ou concorra para o ato de improbidade ou dele se beneficie é
considerado também sujeito ativo da lei de improbidade" (MATTOS, Mauro
Roberto Gomes. O Limite da improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Editora
América Jurídica, 2005, p. 46).
Na espécie, a ação civil pública por ato de improbidade
administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual trata de violação aos
princípios da administração pública e lesão ocasionada aos cofres públicos pelo
Ex-Prefeito do Município de Iporã do Oeste.
A lide tem por base as atitudes errôneas cometidas pelo apelante,
em razão de ter utilizado indevidamente, no ano de 2006, quando atuava como
Prefeito do Município, os serviços de assessoria jurídica do Município de Iporã do
Oeste para ajuizar ação de ressarcimento de danos contra a empresa jornalística
Noticiário Regional Ltda.
Efetivamente, restou comprovado nos autos que o apelante agiu de

forma totalmente irregular.
Em primeiro, a toda evidência, vê-se que a questão judicial versada
na ação de ressarcimento, ora objeto de discussão na lide (ação nr.
043.06.000741-1), embora proposta em nome do Município, tinha caráter
estritamente pessoal vinculada ao apelante, o que afasta a assertiva levantada
pelo recorrente de que "o ajuizamento da ação indenizatória, tinha como único
objetivo reparar a imagem da municipalidade" (fls. 137-138).
As questões apresentadas e as provas carreadas aos autos foram
analisadas de forma precisa pelo digno Juiz de Direito, Dr. Rogério Carlos
Demarchi, razão pela qual os fundamentos da sentença, que a seguir serão
transcritos, passam a integrar este acórdão:
"É incontroverso nos autos que o réu era prefeito do Município de
Iporã do Oeste na gestão 2005/2008. Nessa condição, no ano de 2006, postulou
à procuradoria do Município que ajuizasse, em nome do município, a Ação
Ordinária de Reparação de Danos, autuada sob n. 043.06.000741-1, contra a
Empresa Jornalística Noticiário Regional Ltda.
"Nos autos citados, o Município de Iporã do Oeste, já no primeiro
parágrafo da petição inicial (fls. 63-72), evidenciou estar discutindo fatos
ofensivos à pessoa natural do réu, ao sustentar que o veículo de comunicação,
por seus prepostos, estaria promovendo "um verdadeiro, vil e injurioso festival de
ataques, gratuitas ofensas à honra do requerente, com o fim doloso de
desestabilizá-lo pessoalmente, politicamente e psicologicamente, visto que é
personalidade pública da sociedade de Iporã do Oeste, sendo Prefeito Municipal
em pleno exercício do mandato".
"Seguiu afirmando que "os exemplares que circularam na região, os
quais possuem matérias voltadas a denegrir a imagem do Prefeito Municipal
perante a sociedade, ofendendo sua honra subjetiva e atingindo sua dignidade,
além de causar descrédito para com a administração municipal, culminando na
descrença sobre o caráter e a índole do chefe do Poder Executivo Municipal, bem

como de seus assessores". Atacou a coluna na qual o colunista Jocenir Sérgio
Santana escreveu que "o prefeito não consegue sair do chão em suas intenções",
bem como a edição em que outro colunista, referindo-se ao ora réu, o chamou de
"um prefeito perdido e uma equipe incapaz de encaminhar projetos para pedir
recursos, obras e investimentos...". Também consignou que "Não bastasse esses
insultos à pessoa do prefeito e a sua equipe de governo, o Noticiário continua,
cada vez mais feroz em seus comentários, encerrando esta coluna, o jornalista
Jocenir Santana resolve agora caluniar o prefeito e seus assessores" e afirmou
que referido colunista "ofendeu a imagem e reputação do Prefeito Municipal, Sr.
Ilton Pedro Vogt, perante toda a população municipal e regional".
"Ao formular o pedido liminar na ação indenizatória, consignou a
petição inicial que "A presente ação visa também inibir, impedir a continuidade da
prática ilícita e abusiva nas insistentes publicações, não de fatos jornalísticos,
mas de injúrias grosseiras que ofender a imagem, o respeito, a credibilidade do
Autor, assim como vista ressarci-lo dos atos vis de mácula à sua honra de que
fora vitimado, não só a pessoa do prefeito, mas toda a atual administração".
Também colocou que "Quanto ao perigo eminente de dano, este também está
presente no caso dos autos, uma vez que a honra, a dignidade, a credibilidade do
prefeito e toda a sua equipe, a cada publicação do Noticiário Regional, sofre tal
abalo".
"E, no pedido postulou: "Seja deferida a liminar postulada para
determinar ao Noticiário que se abstenha de divulgar qualquer comentário,
opinião, fato ou notícia maliciosa que envolva a administração municipal, a
pessoa do prefeito municipal e de seus assessores, principalmente que se afigure
em eventual ataque à honra dos mesmos, sob pena de multa a ser arbitrada por
este juízo".
"Tal como já consignado na sentença proferida na ação
indenizatória, é certo que, em todo o decorrer da inicial, são relatadas condutas
do Noticiário Regional em relação à pessoa do Prefeito Municipal e outros

servidores da Administração do referido Prefeito.
"Evidente que as ofensas, se ocorreram, foram dirigidas às pessoas
que compõem a Administração Municipal e a pessoa do prefeito, estes que não
se confundem, em hipótese alguma, com o ente estatal Município de Iporã do
Oeste. Tal fato justificou o reconhecimento da ilegitimidade ativa do município
naqueles autos e culminou na condenação do Município de Iporã do Oeste, autor
da ação, ao pagamento dos honorários de sucumbência, inicialmente fixados em
R$ 3.000,00 (três mil reais) (fls. 14-18).
"No acórdão da apelação interposta pelo Município, o relator Des.
Subst. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva foi objetivo ao afirmar que "as
razões do apelo estão completamente dissociadas daquilo que foi discutido e
decidido no primeiro grau de jurisdição", bem assim que "antes da apelação, em
nenhum momento foi ventilada a ocorrência de dano ao Município, e sempre do
prefeito e de seus agentes" (fl. 22).
"Por isso, o fundamento que reconheceu ilegitimidade ativa do
Município de Iporã do Oeste nos autos n. 043.06.000741-1, qual seja, eventual
ofensa foi dirigida à pessoa do prefeito Ilton e sua equipe e não ao município,
transitou em julgado, operando-se a coisa julgada.
"O acórdão n. 2011.007377-7 apenas diminuiu a verba
sucumbencial, fixando-a em R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), sendo este o
valor imputado como sendo o prejuízo causado pelo réu Ilton ao cofres do
Município de Iporã do Oeste.
"A conduta do réu Ilton Pedro Vogt, em se valer da assessoria
jurídica do município de Iporã do Oeste e até mesmo do próprio nome do
município, para demandar contra jornal que imputou fatos desabonadores da sua
pessoa natural ensejou prejuízo ao erário e, outrossim, caracteriza-se como ato
de improbidade administrativa.
"(...)
"É certo, portanto, que o réu Ilton Pedro Vogt causou dano ao erário,

ao determinar que a procuradoria do Município de Iporã do Oeste,
indevidamente, ajuizasse demanda, ainda que em nome do município, visando
proteger direito e interesses pessoais do prefeito Ilton, devendo, por isso,
ressarcir ao erário o prejuízo decorrente da condenação ao pagamento dos
honorários de sucubência, fixados em R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais).
"Ao utilizar-se da procuradoria e do nome do Município de Iporã do
Oeste para defesa dos interesses pessoais do ocupante do cargo, o réu também
violou os princípios "pedra de toque" da Administração Pública, em especial os
princípio da impessoalidade e moralidade.
"(...)
"O dolo do réu em praticar ato de improbidade administrativa
também restou demonstrado, uma vez que clarividente o propósito do réu em
utilizar-se dos serviços jurídicos da procuradoria do município em seu benefício,
e, pelo princípio da causalidade, sujeitar-se ao risco de arcar com as despesas
decorrentes do insucesso da demanda. Visou o réu cessar um ataque pessoal
com recursos do Município (fls. 128/131).
Desta forma, pode-se observar que o réu utilizou dos serviços de
assessoria jurídica da Municipalidade para o ajuizamento da ação indenizatória
de interesse pessoal, às expensas do Erário.
Por óbvio que é vedada a utilização de serviço/bem público para
interesse particular. Tal fato, por certo, fere os princípios da moralidade
administrativa e da impessoalidade (art. 37, "caput", da Constituição Federal de
1988) e constitui ato de improbidade.
Usufruir do serviço público (assessoria jurídica Municipal) e da
imagem do Município de Iporã do Oeste para interesse meramente particular é
uma espécie de abuso de poder, que fere os princípios mencionados.
O princípio da impessoalidade impede que a administração pública
seja usada para fins promocionais, pessoais, próprios ou de terceiros. Por sua
vez, a moralidade, corresponde à idéia de honestidade, ética e lealdade, o que

não foi observado no caso presente, tendo em vista que quem usa o Poder
Público em seu interesse pessoal, não age honestamente.
Não fora isso, a utilização do procurador do Município para a
promoção de defesa pessoal por parte do Prefeito Municipal, não denota
interesse do ente público, ou seja, não há como cogitar de interesse público a
legitimar o ajuizamento da ação de ressarcimento às expensas do Poder público,
ainda que, é verdade, se tenha proposto a ação em nome do Município.
Cuida-se, portanto, de utilização do serviço público viciada, seja sob
o prisma do desvio de finalidade, evidentemente caracterizado, pela flagrante
violação aos princípios da moralidade administrativa e impessoalidade.
A aceitação da tese levantada pelo apelante implicaria em acatar
que todo e qualquer agente público que eventualmente sofresse qualquer tipo de
ofensa à honra pessoal, devesse ter a defesa de seus direitos de cunho
estritamente particular custeada pela pessoa jurídica a que pertença, o que é um
verdadeiro absurdo.
Portanto, estando no regular exercício de suas funções, é defesa ao
Prefeito transferir à pessoa jurídica à qual pertença a responsabilidade referente
às ações judiciais que movimenta em caráter próprio e aos ônus financeiros
correspondentes aos respectivos processos, tendo em vista que a
responsabilidade é pessoal.
De outro norte, não cabe argumentar, na espécie, a inexistência de
dolo e má-fé.
O dolo do recorrente é evidente, porque a utilização dos serviços de
assessoria jurídica municipal objetivou a tutela de interesse pessoal do apelante
e não a de interesse público.
Por sua vez, resta caracterizada a má-fé do apelante no que tange à
utilização dos serviços de assessoria jurídica municipal de forma indevida,
porquanto tudo se resumiu no arbítrio e no abuso do ex-prefeito.
O Superior Tribunal de Justiça possui a seguinte orientação,

"mutatis mutandis":
"PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE ADVOGADO PARA
DEFESA PESSOAL DE PREFEITO POR ATO DE IMPROBIDADE. RECURSO
ESPECIAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ.
"1. As despesas com a contratação de advogado para a defesa de
ato pessoal perpetrado por agente político em face da Administração Pública não
denota interesse do Estado e, a fortiori, deve correr às expensas do agente
público, sob pena de configurar ato imoral e arbitrário, exegese que não nega
vigência aos artigos 22 e 23 da Lei 8.906/94.
"2. A 2ª Turma desta Corte, no julgamento de leading case versando
hipótese análoga, decidiu:
""PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - DISSÍDIO
JURISPRUDENCIAL CONFIGURADO - CONHECIMENTO PARCIAL DO
RECURSO ESPECIAL - CONTRATAÇÃO DE ADVOGADO PRIVADO PARA
DEFESA DE PREFEITO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE.
"1. Merece ser conhecido o recurso especial, se devidamente
configurado o dissídio jurisprudencial alegado pelo recorrente.
"2. Se há para o Estado interesse em defender seus agentes
políticos, quando agem como tal, cabe a defesa ao corpo de advogados do
Estado, ou contratado às suas custas.
"3. Entretanto, quando se tratar da defesa de um ato pessoal do
agente político, voltado contra o órgão público, não se pode admitir que, por
conta do órgão público, corram as despesas com a contratação de advogado.
Seria mais que uma demasia, constituindo-se em ato imoral e arbitrário.
"4. Agravo regimental parcialmente provido, para conhecer em parte
do recurso especial.
"5. Recurso especial improvido." (AgRg no REsp 681571/GO,
Relatora Ministra Eliana Calmon, DJ de 29.06.2006)

"3. Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual,
objetivando o ressarcimento ao erário municipal dos prejuízos advindos do
pagamento, pela municipalidade, de honorários a advogado contratado para a
defesa pessoal de Prefeito Municipal, processado por crime de responsabilidade
(art. 1º, inciso VI, do Decreto-Lei nº 201/67).
"4. A simples indicação do dispositivo tido por violado (art. 47 do
CPC), sem referência com o disposto no acórdão confrontado, obsta o
conhecimento do recurso especial. Incidência da Súmula 211/STJ:
"Inadimissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da
oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo."
"5. Ad argumentandum tantum, ainda que transposto o óbice da
Súmula 211/STJ, melhor sorte não socorre o recorrente no que pertine à
aventada à necessidade de citação do Município, na qualidade de litisconsorte
passivo necessário, notadamente porque o acórdão local afastou o interesse da
Municipalidade, sob a alegação de inexistência de qualquer "fagulha de interesse
do Município em suportar a defesa de seus representantes em ação que visa a
imposição de pena por menoscabo à prática de atos que lhe são inerentes pela
condição de Prefeito (prestação de contas), e que visam a preservação da
transparência na Administração", o que evidentemente denota incursão em
matéria de índole fática, interditada em sede de recurso especial pela Súmula
7/STJ.
"6. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte,
desprovido.(STJ, REsp 703953/GO, Rel. Min. Luiz Fux, j. 16.10.2007).
E ainda:
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE.
OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. PREFEITO RÉU EM
AÇÃO POPULAR. DEFESA JUDICIAL PROMOVIDA PELA PROCURADORIA
MUNICIPAL. INTERESSES CONFLITANTES. DOLO GENÉRICO. REVISÃO
DAS SANÇÕES. SÚMULA 7/STJ.

"1. O Tribunal a quo condenou o ora recorrente pela prática de
improbidade administrativa, por ter, na condição de prefeito, utilizado o serviço da
procuradoria municipal para promover sua defesa jurídica pessoal em Ação
Popular na qual o cidadão autor deduzira a nulidade de atos abusivos praticados
no exercício do mandato, a saber, a substituição do brasão oficial por outro
semelhante ao do seu partido político e promoção pessoal irregular em anúncios
de serviços e obras públicas.
"2. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente,
não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC.
"3. A caracterização de improbidade censurada pelo art. 11 da Lei
8.429/1992 dispensa a comprovação de intenção específica de violar princípios
administrativos, sendo suficiente o dolo genérico. Precedentes do STJ.
"4. O próprio recorrente admite que encaminhou citação à
procuradoria municipal para providências, o que evidencia sua atuação
deliberada. Ademais, a alegação de que não houve outorga de procuração
pessoal esbarra na Súmula 7/STJ, porquanto contraria a premissa fática do
acórdão recorrido
"5. O STJ possui orientação firmada no sentido de que a defesa
particular do agente por procurador público configura improbidade administrativa,
salvo se houver interesse convergente da Administração.
"6. A condenação está apoiada nas peculiaridades fáticas do caso
concreto, não havendo desproporcionalidade flagrante que evidencie desrespeito
ao art. 12 da LIA. In casu, a alteração das sanções impostas encontra óbice na
Súmula 7/STJ.
"7. Recurso Especial parcialmente conhecido e desprovido". (STJ,
Resp n. 1.229779/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 16.08.2011).
Assim, ficou comprovado que o apelante agiu de forma errônea e
irregular, porquanto ocasionou lesão ao erário público e atentou contra os
princípios da administração, violando os deveres de honestidade,

impessoalidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade, previstos na Lei Federal
n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), com a seguinte redação:
"Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa
lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
"[...]
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
Como se vê, a conduta do apelante violou o disposto nos arts. 10,
"caput" e art. 11, "caput", da Lei Federal 8.492/92 (Lei de Improbidade
Administrativa).
Não obstante, o ato de improbidade efetivamente existiu, como
muito bem comprovado nos autos, inclusive com prejuízo ao Poder Público, os
quais deverão ser ressarcidos.
Além da admoestação cogente do art. 37, "caput", da Constituição
Federal de 1988, com os complementos de seus §§ 4ºe 5º, quanto à necessidade
de os agentes públicos e equiparados obedecerem aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, o art. 4º, da mencionada
Lei de Improbidade Administrativa, também determina que "os agentes públicos
de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos
assuntos que lhe são afetos."
Estas considerações permitem reconhecer que a conduta do
apelante enquadra-se no art. 10, "caput", da Lei Federal n. 8.429/92, por
ocasionar lesão ao Poder Público e ao art. 11, "caput", por atentar contra os
princípios da administração pública.

Sobre o princípio da legalidade afeto ao regime jurídico-
administrativo, Diógenes Gasparini explica que:
"O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública,
em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo
afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer
ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito
demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação,
como se vê, é bem menor que o do particular." (Direito administrativo. 14. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009, p. 7).
Acerca do princípio da impessoalidade, esclarece o Professor:
"A atividade administrativa deve ser destinada a todos os
administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou
discriminação de qualquer natureza. É o que impõe ao Poder Público este
princípio. Com ele quer-se quebrar o velho costume do atendimento do
administrado em razão de seu prestígio ou porque a ele o agente público deve
alguma obrigação. Assim, tem toda razão Wolgran Junqueira Ferreira
(Comentários à Constituição de 1988, Julex, 1989, v. 1, p. 452) quando afirma
que 'a impessoalidade, isto é, o ato administrativo, não deve ser elaborado tendo
como objetivo a pessoa de alguém. Não pode ser dirigido com o intuito de
beneficiar esta ou aquela pessoa, esta ou aquela empresa." (Direito
administrativo. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 9).
Quanto ao princípio da moralidade, prossegue o insigne
administrativista:
"O art. 37, caput, da Constituição Federal menciona, entre outros, o
princípio da moralidade, que não pode ser senão o da moralidade administrativa.
De sorte que o princípio da moralidade administrativa tem hoje o status
constitucional. Diz Hauriou, seu sistematizador, que o princípio da moralidade
administrativa extrai-se do conjunto de regras de conduta que regulam o agir da
Administração Pública: tira-se da boa e útil disciplina interna da Administração

Pública. O ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à
lei, mas à própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme
afirmavam os romanos. Para Hely Lopes Meirelles, apoiado em Manoel de
Oliveira Franco Sobrinho, a moralidade administrativa está intimamente ligada ao
conceito do bom administrador, aquele que, usando de sua competência,
determina-se não só pelos preceitos legais vigentes, como também pela moral
comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público.
Por essa razão, veda-se à Administração Pública qualquer comportamento que
contrarie os princípios da lealdade e da boa-fé." (Direito administrativo. 14. ed.
São Paulo: Saraiva, 2009, p. 9-10).
Assim, observa-se a que a conduta do apelante réu incidiu nas
regras dos arts. 10, "caput" e 11, "caput" da Lei Federal n. 8.429/92, porquanto
causaram lesão ao erário e atentaram diretamente contra os princípios da
administração pública.
Apresentada essa premissa, cumpre analisar as sanções aplicáveis
em razão da prática do ato de improbidade administrativa.
O art. 12, da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), com
a alteração feita pela Lei Federal 12.120/09 prevê as hipóteses de aplicação das
sanções:
"Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de
improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada
ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
"I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda
da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos,
pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa

jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
"II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta
circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco
a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
"III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco
anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
três anos.
Assim, o inciso II, do art. 12, da Lei Federal 8.429/92, apresenta as
sanções pelos atos de improbidade referidos no art. 10 e, por sua vez, as
penalidades previstas para atos de improbidade administrativa que violem os
princípios da administração pública (art. 11, da Lei 8.429/92) são aquelas
elencadas no artigo 12, inciso III, da Lei 8.429/92.
Como já analisado, com a sua conduta, o apelante ocasionou lesão
ao erário e atentou contra os princípios da administração, violando os deveres de
honestidade, impessoalidade, imparcialidade, legalidade e lealdade previstos na
Lei Federal n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), daí porque se
subsumem perfeitamente ao que preveem os arts. 10, "caput" e art. 11, "caput",
da Lei de Improbidade Administrativa.
Na espécie, a sentença condenou o apelante a suportar as sanções
adiante:
"(...) Ressarcimento ao Município de Iporã do Oeste do dano

causado, no valor de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), corrigido
monetariamente a partir do desembolso e com incidência de juros legais a partir
da citação; e, pagamento de multa civil no importe de R$ 2.000,00 (dois mil
reais), valor de hoje (fl. 132 v.)
Embora se deva reconhecer que não é obrigatória a aplicação de
todas as sanções previstas em cada um dos incisos do art. 12 da Lei n. 8.429/92,
uma vez que o Juiz pode escolher uma ou algumas delas, de acordo com o caso
concreto, as penalidades aplicadas ao apelante não ofenderam, de maneira
alguma, o princípio da proporcionalidade. Pelo contrário, como visto
anteriormente, a conduta do apelante configura gravíssima ofensa aos princípios
da administração pública, bem como ocasionou lesão ao erário.
Acerca da aplicação das penalidades adverte MAURO ROBERTO
GOMES DE MATTOS que "na aplicação da gradação das sanções, em
submissão à proporcionalidade, o Juiz pode cumular as penalidades ou abrandá-
las em conformidade com a gravidade que norteia os casos colocados sob a
apreciação do Poder Judiciário. Não se deve abrandar as penalidades graves (...)
o Magistrado deverá equilibrar as penalidades dirigidas aos agentes públicos
para que elas se compatibilizem com o caso concreto julgado, em conformidade
com à prova dos autos" (O limite da improbidade administrativa: o direito dos
administrados dentro da Lei n. 8.429/92, 2. ed., 2005, p. 524/525).
Ainda quanto às penalidades, lecionam EMERSON GARCIA e
ROGÉRIO PACHECO ALVES que "não raro ocorrerá que a conduta do agente, a
um só tempo, importe em enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação aos
princípios administrativos; o que, por via reflexa, permitiria a simultânea aplicação
de todas as sanções do art. 12 da Lei n. 8.429/1992" (Improbidade administrativa,
4. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 492).
Assim, está correta a sentença que aplicou ao apelante as
penalidades previstas no art. 12, incisos II e III, da mencionada Lei, uma vez que
ele incorreu nas condutas descritas no art. 10, "caput", além do art. 11, "caput" e,

por isso, mantém-se a condenação exposta na decisão.
Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

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