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Road Cargo Transport Externalities, will we be willing to internalize them?_Relatório

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Politicas de Financiamento de Transportes. Mestrado de Planeamento e Operação de Transportes, Instituto Superior Técnico, Universidade de Lisboa. Nota do Trabalho 17 / 20. Nota final 13 / 20.

Transport Financing and Policy: MSc Transport Planning and Operation, Instituto Superior Tecnico, Lisbon University. Project course grade 17 / 20. Final grade 13 / 20

Publicada em: Engenharia
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Road Cargo Transport Externalities, will we be willing to internalize them?_Relatório

  1. 1. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Universidade Técnica de Lisboa Instituto Superior Técnico Mestrado em Planeamento e Operações de Transporte Road Cargo Transport Externalities, will we be willing to internalize them? Project course on Transport Financing and Policy under guidance of Prof. Rosário Macário
  2. 2. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Resumo Neste artigo procura-se analisar se os agentes económicos - empresas do sector rodoviário de transportes de carga - estarão preparados para assumir a internalização das externalidades provocadas pelo seu negócio. As externalidades derivadas do uso intensivo das redes rodoviárias têm sido alvo de estudos demonstrativos dos efectivos nocivos para toda a comunidade. Contudo, durante largos anos, a aposta na sua utilização massiva tem sido tomada face à sua elevada flexibilidade face aos outros modos. A particularidade do transporte rodoviário assenta sobretudo no facto de ser o único que permite a entrega porta-a-porta e por isso a sua elevada quota modal no transporte de mercadorias. Urge agora tomar medidas necessárias para mitigar os impactos negativos causados em torno desta opção modal. E essa intervenção tem que ser gerida duma forma inequívoca pelos Governos dos Estados Membros através duma regulamentação eficiente e persuasiva possibilitando em simultâneo uma (re) adaptação ao contexto actual, que não pode derivar unicamente duma preocupação económica, mas também ambiental e social. O instrumento de política que se revela ideia ideal para a internalização das externalidades do transporte rodoviário será um instrumento económico, consistindo num sistema comum de cobrança electrónica e uma taxa sobre o combustível para internalizar os custos relativos às alterações climáticas. Este sistema deverá cobrir pelo menos as vias principais e os níveis de taxação devem depender das distâncias percorridas, tipo de veículo, tipo de via e grau de congestionamento, tendo um ajustamento adequado aos custos marginais de cada viagem. Para garantir a cobertura dos custos totais da infra-estrutura seria ainda necessária a aplicação de um imposto sobre veículos. Este instrumento deverá ainda ser preferível a uma simples regulamentação, nomeadamente sobre as tecnologias associadas ao transporte. A taxação sinalizará, através do preço, a necessidade de reduzir os impactos derivados da actividade de transporte e influenciará a evolução tecnológica do sistema de transporte rodoviário de mercadorias, reduzindo as probabilidades de um rebound effect. Palavras Chave: Externalidades, Eficiência, Transporte, Regulamentação, Recursos Tecnológicos
  3. 3. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Contents 1. O Transporte de Carga Rodoviário.............................................................................................................4 1.1 Enquadramento...................................................................................................................................4 1.2 Pontos fortes.......................................................................................................................................6 1.3 Pontos fracos ......................................................................................................................................7 2. Externalidades do modo rodoviário ............................................................................................................8 3. Políticas de Internalização de Externalidades ..........................................................................................11 3.1 Instrumentos de Políticas no Transporte Rodoviário.........................................................................12 3.1.1 Infra-estrutura............................................................................................................................12 3.1.2 Congestionamento ....................................................................................................................13 3.1.3 Acidentes ..................................................................................................................................13 3.1.4 Poluição ....................................................................................................................................15 3.1.5 Ruído.........................................................................................................................................17 3.2 Esquema de tarifação .......................................................................................................................17 4. A alteração do Paradigma........................................................................................................................20 4.1 Utilizador pagador.............................................................................................................................20 4.1.1 Impactos da internalização........................................................................................................21 4.2 Evolução Tecnológica .......................................................................................................................22 5. Conclusões e Considerações Finais ........................................................................................................24 6. Referências Bibliográficas........................................................................................................................25
  4. 4. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 1. O Transporte de Carga Rodoviário 1.1 Enquadramento A humanidade desde muito cedo entendeu a necessidade de recorrer a meios de transporte, para deslocar os artigos que produzia para locais onde os mesmos podiam ser trocados ou vendidos. Os aglomerados humanos tiveram a sua génese junto a zonas produtivas (campos agrícolas férteis junto às margens dos rios), o que possibilitava não só uso da água para a rega mas também em simultâneo o acesso ao transporte (em pequenas embarcações) dos excedentes para outras regiões ou mercados adjacentes. Isso implicava que a produção e consumo se localizassem o mais próximo possível. Contudo outras regiões não acessíveis por via fluvial também precisavam de ser abastecidas o que obrigou à necessidade de usar animais para transportar a carga – cavalos e bois. Algumas invenções foram então surgindo, e permitiram a utilização de veículos movidos com rodas e a sua ligação à tracção animal, auxiliando o homem no alcance de locais mais distantes e transportando quantidades superiores. Muito tarde, com a revolução industrial, e a utilização de meios mecânicos para a produção gerou o fabrico em larga escada, permitiram a deslocalização da produção e a capacidade de alcançar outros mercados com ainda maiores dimensões e ainda mais distantes. Outras invenções modificaram radicalmente o transporte – a invenção da máquina a vapor e a colocação em veículos sobre carris (transporte ferroviário). Mas foi com o surgimento do motor de combustão, que capacitou o transporte rodoviário obter mais independência ao permitir a introdução do transporte mecânico particular. Esta substituição do animal nos veículos de transporte terrestre possibilitou também as deslocações para regiões mais isoladas. Num mundo industrializado e global como o de hoje, podemos generalizar o transporte de mercadorias com recurso ao modo rodoviário como o mais flexível e viável, servindo de ligação entre zonas com produção reduzida, média ou grande com locais (mercados) de pequena, média e grande dimensão. O sector rodoviário tem na economia europeia um peso muito significativo em termos de massa laboral e do número de empresas que operam neste sector de actividade. Por quanto qualquer medida que envolva grandes alterações neste ramo de actividade irá implicar transtornos consideráveis no sector geral dos transportes.
  5. 5. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Figura 1 – Empregos e número de empresas transportadoras por modo O ramo dos transportes rodoviários caracteriza-se, em termos de mercado, por ser constituídos um número elevado de pequenas e médias empresas e um número reduzido de grandes empresas. Vivem num ambiente muito competitivo em termos de preços ondem prevalecem empresas com parcos recursos tecnológicos – muitas são familiares (com poucas viaturas aos serviço) ou com a operação garantida pelo condutor que é o proprietário único. Outras empresas de maior dimensão apostam na qualidade, com recurso a elevados níveis de tecnologia, permitindo aos seus clientes serviços diferenciados (Track and Tracing, branding on trucks).
  6. 6. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 1.2 Pontos fortes Os principais atributos ou características deste modo, que contribuem em grande medida para a sua prevalência sobre os demais, podem ser resumidos em alguns pontos: • A sua flexibilidade que possibilita carga e descarga em quase todos os locais – desde que ligados à rede; • A deslocação de mercadorias acondicionadas em contentores (ou em paletes com menores dimensões de embalamento); • O transporte de produtos a granel, no estado sólido ou líquido; • Tem uma enorme facilidade de movimentação desde a origem ao destino final, ou como complemento na primeira e na última etapa do percurso, caso sejam utilizados outros modos durante o percurso; • Proporciona a ligação mais eficiente entre duas localizações, desde de que se encontrem conectadas em rede; • Não tem a necessidade de transbordos, excepto se for entre veículos de diferentes dimensões para contornar restrições de acesso nos centros urbanos; • Permite um transporte porta-a-porta ao qual ainda não se encontrou melhor substituto; • A sua grande fiabilidade, uma vez que infra-estrutura que lhe dá apoio, tem elevada redundância (permite um enumero considerável de alternativas de percurso); • A sua velocidade não é elevada, mas permite valores comerciais relativamente fiáveis se a rede viária utilizada for de nível superior (auto-estradas); • A elevada facilidade de transporte por preços acessíveis de pequenas quantidades e distâncias curtas; • A elevada elasticidade de horários de carga e descarga (desde que respeitando as restrições impostas em determinados locais – centros urbanos), para operadores com veículos de dimensão reduzida; • O facto de servir quase todas as regiões, com maior centralidade, periféricas ou mesmo regiões isoladas num espaço de tempo relativamente curto. • A capacidade de se poder efectuar o controlo do seu trajecto e alterações quase imediatas do mesmo, em caso de necessidade. É por isso que os dados de quota de mercado (valores a rondar os 70%) são de longe superiores neste modo quando comparados com os restantes conforme se pode analisar na Figura 2. O seu limiar de eficiência máxima é atingido em distâncias de 300 km, no entanto pode ser ultrapassado em casos excepcionais, quando transportam produtos de elevado valor unitário ou cujo valor tempo não tem muito peso.
  7. 7. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Figura 2 – Quotas modais na Europa 1.3 Pontos fracos Contudo existem outros factores menos positivos que colocam este modo de transporte em desvantagem em relação aos demais. • Para longas distâncias, o seu custo e tempos de viagem, perdem vantagem competitiva; • Pode sofrer atrasos devido aos elevados congestionamentos da rede em alguns locais, algumas secções da rede onde a capacidade está esgotada ou se encontra em conservação ou manutenção, bem como nos grandes aglomerados urbanos; • Limitações são impostas aos operadores (condutores) de veículos pesados, ditando regras de trabalhos relativas aos tempos máximos de condução e de repouso; • Capacidade limitada – em grande parte dos casos a capacidade do camião é atingida pelo volume e não pela carga – os camiões têm 40 toneladas de peso bruto e carga útil máxima de 26 toneladas; • As externalidades são a sua maior penalidade, pois apresenta valores muito elevados ao nível de emissões poluentes, ruído, congestionamento e degradação do meio envolvente, comparativamente aos outros modos.
  8. 8. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 2. Externalidades do modo rodoviário A política de transportes na União Europeia vive há umas décadas numa encruzilhada. É reconhecido que os serviços de transporte concorrem para o desenvolvimento e crescimento económico, sendo um motor de importância vital para todas as sociedades modernas. No caso dos transportes de mercadorias, estes são um serviço essencial às sociedades. Asseguram a expedição dos produtos das fábricas para os mercados, e fazem chegar os mesmos aos seus destinatários – consumidores. O aumento de eficiência dos transportes constitui um dos pressupostos da revolução industrial e já anteriormente constituíam uma das forças motrizes do comércio internacional. Os benefícios proporcionados pelos transportes são diversos. E como sistema, a sua eficiência é um dos factores que mais contribui para o crescimento económico, a competitividade e o emprego. Todavia os crescentes impactes causados pelos congestionamentos e suas consequências ambientais convergem para uma influência negativa no bem-estar social das populações e têm suscitado elevadas preocupações devido ao grau de complexidade extrema para a sua resolução. Contudo as tendências que se verificam no sector, que tem sido sempre de crescimento (apesar de sofrer pontualmente de flutuações nas alturas de crise económica) manifestam que o sector está a se tornar insustentável caso não haja uma mudança substancial nos padrões de transporte e nas linhas condutores do seu investimento. Além dos benefícios que proporcionam, a verdade é que existem outros fatores que não são necessariamente positivos, dando lugar a efeitos que crescem paralelamente. Esses danos colaterais devido ao uso de meios de locomoção (veículos motorizados) qualquer sejam qual o meio por onde circulam (aéreo, marítimo ou terrestre) contribui com impactes negativos no ambiente e na qualidade de vida das populações. Estes danos são as conhecidas externalidades. Várias medidas têm sido estudas e aplicadas em muitos dos estado membros no sentido de estabelecer uma concorrência mais leal entre os modos. Porque há muito que é reconhecido que o transporte rodoviário tem um peso excessivo em boa parte devido a uma relativa relaxação de imposições ao sector. A definição de externalidades nos transportes comumente aceite refere a situação que o utilizador dos transportes não suporta na íntegra os custos da sua actividade de transporte, querendo isso dizer que não inclui como seu custo os malefícios que provoca no ambiente, o congestionamento que causa nas vias por onde circula, os danos que “impõe” à sociedade causados pelos acidentes. Ou não recebe na totalidade os benefícios dessa actividade. Todas as actividades de transportes geram benefícios (pois de outra maneira as pessoas não participariam nelas), tal como custos. No entanto, nem todos esses custos e benefícios recaem apenas nas pessoas que pagam por essa actividade de transporte (ou seja, o utente dos transportes). Alguns dos custos recaem noutras pessoas ou na sociedade em geral.
  9. 9. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Para se perceber o conceito deve-se estabelecer uma distinção entre os custos internos (ou privados) – que são suportados pela entidade que participa na actividade de transporte (como os custos do veiculo, dos combustíveis, do tempo despendido, etc.) e os custos externos que são suportados por terceiros. O critério que estabelece a distinção baseia-se no pagamento. Assim quando o utilizador dos transportes tem de pagar pela utilização de um recurso (ou seja, a utilização de energia, de infra-estruturas, etc), os custos associados podem ser considerados como custos internos. Quando, por outro lado, o utilizador dos transportes afecta o bem-estar de terceiros (por exemplo, poluindo a atmosfera), sem pagar nada por isso, os custos decorrentes desse facto são exteriores a essa pessoa ou entidade. O conjunto destes dois tipos de custos considera-se os custos sociais. Em termos gerais as externalidades surgem quando o bem-estar de um indivíduo (ou da sociedade) é afectado pelas actividades de terceiros, que ignoram essas consequências quando tomam as suas decisões. As externalidades impedem uma distribuição eficiente dos recursos pelos vários sectores e actividades. Por exemplo, se a utilização de uma determinada categoria de veículo causar uma poluição atmosférica importante e custos de danificação da rede rodoviária que lhe não são imputados, a procura dessa categoria de veículo será excessivamente elevada e a procura de veículos menos prejudiciais para o ambiente e para a rede rodoviária será excessivamente baixa, o que representa uma utilização ineficiente dos recursos. As externalidades dão origem a que as opções individuais em matéria de transportes produzam resultados indesejáveis do ponto de vista da sociedade em geral. Por outro lado, os custos externos são suportados por terceiros: em última análise, são os contribuintes que suportam os custos de manutenção da rede rodoviária e os custos de saúde decorrentes dos danos provocados pela poluição atmosférica, ao passo que os danos sofridos pelos edifícios e pelas culturas, em consequência da acidificação e de outras formas de poluição, são suportados pelos proprietários das habitações, pelas empresas e pelos agricultores. Ora essa situação é injusta e ineficiente. Diferentes abordagens políticas visam igualmente a redução das externalidades dos transportes (ou seja, a poluição, o ruído, etc.). A abordagem da internalização atinge esse objectivo assegurando que todos os utentes dos transportes suportem na íntegra os custos sociais (isto é, privados, ambientais e outros) associados a todas as deslocações e que, portanto, sejam incentivados a minorar o problema subjacente. É óbvio que os instrumentos económicos só serão eficazes se as opções em matéria de transportes forem influenciadas pelos preços. A longo prazo o comportamento em matéria de transportes é certamente influenciado pelos custos e pelos preços dos transportes. A abordagem regulamentar tenta conseguir uma redução das externalidades sem recorrer ao mecanismo dos preços para modificar os comportamentos em matéria de transportes. Esta abordagem consiste, por exemplo, em estabelecer normas técnicas aplicáveis aos produtos que reduzam as consequências ambientais dos transportes. Os transportes criam externalidades positivas, porque estimulam a produtividade e o crescimento económico. O aumento da produtividade gera benefícios económicos que, no entanto, são de carácter interno do ponto de vista do utente e que não podem portanto ser considerados como externalidades. O aumento da eficiência
  10. 10. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation dos transportes reflecte-se geralmente num decréscimo dos respectivos custos; esses efeitos são internos, e não externos, em relação aos mecanismos de mercado. Tabela 1 - Breve síntese dos custos de transportes Categorias de Custos Custos Sociais Custos Internos Custos Externos Despesas de Transporte Combustível, com o veículo, portagens e tarifas Custos pagos por terceiros (locais de estacionamento gratuito Custos da Infra-estruturas Utilização da rede viária (portagens), impostos de circulação e sobre o consumo de combustíveis Custos de redes viárias não portajadas Custos de Acidentes Cobertos por seguros, ou pagos pelo próprio Acidentes não cobertos (dor e sofrimento infligido a outros), despesas com assistência de emergência Custos Ambientais Desvantagem para o próprio Ruído imposto a terceiros, poluição causada a terceiros Custos de congestionamento Tempo despendido pelo próprio Atrasos de tempo impostos a terceiros. Fonte: (European Comission, 1995)
  11. 11. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 3. Políticas de Internalização de Externalidades O racional que apoia as políticas que visam a internalização das externalidades dos transportes baseia-se na justiça de alocação de custos do transporte e com isso obter decisões eficientes no transporte. Para atingir a meta da internalização, as políticas podem basear-se em diversos instrumentos:  Comunicação, com vista à influência dos comportamentos. Um exemplo deste instrumento seria a consciencialização da sociedade para as externalidades provocadas pelo transporte;  Regulação, fixando regras para o sector dos transportes, sejam de acesso ao sector (licenciamento), estabelecimento de padrões técnicos para os veículos ou medidas de gestão de tráfego;  Acordos voluntários, podendo ser feitos entre os governos e sectores específicos. A título de exemplo, um acordo em que os fabricantes se comprometem com a redução de emissões dos veículos em troca de uma menor intervenção estatal no sector;  Instrumentos económicos, como criação de mercados, subsídios ou taxas e impostos. Alguns exemplos destas medidas são a privatização das infra-estruturas (criação de mercados), subsídios para a implementação de tecnologias ambientalmente limpas e os impostos nos combustíveis e veículos e taxas de utilização de infra-estruturas. Na selecção dos instrumentos de políticas, para atingir a eficiência económica pretendida, alguns critérios revestem-se de uma importante relevância:  Eficácia: um instrumento de política deve atingir os objectivos pretendidos. Desta forma, os instrumentos a implementar devem proporcionar uma situação em que os agentes sejam confrontados com todas as consequências das suas decisões;  Eficiência: os objectivos devem ser atingidos ao menor custo possível, incluindo custos de transacção e administrativos. Isto é, uma medida pode ser eficaz mas revelar-se inviável de implementar devido ao seu custo;  Equidade: uma grande preocupação do decisor político deve ser a justiça da medida e a aceitabilidade da mesma. No tema das externalidades do transporte, nomeadamente do rodoviário, o princípio do utilizador-pagador e do poluidor-pagador têm um racional aceitável para a sociedade. No entanto, alguns instrumentos adicionais são necessários para corrigir efeitos imprevistos ou indesejados resultantes da implementação das políticas. Por exemplo, na distribuição dos custos e benefícios do transporte internacional, existem países que recolhem benefícios e outros que apenas suportam custos (países de atravessamento). Neste caso, importa compensar os países que suportam os custos a partir das taxas colectadas ao transporte;  Transparência: para maximizar a aceitabilidade da intervenção, é da maior importância que as medidas sejam totalmente transparentes. Os instrumentos adoptados devem ser simples de implementar e de compreender e o destino das receitas provenientes desses instrumentos deve também ser transparente;
  12. 12. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation  Efeitos colaterais: alguns instrumentos de políticas têm efeitos colaterais não intencionais, podendo ser positivos ou negativos, sendo um exemplo disto o efeito redistributivo das taxas;  Fiscalização: é importante que as medidas implementadas sejam de simples fiscalização e sejam de facto fiscalizadas. Este ponto está relacionado também com a eficiência e eficácia da medida: a medida só será eficaz se houver fiscalização da mesma e a fiscalização só consegue ser ampla se o custo de a fazer for aceitável;  Período de implementação: algumas medidas podem apenas ser implementáveis a longo prazo, podendo neste caso ser preferível a adopção de um instrumento diferente. Um exemplo de uma medida com um período de implementação muito elevado seria a taxação de todas as estradas. Esta medida obrigaria a que todos os veículos tivessem um sistema electrónico que permitisse identificar quais as estradas e distâncias percorridas, algo que não se consegue implementar rapidamente;  Constrangimentos legais: idealmente, os instrumentos escolhidos devem ser aceitáveis perante a lei em vigor, dado que a mudança de leis pode ser demorada ou demasiado difícil. 3.1 Instrumentos de Políticas no Transporte Rodoviário Os instrumentos de implementação das políticas de internalização de externalidades, no transporte rodoviário, podem ser divididos pelos componentes de custos associados. Nesta secção analisa-se os instrumentos mais apropriados por cada componente. 3.1.1 Infra-estrutura Dado que a construção e manutenção das infra-estruturas têm custos associados, a questão da recuperação desses custos, a partir da taxação sobre os utilizadores da mesma, é de grande importância. Os custos com a infra-estrutura podem dividir-se em custos fixos, ou capital investido, e em custos variáveis, que resultam dos custos de manutenção. Enquanto os custos fixos existem, seja a infra-estrutura utilizada ou não, os custos variáveis dependem principalmente do nível de utilização da infra-estrutura. Será também importante contabilizar, nos custos da infra-estrutura, os custos derivados da fiscalização e gestão do tráfego, premissas importantes para garantir o bom funcionamento do sistema. A recuperação dos custos da infra-estrutura a partir da taxação do uso deverá, de acordo com o racional da eficiência económica, estar ligado com o custo marginal de servir um utilizador. Desta forma, o acréscimo de custos provocado pela passagem de um veículo numa estrada deverá ser compensado pela taxa a aplicar, incentivando o utilizador a reduzir os custos subjacentes (evitar a viagem, utilizar veículos menos agressivos, usar um modo alternativo com menos custos, etc.). No entanto, as taxas devem, a longo prazo, permitir a recuperação dos custos totais com a infra-estrutura. Este ponto é mais difícil de atingir se uma parte significativa dos custos não variar com a utilização da infra- estrutura (custos fixos), neste caso a taxação ao custo marginal não permite a recuperação total dos custos e esta terá de ser feita recorrendo a subsidiação cruzada, o que é indesejável numa óptica de concorrência justa entre modos. Para a alocação correcta de custos e para uma tarifação justa, as taxas de infra-estrutura
  13. 13. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation a aplicar deveriam consistir numa parcela variável, dependente do uso, e de uma parcela fixa, como um imposto sobre veículos. Esta parcela fixa corresponderia a um bilhete de entrada na rede rodoviária. Contudo, tal pode conduzir a situações onde o nível de taxa fixa é muito elevado devido ao grande nível de tráfego onde as taxas variáveis pagam os custos totais da infra-estrutura. Assim, a variabilização das taxas, transformando todos os custos em taxas de uso, aumenta a eficiência da utilização das infra-estruturas. Finalmente, um requisito sempre presente nas questões de tarifação é a sua transparência, para maximizar a aceitabilidade da medida perante a sociedade. 3.1.2 Congestionamento Uma importante fonte de externalidades no transporte rodoviário é o congestionamento. O congestionamento produz perdas de tempo assinaláveis e as pessoas valorizam o tempo, como um bem escasso. Ao escolher entrar numa infra-estrutura congestionada, um utilizador contabiliza apenas as suas perdas de tempo, ignorando as perdas de tempo adicionais que causa a todos os outros utilizadores concorrentes resultando numa falha de mercado: embora os utilizadores dessa infra-estrutura, conjuntamente, paguem todas as perdas de tempo geradas, existe sempre uma perda de eficiência pois desperdiça-se tempo e energia adicionais. A aplicação de uma taxa que evitasse o congestionamento, evitando o uso da infra- estrutura quando o benefício não excede o custo, levaria a poupanças de tempo face à situação de congestionamento, beneficiando a sociedade como um todo. Uma característica importante do congestionamento, além do valor do tempo ser distinto entre os diversos utilizadores e não ser trivial a forma de atribuir a capacidade a quem mais beneficia dela, é que varia fortemente no tempo e no espaço, ocorrendo principalmente junto a grandes cidades e nos períodos de ponta. Assim, a tarifação do congestionamento deve ser diferenciada dependendo dos locais e dos períodos horários. 3.1.3 Acidentes Na Europa, o grande número de acidentes rodoviários provocam sérias perdas, financeiras ou não, para a sociedade em geral. Estas perdas são maioritariamente devido a custos hospitalares, custos de prevenção de acidentes, danos materiais e não materiais (como por exemplo os danos psicológicos sofridos por vítimas e familiares), perdas de produção e as perdas de vidas. As externalidades derivadas dos acidentes já são internalizadas, em grande parte, pelos causadores dos acidentes, através dos seguros pagos pelos condutores. No entanto, estima-se que entre 15 a 25% dos custos dos acidentes não são internalizados (European Conference of Ministers of Transport, 1998), isto excluindo os danos não materiais. Um instrumento muito importante que tem vindo a ser adoptado com muito sucesso tem como objectivo a implementação de políticas de segurança rodoviária. Estas políticas envolvem as cada vez maiores exigências técnicas dos veículos e infra-estruturas, a nível de segurança, bem como medidas de gestão de tráfego como os limites de velocidade e sua fiscalização.
  14. 14. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation É reconhecido que são necessários outros instrumentos de forma a internalizar totalmente os custos sociais dos acidentes rodoviários, reduzindo o número de acidentes e confrontando os utilizadores das estradas com os custos não internalizados presentemente. Em (European Conference of Ministers of Transport, 1998) defende-se que os custos médicos deveriam ser totalmente assumidos pelas seguradoras, gerando um impacto de subida de preços de seguros automóveis, mas reduzindo os preços dos seguros de saúde, bem como subsídios estatais ao sector da saúde. Também é defendido que os custos associados ao serviço público que é providenciado devido aos acidentes (custos de desvio de tráfego implementados pela polícia) devem também eles ser assumidos pelas seguradoras. Finalmente, os seguros podem ser chamados a responsabilizar-se pelo pagamento de subsídios de invalidez, desemprego e de sobrevivência de familiares, dado que se esteja na presença destas situações devido a um acidente rodoviário. Para se atingir uma alocação justa e coerente dos custos provocados pelos acidentes, o prémio de seguro deveria, assim, estar intimamente ligado aos riscos de acidente, variando com factores diversos tais como características do veículo, estradas por onde se circula, características comportamentais do condutor, distâncias percorridas e velocidades praticadas, condições de tráfego e até condições atmosféricas. No entanto, um esquema de prémios de seguro compreendendo os factores referidos revela-se de difícil implementação pelo que se pode optar por um esquema de taxação de uso de infra-estrutura como meio de internalizar os custos de acidentes. É possível, recorrendo a taxas diferenciadas por tipo de via (conforme o grau de risco da via em questão) influenciar o tráfego a optar por vias mais seguras, bem como incluir a maior exposição ao risco devido às distâncias percorridas (quanto mais distâncias se percorrem, mais expostos estamos ao risco de acidente e no limite, não viajando, teremos uma exposição nula ao risco de provocar um acidente). A taxação de vias urbanas poderá, por exemplo, incluir uma sobretaxa de risco de acidentes, incorporando a maior probabilidade de ocorrência de sinistros nas artérias urbanas. Também as taxas sobre o combustível poderão ser uma hipótese, no caso de se revelar inviável a cobrança de taxas de infra-estrutura baseadas no tipo de veículo, distância e via ou a internalização total dos custos de acidentes por via dos seguros. Dado que as taxas sobre o combustível estarão ligadas às distâncias percorridas, bem como às velocidades praticadas e agressividade da condução, seriam uma hipótese a considerar, embora representem um menor incentivo à redução de acidentes e tragam desvantagens no que respeita a questões de distribuição das receitas pelos diferentes estados-membros.
  15. 15. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Figura 3 – Vidas perdidas em acidentes rodoviários 3.1.4 Poluição No tema da poluição atmosférica, um instrumento bastante eficaz para a redução da poluição reside nas regulamentações sobre as características técnicas dos veículos e dos combustíveis. Nos últimos anos, as emissões de poluentes por veículo.km reduziram-se drasticamente, fruto dos regulamentos desafiantes colocados à indústria automóvel e petrolífera. Estas regulamentações constituíram, assim, um instrumento muito forte e eficaz para a internalização dos impactos ambientais do transporte rodoviário, colocando os causadores dos impactos (possuidores de veículos e consumidores de combustíveis fósseis) como os
  16. 16. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation pagadores das melhorias técnicas atingidas no sector e consequente redução das externalidades provocadas. Quanto mais significativos forem os avanços técnicos registados nestas áreas ao longo do tempo, menores serão os custos ambientais a internalizar. A internalização dos danos ambientais remanescentes terá de ser conseguida por outros instrumentos além da regulamentação. A forma ideal de internalização consistiria na medição exacta da emissão de poluentes por um veículo e na sua taxação correspondente. Este método verifica-se demasiado custoso com as tecnologias actuais e será necessário optar por um instrumento de taxação que incorpore pelo menos as principais características das quais depende o nível de emissões: tipo de veículo, distâncias percorridas e meio onde se circula. A questão do meio prende-se com os diferentes impactos da poluição em zonas rurais e urbanas: nas zonas rurais existe tipicamente menor concentração de poluentes e a população sujeita à poluição é menor que em zonas urbanas. Esta taxação pode ser incorporada nas taxas de infra-estrutura, que idealmente deveria ser já diferenciada por tipo de veículo, distância percorrida e por via. Figura 4 – Emissões de dióxido de carbono por modo de transporte
  17. 17. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 3.1.5 Ruído O ruído gerado pelo transporte rodoviário tem impactos na saúde e bem-estar da população, tendo como consequência a redução de atractividade de locais expostos a elevados níveis de ruído. A intervenção directa dos governos neste tema pode ser conseguida por regulamentação sobre padrões técnicos de emissão de ruído por veículos, padrões de construção de vias (tanto barreiras sonoras como a qualidade dos revestimentos em termos de geração de ruído de rolamento), bem como medidas de gestão de tráfego com vista à minimização do congestionamento e manutenção de velocidades reduzidas ou construção de variantes aos centros populacionais, divergindo o tráfego para que o ruído não afecte as populações. A intervenção directa não é capaz de atingir o óptimo, na medida em que não internaliza no sector dos transportes os custos gerados. A opção de incentivos de preço, distinguindo os diferentes factores que influem na geração de ruído, pode revelar-se mais adequada. A taxação diferenciada por tipo de veículo, local de circulação, tipologia de via, hora do dia e distância percorrida permite gerar incentivos nestes factores, deixando de fora apenas os factores velocidade e estilo de condução. Estes dois últimos têm alguma correlação com o combustível consumido, sendo preferível uma taxação por esta via. 3.2 Esquema de tarifação Em suma, tendo em conta as particularidades dos instrumentos discutidos, um esquema de tarifação para o transporte rodoviário de mercadorias, que se pretende justo e eficaz, deve ter em conta os seguintes elementos:  Uma ligação clara entre as taxas e os custos externos provocados, para promover uma melhor aceitabilidade da internalização dos custos;  A transparência do cálculo das taxas a aplicar, de forma que o utilizador taxado tenha confiança que não está a ser prejudicado ou sobre-taxado. Esta transparência também deve ser tida em conta na informação prestada sobre o volume e destino das receitas cobradas;  Simplicidade do esquema de cobrança, sendo necessário um trade-off entre a diferenciação das taxas (que quanto mais diferenciadas, mas precisamente reproduzem os custos externos marginais provocados) e a inteligibilidade do cálculo das mesmas, essencial para a apreensão pelo mercado dos sinais exactos que se pretende transmitir;  Existência de alternativas de transporte, com o objectivo de melhorar a aceitabilidade e garantir o caminho em direcção à optimalidade do processo de escolha do transporte (seja escolha de modo, de veículo, ou mesmo de rota e hora de viagem). A tarifação para efeitos de internalização deverá também ter em conta as taxas existentes na actualidade. Uma hipótese seria a abolição das taxas anuais sobre veículos, a redução e uniformização dos impostos sobre os combustíveis e a introdução de uma taxa por quilómetro para os veículos rodoviários de mercadorias. As mais elevadas taxas de uso devem então ser parcialmente compensadas pela redução da
  18. 18. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation taxação fixa actual (taxação anual sobre veículos, por exemplo), tendo a vantagem política de passar a mensagem que a internalização não é um aumento de impostos encapotado. Um sistema comum de cobrança electrónica, cobrindo pelo menos as vias principais, parece ser, na teoria, o melhor instrumento para a internalização das externalidades aqui analisadas. Faz-se uma excepção às externalidades referentes às alterações climáticas (emissão de CO2), em que a taxa sobre o combustível será mais adequada, dado que as emissões de CO2 dependem directamente do combustível consumido. Os níveis de taxação devem depender das distâncias percorridas, tipo de veículo, tipo de via e grau de congestionamento. Esta tarifação teria a capacidade de ter um ajustamento bastante adequado aos custos marginais de cada viagem. Será necessário, além desta cobrança electrónica, obter receitas para cobrir os custos totais da infra-estrutura, o que poderia ser conseguido por meio de uma taxa fixa (um imposto sobre veículos, por exemplo), correspondendo ao “bilhete” de entrada na rede de estradas. Os maiores constrangimentos à implementação de tal instrumento de tarifação serão provavelmente os elevados custos e prazo de implementação.
  19. 19. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation Figura 5 – Registos de veículos de mercadorias novos na Europa
  20. 20. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 4. A alteração do Paradigma O transporte é importante para o lado do produtor e do consumidor. Pelo lado do consumidor, o transporte proporciona o acesso a bens e serviços, permitindo a localização de actividades em áreas mais distantes, alargando assim o leque de opções de localização dessas actividades. A tendência actualmente verificada é a de crescimento de distâncias entre actividades, traduzindo-se em mais mobilidade. Para o lado do produtor, o transporte proporciona benefícios tais como as economias de escala, concentrando as actividades económicas, a especialização da produção e uso de vantagens competitivas das diferentes regiões e a redução dos custos logísticos das indústrias. Os serviços de transporte também requerem o fabrico de veículos e construção de infra-estruturas, de manutenção e operação de veículos provocando também estas actividades a procura de outros bens e serviços. Desta forma, as consequências de um aumento de preço do transporte podem traduzir-se em impactos em diversos sectores económicos (European Comission, 2008). As externalidades são resultantes do conflito de interesses no uso de um recurso escasso, só existindo quando há competição no uso desse recurso. Esse recurso é alvo de perda de valor pois a sua qualidade, ou estado, altera-se devido ao seu uso. No caso dos transportes, pode-se considerar o ambiente, a infra- estrutura e até a segurança de pessoas e bens como o recurso sobre o qual os agentes competem. Dado que os serviços de transporte são influenciados pelo preço dos mesmos, se se verificar uma diferença entre o preço e os custos subjacentes a esse transporte, então estamos na presença de uma ineficiência do mercado. Como visto na secção anterior, se parte dos custos gerados pelo transporte rodoviário de mercadorias não for integralmente suportado pelos seus geradores, será pago por outros utilizadores do sistema de transportes ou pela sociedade no geral. Estes custos, impostos a terceiros, são as referidas externalidades, que têm crescido ao longo do tempo apesar dos avanços tecnológicos notáveis no sector rodoviário. Desta forma, se os preços não reflectem apropriadamente os custos sociais da actividade de transporte, não são transmitidos os sinais correctos ao mercado, conduzindo a situações onde as actividades de transporte geram custos excessivos em comparação com uma situação eficiente. Neste cenário, os diferentes modos não são utilizados de uma forma óptima e o equilíbrio deste mix de usos não conduz à desejada eficiência que traz o maior benefício para a sociedade. 4.1 Utilizador pagador Aplicando o princípio do utilizador-pagador ou poluidor-pagador, será expectável que as taxas de uso aumentem, embora este aumento possa ser compensado pela diminuição das taxas fixas actualmente aplicadas. O conceito da internalização pressupõe, mais do que um aumento generalizado de preços, uma alteração na estrutura de tarifação, embora na maioria dos estados membros a internalização resulte em taxas globais mais elevadas (European Comission, 2008).
  21. 21. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 4.1.1 Impactos da internalização A internalização dos custos externos trará custos e benefícios financeiros e não-financeiros. O impacto financeiro da internalização será muito provavelmente o aumento de custo para os veículos de transporte mas também uma redução de custos de infra-estrutura devido à adaptação do tráfego às taxas de congestionamento, provocando uma melhor utilização da capacidade disponível. O maior impacto não- financeiro será a redução da mobilidade: o aumento provável das taxas de uso provocará a não-realização das viagens marginais, as viagens cujos custos passarão a superar os benefícios. 4.1.1.1 Impactos nas Empresas A indústria e o comércio serão afectados pela internalização devido à subida dos custos de transporte, devendo porém beneficiar de uma redução de impostos. Esta redução de impostos, não apenas de impostos fixos sobre veículos, mas também de impostos sobre o trabalho e rendimentos, poderá ser conseguida devido à cobertura dos custos do transporte pelas receitas do novo esquema de tarifação. Esta cobertura de custos reduzirá as necessidades de transferências orçamentais de outros sectores permitindo uma redução de impostos global. Outro impacto positivo sobre as empresas será a redução de custos com congestionamento e perdas de produção devido a acidentes rodoviários. No global, espera-se um efeito líquido positivo devido à compensação destes factores, embora nem todas as empresas saiam beneficiadas: uma empresa que dependa em grande escala de serviços de transportes pode sofrer uma desvantagem competitiva enquanto uma empresa de trabalho intensivo será claramente beneficiada devido a uma redução de impostos sobre trabalho e rendimento. Espera-se que estes impactos diferenciados conduzam a um paradigma de menor dependência de transporte e maior intensidade de trabalho (European Comission, 2008). 4.1.1.2 Impactos nos consumidores Espera-se que os maiores impactos, tanto financeiros como não-financeiros, sejam sentidos pelos consumidores. Estes verão a sua mobilidade restringida, no caso da internalização dos custos externos para o transporte de passageiros, representando uma perda de bem-estar até que os padrões espaciais de organização das actividades se adaptem. No entanto, a esperada possibilidade de redução de impostos sobre o rendimento do trabalho, bem como menores impostos fixos sobre os veículos, menores prémios de seguro, menos perdas de bem-estar emocional devido a acidentes, menos tempo perdido devido a congestionamento e um melhor ambiente, pode verificar-se pequenos ganhos de riqueza económica. Outra consequência da internalização será a alteração nos padrões de consumo, privilegiando o consumo de bens e serviços mais próximos e reduzindo a necessidade de mobilidade. Espera-se que este efeito seja, no entanto, pouco significativo devido à pequena dimensão do aumento de custos de transporte. 4.1.1.3 Competitividade A indústria Europeia, devido à internalização, será afectada pelo aumento de custos de transporte, redução de impostos e menores custos com congestionamento e acidentes, como referido anteriormente.
  22. 22. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation O resultado líquido dos diferentes impactos, positivos e negativos, não se revela simples de estimar. No entanto, é possível, em linhas gerais, traçar os seguintes cenários:  As empresas fortemente dependentes de transporte verão crescer os seus custos de transporte embora assistam a uma esperada redução de custos com congestionamento, dependendo o efeito global das circunstâncias específicas de cada empresa;  A distribuição de custos e benefícios dependente do aumento dos custos de transporte e diminuição de impostos sobre trabalho e empresas será determinada pelas medidas políticas implementadas pelos estados, podendo haver medidas específicas para mitigar os impactos na competitividade de indústrias severamente afectadas;  O preço do transporte poderá aumentar entre 20 a 30%, sendo necessário ter em conta que os custos de transporte apenas representam uma percentagem reduzida dos custos totais de produção;  É esperado que as cadeias logísticas e os padrões espaciais de organização económica se adaptem a este novo paradigma, de forma a reduzir os impactos a longo prazo. No global, espera-se que a competitividade europeia não seja significativamente penalizada pela internalização das externalidades do transporte rodoviário, sendo no entanto necessário acautelar algumas distorções como as diferenças entre os preços dos combustíveis entre estados-membros e tomar posições em relação a transportadores não europeus que não têm de cumprir regulamentações técnicas de veículos. 4.2 Evolução Tecnológica Uma possível alternativa à internalização dos custos externos provocados pelo transporte rodoviário de mercadorias seria a implementação de regulamentação desafiante sobre a tecnologia dos veículos, infra- estruturas e combustíveis de forma a reduzir o nível de externalidades provocado. Este tipo de regulamentação tem vindo a ser adoptado para minimizar os impactos da poluição gerada pelos veículos rodoviários e o impacto dos acidentes rodoviários, tendo obtido um grande sucesso, conforme discutido na secção 3.1.4. No entanto, apesar de a regulamentação conseguir reduzir o nível de custos externos provocados pelo transporte, e sendo esta redução de custos assumida pelos causadores das externalidades, existe sempre um impacto residual que não é internalizado. Numa óptica de competição justa entre modos, esse custo residual deve também ele ser internalizado. Além da questão de equidade modal, ao não serem internalizados os custos externos remanescentes, as evoluções tecnológicas podem dar origem a um rebound effect que anula os ganhos tecnológicos obtidos. Isto é, ao possuir veículos mais eficientes e por isso menos poluidores, se não se taxar as externalidades remanescentes, é possível que não exista o incentivo de moderar o consumo de transporte: o custo marginal de uma viagem é mais baixo devido à maior eficiência, resultando num aumento de uso de transporte, originando uma diminuição de impactos globais menor que o ideal. A internalização sinalizará, através do preço, a necessidade de reduzir os impactos derivados da actividade de transporte. Esta sinalização provavelmente influenciará naturais evoluções tecnológicas de forma a reduzir
  23. 23. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation as taxas associadas enquanto reduzirá a realização das viagens marginais, ao forçar a internalização das externalidades remanescentes.
  24. 24. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 5. Conclusões e Considerações Finais Os transportes são fundamentais na sociedade moderna e na economia. Nos últimos anos, a actividade de transporte cresceu em linha com o crescimento do PIB, tendo o transporte de mercadorias crescido consistentemente acima do PIB. Este transporte de mercadorias cresceu mais fortemente nos modos de transporte que oferecem maior flexibilidade, em particular no transporte rodoviário. A actividade de transporte, no entanto, traz impactos negativos no ambiente e na qualidade de vida das populações. O transporte rodoviário é considerado como aquele que apresenta os valores mais elevados ao nível de emissões poluentes, ruído, congestionamento e degradação do meio envolvente, sendo necessário, numa óptica de competição justa entre modos e como forma de influenciar a escolha óptima do transporte, a internalização dos custos externos do transporte. Para a implementação deste curso de acção, é necessário optar por um instrumento de política, havendo diversas possibilidades, desde a regulação, comunicação, acordos voluntários ou instrumentos económicos. As possibilidades de instrumentos a aplicar devem ainda ser avaliados na sua eficácia, eficiência, equidade, transparência, efeitos colaterais e constrangimentos legais, bem como deve ser avaliado o seu prazo de implementação. O instrumento de política que se revela ideia ideal para a internalização das externalidades do transporte rodoviário será um instrumento económico, consistindo num sistema comum de cobrança electrónica e uma taxa sobre o combustível para internalizar os custos relativos às alterações climáticas. Este sistema deverá cobrir pelo menos as vias principais e os níveis de taxação devem depender das distâncias percorridas, tipo de veículo, tipo de via e grau de congestionamento, tendo um ajustamento adequado aos custos marginais de cada viagem. Para garantir a cobertura dos custos totais da infra-estrutura seria ainda necessária a aplicação de um imposto sobre veículos. Este instrumento deverá ainda ser preferível a uma simples regulamentação, nomeadamente sobre as tecnologias associadas ao transporte. A taxação sinalizará, através do preço, a necessidade de reduzir os impactos derivados da actividade de transporte e influenciará a evolução tecnológica do sistema de transporte rodoviário de mercadorias, reduzindo as probabilidades de um rebound effect.
  25. 25. João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776 Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation 6. Referências Bibliográficas European Comission. (1995). TOWARDS FAIR AND EFFICIENT PRICING. European Comission. (2008). Strategy for an internalisation of external costs. European Conference of Ministers of Transport. (1998). Policies for Internalisation of External Costs. Paris: OCDE.

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