VIII ENCONTRO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA ECOLÓGICA
5 a 7 de agosto de 2009
Cuiabá - Mato Grosso - Brasil
PANACÉIA...
PANACÉIAS DA BOA GOVERNANÇA
O Caso do Programa Brasileiro de Combate à Desertificação
RESUMO – O termo governança, grosso ...
Introdução
Antes de ser empregado em nível global, o termo governança foi aplicado em análise
dos comportamentos na admini...
Programa, seus pressupostos, objetivos e estrutura institucional. Nas duas últimas seções, é
feita uma análise do conteúdo...
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humanas” (BRASIL.MMA, 2008, ...
(81.870 km2
) e 44% (393.897 km2
). As Áreas de Atenção Especial se localizam nas regiões
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[...]”, particularmente no que se refere ao que denominam de cinco princípios da boa
governança: abertura, participação, r...
e programas levou Fonseca e Bursztyn (2008) a sugerirem que se utilize o termo Manual da
Boa Governança para se referir a ...
O avanço da desertificação em diversas áreas do território brasileiro serviu de alerta
para que os dirigentes do País toma...
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Desertificação, em agosto de 2004, na cida...
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A participação, como categoria, é discutida por Sayago (2000). Em seu conceito
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Em sua essência, o processo de descentralização de políticas públicas apresenta algumas
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2002). Ong´s são efetivamente representantes da sociedade civil? Se isso é verdadeiro, todos
os segmentos que vivem e atua...
Concluída a elaboração do Programa, a previsão era de que cada Estado brasileiro nele
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Com relação aos planos estaduais de ação, em pleno ano de 2009 ainda não tiveram sua
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funcionamento da estrutura montada e materialização dos critérios da boa governança, já que
para tanto, necessitaria do re...
critérios ou atributos da boa governança. O termo tornou-se panacéia nos últimos anos. A
incorporação dos critérios essenc...
Conclui-se, finalmente, que após cinco anos de sua elaboração, o PAN-Brasil apresenta
poucos resultados e corre o risco de...
IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura. Programa de combate à
Desertificação e Mitigação dos Efe...
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Panaceias da boa governança: o caso do programa brasileiro de combate à desertificação

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O termo governança, grosso modo, sugere uma mudança no modo de governar,
a partir de uma lista de boas práticas, mais comumente denominadas de critérios (ou atributos)
da boa governança. A incorporação de tais critérios tem se tornado uma condicionalidade em
projetos e políticas financiados por organismos bilaterais e multilaterais, embora nem sempre
sejam aplicáveis às realidades às quais se destinam. No Brasil, as políticas públicas têm
assumido, mesmo que implicitamente, o discurso da boa governança, incorporando alguns
desses critérios nos processos de sua elaboração e execução. Nesse rol de políticas se inclui o
Programa de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil). Este
texto apresenta uma análise dos aspectos relacionados à concepção, metodologias de
elaboração e execução do PAN-Brasil, por meio de pesquisa documental e bibliográfica. As
principais conclusões são de que a metodologia de elaboração do Programa apresenta alguns
avanços, mas há falhas nos mecanismos de coordenação, principalmente na etapa de
execução, porque as estruturas institucional, administrativa e política brasileiras impõem uma
série de dificuldades e desafios que comprometem os processos e as etapas projetadas.

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  1. 1. VIII ENCONTRO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA ECOLÓGICA 5 a 7 de agosto de 2009 Cuiabá - Mato Grosso - Brasil PANACÉIAS DA BOA GOVERNANÇA: O CASO DO PROGRAMA BRASILEIRO DE COMBATE À DESERTIFICAÇÃO MARIA ODETE ALVES (CDS/UnB) - moalves1@gmail.com Pesquisadora do Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE) / BNB; Doutoranda em Desenvolvimento Sustentável pelo Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS) / Universidade de Brasília (UnB) MARCEL BURSZTYN (CDS/UnB) - Marcel@unb.br Professor do Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília / UnB
  2. 2. PANACÉIAS DA BOA GOVERNANÇA O Caso do Programa Brasileiro de Combate à Desertificação RESUMO – O termo governança, grosso modo, sugere uma mudança no modo de governar, a partir de uma lista de boas práticas, mais comumente denominadas de critérios (ou atributos) da boa governança. A incorporação de tais critérios tem se tornado uma condicionalidade em projetos e políticas financiados por organismos bilaterais e multilaterais, embora nem sempre sejam aplicáveis às realidades às quais se destinam. No Brasil, as políticas públicas têm assumido, mesmo que implicitamente, o discurso da boa governança, incorporando alguns desses critérios nos processos de sua elaboração e execução. Nesse rol de políticas se inclui o Programa de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil). Este texto apresenta uma análise dos aspectos relacionados à concepção, metodologias de elaboração e execução do PAN-Brasil, por meio de pesquisa documental e bibliográfica. As principais conclusões são de que a metodologia de elaboração do Programa apresenta alguns avanços, mas há falhas nos mecanismos de coordenação, principalmente na etapa de execução, porque as estruturas institucional, administrativa e política brasileiras impõem uma série de dificuldades e desafios que comprometem os processos e as etapas projetadas. Palavras-chave: governança; desertificação; políticas públicas. Sessão Temática D: Políticas públicas e instrumentos de gestão para o desenvolvimento sustentável. PANACEAS OF THE GOOD GOVERNANCE The case of Brazilian Desertification Combat Program ABSTRACT – The word governance suggests a change in the way of governing, by the adoption of a list of good practices, known as good governance criteria (or attributes). The adoption of such criteria became a conditionality in projects and policies financed for bilateral and multilateral agencies, in spite of their compatibility to the realities they are applied to. In Brazil, public policies have implicitly assumed, the discourse of good governance, incorporating some of these criteria oth in the elaboration and execution processes. The Program of Fighting Desertification and Mitigation of the Effects of Droughts (PAN-Brasil) is an example of such procedure. This paper presents an analysis of aspects related to the conception, elaboration and execution of PAN-Brasil, based on documental and bibliographical research. The main conclusions are that the methodology adopted in the elaboration of the Program presents some advances, but its mechanisms of coordination fail during the implementation fhase. As shown in the text, this is due to difficulties and challenges that are usual in the Brazilian institutional, administrative and political structures. Keywords: governance, desertification, public politics. Thematic session D: Public politics and management instruments to the sustainable development.
  3. 3. Introdução Antes de ser empregado em nível global, o termo governança foi aplicado em análise dos comportamentos na administração de empresas, sob a denominação de governança corporativa. Posteriormente foi incorporado no discurso do setor público e das organizações da sociedade civil da maioria dos países ao redor do mundo. A governança é regida por uma série de critérios, atributos ou boas práticas que lhe dão a qualidade de boa governança. Organismos bilaterais e multilaterais têm estabelecido como condição para o financiamento de projetos e programas, a inclusão de atributos da governança em suas metodologias de elaboração e execução (WEISS, 2000). A boa governança é tida como um mecanismo para reduzir a corrupção e criar as condições para levar em conta as visões do maior número de atores nas decisões governamentais. O Programa Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAN-Brasil) é um dos programas brasileiros cuja plataforma assume a postura de construção e execução incorporando alguns desses critérios. Neste trabalho tem-se a proposta de estudar o PAN-Brasil nos aspectos relacionados com sua concepção e metodologias de elaboração e execução. Neste contexto se inseriu o objetivo geral de julgar como os critérios da boa governança estão se reproduzindo e se materializando no Programa. Para alcançar tal objetivo, buscou-se: (1) Resgatar o conceito de governança e dos seus critérios essenciais; (2) Caracterizar a concepção e as metodologias de elaboração e execução do Programa; (3) Mapear os atores efetivamente envolvidos nas etapas de elaboração e execução do Programa e identificar os respectivos papéis assumidos nos processos; (4) Confrontar com a proposta de boa governança e os seus critérios, os conceitos e processos efetivamente adotados durante a elaboração e execução do Programa. Os procedimentos metodológicos incluíram: pesquisa bibliográfica sobre governança e seus critérios; análise documental de concepção e elaboração do PAN-Brasil; análise de relatórios de avaliação do Programa, reportagens, entrevistas concedidas por atores envolvidos no processo e outros documentos; confrontação dos principais resultados com a teoria que rege a boa governança e seus critérios. O texto está estruturado em cinco seções, acrescido desta introdução e das considerações finais. Na seção um, é feita uma contextualização do PAN-Brasil a partir do resgate dos acontecimentos que antecederam a sua criação. Na seção dois, é apresentada uma revisão teórica sobre governança e as implicações de sua incorporação em programas de desenvolvimento nos países pobres. A seção três é destinada a descrever a proposta do
  4. 4. Programa, seus pressupostos, objetivos e estrutura institucional. Nas duas últimas seções, é feita uma análise do conteúdo e resultados do Programa à luz do conceito de boa governança. 1. Breve contextualização: antecedentes do PAN-Brasil Embora tenha acelerado a partir do século XX, a desertificação não é recente. Ao longo da história ela tem desempenhado algum papel no declínio das civilizações (HARE et al, 1992). A novidade é o seu reconhecimento como um problema global. Como conceito na literatura científica, o termo começou a ser utilizado nos anos 1930, diante da constatação de intensa degradação dos solos no meio oeste americano e a seca ocorrida entre os anos 1929 e 1932 (MATALLO JR., 2003). Durante anos 1960, a grande seca ocorrida na região do Sahel1 , na África, chamou a atenção do mundo de tal forma, que se transformou em tema de discussão na Conferência Internacional sobre o Meio Ambiente Humano realizada no ano de 1972, em Estocolmo. Na ocasião, foi negociada a realização de uma conferência internacional para discussão do tema, a qual teve lugar em Nairobi (Quênia), em 1977, sob a denominação de Conferência das Nações Unidas sobre Desertificação. No início de 1992 a cidade de Fortaleza (CE) sediou a Conferência Internacional sobre Impactos de Variações Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-Áridas (ICID), evento preparatório para a Rio-92 (ICID, 1992). Em seguida, durante a Rio-92, o tema desertificação ocupou espaço nas discussões, ganhou um capítulo na Agenda 21 e uma Convenção (Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação - UNCCD), a qual entrou em vigor no ano de 1996, contando atualmente com a adesão de 191 países. O Brasil é signatário da Convenção desde junho de 1994, porém a ratificação aconteceu em 1997. Em seus objetivos, a UNCCD enfatiza a gravidade da problemática da desertificação e sugere a “[...] adoção de medidas eficazes em todos os níveis, apoiados em acordos de cooperação internacional e de parceria [...]” (BRASIL.MMA, 2008, p.19). Propõe a elaboração e execução de programas de ação nacionais integrados com estratégias de erradicação da pobreza. Sugere a adoção de abordagem integrada dos aspectos físicos, biológicos e socioeconômicos, assim como a valorização do papel do Estado, das ONG’s, da sociedade civil e das populações locais. Embora de forma implícita, sugere a adoção do que hoje se denomina de boa governança. Para efeito da Convenção, foram definidos alguns termos, dentre os quais cabe destacar o conceito de desertificação: “[...] a degradação da terra em zonas áridas, semi-áridas e sub- 1 Faixa de terra ao sul do Saara que corta diversos países africanos no sentido leste-oeste.
  5. 5. úmidas secas, resultante de vários fatores, incluindo as variações climáticas e as atividades humanas” (BRASIL.MMA, 2008, p.17). Importante também é a classificação climática de Thornthwaite com ajustes realizados por Penman em 1953 (apud MATALLO JR., 2003), que define o índice de aridez de uma região. Este é o critério climático adotado pela UNCCD. O Índice de Aridez é a razão entre a precipitação média anual (P) e a evapotranspiração potencial (ETp) (THORNTHWAIT, 1941, apud MATALLO JR., 2003). De acordo com essa classificação, as áreas com balanço negativo (precipitação média anual inferior à perda por evapotranspiração potencial) são as de clima hiper-árido, árido, semi-árido e sub-úmido seco (Tabela 1). As zonas hiper-áridas são formadas pelos desertos, enquanto as demais (áridas, semi-áridas e sub-úmidas secas), cujo Índice de Aridez se encontra entre 0,05 e 0,65, são as que apresentam susceptibilidade à desertificação. Tabela 1 – Classificação da aridez do clima e susceptibilidade à desertificação Clima Índice de Aridez (P/ETp) Susceptibilidade a Desertificação Hiper-Árido < 0,05 - Árido 0,05 – 0,20 Sim Semi-Árido 0,21 – 0,50 Sim Sub-Úmido seco 0,51 – 0,65 Sim Fonte: Matallo Jr. (2003) No Brasil, as áreas suscetíveis à desertificação (ASD’s) se encontram, sobretudo, na região Semi-Árida nordestina. Para efeito de execução do seu programa de combate à desertificação, o País adotou o modelo recomendado pela UNCCD. De acordo com este critério, 1.488 municípios localizam-se em ASD’s, correspondendo a todos os municípios pertencentes ao Semi-Árido brasileiro, além de parte do Maranhão como “área de entorno” (BRASIL.MMA, 2005). Nesses municípios residem mais de 31 milhões de habitantes (cf. Censo Demográfico de 2000), 18,6% da população do País. A área total é de 1.338.076 km2 , o equivalente a 15,7% do território nacional (BRASIL.MMA, 2007). O Ministério do Meio Ambiente Brasileiro (MMA) considera que a desertificação se manifesta com intensidade variável, classificando-a nos seguintes níveis: Muito Grave, Grave, Moderada, Núcleos de Desertificação e Áreas de Atenção Especial. Espacialmente, o processo se manifesta de forma difusa e concentrada. As zonas em estado de desertificação intensa são denominadas de Núcleos de Desertificação. Elas somam uma área de 18.743,5 km2 nos municípios de Irauçuba (Ceará), Gilbués (Piauí), Seridó (Rio Grande do Norte) e Cabrobó (Pernambuco) (BRASIL.MMA, 2007). Aproximadamente 11% do semi-árido (98.595 km2 ) correspondem a áreas de ocorrência Muito Grave, enquanto áreas do tipo Grave e Moderada ocupam respectivamente 9,2%
  6. 6. (81.870 km2 ) e 44% (393.897 km2 ). As Áreas de Atenção Especial se localizam nas regiões Sul (Areais do Rio Grande do Sul) e Norte (deserto do Jalapão no sul de Tocantins). O Brasil elaborou, entre os anos de 2003 e 2004, o seu programa de combate à desertificação (PAN-Brasil). Seguindo a lógica dos programas criados a partir dos anos 1990, embora de forma implícita, o PAN-Brasil adota o discurso da boa governança. Isto porque, desde sua concepção, assume o compromisso com a participação dos atores locais nas decisões, a descentralização, a transparência do setor público com controle da sociedade e a intersetorialidade, conforme análise apresentada nas seções três a cinco deste artigo. Antes, porém, é apresentada uma breve revisão sobre a governança e alguns dos seus atributos essenciais. 2. Governança e os critérios de boa governança Nos países em desenvolvimento, desde os anos 1980 o termo governança - e cada vez mais, boa governança - tem sido uma condicionalidade na implantação de projetos financiados por organismos bilaterais e multilaterais (WEISS, 2000). Pelo menos dois movimentos contribuíram para o fortalecimento do termo: por um lado, a disseminação das idéias e práticas neoliberais e consequente redução do papel regulador do Estado; por outro, a proliferação de organizações não-governamentais e as pressões exercidas no sentido de incorporar no processo político e na gestão de políticas públicas, atores externos ao aparato estatal. O que até então era exclusivamente política de Estado passou a receber uma crescente influência externa (WEISS, 2000; FONSECA; BURSZTYN, 2008). As definições de governança variam substancialmente, dependendo dos interesses das instituições. De acordo com Rhodes (1996, apud BURSZTYN, 2009, p.5), o conceito é utilizado em diferentes contextos, com pelo menos seis tipos de significado: do pensamento neoliberal, para dar suporte à noção de um Estado mínimo; das corporações, para distinguir governança corporativa de formas tradicionais de administração; da administração pública, para indicar a forma moderna de administração que envolve atores não-governamentais; da classificação de modalidades de governança, o termo se amplia; de aumento do acesso e democratização da difusão da informação, principalmente da internet, é aplicado para indicar cibernética social; das ONG’s e movimentos sociais, pode ser usado como uma referência às redes auto-organizadas. Na União Européia, por exemplo, governança significa “[...] o conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do exercício do poder a nível europeu
  7. 7. [...]”, particularmente no que se refere ao que denominam de cinco princípios da boa governança: abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência (CCE, 2001, p.8). Para o Banco mundial, governança é a maneira como o poder é exercitado na administração de recursos econômicos e sociais de um país. Este organismo identificou três aspetos distintos da governança: (i) a forma de regime político; (ii) o processo por meio do qual a autoridade é exercitada na administração de recursos econômicos e sociais de um país para o desenvolvimento; e (iii) a capacidade dos governos de projetar, formular, executar políticas e delegar funções (WEISS, 2000). O Fórum Brasileiro de Ong’s e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS) entende a governança como: [...] a capacidade da sociedade determinar seu destino mediante um conjunto de condições (normas, acesso à informação e à participação, regras para a tomada de decisão) que permitem à coletividade (cidadãos e sociedade civil organizada) a gestão democrática dos rumos do Estado e da sociedade (NEUHAUS; BORN, 2007, p.7). Governança, portanto, diz respeito às normas, aos processos e às condutas através dos quais os diversos interesses numa sociedade são articulados, os recursos são geridos e o poder é exercido. Implica o Estado e a distribuição de poder entre as instituições de governo, assim como legitimidade e autoridade dessas instituições. Mas implica também a sociedade civil (atores sociais, econômicos, instituições baseadas na comunidade e grupos não organizados etc) em nível local, nacional, regional e global (WEISS, 2000; GRINDLE, 2004). A governança é regida pelo que se denominou de critérios (ou atributos) de boa governança. Advoga-se, principalmente da parte de organismos bilaterais e multilaterais de financiamento, que a observação de tais critérios cria as condições para que as visões do maior número de atores - principalmente de minorias e segmentos mais vulneráveis - sejam levadas em conta no processo de tomada de decisão governamental. Funciona também, de acordo com os mesmos organismos, como um mecanismo para assegurar a redução da corrupção nas instâncias governamentais. Assim, a ajuda e investimentos de organismos internacionais de crédito a países pobres atualmente são atrelados aos critérios de boa governança. Porém, é infindável a lista de condicionantes essenciais a serem cumpridas nas intervenções regidas pela boa governança: participação dos cidadãos, descentralização dos recursos e da tomada de decisão, transparência, estado de direito, responsabilidade das instituições, efetividade e eficiência, igualdade e inclusão, decisão por consenso... (WEISS, 2000). A consagração desses critérios como guia e pré-requisito para a elaboração de projetos
  8. 8. e programas levou Fonseca e Bursztyn (2008) a sugerirem que se utilize o termo Manual da Boa Governança para se referir a eles. Além de numerosa, a lista de boas práticas é apresentada sob formato de “pacotes” que tentam reproduzir, sem uma avaliação prévia do contexto local, experiências bem sucedidas em outras realidades. O fato é que experiências de boa governança não acontecem isoladas de fatores contextuais que tornam conquistas particulares possíveis (GRINDLE, 2004). Daí a importância de se considerar os aspectos econômico, social, político, cultural e institucional do local onde tais critérios serão implantados. Neste sentido, Grindle (2007) alerta sobre a necessidade de se fazer uma avaliação levando em conta a evidência histórica, pelo fato de que elementos pré-existentes são sempre cruciais para a emergência de outros. Por um lado, a adoção do paradigma da boa governança implica um amplo leque de condições institucionais prévias. Incluem-se aí, aspectos do setor público ligados ao jogo político e sua interação com a economia, às estruturas de poder que determinam as prioridades entre os problemas públicos e de alocação de recursos, às estruturas administrativas de serviços, de recursos humanos, às burocracias do governo e à relação de gestores e cidadãos na arena política. Por outro lado, não se pode esquecer que cada país, cada região, cada local, tem suas especificidades e capacidades distintas. Uns contam com instituições fortes, boa capacidade organizacional e gozam de legitimidade perante a sociedade; outros nem tanto e, outros ainda, são caracterizados pela baixa estabilidade institucional e pouca legitimidade. Essas características estabelecem as restrições para a introdução de intervenções. Em estados fracos, tentativas de intervenções de governança podem, inclusive, reforçar aspectos negativos como a apropriação do Estado por parte de elites locais ou práticas indesejáveis do tipo paternalismo e clientelismo (GRINDLE, 2007). Tais situações mostram que os atributos da boa governança podem estar presentes e serem formalmente reconhecidos nos programas e projetos, mas na prática são passíveis de sofrer desvirtuamento, dificultando ou impedindo mudanças positivas substanciais em determinadas realidades. Para caracterizar essa governança incompleta ou distorcida, Bursztyn (2009) sugere a noção de governança viciosa. No Brasil, as tentativas de implantação de projetos e programas com os pressupostos da boa governança têm esbarrado na cultura política patrimonialista, herança da colonização2 . Nas seções que se seguem, será feita uma análise do PAN-Brasil, como ilustração da incorporação de alguns critérios de boa governança nos programas públicos brasileiros. 3. A proposta do PAN-Brasil 2 Para aprofundar sobre este tema ver FAORO (2001).
  9. 9. O avanço da desertificação em diversas áreas do território brasileiro serviu de alerta para que os dirigentes do País tomassem uma atitude proativa, integrando-se ao movimento internacional de combate, principalmente a partir da década de 1990. O marco histórico nas discussões sobre o tema é a Conferência Internacional sobre Impactos de Variações Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-Áridas (ICID), no ano de 1992, em Fortaleza (CE). Esse evento preparatório para a Rio-92 teve repercussão internacional e conferiu grande visibilidade mundial ao Brasil. O contexto político criado favoreceu ao atendimento por parte da ONU, à reivindicação de uma convenção internacional sobre desertificação, tendo o Brasil exercido papel crucial. A realização de tal convenção (UNCCD) foi aprovada durante a Rio-92 e instalada no ano de 1996. O PAN-Brasil resulta de um compromisso do Brasil assumido com a UNCCD, conforme já tratado na primeira seção deste artigo. No pós Rio-92, as atividades ligadas ao tema, até então dispersas em diversas instituições, foram reunidas sob a coordenação de um órgão central, o Ministério do Meio Ambiente (MMA). No âmbito deste Ministério, dentro da estrutura da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH), foi criada uma coordenação técnica de combate à desertificação, que assumiu a responsabilidade pela elaboração do PAN-Brasil. 3.1. Pressupostos e objetivos O PAN-Brasil começou a ser esboçado durante a CONSLAD (Conferência Internacional e Seminário Latino Americano da Desertificação), em 1994. No entanto, sua elaboração definitiva se deu somente entre os anos 2003 e 2004. O processo contou com apoio técnico e financeiro da UNCCD, do Governo Alemão, por meio da GTZ (Agência de Cooperação Técnica Alemã) e do DED (Serviço Alemão de Cooperação Técnica e Social), do PNUD (Programa das Nações para o Desenvolvimento) e do IICA (Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura), este último com recursos oriundos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os documentos norteadores foram o Capítulo 12 da Agenda 21 Global, os pressupostos da UNCCD, a Declaração do Semi-Árido3 , a Conferência Nacional sobre Meio Ambiente (CNMA), as orientações do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), além das estratégias e macro-objetivos do Programa Plurianual do Governo Federal (PPA) para o período 2004-2007 (BRASIL. MMA, 2005). O 3 Elaborada pela ASA (Articulação do Semi-Árido), rede de ONG’s brasileiras com atuação no Semi-Árido. Criada em 1999 durante a COP3 (3ª. Conferência das Partes da convenção sobre desertificação), a Rede exerceu papel fundamental na formulação do PAN-Brasil.
  10. 10. lançamento do Programa aconteceu na Conferência Sul-Americana sobre o Combate à Desertificação, em agosto de 2004, na cidade de Fortaleza, Ceará. O Programa tem como objetivo geral “[...] estabelecer diretrizes e instrumentos legais e institucionais que permitam otimizar a formulação e execução de políticas públicas e investimentos privados nas Áreas Suscetíveis à Desertificação – ASD’s” (BRASIL.MMA, 2005). 3.2. Estrutura institucional O documento do PAN-Brasil reporta-se à necessidade de pactos, institucionalização, descentralização, transversalidade e intersetorialidade de ações e ampla participação social para o êxito na construção e implementação do Programa. Perpassa a idéia de que o tema “combate à desertificação” seja incluído na pauta política e institucional dos diversos segmentos públicos e sociais com atuação no Semi-Árido. Com base nessa premissa, foi montada uma complexa estrutura, envolvendo instituições de governo e da sociedade civil, tendo o Conselho Nacional de Combate à Desertificação como órgão estratégico e a Coordenação Técnica de Combate à Desertificação responsável por sua operacionalização. Papel importante tem o Ponto Focal Nacional da UNCCD. Deste último, deriva a idéia de Pontos Focais Estaduais Governamentais, Não-Governamentais e Parlamentares4 . O Ponto Focal Nacional (representado pela própria SRH, na pessoa de seu Secretário) faz a ligação entre duas linhas institucionais: operacional e política. A primeira linha, com a missão de trabalhar ações de abrangência estadual e fazer a interlocução com o Ponto Focal Nacional (SRH), é formada pelos Pontos Focais Estaduais Governamentais (secretarias de meio ambiente ou dos recursos hídricos dos Estados) e Não- Governamentais (escolhidos por eleição nos colegiados estaduais). Estes últimos teriam a função de garantir a gestão participativa por meio da presença das organizações da sociedade civil em todas as etapas do processo e integrar ações, de modo que chegassem efetivamente às comunidades residentes em ASD’s ou afetadas pelo processo de desertificação. Para o desenvolvimento da segunda linha, foram criados Grupos de Trabalho. Na esfera do Governo e com representação da sociedade civil, montou-se o Grupo de Trabalho Interministerial (GTIM)5 , para ser o mecanismo de envolvimento dos segmentos federal e 4 Ponto Focal, aqui, representa o espaço ou instituição que exerce o papel de concentrar os esforços de articulação dos diversos segmentos e integrar as diversas propostas. Pontos Focais Governamentais sensibilizam, articulam e coordenam as atividades e ações de abrangência estadual, bem como servem de interlocução qualificada do Estado junto ao Ponto Focal Nacional no que diz respeito às relações intergovernamentais e interinstitucionais. (BRASIL.MMA, 2005). 5 O Grupo propõe mecanismos de elaboração e implementação e envolve órgãos das três esferas governamentais e da sociedade civil: sete ministérios (MMA, MI, MDS, MAPA, MDA, MCT, MPOG), seis instituições públicas federais (BNB, EMBRAPA, ANA, IBAMA, CODEVASF, DNOCS, IBGE), quatro instituições de governos estaduais, quatro instâncias da
  11. 11. estadual de governo e da sociedade civil. Durante a elaboração do PAN-Brasil, os trabalhos nesse Grupo foram realizados em áreas temáticas, distribuídas em quatro comissões, sob os mesmos títulos dos Eixos Temáticos apresentados no item posterior. Da parte da sociedade civil, foram criados o Grupo de Trabalho da ASA e os Pontos Focais da sociedade civil, com o objetivo de apoiar os Pontos Focais Estaduais Governamentais. O Grupo de Trabalho Parlamentar e, sob sua articulação, o Ponto Focal Parlamentar Nacional, foram criados posteriormente, assim como os Pontos Focais Parlamentares Estaduais. Os dois primeiros funcionam dentro da Comissão de Meio Ambiente da Câmara Federal, com o objetivo de colaborar, dar suporte legal e fazer a interlocução com os últimos. Em 2008, foi criada a Comissão Nacional de Combate à Desertificação (CNCD), com as funções de responder pela agenda internacional e fazer cumprir os compromissos assumidos pelo País na UNCCD. Coordenada pelo MMA, a CNCD conta com a participação de nove ministérios, seis instituições públicas federais, além dos governos dos estados da jurisdição do Programa, a Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA) e onze representantes de entidades da sociedade civil. Atualmente, a Comissão conta com cerca de 60 representantes (SOBRADE, 2008). A intersetorialidade e a transparência das ações durante a elaboração e execução do PAN-Brasil estariam garantidas pelo funcionamento dessa estrutura. Estes aspectos serão abordados nas seções quatro e cinco a seguir. 4. A construção do PAN-Brasil: reprodução dos critérios de boa governança Quatro eixos temáticos, derivados do arranjo elaborado a partir dos documentos norteadores, orientaram a construção do PAN-Brasil (BRASIL.MMA, 2005: 1) combate à pobreza e desigualdade; 2) ampliação sustentável da capacidade produtiva; 3) preservação, conservação e manejo sustentável de recursos naturais; 4) gestão democrática e fortalecimento institucional. O conteúdo do Eixo 4 está diretamente relacionado com a boa governança. Nele, propõe-se o fortalecimento institucional como um elemento chave para a gestão democrática do Programa, uma vez que isso permitiria a participação no planejamento e nas decisões, a descentralização, a transparência, a transversalidade, a intersetorialidade etc. Demonstra-se o cuidado com o compromisso de promover uma mudança na cultura política brasileira. O combate à desigualdade, ao autoritarismo e ao clientelismo seria um mecanismo de sociedade civil (RIOD – Rede Internacional de ONG’s sobre Desertificação, representada pela ASPAN; ASA, AMAVIDA, Fundação Grupo Esquel do Brasil – FGEB, Rede de Educação do Semi-Árido Brasileiro – RESAB, representada pelo Instituto Regional da Pequena Agropecuária Apropriada – IRPAA).
  12. 12. fortalecimento da democracia nas ASD´s. Como estratégia, seria promovido, no plano nacional, “[...] um grande esforço de desprivatização do Estado, colocando-o a serviço do conjunto dos cidadãos, em especial, dos setores socialmente mais vulneráveis e marginalizados” (BRASIL.MMA, 2005, p.82). A recomendação de promover a participação e de criar instâncias que permitam fluir os processos e ações consta como um dos princípios da UNCCD (item a, artigo 30 ). A Convenção sugere que as partes recorram ao apoio das organizações não-governamentais para permitir a participação das comunidades locais (item d, artigo 50 ). Já no texto dedicado aos programas de ação nacionais, sugere-se que seja assegurada a participação efetiva das populações no planejamento das políticas, no processo de decisão, execução e revisão dos programas (BRASIL.MMA, 2008). Define como condição básica para se identificar os fatores que contribuem para a desertificação e as medidas de ordem prática para o combate, ter clareza sobre o papel que cabe a cada ator social que atua ou vive nas ASD’s. Ao incorporar as diversas recomendações da UNCCD, o PAN-Brasil assume que o caráter participativo e o controle social são entendidos como: [...] uma fórmula permanente para o enriquecimento do planejamento e da gestão das ações previstas [...], tendo em vista conferir transparência e maior eficácia social às ações propostas. O controle social é também consagrado como a melhor arma contra o desperdício e a corrupção e como instrumento de consolidação de um Estado eficiente e ágil (BRASIL.MMA, 2005, p.82). Concluído o Plano Nacional, sustenta-se que o processo de elaboração envolveu os diferentes atores sociais, de forma ampla e transparente (BRASIL.MMA, 2005) e levou em consideração, inclusive, “[...] o conhecimento tradicional da população local”, representando, assim, um “avanço metodológico e uma demonstração de maturidade do Governo e da Sociedade Civil” (IICA, 2004, p.10). No entanto, a análise de alguns documentos (BRASIL.MMA, 2006, 2008a; IICA, 2004, 2005; NOGUEIRA, 2007; SEIA, 2006; VIEIRA; MÁXIMO, 2007) permite que se questione sobre o efetivo envolvimento das populações locais durante a construção do PAN-Brasil. A participação teria sido do tipo representativa e, muito provavelmente, instrumental6 . Isto porque, além de técnicos e gestores de órgãos públicos federais e estaduais, teriam participado lideranças envolvidas com o tema desertificação, principalmente representantes de organizações não-governamentais ligadas à ASA. 6 A participação representativa se vale de decisões colegiadas (democracia participativa), com papel decisivo na alocação de recursos e aprovação de projetos. Outra característica é a criação de vários organismos nas esferas estatais e municipais, reproduzindo a estrutura federal, encarregados de lidar com a questão ambiental. Na participação instrumental existe uma mobilização dos indivíduos por parte de agentes externos, com fins de conquistar poder e assim alcançar os objetivos previamente elaborados por técnicos e burocratas. Neste caso a população não toma parte nas decisões pré-definidas (SAYAGO, 2000).
  13. 13. A participação, como categoria, é discutida por Sayago (2000). Em seu conceito sociológico, participação significa “[...] o grau de integração do indivíduo em um grupo, sociedade ou instituição, expresso na intensidade, categoria e natureza dos contatos que mantém com os demais”, o que pressupõe “alto nível de conscientização social e política” (DICIONÁRIO DE CIENCIAS SOCIAIS, 1986, apud SAYAGO, 2000, p.41). Neste conceito está implícito que participação implica projeto político de determinado grupo ou comunidade. Ou seja, participar não significa simplesmente o indivíduo colaborar na execução de determinado programa planejado por outros, mas comprometer-se diretamente nos assuntos de seu interesse. Participação é um caminho que conduzirá os indivíduos ao exercício político e, por conseqüência, à criação de espaços de discussão e, por fim, à cidadania plena (SAYAGO, 2000). Num Programa de combate à desertificação, como é o caso do PAN-Brasil, é imprescindível que as ações derivem de discussões processadas nos fóruns locais, ou seja, nos níveis mais próximos dos cidadãos residentes nas ASD’s. Afinal, o processo de desertificação é decorrente também e, em muitos casos, exclusivamente da sua ação direta sobre o meio ambiente. O envolvimento, por sua vez, leva à responsabilização e à valorização da proposta, aumentando as possibilidades de êxito. Conforme Vita (2000, p.100), um bem, um direito ou uma oportunidade podem ser pouco valorizados por uma pessoa, ou mesmo sequer aparecer em sua escala de preferências, pela simples razão de que ela dificilmente pode desenvolver preferências por algo que não percebe – em geral, bastante realisticamente – como parte das circunstâncias de sua vida. É querer demais que uma pessoa tenha uma preferência por alternativas que ela não vê como incluídas no conjunto das opções que estão disponíveis para ela. [tradução do inglês]. Outro princípio contido na UNCCD é o da descentralização. Da mesma forma que a participação, este princípio é assumido como um dos critérios de elaboração e implementação do PAN-Brasil e, para tanto, requerendo ajustes institucionais e jurídicos. O Documento sugere a criação ou o reforço dos quadros institucionais e jurídicos que permitam a aplicação da Convenção, visando, entre outros aspectos, a descentralização das estruturas e das funções administrativas relacionadas com a desertificação e a seca, envolvendo a participação das comunidades afetadas e da sociedade em geral (BRASIL.MMA, 2008, p.90). Assim como a participação, o tema descentralização não é novidade do PAN-Brasil. Ele permeia o discurso das políticas públicas ambientais brasileiras desde a concepção da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA)7 . 7 A Lei Federal n0 6.938 de 1981 criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) – do qual são membros os municípios – e também instituiu a PNMA. Tal Lei foi incorporada à Constituição Federal (CF) de 1988. É nesta
  14. 14. Em sua essência, o processo de descentralização de políticas públicas apresenta algumas vantagens. Pode-se citar a possibilidade de elaborar modelos de gestão em função das peculiaridades locais, facilitar a participação social no processo de elaboração e ser mais suscetível ao controle social. Porém, descentralizar pode não significar uma boa estratégia, em virtude dos riscos envolvidos, dependendo dos contextos locais. Não se pode negar, por exemplo, a vulnerabilidade institucional e administrativa na maioria dos municípios localizados em ASD’s, o que dificulta o cumprimento das atribuições que lhes são delegadas. Isso se agrava quando ocorre “transferência de competências” sem a transferência dos devidos recursos (SCARDUA; BURSZTYN, 2003). Observam-se dificuldades principalmente naqueles municípios de menor porte que, por sinal, representam a maior parcela no País8 . Um indicativo dessa fragilidade é o número de Secretarias de Meio Ambiente: o País conta atualmente com 5.562 municípios, dos quais somente 2.039 (37%) mantêm Secretaria de Meio Ambiente e destes, somente 122 (6%) implantaram processos de Agenda 21 (ANAMMA, 2008). Além disso, a descentralização não assegura necessariamente a efetiva participação dos grupos de interesse da sociedade civil. No processo de negociação e construção do PAN- Brasil participaram 400 instituições governamentais e não-governamentais, envolvendo 1.250 pessoas, em sua maioria técnicos, em encontros nacionais e 19 oficinas estaduais nos 11 estados (BRASIL.MMA, 2006), uma média de 54,5 pessoas/oficina. Considerando a extensão das ASD’s e a quantidade de municípios aí inseridos (1.488), cabe indagar até que ponto as populações locais estariam efetivamente representadas nessas oficinas. Ademais, cabe lembrar que presença física não significa participação. Pode ser tão somente comparecimento. No caso do GTIM, por um lado, a representação de órgãos de governo foi majoritária, com mais de 80% dos membros; por outro, verificou-se um problema em termos de distribuição espacial da representação da sociedade civil. Embora atuando em nome de redes9 , as Ong’s presentes nesse GT têm atuação específica nos estados de Pernambuco e Maranhão, a despeito de as ASD’s terem abrangência em onze estados da federação. Também, em ambos os casos é possível questionar qual a representatividade da representação (BURSZTYN, Constituição que a preocupação com o meio ambiente é explícita pela primeira vez e os municípios ganham papel central, com o status de unidade federada com obrigações e competências, inclusive relativas ao meio ambiente, embora nem todos disponham de capacidade institucional, administrativa e financeira para cumpri-las (PHILIPPI JR., 1999; SCARDUA; BURSZTYN, 2003). 8 De acordo com dados do último Censo Populacional do IBGE, a população de 73% dos municípios brasileiros não ultrapassa os 20.000 habitantes. Tais municípios, em geral, são muito pobres, contando com baixa arrecadação, precárias estruturas institucionais e administrativas, baixos salários, carência de recursos financeiros, de infra-estrutura etc e com servidores de baixa qualificação profissional. 9 A sociedade civil é representada pela Rede Internacional de Ongs sobre Desertificação (RIOD), pela Articulação do Semi- Árido (ASA), pela Fundação Grupo Esquel Brasil e pela Rede de Educação do Semi-Árido Brasileiro (RESAB). A representação dessas instituições, por sua vez, foi delegada a Ongs locais, sendo duas pernambucanas e uma maranhense.
  15. 15. 2002). Ong´s são efetivamente representantes da sociedade civil? Se isso é verdadeiro, todos os segmentos que vivem e atuam em ASD’s estariam efetivamente representados por essas instâncias? Podem ser usados, por exemplo, subterfúgios para interferência de agentes externos na orientação das ações coletivas locais ou mesmo para favorecer o clientelismo ou a determinados grupos que não representam efetivamente a maioria. Ou seja, pode ocorrer controle da sociedade local por parte de oligarquias ou elites locais, com o risco de cooptação pelas minorias e direcionamento do processo para questões de seu interesse e/ou queda na qualidade dos serviços (SAYAGO, 2000; SCARDUA; BURSZTYN, 2003). Além do mais, existem segmentos mais organizados que outros e, conseqüentemente, melhor representados nos processos. Ou seja, participação e descentralização correm o risco de tornarem-se uma falácia do lado dos propositores e uma ilusão para as populações alvo de determinados programas. Em se tratando de Brasil e, em especial, das ASD’s, a despeito de alguns avanços em termos de democratização, vale lembrar a existência de um Estado ainda caracterizado pelo paternalismo e clientelismo, no qual os atores hegemônicos não costumam separar o público do privado. Diante de toda a problemática apontada acima, o desafio de implantar o PAN-Brasil tende a tornar-se ainda mais importante que o de sua elaboração. Apesar de bem intencionado, corre o risco de ser apenas mais um programa sofisticado e pomposo como proposta, mas sem condições práticas de produzir os resultados planejados. Observar a prática da execução do Programa é o objetivo da seção que se segue. 5. A execução do PAN-Brasil: desprestígio e vícios de governança O último item do documento do PAN-Brasil sugere providências imediatas, distribuídas em quatro tópicos: i) jurídico-legais, referindo-se à necessidade de preparar um conjunto de instrumentos normativos para suporte legal ao Programa e a seu sistema de gestão; ii) mobilização popular, para realizar as atividades em conjunto com os segmentos representativos da sociedade; iii) políticas, no sentido da negociação com instituições de diferentes esferas do governo para apoio ao Programa, principalmente no que se refere à criação de “institucionalidades necessárias ao exercício das funções de planejamento, execução, avaliação e monitoramento do Programa”; iv) administrativas e operacionais, para melhoria da capacidade técnico-operacional da secretaria executiva, assim como montar instâncias operacionais nos governos estaduais, a fim de criar as condições de execução do Programa (BRASIL.MMA, 2005, p.173).
  16. 16. Concluída a elaboração do Programa, a previsão era de que cada Estado brasileiro nele inserido elaborasse seu plano de combate à desertificação, com o apoio técnico e financeiro do Governo Federal. No entanto, tão logo foi lançado o Programa, mostraram-se os entraves para realização de parcerias, cumprimento de acordos, repasse de recursos financeiros e cooperação técnica para os Estados. A proposta inicial de intersetorialidade e transversalidade esbarra nas dificuldades de diálogo entre as diversas esferas do governo. Em decorrência, o Programa não tem conseguido sequer estabelecer ligação com outros relacionados ao tema desertificação (SUZULI, 2006; VIEIRA; MÁXIMO, 2007; DESERTIFICAÇÃO, 2005). Outra questão refere-se à indisponibilidade de verbas ano após ano, desde sua criação. Estima-se que seriam necessários investimentos da ordem de R$ 1,0 bilhão por ano até 2020, para que fossem recuperadas as ASD’s no Brasil (KLEBER, 2007). Isso equivale a praticamente o total gasto pelo MMA em 2008 em Gestão Ambiental, cerca de R$ 1,35 bilhão (CONTAS ABERTAS, 2009). No entanto, da verba de R$49,76 milhões autorizada em orçamento para utilização nos anos 2004 a 2009, somente R$8,59 milhões foram gastos até abril deste ano, o equivalente a 17,27% do total (Tabela 2). No ano de 2006, 50% dos recursos destinados ao Programa foram contingenciados. As dificuldades de repasse foram atribuídas aos problemas decorrentes de um ano eleitoral (SUZUKI, 2006a) e aos limites orçamentários impostos pelo Poder Executivo. Para o ano de 2007, o Governo Federal autorizou uma verba de R$10,79 milhões. No entanto, apenas 34% destes recursos foram efetivamente aplicados. O ano de 2008, além sofrer redução na dotação autorizada pelo Poder Executivo, em cerca de 18% relativamente ao ano anterior, foi também o de menor percentual de recursos efetivamente aplicados durante o período de vigência do Programa. Para 2009, a julgar pelos recursos liberados até o mês de abril, se configura uma situação semelhante à dos anos anteriores (Tabela 2). Tabela 2 – Dotação orçamentária do PAN-Brasil – Período: 2004 a 2009 Dotação Orçamentária Ano Autorizada Paga % Pago/Autorizado 2004 (*) 2.300.000,00 790.000,00 34,34 2005 7.264.698,00 2.112.500,75 29,00 2006 1.124.698,00 498.751,31 44,35 2007 10.797.198,00 3.663.543,22 33,93 2008 8.879.000,00 1.464.448.25 16,49 2009 19.400.000,00 65.331,07 (**) 0,34 Total 49.765.594,00 8.594.574,58 17,27 Fonte: www.contasabertas.com; (*) Fonte: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/320816.pdf; (**) desembolso até início de abril.
  17. 17. Com relação aos planos estaduais de ação, em pleno ano de 2009 ainda não tiveram sua elaboração concluída, apesar da mobilização inicial de cerca de 250 entidades da sociedade civil (SUZUKI, 2006; BOURSCHEIT, 2009). Somente no ano de 2006 foram firmados os primeiros acordos de cooperação técnica entre o MMA e Estados, ainda assim com problemas no andamento do processo (SEIA, 2006)10 . No caso do Maranhão, concluída a elaboração do Plano de Ação, o recebimento da contrapartida do Governo Federal teria sido inviabilizado, por descumprimento dos prazos legais (SUZUKI, 2006). Isso impossibilitava a implementação do Plano maranhense, visto que o ajuste fiscal e financeiro restringira os gastos públicos daquele Estado. Para se ter idéia, o orçamento do Maranhão em 2006, para o meio ambiente, era de R$500 mil (SUZUKI, 2006), montante insignificante diante da dimensão da problemática da desertificação. Tal desprestígio do Programa dentro do próprio governo teria contribuído para o arrefecimento dos ânimos da ASA (principal articulador da sociedade civil), refletindo no seu fraco desempenho apresentado em 2006 (ANTONIOLI, 2007; RTS, 2007). Note-se que, apesar de formalmente se transformar em programa prioritário de governo, inclusive inserido com dotação orçamentária no PPA-2004/2007, cinco anos depois o PAN- Brasil ocupa um espaço que nada tem a ver com aquele planejado por seus formuladores. As ações efetivadas concentraram-se principalmente no apoio a pequenos projetos em ações isoladas. Como exemplos, citem-se os editais publicados em 2007 e 2008, do Fundo de Iniciativas Locais de Combate à Desertificação, cujo objetivo era possibilitar experiências e aprendizagens no tocante ao combate à desertificação. Referidos editais disponibilizaram o irrisório montante de R$ 500 mil cada, para projetos com orçamento limitado em R$ 25 mil. Cada um deles selecionou 13 projetos distribuídos por diversos pontos das ASD’s (NOGUEIRA, 2007; ADEC, 2008). Outras ações citadas no relatório de avaliação (BRASIL.MMA, 2006) são, na verdade, oriundas de programas anteriores, tais como: Bolsa Família, Programa Um Milhão de Cisternas, Proágua, Pronaf, PNMA, dentre outros. Aos problemas decorrentes do desprestígio do Programa, somam-se outros impostos pelo desvirtuamento dos atributos da governança, caracterizando uma governança viciosa (Bursztyn, 2009). A questão crucial tem a ver com o jogo político e a estrutura de poder, ambos ancorados nas características culturais brasileiras persistentes desde a Colônia (BURSZTYN, 1999; FAORO, 2001). Derivam daí, contradições e obstáculos para o 10 Os primeiros acordos envolveram os governos dos estados do Ceará, do Rio Grande do Norte e do Maranhão. Em setembro de 2008, o MMA anunciou convênios de apoio técnico e financeiro com as agências GTZ e IICA, assegurando recursos de R$1,5 milhão, com o objetivo de concluir a elaboração e iniciar a execução dos planos estaduais de combate à desertificação, com previsão para conclusão em 2009 (LEÃO, 2008; BOURSCHEIT, 2009).
  18. 18. funcionamento da estrutura montada e materialização dos critérios da boa governança, já que para tanto, necessitaria do respaldo de diversas instâncias públicas. Por um lado, a conquista de espaço está ligada à conquista de poder que ocorre a cada quatro anos, por ocasião da mudança de mandatários nas distintas esferas de governo. Este processo tem dificultado a promoção de ações intragovernamentais e a articulação entre o PAN-Brasil e demais programas direcionados às ASD´s, gerando descontinuidade ou descaracterização dos mesmos, pondo em cheque a intersetorialidade planejada. Por outro lado, no modo de funcionamento do Estado e da burocracia brasileiros são tênues os limites entre o público e o privado, vulnerabilizando as condições de implementação da boa governança. Um aparente processo participativo e democrático, muitas vezes serve apenas de mecanismo para encobrir a reprodução de práticas paternalistas e clientelistas. Da mesma forma, os desníveis existentes entre as burocracias centrais e as locais representam uma fragilidade na coordenação do Programa, contribuindo para que processos de descentralização não se reproduzam na prática tal como formalizados na proposta. Apesar de constar o “fortalecimento institucional” como um dos eixos prioritários do PAN-Brasil, os níveis locais de governos sofrem de fraquezas, impedindo que assumam responsabilidades e se concentrem em suas atribuições essenciais. Servem de exemplos, a falta de infra-estrutura para atender às demandas e a carência de profissionais com qualificação adequada. Com tais deficiências, ao invés de assegurar democracia na tomada de decisão, a proposta de descentralização pode permitir práticas ilegítimas por parte daqueles que detêm o poder. Todas estas questões são reais e fazem parte do dia-a-dia da administração pública dos Estados e pequenos municípios de abrangência das ASD’s. O conjunto desses elementos exerce influência, em variados graus, na performance do PAN-Brasil. Considerações Finais Dois movimentos simultâneos a partir da década de 1980 fortaleceram o tema governança: de um lado, a disseminação das idéias e práticas neoliberais com conseqüente redução do Estado; de outro, e em certa medida como conseqüência do primeiro, a crescente pressão de um número cada vez maior de organizações não-governamentais por incorporar agentes externos no processo político e na gestão de políticas públicas. Desde então, o tema governança vem ocupando cada vez mais espaço na academia e no discurso de órgãos de governo e da sociedade civil. A despeito da diversidade de definições que recebe, governança sugere uma mudança no modo de governar, a partir de uma lista de boas práticas, mais comumente denominadas de
  19. 19. critérios ou atributos da boa governança. O termo tornou-se panacéia nos últimos anos. A incorporação dos critérios essenciais da boa governança tem sido uma condicionalidade em projetos e políticas cuja elaboração e execução dependem do financiamento de organismos bilaterais e multilaterais. Seguindo a lógica global, no Brasil as políticas públicas têm assumido o discurso da boa governança, incorporando diversos dos atributos nos processo de sua elaboração e execução. Neste rol se inclui o PAN-Brasil, programa de combate à desertificação cuja elaboração ocorreu entre os anos 2003 e 2004, atualmente em fase de execução. A fim de cumprir os compromissos da UNCCD e dos organismos financiadores, de adotar os critérios da boa governança na elaboração do Programa, foram tomadas providências no sentido de montar uma complexa estrutura, requerendo, inclusive, a formalização de alguns instrumentos jurídicos. A metodologia de elaboração do PAN-Brasil proporcionou alguns avanços, principalmente por criar um espaço para análise de problemas em suas diversas dimensões, assim como divulgar a Convenção, seu conteúdo e as possibilidades de combate à desertificação. Na etapa de execução, no entanto, dois problemas sobressaem: o desprestígio político do Programa e a prática de vícios de governança. Apesar de o Programa estar inserido no orçamento da União, é recorrente o contingenciamento dos recursos destinados ao seu desenvolvimento, evidenciando o baixo nível de prioridade que o mesmo representa no governo federal e dentro do próprio MMA. Vale assinalar que, mesmo tendo sido construído sobre uma estrutura que permitiria a intersetorialidade, a transversalidade das ações, a descentralização e a participação das populações locais, na prática tais atributos não são efetivamente verificados. Observam-se dificuldades de envolvimento efetivo das diversas instâncias governamentais com o Programa, assim como de institucionalização do tema dentro do governo. Continuam problemáticas as estruturas de Estados e principalmente de municípios das ASD’s. Os quadros funcionais são deficientes e defasados em termos de qualificação para assumir as responsabilidades a eles delegadas. Nas instâncias locais, muitas vezes os atributos da governança, ao invés de servirem para tornarem-na “boa”, transformam-se em mecanismos para encobrir práticas ilegítimas enraizadas nas estruturas de poder, tornando-a “viciosa”. Tudo isso acontece não por falta de boas intenções ou de propostas ousadas na formulação do Programa, mas porque no mundo real, as estruturas institucional, administrativa e política brasileira impõem uma série de restrições e desafios.
  20. 20. Conclui-se, finalmente, que após cinco anos de sua elaboração, o PAN-Brasil apresenta poucos resultados e corre o risco de se tornar mais um mero instrumento de retórica ao invés de contribuir para o combate à desertificação nas ASD’s. Referências ADEC. MMA comemora Dia Mundial de Combate à Desertificação. 18/06/2008. Disponível em: http://www.adec-df.org.br/noticias/326_noticias.htm. Acesso em 18 Nov 2008. ANAMMA. Número de participantes do 18º Encontro Anamma supera expectativas. Disponível em: http://www.anamma.com.br/site2/?noticia=26. Acesso em 06 Set 2008. ANTONIOLI, G. Representante da cooperação alemã pede maiores esforços dos estados no combate à desertificação. 18/8/2007. Disponível em: http://www.asabrasil.org.br/ int_interface/default_exibir_conteudo.asp?CO_TOPICO=1458. Acesso em 10 Dez 2008. BOURSCHEIT, A. Planos estaduais até o fim do ano. 10/04/2009. Disponível em: http://especiais.fantastico.globo.com/vozesdoclima/2009/04/10/planos-estaduais-ate-o-fim- do-ano/. Acesso em 28 Maio 2009. BRASIL.MMA. Programa de ação nacional de combate à desertificação e mitigação dos efeitos da seca: PAN-Brasil. Brasília: MMA, 2005. _____. Relatório Nacional – Implementação da Convenção das Nações Unidas de combate à desertificação 2002-2006. Brasília: MMA, 2006. _____. Atlas das áreas susceptíveis à desertificação do Brasil. Brasília: MMA, 2007. _____. Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação. 2008. _____. Desertification: national report. MMA: Brasília (DF), 2000. Disponível em: http:// www.unccd.int/cop/reports/lac/national/2000/brazil-eng.pdf. Acesso em 18 Set 2008a. BURSZTYN, Marcel. Oligarquias camaleônicas: da arte de se equilibrar no poder. In KOSMINSKI, Ethel (org.). Agruras e prazeres de uma pesquisadora. São Paulo: Unesp, 1999. p. 205-225. ___. Novas institucionalidades da gestão do meio ambiente. In: RIO+10 BRASIL: uma década de transformações. FELDMANN, F. (Ed.). CRESPO, S., DRUMMOND, J. A. (Co- Ed). ISER.MMA.FBMC. Rio de Janeiro: Quickgrafic Editora LTDA, 2002. 84-92p. __. Think locally, act globally: new challenges to environmental governance. Working papers (Harvard University. Center for International Development. Online), v.33, p.1-45, 2009. CCE. Governança européia. Um livro branco. Bruxelas, 2001. Disponível em: http://europa.eu/scadplus/leg/pt/ub/10109.htm. Acesso em 08 Out 2008. CONTAS ABERTAS. Orçamento: gestão ambiental. Disponível em: http://contasabertas.uol.com.br/siafi2008/basica-funcao.asp. Acesso em 20 Maio 2009. FAORO, R. Os donos do poder: formação do patronato brasileiro. São Paulo: Globo, 2001. FONSECA, I. F.; BURSZTYN, M. A banalização da sustentabilidade: reflexões críticas sobre a efetividade da governança ambiental em escala local. Brasília: UnB-CDS, 2008. GRINDLE, M. Good Enough Governance: Poverty Reduction and reform in Developing Countries. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. Vol. 17(4), pp. 525-548, 2004. _______. Good Enough Governance Revisited. Development Policy Review. v.25(5), pp.553- 574, 2007. HARE, F. K.; WARREN, A.; MAIZELS, J. K.; KATES, R. W.; JOOHNSONM, D. L.; HARING, K. J.; GARDUÑO, M. A.. Desertificação: causas e consequências. Tradução por Henrique de Barros e Ário Lobo de Azevedo. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1992. ICID. Desenvolvimento e meio ambiente no semi-árido: discursos e exposições especiais. Brasília: Fund. Grupo Esquel Brasil; Senado Federal, 1992.
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