Falacias e mitos do desenvolvimento social

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Falacias e mitos do desenvolvimento social

  1. 1. Bernardo Kliksberg FALÁCIAS E MITOS DODESENVOLVIMENTO SOCIAL Tradução: Sandra Trabucco Valenzuela
  2. 2. FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALBernardo KliksbergCapa: Edson FogaçaPreparação de originais: Carmen Tereza da CostaRevisão: Maria de Lourdes de AlmeidaComposição: Dany Editora Ltda.Coordenação editorial: Danilo A. Q. MoralesISBN: 85-249-0823-8Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada sem autorização expressa doautor e do editor.© by AutorDireitos para esta ediçãoCORTEZ EDITORARua Bartira, 317 — Perdizes05009-000 — São Paulo-SPTel.: (11) 3864-0111 Fax: (11) 3864-4290e-mail: cortez@cortezeditora.com.brwww.cortezeditora.com.brImpresso no Brasil — novembro de 2001
  3. 3. SUMÁRIOPrólogo de Jorge Werthein (Unesco) .................................................. 7Introdução ......................................................................................... 9CAPÍTULO 1Dez falácias sobre os problemas sociais da América Latina ........... 13CAPÍTULO 2Confrontando as realidades da América Latina: pobreza,desigualdade e deterioração da família............................................ 47CAPÍTULO 3Como reformar o Estado para enfrentar os desafios sociais doséculo XXI? ....................................................................................... 69CAPÍTULO 4Capital social e cultura. Chaves esquecidas do desenvolvimento . 105CAPÍTULO 5Ética e economia. A relação esquecida ............................................ 149CAPÍTULO 6O crescimento da criminalidade na América Latina: um temaurgente ............................................................................................... 157Bibliografia ........................................................................................ 167
  4. 4. FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL 7 PRÓLOGO Este é o quarto livro de Bernardo Kliksberg que a UNESCO editano Brasil, o que permite conferir-lhe crescente credibilidade e respei-to. De fato, seus estudos, reflexões e propostas sobre políticas de de-senvolvimento social em geral e, de forma mais específica, sobre a situa-ção social da América Latina têm despertado o mais vivo interesse dopúblico e dos especialistas e estudiosos na área de políticas públicas. Esse êxito crescente se deve em grande parte à visão prospectivade suas idéias e à solidez de suas teses que se apóiam em bases teóricasde qualidade inquestionável, em farta documentação e evidências re-colhidas de inúmeras experiências em curso. Não apenas isso. Os estu-dos de Kliksberg têm a vantagem de indicar caminhos e explorar possi-bilidades e alternativas com vistas à redução dos índices de pobreza naAmérica Latina. Neste livro estão inseridos seis estudos recentes de BernardoKliksberg – Dez Falácias sobre os Problemas Sociais da América Latina;Confrontando as Realidades da América Latina: pobreza, desigualdadee deterioração da família; Crescimento da Criminalidade na AméricaLatina; Capital Social e Cultura; Ética e Economia e Como Reformar oEstado para Enfrentar os Desafios Sociais do Século XXI. Em todos eles,sobressai o ethos da redução da pobreza que constitui um dos princi-pais eixos norteadores da obra de Kliksberg. Daí a sua insistência emdesfazer mitos e equívocos e de alertar sobre as conseqüências de abor-dagens ortodoxas do pensamento econômico. No primeiro estudo, sobre as falácias do desenvolvimento, Kliks-berg, com rara clareza, desfaz mitos e equívocos da ortodoxia econômi-ca, contrapondo argumentos e indicando alternativas; no segundo, apon-
  5. 5. 8 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALta as conseqüências do modelo vigente no processo de deterioração dafamília; em seguida, chama a atenção para o crescimento da criminali-dade e da violência, mostrando a coincidência entre a evolução dosíndices de violência e a deterioração dos dados sociais básicos, em quepese outros fatores que devem também ser considerados; no quartoestudo, discute a importância do capital social e cultural das comuni-dades como condição imprescindível para o sucesso de projetos dedesenvolvimento; no artigo seguinte, examina as relações entre ética eeconomia, alertando como o problema da ética e da moral tem sidonegligenciado no planejamento das políticas econômicas da AméricaLatina; e no último, procura repensar o papel do Estado, de forma aprepará-lo para enfrentar os desafios mais urgentes do desenvolvimen-to social e econômico. São seis estudos indispensáveis para a redefinição das políticassociais públicas na América Latina. Se esta redefinição não se operarnos próximos anos, seguramente a incerteza em relação ao futuro seampliará e colocará em risco aspirações e ideais de grande legitimida-de popular. Como diz Kliksberg no início do artigo sobre as falácias do desen-volvimento, “é hora de ouvir as pessoas”. Não se pode mais pensar empolíticas públicas sem considerar a dimensão subjetiva, sem a cons-ciência de que todos devem e podem participar, pois a essência de umapolítica de desenvolvimento é a melhoria da qualidade de vida. Jorge Werthein Diretor da UNESCO no Brasil
  6. 6. INTRODUÇÃO 9 INTRODUÇÃO As cifras obrigam a refletir. Aproximadamente um de cada dois la-tino-americanos está abaixo da linha de pobreza. A situação das crian-ças é ainda pior: seis de cada dez são pobres. Os jovens se encontramnuma situação difícil. A taxa de desemprego juvenil duplica a elevadataxa de desemprego geral, superando em muitos países os 20%. Apenasum de cada três jovens cursa o ensino médio (contra quatro de cadacinco no sudeste asiático). Formou-se um vastíssimo contingente de jo-vens que tiveram de abandonar seus estudos mas que também não têmlugar no mercado de trabalho. Os problemas de saúde são delicados. Umterço da população da região carece de água potável, condição preventi-va básica. Também há sérios déficits quanto aos sistemas de esgoto. Cer-ca de 18% dos partos são realizados sem assistência médica de qualquertipo. A taxa de mortalidade materna é cinco vezes a dos países desenvol-vidos. Sob o embate da pobreza, as famílias entram em crise e muitasvezes se desarticulam. A criminalidade cresce fortemente. É quase seisvezes o que se considera internacionalmente uma criminalidade mo-derada. Surge intensamente ligada a fatores como o aumento do de-semprego juvenil, à baixa educação, e à deterioração da família. A tudoisso soma-se a expansão rápida de um novo tipo de pobreza, amplossetores das classes médias sofreram uma queda socioeconômica pro-nunciada e constituem os chamados “novos pobres”. Assim, entre ou-tros casos, na Argentina, que contava com uma grande classe média,estima-se que sete milhões de pessoas dos estratos médios se transfor-maram em pobres na década de 90 (por 38 milhões de habitantes), eprocessos similares se observam em muitos outros países. Estes dados significam sofrimento humano em grandes propor-ções. O documento base da Reunião de Bispos Católicos de todo o Con-
  7. 7. 10 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALtinente (XXVIII Assembléia do CELAM, maio de 2001) ressalta “a cres-cente pauperização que está se abatendo sobre a maioria da populaçãoem todos os povos em que nós vivemos”. Destaca entre suas causas “osefeitos da globalização econômica descontrolada e o crescenteendividamento externo e interno, com cargas que em vários países su-peram atualmente um terço de seu Produto Interno Bruto. O que está acontecendo? Por que não se cumpriram os prognósti-cos feitos no início dos anos 80, que afirmavam que, seguindo certaspolíticas, os resultados econômicos e sociais estavam assegurados? Oque fracassou? Por que um Continente com recursos naturais privile-giados, com fontes de energia baratas e acessíveis em grande quantida-de, com grandes capacidades de produção agropecuária, com uma óti-ma localização geoeconômica, e que tinha um bom desenvolvimentoeducativo há décadas atrás, tem indicadores sociais tão pobres? Porque, ainda, uma dimensão que todas as análises coincidem em assina-lar como grande entrave para o progresso da região, seus altos níveis dedesigualdade, em vez de melhorar, piorou, constituindo-se a AméricaLatina na zona mais polarizada do planeta? O pensamento convencional parece ter esgotado sua possibilida-de de dar respostas a interrogações como as indicadas. Faz-se necessá-rio recuperar o que foi uma das maiores tradições deste Continente, acapacidade de pensar de forma criativa e por conta própria, aprenden-do da realidade e buscando caminhos novos. Esta obra tenta estimular e contribuir para uma discussão dessetipo. Se sairmos dos âmbitos de análise estáticos, que estão gerandopermanentemente políticas que “são mais do mesmo”, e que, por ex-tensão, não resolvem os problemas, é possível que surjam vias renova-doras. O livro apresentado percorre cinco momentos de análise diferen-ciados. No primeiro, colocam-se em foco dez falácias que hoje impe-dem um pensamento independente criativo em matéria de desenvolvi-mento na América Latina e têm sérias conseqüências sobre as políticaspúblicas. No segundo, examina-se um plano da difícil situação da po-pulação: os impactos que a pobreza está tendo sobre a família. No ter-ceiro e no quarto, examinam-se as possibilidades de respostas inova-doras nos dois campos: a reforma do Estado e das políticas sociais, bemcomo o papel que pode desempenhar a sociedade civil, se mobilizar ogrande capital social latente na região, e se potencializar sua cultura.Finalmente, o último momento está dedicado à necessidade de tornar a
  8. 8. INTRODUÇÃO 11refletir sobre os vínculos entre ética e economia, que foram marginali-zados nas últimas décadas. Trata-se, através destas abordagens, de mostrar a necessidade deincorporar novas dimensões ao debate sobre o desenvolvimento paramelhorar sua qualidade e poder fazer emergir políticas muito mais efe-tivas em termos da meta final de sociedades democráticas: a dignidadee desenvolvimento de seus povos. Os erros cometidos em termos de âmbitos conceituais desmenti-dos pela realidade, políticas baseadas neles que demonstraram ser in-competentes para o bem-estar humano e para o crescimento econômi-co sustentado, e um dogmatismo agudo que impediu o arrazoamentoautocrítico tiveram custos muito fortes para a população. É hora derepensar coletivamente o desenvolvimento, de forma aberta, sem falá-cias, mitos nem tabus. Isso é uma exigência que dia a dia, nas ruas, dosmúltiplos rostos da dura pobreza latino-americana: as crianças de rua,as crianças que trabalham, as mães humildes que ficaram sozinhas àfrente do lar, os jovens sem oportunidades de trabalho, os indígenas epopulações afro-americanas discriminadas, os deficientes semi-aban-donados, os idosos desprotegidos. Ouçamos seu clamor e vamos ten-tar, todos juntos, o quanto antes, devolver-lhes a esperança. Bernardo Kliksberg
  9. 9. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 13 Capítulo 1 DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS SOCIAIS DA AMÉRICA LATINAHora de ouvir as pessoas O que os latino-americanos pensam sobre o que está acontecendona região? Ao serem questionados sobre algo tão concreto como se elesacreditavam estar vivendo melhor ou pior que seus pais, apenas 17%afirmaram que viviam melhor, pois a grande maioria sentia que suasituação havia piorado (Latín Barómetro, 1999). Esta resposta eviden-cia um profundo sentimento de descontentamento. A maioria tem muitoclaro no continente quais são as causas de sua inconformidade. Encon-tram-se bem conscientes delas. E distinguem perfeitamente causas apa-rentes de outras mais profundas. Ao serem interrogados sobre se crêemque a democracia é preferível a qualquer outro sistema de governo,demonstram um apoio maciço ao sistema democrático e a seus ideais.Dois terços preferem-no, e apenas 20% continuam exibindo inclina-ções ao autoritarismo. No entanto, quando se aprofunda, expressamque estão fortemente insatisfeitos com o modo como a democracia estáfuncionando em seus países. Somente 35% estão satisfeitos com seufuncionamento. Na União Européia, apenas para efeito de compara-ção, a cifra é de 47%, na Dinamarca é de 84%. Os latino-americanosescolheram a democracia como forma de vida e a respaldam de formaconsistente, porém “democraticamente” estão bastante descontentescom seu desempenho concreto.
  10. 10. 14 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL Entre as causas de insatisfação, algumas são políticas, mas as eco-nômico-sociais têm um peso decisivo. A grande maioria considera queos problemas vinculados com a pobreza vêm piorando. Referem-se acarências em oportunidades de trabalho, acesso à saúde, à educação deboa qualidade, incerteza trabalhista, baixos salários. Acrescentam a issotemas como o agravamento da corrupção, a delinqüência e o tráfico dedrogas. Além disso, revelam que sentem ser esta uma região onde hágrandes desigualdades e se ressentem agudamente dessa situação. Os dois únicos países cujas médias de satisfação com o desempe-nho do sistema democrático revelam-se maiores que as da União Euro-péia são Costa Rica e Uruguai, onde mais de 60% da população mostra-se satisfeita com seu funcionamento. Ambos os países se caracterizampor possuir os mais baixos níveis de desigualdade de toda a região epor terem desenvolvido alguns dos mais avançados sistemas de prote-ção social da mesma. As pesquisas refletem que a população está clamando por mudan-ças, através da democracia e não por outro meio, que permitam enfren-tar os agudos problemas sociais. Os avanços nesse caminho parecem encontrar obstáculos formi-dáveis na região, a julgar-se pelos limitados resultados alcançados. Alguns têm a ver com a existência de fortes interesses criados e deprivilégios que se beneficiam da manutenção da situação vigente. Ou-tros, com dificuldades derivadas da inserção econômica da região nanova economia internacional. Outros, ainda, com o funcionamentodefeituoso de instituições e organizações básicas. A estes e aos demaisque podem ser acrescentados, soma-se a circulação profusa de certasfalácias sobre os problemas sociais que levam à adoção de políticaserrôneas e a empreender caminhos que afastam a saída do longo túnelao qual se submete boa parte da população. Não são o único fator deatraso, mas claramente seu peso muito forte em setores com muita in-fluência na tomada de decisões obstrui seriamente a busca de alterna-tivas renovadoras e a passagem para uma nova geração de políticaseconômicas e sociais. O objetivo deste trabalho é chamar a atenção sobre estas falácias,para estimular a discussão ampla e aberta sobre as mesmas, visando asua superação. Apresentamos a seguir algumas das principais, ao mesmo tempo queprocedemos à análise de alguns de seus efeitos no desenho de políticas eexaminamos sua consistência. Trata-se, sobretudo, de buscar colocá-lasem foco e convidar à uma reflexão coletiva sobre elas.
  11. 11. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 151. Primeira falácia: a negação ou a minimização da pobreza Existe uma intensa discussão metodológica sobre como medir apobreza na região. Entretanto, apesar dos resultados diversos que sur-gem de diferentes medições, os estudos tendem a coincidir em dois as-pectos centrais: a) as cifras de população localizada sob a linha de po-breza são muito elevadas; b) há uma tendência consistente ao cresci-mento das referidas cifras nos últimos vinte anos. As cifras se deteriora-ram severamente nos anos 1980, melhoraram discretamente em partedos ano 1990, porém nos anos finais da década aumentaram significa-tivamente. Em seu conjunto, a pobreza é maior no ano 2000 do que a quea região apresentava em 1980, tanto em termos de número de pobres,como no percentual que representam os pobres sobre a população total. A Cepal estima, em seu Panorama Social de América Latina 2000,que a população em situação de pobreza cresceu, de 1997 até início de2000, de 204 milhões a não menos de 220 milhões. Analisando a estru-tura da força de trabalho em oito países da região que compreendem75% de sua população total (Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, ElSalvador, México, Panamá e Venezuela), a Cepal constata que 75% dapopulação que possui ocupação “recebe uma renda média que na maio-ria dos países não é suficiente por si só para tirar da pobreza uma famí-lia de tamanho e composição típica”. A evolução da pobreza na América Latina foi a seguinte, confor-me cita o BID (1998): Gráfico 1 Evolução da pobreza na América Latina 1970-1995 160 150 140Milhões de pessoas 130 120 110 100 90 80 70 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994Fonte: BID, Informe de progresso econômico e social, 1998.Nota: Linha de pobreza de 2 (ppp ajustado) em dólares de 1985 per capita.
  12. 12. 16 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL Como se pode observar, a partir dos anos 1980 se produz umafirme elevação do número de pessoas que ganham menos de dois dóla-res diários. Verrier (1999) assinala que em toda a América havia, entre1970 e 1980, 50 milhões de pobres e indigentes, mas que em 1998 jáeram 192 milhões. A Comissão Latino-Americana e do Caribe para oDesenvolvimento Social, presidida por Patricio Aylwin (1995), consi-dera que se encontra em situação de pobreza “quase a metade dos habi-tantes da América Latina e do Caribe”. Diversas medições nacionais assinalam com as diferenças própriasde cada realidade a extensão e a profundidade da pobreza. Um informedetalhado sobre a América Central (PNUD/União Européia, 1999) indi-ca que são pobres: 65% dos guatemaltecos, 73% dos hondurenhos, 68%dos nicaragüenses e 53% dos salvadorenhos. As cifras relativas à po-pulação indígena são ainda piores. Na Guatemala, estão abaixo da li-nha de pobreza 86% da população indígena frente a 54% dos não-indí-genas. Na Venezuela, estimava-se a pobreza entre 70% e 80% da popu-lação. No Equador, 62,5%. No Brasil, estima-se que 43,5% da popula-ção ganha menos de dois dólares diários e que 40 milhões de pessoasvivem na pobreza absoluta. Ainda em países onde tradicionalmente ascifras de pobreza têm sido baixas, como na Argentina, o Banco Mun-dial estimou que encontra-se na pobreza quase um terço da populaçãoe 45% das crianças. Nas províncias mais pobres como as do nordeste, ataxa é de 48,8%. Um dos tantos indicadores do grau de “rigidez” da pobreza latino-americana é proporcionado pelas projeções sobre níveis de educação erenda. A Cepal (2000), baseando-se base nelas, afirma que “dez anos deescolaridade parecem constituir o umbral mínimo para que a educaçãopossa cumprir um papel significativo na redução da pobreza; com umnível educativo inferior a dez anos de escolaridade e sem ativos produ-tivos, são muito poucas as probabilidades de superar os níveis inferio-res de renda ocupacional”. A média de escolaridade na região é estima-da em 5,2 anos, virtualmente a metade do mínimo necessário para seter condições de emergir da pobreza. Diante dessas realidades, a alternativa lógica é partir delas e tratarde encontrar vias inovadoras para enfrentá-las. Entretanto, no discursopúblico latino-americano das duas últimas décadas, reiterou-se a ten-dência de alguns setores a optar por outra via, a negação ou minimizaçãodo problema. A falácia funciona através de diversos canais. Um deles éa relativização da situação. “Pobres há em todos os lugares”, costuma
  13. 13. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 17afirmar um mandatário de um país latino-americano frente ao cresci-mento das cifras de pobreza em seu país durante sua gestão governa-mental. Em relação ao aspecto econômico-social, o conveniente é sem-pre desagregar os dados e ter uma perspectiva comparada e históricapara saber qual é a situação real. Os países desenvolvidos têm efetiva-mente também percentuais de população situados abaixo da linha depobreza. Porém, há várias diferenças. Por um lado, as cifras diferem demodo bastante acentuado. A população pobre nesses países é normal-mente inferior a 15%. É muito diferente possuir entre um sexto e umsétimo da população em situação de pobreza e ter quase a metade nes-se estado. Não é apenas uma diferença quantitativa, é outra escala queimplica consideráveis diferenças qualitativas. Nos países desenvolvi-dos fala-se de “ilhas de pobreza”, ou de “focos de pobreza”. Em vastasáreas da América Latina é muito difícil refletir a realidade com essalinguagem. A pobreza é extensa, diversificada, e tem atualmente inclu-sive uma forte expressão nas classes médias, em que a deterioração desuas bases econômicas gerou um estrato social em crescimento deno-minado “os novos pobres”. Não há “focos de pobreza” a erradicar, mas um problema muitomais amplo e generalizado que requer estratégias globais. Por outro lado, a comparação estrita poderia levar a identificarque a brecha é ainda muito maior. As linhas de pobreza utilizadas nospaíses desenvolvidos são muito mais altas que as empregadas normal-mente na América Latina. Assim, a difundida tendência a medir a po-breza considerando pobres aqueles que ganham menos de dois dólarespor dia é bem questionável. Em todos os países da região, a linha depobreza está muito acima dessa cifra. Outra passagem usual do discurso negador é a afirmação de “quepobres existiram sempre”, portanto não se entende por que tanta ênfa-se em relação à situação atual. Ali a falácia adquire o tom da histo-ricidade. Um dos arrazoamentos mais utilizados quando se trata derelativizar um problema grave é tirar-lhe a base histórica. A pobrezaexistiu na América Latina desde a sua origem, mas o tema é: quais sãoas tendências presentes? Em que direção apontam, estão diminuindo,estancando ou aumentando? Nos últimos vinte anos parecem haversuficientes evidências para preocupar-se. Os indicadores experimen-taram uma deterioração; com altos e baixos e variações nacional, ascifras cresceram. São muito poucos os casos em que houve reduçõesconsideráveis.
  14. 14. 18 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL A falácia de desconhecer ou relativizar a pobreza não é inócua.Tem severas conseqüências em termos de políticas públicas. Se hápobres em todos os lugares, e sempre existiram, por que dar ao tematão alta prioridade? Há que atenuar os impactos, mas não assustar-se.Basta com políticas de contenção de rotina. A política social não é amais importante. É uma carga da qual não é possível desprender-se,mas como se trata de enfrentar um problema que sempre existirá etodos os países o têm, é preciso cuidado com superestimá-lo. O enfoqueconduz a políticas sociais de muito baixo perfil e a uma desierarquizaçãode toda a área social. Em algumas das expressões mais extremas dafalácia, procurou-se na década passada eliminar das agendas de reu-niões importantes a “pobreza”, vendo-a, já em si, como demasiadamentecarregada de conotações. Além de conduzir a políticas absolutamente incapazes de enfren-tar as realidades de pobreza, a falácia exposta entranha um importanteproblema ético. Não só não oferece soluções aos pobres, o que leva àperduração e acentuação de situações de exclusão humana antiéticas,que vai ainda mais longe, através da minimização e relativização, estáquestionando a própria existência do pobre.2. Segunda falácia: a falácia da paciência Com freqüência, o arrazoamento explícito ou implícito que se de-senvolve diante dos problemas sociais por parte de setores influentesgira em torno da necessidade de uma certa “paciência histórica”. Trata-se de etapas que devem suceder-se umas às outras. Haverá uma etapade “apertar os cintos”, mas logo virá a reativação e, posteriormente, elase “derramará” aos desfavorecidos e os retirará da pobreza. O socialdeve esperar, e é preciso entender o processo e ter paciência enquantoas etapas ocorrem. Independentemente do amplo questionamento quehá hoje, sobretudo esta visão do processo de desenvolvimento, quere-mos enfatizar aqui um de seus elementos. A mensagem que está sendoenviada é de fato que a pobreza pode esperar. Realmente pode esperar?A realidade indica que a mensagem tem uma falha de fundo; em mui-tos casos, os danos causados pela espera são simplesmente irreversíveis,depois não haverá conserto possível. Vejamos: uma boa parte do peso da pobreza recai na América La-tina sobre as crianças e adolescentes. Em 1997, segundo a Cepal (2000),58% das crianças menores de cinco anos da região eram pobres, o mes-
  15. 15. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 19mo acontecia com 57% das crianças de seis a doze anos, e com 47%dos adolescentes de 13 a 19 anos. Formando os menores de vinte anos,em seu conjunto, 44% da população da região, representavam, por suavez, 54% de todos os pobres. As cifras verificam que efetivamente, comofoi sublinhado pelo Unicef, “na América Latina a maioria dos pobressão crianças e a maioria das crianças são pobres”. Essa não é uma situação neutra. Como destaca Peter Tonwsed, “apobreza mata”. Cria fatores de risco que reduzem a expectativa de vidae pioram sensivelmente a qualidade de vida. As crianças são os pobresda América Latina, como se viu, e ao mesmo tempo, por natureza, asmais vulneráveis. Sobre essas crianças pobres operam vários fatoresque são geradores, entre outros aspectos, do que se denomina “um altorisco alimentar”, insuficiências no mais elementar a possibilidade deque possam alimentar-se normalmente. Os resultados de déficits destaordem causam danos múltiplos. Estima-se que nos primeiros anos devida se desenvolvem boa parte das capacidades cerebrais. A falta deuma nutrição adequada gera danos de caráter irreversível. Pesquisasdo Unicef (1995) sobre uma amostragem de crianças pobres determi-naram que, aos cinco anos, metade das crianças dessa amostra apre-sentava atrasos no desenvolvimento da linguagem; 30%, atrasos emsua evolução visual e motora, e 40%, dificuldades em seu desenvolvi-mento geral. A desnutrição causa ainda déficits no peso e estatura dascrianças e isso repercutirá acentuadamente em seu desenvolvimento.Entre os fatores geradores de risco alimentar encontram-se: a falta derecursos da família, o caráter monoparental da mesma e a baixa educa-ção das mães. Existe uma forte correlação estatística entre estes fatores e a des-nutrição infantil. Na América Latina atual, os três fatores têm significa-tiva incidência. Como indicamos, numerosas famílias possuem rendainferior ao imprescindível. Estima-se que cerca de 30% dos lares estãosob a responsabilidade apenas da mãe; em sua grande maioria trata-sede lares humildes e o nível educativo das mães pobres é muito baixo. Apobreza do lar pode significar que muitas mães estarão, por sua vez,desnutridas durante a gravidez. É provável então que o filho tenha ane-mia, déficits de macronutrientes essenciais e peso baixo. Isso podeameaçar sua própria sobrevivência ou atentar contra seu desenvolvi-mento futuro. Se, além disso, a mãe está sozinha à frente da família,terá de lutar duramente para obter renda. Suas possibilidades de dedi-cação à criança nas críticas etapas iniciais serão limitadas. O fator edu-
  16. 16. 20 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALcativo influirá ainda em aspectos muito concretos. Assim, as mães combaixa escolaridade terão pouca informação sobre como atuar apropria-damente com respeito ao aleitamento materno, como fazer uma dietaadequada, como cuidar da higiene alimentar, como administrar ali-mentos escassos. Em 1999, em dez de dezesseis países da região, 40% a50% das crianças urbanas em idade pré-escolar faziam parte de larescujas mães não tinham completado o ensino fundamental (primário).Nas zonas rurais, em seis de dez países analisados, o percentual era de65% a 85%; nos quatro restantes, 30% a 40%. Ao verificar apenas ascrianças menores de dois anos de idade, em 1997, de 20% a 50% dascrianças da grande maioria dos países viviam em lares com renda pormorador inferior a 75% do valor da linha de pobreza e cuja mãe nãotinha completado o ensino fundamental (primário). A ação combinada destes e outros fatores leva ao sombrio panora-ma captado pela Cepal (2000): “No ano 2000 estima-se que aproximada-mente 36% do total de crianças menores de dois anos da América Latinaestão em situação de alto risco alimentar”. Os quadros nacionais sãoalarmantes em diversos países. Na Nicarágua, estimativas do Ministérioda Saúde (1999) indicam que 59% das famílias cobrem menos de 70%das necessidades de ferro requeridas pelo ser humano, 28% das criançascom menos de cinco anos sofrem de anemia devido ao pouco ferro queconsomem, 66 crianças em cada cem apresentam problemas de saúdepor falta de vitamina A. 80% da população nicaragüense consome ape-nas 1700 calorias diárias, quando a dieta normal deveria ser não inferiora 2125 calorias. Na Venezuela, uma criança de sete anos dos estratosaltos pesa em média 24,3 kg e mede 1,219 m. Uma criança da mesmaidade dos setores pobres pesa somente 20 kg e mede 1,148 m. Emboraem países com tanto potencial alimentar, como é o caso da Argentina, asestatísticas informam que na grande Buenos Aires, uma das principaisáreas populacionais, uma em cada cinco criança está desnutrida. Muitos dos países da região possuem importantes possibilidadesnaturais de produção de alimentos. Contudo, como vimos, um terçodas crianças menores apresenta níveis de deficiência alimentar pro-nunciada. Isso parece difícil de se entender. Influenciam fatores comoos identificados pela Organização Pan-americana da Saúde (OPS) e pelaCepal em pesquisa conjunta (1998): “Observa-se em quase todos ospaíses da região um crescimento de doenças não transmissíveis crôni-cas associadas com alimentação e nutrição. As medidas de ajusteimplementadas pelos países afetaram a disponibilidade nacional de
  17. 17. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 21alimentos e tiveram repercussões negativas sobre o poder de comprados grupos mais pobres ameaçando a segurança alimentar”. Assim como a falta de alimentação causa danos não-reparáveisposteriormente, o mesmo ocorre com outras expressões da pobreza, comoos déficits que enfrentam os desfavorecidos na região em dois aspectosbásicos: a água potável e a existência de rede de saneamento e sistemade esgoto. Ambos são elementos decisivos para a saúde. Amplos seto-res da população pobre têm dificuldades muito grandes para obter águapotável ou têm de comprá-la a preços muito elevados. Ainda carecemde instalações sanitárias adequadas, o que significará graves riscos decontaminação através das galerias subterrâneas e de contaminação domeio ambiente em que se localiza a moradia. Segundo os cálculos daOPS, cerca de um terço da população da região carece de água potávele/ou rede de esgoto; 30% das crianças menores de seis anos vivem emmoradias sem acesso à água potável; 40% das moradias não possuemsistemas adequados de coleta de lixo e esgoto. Numa análise por paí-ses, observam-se dados como os que seguem, que descrevem as per-centagens de crianças menores de cinco anos de idade que viviam emresidências sem conexão com sistemas de evacuação de esgoto em 1998(Cepal, 2000): Paraguai, 87%; Bolívia, 66%; Brasil, 59%; Honduras, 47%;El Salvador, 45%; Venezuela, 26%; México, 24%. A ação desses fatoresgera mortalidade infantil e riscos graves de saúde, como os contágios einfecções intestinais. Em onze países, a diarréia é uma das duas princi-pais causas de morte em crianças com menos de um ano. Novamente trata-se de danos de caráter irreparável. A falácia dapaciência, com respeito à pobreza, nega de fato a análise dairreversibilidade dos danos; leva a políticas em que, sob a idéia de queas coisas se consertam depois, não se dá a prioridade que corresponderiaa questões elementares para a sobrevivência. Novamente, além das ine-ficiências que significam essas políticas em qualquer visão a longo pra-zo de uma sociedade, há uma falta de ética fundamental. Frente à po-breza, deveria aplicar-se uma “ética da urgência”; não é possível espe-rar diante de problemas tão vitais como os descritos. Esta falácia des-conhece o caráter de urgência desta e de outras carências básicas.3. Terceira falácia: com o crescimento econômico é suficiente O pensamento econômico ortodoxo de grande difusão na regiãolança a mensagem básica de que todos os esforços devem ser voltados
  18. 18. 22 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALpara o crescimento. Dirige os olhares aos prognósticos sobre o aumen-to do produto bruto e o produto bruto per capita. Desperta as expectativas de que tudo está bem se eles cresceremnum bom ritmo. Propõe explicitamente, como se mencionou, que al-cançando as metas importantes de crescimento, todo o restante se re-solve. O mesmo fluirá para baixo, através do famoso efeito “derrame”,e isso solucionará os “restos” que possam existir no campo social. O século XX ensinou muito duramente mais de uma vez que oúltimo juiz que decidirá se as teorias sobre o desenvolvimento são vá-lidas ou não, não é seu grau de difusão, mas o que conta são os fatos.Eles desmentiram fortemente que a realidade funcione como a ortodo-xia supõe que deveria funcionar. As promessas feitas para a AméricaLatina, no início dos anos 1980, sobre o que ocorreria ao aplicar o mo-delo convencional não foram cumpridas na prática. Descrevendo osprodutos concretos do que se chama a “forma de fazer economia”, quea “América Latina escolheu nos anos recentes”, assinala Ricardo FrenchDavis (2000): “O resultado é uma forte instabilidade do emprego e daprodução, uma maior diferenciação entre ricos e pobres e um cresci-mento médio modesto: apenas 3% neste decênio, e com uma profundadesigualdade”. Efetivamente, os dados indicam que o crescimento foimuito discreto, não se “derramou” automaticamente, a desigualdadeaumentou de modo significativo, a pobreza não se reduziu. Diante deste juízo da realidade, não caberia rever o arrazoamentousual? Joseph Stiglitz (1998) sugere que chegou a hora de fazê-lo. Refe-re-se à visão geral, de cujos componentes essenciais um é a idéia deque o crescimento basta. Argumenta: “Muitos países aplicaram as re-comendações intelectualmente claras, embora não raro difíceis no as-pecto político, do Consenso de Washington. Os resultados não têm sido,porém, totalmente satisfatórios. Isto apresenta várias explicações. Seráporque alguns não seguiram corretamente as receitas econômicas? Tal-vez. Entretanto, eu argumentaria que a experiência latino-americanasugere que deveríamos reexaminar, refazer e ampliar os conhecimen-tos acerca da economia de desenvolvimento que são tomados comoverdade enquanto planejamos a próxima série de reformas”. A experiência da América Latina e de outras regiões do globo in-dica que o crescimento econômico é imprescindível; é muito impor-tante tratar de aumentar o produto total de uma sociedade. São funda-mentais ainda o desenvolvimento das capacidades tecnológicas, dacompetitividade e um clima de estabilidade econômica. No entanto,
  19. 19. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 23ensina também que é simplificar extremamente o tema do desenvolvi-mento e de suas dimensões sociais aventurar que o crescimento econô-mico sozinho produzirá os resultados necessários. O informe do BancoMundial sobre a pobreza no ano 2000, que expressa a política oficialdessa instituição, propõe a necessidade de passar de uma vez a umavisão mais ampla da problemática do desenvolvimento. Comentandoseu enfoque diferencial, aponta um influente meio, o jornal Washing-ton Post (2000): “A publicação do Informe Mundial de Desenvolvimen-to do Banco Mundial representa um significativo dissenso do consensosustentado entre economistas de que o melhor meio para aliviar a po-breza é impulsionar o crescimento econômico e que a única via parafazê-lo é através de mercados livres e abertos. O Informe destaca quemesmo uma década após as economias planejadas da Europa Orientalterem sido desmanteladas e o comércio e investimento global teremalcançado níveis recordes, 24% da população mundial recebe rendainferior a um dólar diário. A conclusão ineludível, de acordo com oseconomistas e especialistas em desenvolvimento do Banco, é que en-quanto o crescimento econômico possa ser um ingrediente necessáriopara reduzir a pobreza, não poderá fazê-lo sozinho”. Outro informe posterior do Banco Mundial, A qualidade do cresci-mento (2000), produzido por outras equipes do mesmo, propõe tam-bém vigorosamente o mesmo tipo de argumento básico. Afirma VinodThomas, diretor do Instituto do Banco (The Economist, 2000): “A expe-riência dos países em desenvolvimento e também dos industrializadosmostra que não é meramente mais crescimento, e sim um melhor cres-cimento o que determina em que medida aumenta o bem-estar, e obem-estar de quem. Países com renda e crescimento similares obtive-ram nas últimas três décadas conquistas muito diferentes em educa-ção, saúde e proteção do meio ambiente”. Sugere-se que é decisiva aestrutura do crescimento, suas prioridades, vias de desenvolvimento,setores beneficiados. A falácia de que o crescimento basta transmite a visão de que seestaria avançando se o produto bruto per capita subir, e que os olharesdevem estar voltados para o mesmo. A ONU desenvolveu na última dé-cada um corpo conceitual amplamente difundido no âmbito internacio-nal, “o paradigma do desenvolvimento humano”, que ataca de modoradical este arrazoamento. O crescimento só não basta, ele é necessáriomas não suficiente; assim, caberia iniciar uma discussão maior. Pergun-tar-nos quando realmente uma sociedade avança e quando está retroce-dendo. Os parâmetros definitivos, é a sugestão, devemos encontrá-los
  20. 20. 24 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALno que está acontecendo com as pessoas. Aumenta ou diminui a ex-pectativa de vida? Melhora ou piora a qualidade de vida? A ONU apre-sentou um índice de desenvolvimento humano que veio sendo aperfei-çoado ano após ano, o qual inclui indicadores que refletem a situaçãode todos os países do mundo em áreas tais como: expectativa de vida,população com acesso a serviços de saúde, população com acesso aágua potável, população com acesso a serviços de coleta de esgoto edetritos, escolaridade, mortalidade infantil, produto bruto per capitaponderado pela distribuição de renda. Os ordenamentos dos países domundo segundo suas conquistas em desenvolvimento humano, quevêm sendo publicados anualmente pela ONU, através do PNUD, reve-lam um quadro que em diversos aspectos não coincide com o que de-corre dos simples recordes de crescimento econômico. As conclusões resultantes enfatizam que quanto maior o cresci-mento e mais recursos existirem, ampliam-se as possibilidades para asociedade, mas a vida das pessoas, que é a finalidade última, não podeser medida por algo que é um meio, deve ser medida por índices quereflitam o que ocorre em âmbitos básicos da vida cotidiana. A falácia de que o crescimento basta está em definitivo transfor-mando um meio fundamental, mas apenas um meio, em um fim últi-mo. É preciso desmistificá-la e retomar um debate a fundo sobre o queestá ocorrendo com o cumprimento dos fins. Amartya Sen ilustra oslimites desta falácia, analisando várias situações reais. Realiza a com-paração que se reflete no gráfico a seguir. Como se observa, os três primeiros países do gráfico — o Estadode Kerala, na Índia (com 33 milhões de habitantes), China e Sri Lanka— tinham um produto bruto per capita muito reduzido. Os outros três— África do Sul, Brasil e Gabão — tinham um produto bruto cinco aquinze vezes maior que o dos anteriores. Contudo, a população viviamais anos nos três países pobres: 71, 69 e 72 anos, contra 63, 66 e 54anos. O crescimento econômico sozinho não era o fator determinantenum dos indicadores mais fundamentais para verificar se uma socie-dade avança, no mais básico: a expectativa de vida. Que outras variá-veis intervinham neste caso? Sen identifica aspectos como as políticaspúblicas, que garantiam nos três primeiros países um acesso mais am-plo a insumos fundamentais para a saúde, como a água potável, asinstalações sanitárias, a eletricidade e a assistência médica. Ainda asmelhores possibilidades em matéria de educação, por sua vez, inci-
  21. 21. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 25 Gráfico 2 Produto Nacional Bruto e Expectativa de vida em países selecionados (1992) 80 5000 71 72 4450 70 69 4500 66 63 4000 PNB per capita (em dólares)Expectativa de vida (anos) 60 54 3500 50 2770 2670 3000 40 2500 2000 30 1500 20 1000 470 540 10 300 500 0 0 Kerala China Sri Lanka África Brasil Gabão do Sul Expectativa de vida PNB per capita Fonte: Amartya Sen, “Mortality as indicator of economic success and failure”. The Economic Journal, jan. 1998. dente na saúde. Junto a isso, um aspecto central era a melhor distribui- ção da renda nas três primeiras sociedades. Tudo isso levou a que os países supostamente mais pobres em termos de renda fossem mais bem- sucedidos na saúde e na expectativa de vida. Sen afirma: “Eles registra- ram uma redução muito rápida das taxas de mortalidade e uma melho- ra das condições de vida, sem um crescimento econômico notável”. 4. Quarta falácia: a desigualdade é um fato da natureza e não um obstáculo para o desenvolvimento O pensamento econômico convencional tendeu a eludir uma dis- cussão frontal a respeito da desigualdade e seus efeitos sobre a econo- mia. Apoiou-se para isso com freqüência na sacralização do “U” inver- tido de Kusnetz. De acordo com o mesmo, a desigualdade é simples-
  22. 22. 26 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALmente uma etapa inevitável da marcha para o desenvolvimento. Naprimeira fase do mesmo, produzem-se polarizações sociais, que depoisvão-se moderando e reduzindo. Alguns economistas convencionais maisextremos chegam ainda mais longe, e propõem que essa acumulaçãode recursos em poucas mãos favorecerá o desenvolvimento ao criarmaiores capacidades de investimento. Esta discussão tem particular transcendência para a América Lati-na, porque é considerada por unanimidade a região mais desigual doplaneta. Se a tese dos ortodoxos mais inflexíveis estivesse correta, aregião deveria ter contado com taxas de investimento muito altas, da-das as “acumulações em poucas mãos” que gerou. Isso não se observa.Tampouco parece ser uma mera etapa do caminho ao desenvolvimen-to. Na América Latina, a desigualdade instalou-se e não só não se mo-derou, mas apresenta uma tendência consistente para o crescimento,particularmente nas duas últimas décadas. O “U” invertido parece nãofuncionar para a região. Na verdade, Kusnetz nunca pretendeu que fosse aplicável meca-nicamente aos países não-desenvolvidos. Como tem ocorrido com fre-qüência, alguns de seus supostos intérpretes fizeram claro abuso desuas afirmações. Seus trabalhos referiam-se à observação dos EstadosUnidos, Inglaterra e Alemanha num período que compreendeu da pri-meira metade do século XIX até o final da Primeira Guerra Mundial.Adverte expressamente sobre o risco de generalizar as conclusões queextraiu. Afirma (1970): “É perigoso utilizar simples analogias; não po-demos afirmar que posto que a desigual distribuição da renda condu-ziu no passado, na Europa Ocidental, à acumulação de economias ne-cessárias para formar os primeiros capitais, para assegurar o mesmoresultado nos países subdesenvolvidos é preciso, portanto, manter einclusive acentuar a desigualdade na distribuição da renda”. E enfatizaem afirmação que na América Latina faz muito sentido hoje: “É muitoprovável que os grupos que recebam rendas superiores em alguns dospaíses hoje subdesenvolvidos apresentem uma propensão de consumomuito maior e uma propensão à economia muito menor do que as queapresentam os mesmos grupos de renda nos países hoje desenvolvidosdurante suas primeiras fases de crescimento”. Além de ter desvirtuado o pensamento real do próprio Kusnetz, afalácia difundida com respeito à desigualdade choca-se fortemente comos dados da realidade. A desigualdade latino-americana transformou-se em nível internacional num caso quase de laboratório dos impactos
  23. 23. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 27regressivos da desigualdade. Diante da pergunta de por que um conti-nente com tantas potencialidades econômicas e humanas gerou resul-tados econômicos tão discretos e déficits sociais tão agudos, uma dasrespostas com crescente consenso científico é que um dos fatores fun-damentais em contrário tem sido o peso da desigualdade e seu cresci-mento. Assim, apontam Birdsall, Ross e Sabot (1996) sobre a região, “aassociação entre um crescimento lento e uma elevada desigualdadedeve-se em parte ao fato de que essa elevada desigualdade pode consti-tuir em si um obstáculo para o crescimento”. Operam ativamente na América Latina entre outros cinco tipos dedesigualdades, a saber: um é a iniqüidade na distribuição de renda. 5%da população possui 25% da renda nacional; por outro lado, 30% dapopulação tem apenas 7,5% da renda nacional. É a maior brecha doplaneta. Medida com o coeficiente Gini de ineqüidade em renda, aAmérica Latina tem 0,57, quase três vezes o Gini dos países nórdicos.Em média, a metade da renda nacional de cada país da região vai paraas mãos dos 15% mais ricos da população. No Brasil, os 10% mais ricospossuem 46% da renda, enquanto os 50% mais pobres, apenas 14% damesma. Na Argentina, enquanto em 1975 os 10% mais ricos recebiamoito vezes mais renda que os 10% mais pobres, em 1997 a relação tinhamais que duplicado, era 22 vezes maior. Outra desigualdade acentua-da é a que aparece em termos de acesso a ativos produtivos. A extrema-mente ineqüitativa distribuição da terra em alguns dos maiores paísesda região, como Brasil e México, é uma de suas expressões. Uma tercei-ra desigualdade é a que rege no campo do acesso ao crédito, instru-mento essencial para poder criar oportunidades reais de desenvolvi-mento de pequenas e médias empresas. Há na América Latina 60 mi-lhões de PYMES, que geram 150 milhões de empregos. No entanto,apenas têm acesso a 5% do crédito. Uma quarta iniqüidade é a quesurge do sistema educativo. Os diferentes estratos socioeconômicos dospaíses alcançam recordes muito diversos em anos de escolaridade. Adeserção e a repetência provocadas pelas condições socioeconômicasdo lar minam diariamente a possibilidade de que os setores pobres com-pletem seus estudos. Segundo a Cepal (2000), no Brasil repetiam osdois primeiros anos do ensino fundamental 41% das crianças perten-centes aos 25% de menor renda da população, e por sua vez apenas4,5% das crianças dos 25% com maior renda. Ainda, tinham completa-do o ensino fundamental (de 1ª a 8ª série) aos vinte anos de idade ape-nas 8% dos jovens pertencentes aos 25% de menor renda, contra 54%dos 25% de maior renda. Tomando países da região (BID, 1998), surgia
  24. 24. 28 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALque os chefes de família dos 10% de renda mais elevada tinham 11,3anos de educação, os dos 30% mais pobres, apenas 4,3 anos. Uma bre-cha de sete anos. Enquanto na Europa a brecha de escolaridade entreos 10% mais ricos e os 10% mais pobres é de dois a quatro anos, noMéxico é de dez anos. A desigualdade educativa será um fator muitoimportante na iniqüidade na possibilidade de conseguir emprego e nossalários a serem recebidos. Os setores desfavorecidos estarão em con-dições muito desfavoráveis nesse item devido à sua frágil carga educa-tiva. A força de trabalho ocupada da região apresenta uma marcanteestratificação. Segundo a Cepal (2000), há um nível superior que são3% da população empregada que possui quinze anos de escolaridade,um nível intermediário que são os 20% da força de trabalho que possuientre nove e doze anos de escolaridade, e os 77% restantes que têmapenas 5,5 a 7,3 anos de estudo nas cidades e 2,9 nas zonas rurais. Umaquinta e nova cifra de desigualdade está surgindo das possibilidadestotalmente diferenciadas de acesso ao mundo da informática e Internet.A grande maioria da população não tem meios nem a educação requeridapara conectar-se com esse mundo, fazendo parte assim de uma novacategoria de analfabetismo, o analfabetismo cibernético”. Todas estas desigualdades geram múltiplos efeitos regressivos naeconomia, na vida pessoal e familiar, e no desenvolvimento democrá-tico. Entre outros, segundo demonstram numerosas pesquisas: redu-zem a formação de poupança nacional, estreitam o mercado interno,conspiram contra a saúde pública, impedem a formação em grandeescala de capital humano qualificado, deterioram a confiança nas ins-tituições básicas das sociedades e na liderança política. O aumento dadesigualdade é, por outro lado, uma das causas centrais do aumento dapobreza na região. Birdsall & Londoño (1998) estimaram econometrica-mente que seu crescimento entre 1983 e 1995 duplicou a pobreza, quea mesma teria sido a metade do que foi se a desigualdade tivesse conti-nuado nos níveis anteriores, elevados porém menores. A desigualdade latino-americana não é um fato natural próprio docaminho do desenvolvimento como pretende a falácia. É a conseqüên-cia de estruturas regressivas e políticas erradas que a potencializaram.Barbara Stallings (Cepal, 1999) considera que “as reformas econômicasaplicadas nos últimos anos agravaram as desigualdades entre a popu-lação” e sublinha que “é possível afirmar sem nenhuma dúvida que osnoventa são uma década perdida quanto à redução das já alarmantesdiferenças sociais existentes na região com mais desigualdade do mun-do”. Altimir (1994), depois de analisar dez países, propõe que “há ba-
  25. 25. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 29ses para supor que a nova modalidade de funcionamento e as novasregras de política pública destas economias possam implicar maioresdesigualdades de renda”. Albert Berry (1997) indica: “A maioria dospaíses latino-americanos que introduziram reformas econômicas pró-mercado, no curso das últimas duas décadas, sofreram também sériosincrementos na desigualdade. Esta coincidência sistemática no tempodos dois eventos sugere que as reformas foram uma das causas da de-gradação na distribuição”. Por sua vez, a outra dimensão da falácia também é desmentidapela realidade. A desigualdade não se modera ou atenua sozinha. Pelocontrário, a instalação de circuitos de desigualdade em áreas-chavespossui uma tendência “contaminante”, propicia a geração de circuitossimilares em outras áreas. Entre outros casos, ilustra o fato a dificulda-de, apesar de todos os esforços, em melhorar a situação educativa dapopulação pobre. As desigualdades em outras áreas como ocupação erenda conspiram contra as reformas educativas. Ainda, as desigualda-des em educação reforçam, como já se viu, as brechas no mercado detrabalho. Os circuitos perversos de desigualdade mostram além dissouma enorme capacidade reprodutora. Eles se automultiplicam. Semações em contrário, as polarizações tendem a crescer e ampliar-se. Issoé mostrado pela conformação crescente em numerosas sociedades deuma dualidade central: incluídos e excluídos.5. Quinta falácia: a desvalorização da política social Um renomado ministro da Economia da América Latina, ao serquestionado sobre a política social em seu país, respondeu: “A únicapolítica social é a política econômica”. Estava refletindo toda uma ati-tude quanto à política social que teve conseqüências profundas no con-tinente. Há uma tendência a vê-la como um complemento menor deoutras políticas maiores, como as que têm a ver diretamente com odesenvolvimento produtivo, os equilíbrios monetários, o crescimentotecnológico, a privatização etc. Caberia a ela atenuar os impactos tran-sitórios que as anteriores produzem na sociedade. Deveria atacarfocalizadamente os desajustes sociais mais irritáveis para reduzi-los.No fundo, a partir deste arrazoamento, ela é percebida como uma “con-cessão” à política. Como a pobreza gera forte inquietude política, a po-lítica social faria o trabalho de “acalmar os ânimos” e mostrar que estãose fazendo coisas nesse fronte, mas o corolário conseqüente é: quanto
  26. 26. 30 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALmenos concessões, melhor. Os recursos destinados ao social deveriamser muito limitados e destinados a fins muito específicos. Albert Hirschman, em certa oportunidade, chamou esta forma deabordar o tema de “políticas pobres para pobres”. Dá lugar a reduzir osocial a metas muito estreitas, a constituir uma institucionalidade so-cial frágil em recursos, e pessoal, afastada dos altos níveis de decisão.Por outro lado, é também altamente vulnerável. Diante de reduçõesorçamentárias, mostra escassa capacidade para defender sua situaçãoe normalmente é candidata preferida para os cortes. Esta visão, aindasob outro aspecto, supõe em si um questionamento implícito da legiti-midade da política social. É desviar recursos de destinos mais impor-tantes, por “pressão política”. Refletindo a situação, uma experiente ministra da área social deum país latino-americano narrou a respeito para uma platéia interna-cional: “Não éramos convidados ao gabinete onde eram tomadas asdecisões econômicas mais importantes. Depois de muitos esforços, con-seguimos ser convidados. Claro que apenas com direito a voz, não avoto”. Considerar a política social nestes termos: de uma categoria infe-rior, concessão à política, uso subotimizante de recursos, conforma umafalácia que está afetando seriamente a região. Em primeiro lugar, como se pode relegar o social num contextocomo o latino-americano, em que praticamente uma a cada duas pes-soas está abaixo da linha de pobreza e expressa diariamente de milmaneiras seu descontentamento e seu protesto por essa realidade? Aten-der ao social não é uma concessão, é em numa democracia tratar defazer com que os direitos fundamentais de seus membros sejam respei-tados. O que está em jogo, no fundo, como defende a ONU, é uma ques-tão de direitos humanos violados. Como ressalta o Informe de Desen-volvimento Humano 2000, do PNUD: “A erradicação da pobreza cons-titui uma tarefa importante dos direitos humanos no século XXI. Umnível decente de vida, nutrição suficiente, assistência médica, educa-ção, trabalho digno e proteção contra as calamidades não são simples-mente metas do desenvolvimento, são também direitos humanos”. Aspolíticas sociais são essenciais para a população na região e estratégiaspara a estabilidade do próprio sistema democrático. Ao consultar-se apopulação, ela não pede que se reduzam, estreitem ou eliminem, mas,ao contrário, exige maciçamente que se reforcem, ampliem e se incor-porem novas políticas.
  27. 27. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 31 Em segundo lugar, é difícil sustentar no início deste novo séculoque se trata de uma destinação de recursos de pouca eficiência. Desti-nar recursos para assegurar-se de que todas as crianças concluam oprimeiro ciclo do ensino fundamental (antigo primário), para elevar ataxa de término do ensino fundamental (de 1ª a 8ª série), para desen-volver o sistema de educação superior, é ineficiente? As mediçõeseconométricas dão resultados muito diferentes. A taxa de retorno emeducação é uma das mais altas possíveis para uma sociedade. Hoje, acompetitividade dos países está fortemente ligada ao nível decapacitação de sua população. Alguns dos países mais bem-sucedidosdo planeta nos mercados internacionais estão exportando basicamenteprodutos como “high tech” totalmente baseados no capital educativoque souberam desenvolver. A absorção de novas tecnologias, a inova-ção local a partir delas, a pesquisa e desenvolvimento, o progresso tec-nológico dependem todos dos níveis de educação alcançados. Os cál-culos demonstram, assim, entre outros casos, que um dos investimen-tos macroeconomicamente mais rentáveis que um país pode fazer éinvestir na educação de meninas. Acrescentar anos de escolaridade àsmeninas desfavorecidas aumentará seu capital educativo e, através dele,reduzirá as taxas de gravidez na adolescência, de mortalidade mater-na, de mortalidade infantil e morbidade. Todas elas estão correlacio-nadas estatisticamente com os anos de escolaridade da mãe. Nas condições latino-americanas, estender a possibilidade de aces-so à água potável a toda a população é um investimento deficiente? Oretorno ao fazê-lo será significativo em termos de saúde pública, o quelogo repercutirá na produtividade da economia. Na verdade, toda a terminologia utilizada está equivocada e nova-mente vemos um erro semântico não casual. Assim como existiam aque-les que não queriam ouvir falar da palavra pobreza, na falácia que des-valoriza a política social, chegou-se a que toda a discussão a respeitoseja feita em termos de “gasto social”. Na realidade, não há tal gasto.Bem gerenciados, os recursos para o social constituem, na grande maio-ria dos casos, investimento de um alto retorno. Hoje é difícil discutir as evidências de que o investimento socialgera capital humano e que o mesmo se transforma em produtividade,progresso tecnológico e é decisivo para a competitividade. Na verdade,a política social bem delineada e eficientemente executada é um pode-roso instrumento de desenvolvimento produtivo. Como sugere Touraine(1997): “Em vez de compensar os efeitos da lógica econômica, a políti-
  28. 28. 32 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALca social deve ser concebida como condição indispensável do desen-volvimento econômico”. Em terceiro lugar, discutiu-se a gravidade do tema da desigualda-de na América Latina. Superada a falácia que a nega ou minimiza, comose pode reduzi-la? Uma das vias fundamentais possíveis numa demo-cracia é uma agressiva política social que amplie fortemente as oportu-nidades para os pobres em setores cruciais. Deverá estar integrada, entreoutras, por políticas que universalizem possibilidades de controle defatores de risco-chaves em saúde na região, como a água, o saneamen-to, a eletricidade, o acesso à assistência médica; que atuem sobre osfatores que excluem parte da população do sistema educativo; que as-segurem serviços públicos de boa qualidade para todos. A política so-cial pode ser uma chave para a ação contra a desigualdade, provendouma base mínima de bens e serviços indispensáveis e contribuindo,assim, para abrir as oportunidades e romper círculos perversos. Em vez de uma política social “borralheira”, como propõe a falácia,o que a América Latina precisa é de uma nova geração de políticas so-ciais com letra maiúscula. Isso implica dar prioridade efetiva às metassociais no desenho das políticas públicas; procurar articular estreitamenteas políticas econômicas e as sociais; montar uma institucionalidade so-cial moderna e eficiente; destinar recursos apropriados; formar recursoshumanos qualificados no social; fortalecer as capacidades de gerênciasocial, e hierarquizar em geral esta área de atividade pública. A metáfora que se ouve em toda a região descreve bem a situação.Afirma que a política social é atualmente a “assistência pública” querecolhe os mortos e feridos deixados pela política econômica. A faláciaexaminada cultiva e racionaliza esta situação inaceitável. É preciso umapolítica social que potencialize o capital humano, base essencial deum desenvolvimento econômico sustentado. É um tema ético, políticoe, ao mesmo tempo, de lucidez histórica. Como aponta Birdsall (1998):“é provável que as taxas de crescimento da América Latina não sejamsuperiores a 3% ou 4%, muito distantes das necessárias, enquanto nãose contar com a participação e a contribuição da metade da populaçãoque está compreendida nos percentuais mais baixos de renda”.6. Sexta falácia: a maniqueização do Estado No pensamento econômico convencional circulante, tem-se feitoum esforço sistemático de vastas proporções para deslegitimar a ação
  29. 29. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 33do Estado. Associou-se a idéia de Estado com corrupção, com incapa-cidade para cumprir eficientemente as mínimas funções, com grandesburocracias, com desperdício de recursos. A visão apóia-se em gravesdefeitos existentes no funcionamento das administrações públicas emnumerosos países da América Latina, mas foi muito mais além disso e“maniqueizou” o Estado em seu conjunto. Projetou a imagem de quetoda ação tratada no terreno público seria negativa para a sociedade, e,por sua vez, a redução ao mínimo das políticas públicas e a entrega desuas funções ao mercado a levaria a um reino da eficiência e à soluçãodos principais problemas econômico-sociais existentes. Além disso,criou a concepção de que existia uma oposição de fundo entre Estado esociedade civil e havia que escolher entre ambos. Como em outros campos, hoje é possível manter uma discussãosobre o tema para além das ideologias. O instrumental metodológicodas ciências sociais atuais traz evidências muito concretas que permi-tem estabelecer como funciona a realidade. A visão demonstrou sererrada. O Estado sozinho não pode fazer o desenvolvimento, e na Amé-rica Latina a ação estatal tem apresentado agudos problemas deburocratização, ineficiência e corrupção. Entretanto, o processo de eli-minação de numerosas funções do Estado, de redução a níveis míni-mos em muitos casos de suas capacidades de ação, como ocorreu comfreqüência nas áreas sociais, o enfraquecimento em geral do papel daspolíticas públicas, e a entrega de suas funções ao mercado, não levouao reino ideal suposto. Os problemas estruturais das sociedades latino-americanas e de outras do mundo em desenvolvimento continuaramse agravando, a corrupção acompanhou também com freqüência osprocessos de privatização. Identificou-se como uma lei operante quesempre que houver um corrupto no Estado, haverá, por sua vez, umcorruptor no setor privado, ou seja, o tema excede qualquer simplifica-ção. O funcionamento sem regulação do mercado levou ao aprofunda-mento das brechas, particularmente das de iniqüidade. Deu-se umaforte tendência, sob as novas regras de jogo, à constituição de monopó-lios que significaram, na prática, a imposição de cargas muito pesadasaos consumidores e às pequenas e médias empresas, liquidando comestas últimas. A impressão é que as duas polarizações conduziram a becos semsaída. O Estado sozinho não pode resolver os problemas, mas suaminimização agrava-os. Essa é a conclusão, entre muitas outras vozes,do Banco Mundial no final desta década. Em seu informe especial dedi-cado ao papel do Estado (1998), ressalta como idéia fundamental que
  30. 30. 34 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALsem um Estado eficiente o desenvolvimento não é viável, e propõe umasérie de diretrizes orientadas a “reconstruir a capacidade de ação do Es-tado”. Por seu lado, autores como Stiglitz e outros chamaram a atençãopara as “falhas do mercado”, sua tendência a gerar desigualdades e àcartelização para maximizar lucros e seus desvios especulativos quandonão há eficientes controles regulatórios, como ocorre em Estados tãofragilizados pelas reformas das últimas décadas como os da região. Caus-ticamente, afirma uma autoridade mundial em como gerenciar com efi-ciência, Henry Mintzberg (1996), com respeito à concepção de que sepoderia prescindir do Estado e a visão de que tudo o que se faz no Estadoé ineficiente e no setor privado, eficiente: “o modelo representa a grandeexperiência dos economistas que nunca tiveram de gerenciar nada”. Hoje há um ativo retorno à busca de uma visão mais equilibrada nodebate internacional de ponta sobre o tema do desenvolvimento e dopapel do Estado. Impossível desconhecer a importância das políticaspúblicas num contexto histórico em que a segunda economia do mun-do, o Japão, está colocando em marcha, uma após a outra, sucessivasiniciativas de intervenção ativa do Estado para dinamizar a economia, amais recente (outubro de 2000) injetando 100 bilhões de dólares para talefeito. Amartya Sen (1998) ressalta sobretudo o papel decisivo que temexercido a política pública no campo social em algumas das economiasde melhor desempenho a longo prazo do mundo. Sublinha: “De fato,muitos países da Europa Ocidental conseguiram assegurar uma amplacobertura de assistência social com a assistência à saúde e educaçãopública de maneiras até então desconhecidas no mundo; o Japão e aregião do Leste da Ásia tiveram um alto grau de liderança governamen-tal na transformação tanto de suas economias como de suas sociedades;o papel da educação e da assistência médica pública foi o eixo funda-mental para contribuir para a mudança social e econômica no mundointeiro (e de forma bastante espetacular no Leste e Sudeste asiáticos)”. Uma área totalmente decisiva para a economia e para a sociedadeé a da saúde. Toda sociedade democrática tem a obrigação de garantir aseus membros o direito à assistência médica, é o direito mais básico.Além disso, melhorar os níveis de saúde da população exerce toda or-dem de impactos favoráveis sobre a economia, entre muitos outros as-pectos em redução de horas de trabalho perdidas por doença, aumentoda produtividade no trabalho, queda nos custos ligados a doenças etc.O recente informe sobre a saúde mundial 2000 da Organização Mun-dial da Saúde (OMS, 2000) estabelece o primeiro ranking dos países domundo, segundo o desempenho de seus sistemas de saúde. Entre ou-
  31. 31. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 35tros, constrói um índice muito significativo para essas medições: osanos que, em média, uma pessoa vive com boa saúde, sem doenças. Notopo da lista encontram-se países como Japão (74,5 anos), Suécia (73anos), Canadá (72 anos) e Noruega (71,7 anos). Em todos esses países, oEstado tem uma participação fundamental, tendo construído uma am-pla rede de proteção. No Japão, o gasto público é de 80,2% do gastototal em saúde; na Suécia é de 78%; na Noruega, de 82%, e no Canadá,de 72%. O gasto público per capita em saúde ultrapassa em todos elesos 1300 dólares anuais. O contraste com a atual situação em diversospaíses latino-americanos é marcante. O gasto público per capita emsaúde no Brasil é de 208 dólares; no México, de 172, no Peru, de 98. Osanos de vida saudável chegam em média a apenas 59 anos no Brasil,embora o país seja uma das maiores potências industriais do mundo.Por sua vez, ao procurá-lo na lista de desempenho dos sistemas de saú-de da OMS, o Brasil aparece em 125º lugar. O caráter crucial da ação estatal em campos-chaves como saúde eeducação, pressupondo uma ação bem gerenciada e transparente, sur-ge com toda a força de uma pesquisa recente (Financial Times, 2000),que mostra o que ocorre quando se fixam como política alfandegária osserviços em áreas de população pobre, sob a idéia de “compartilharcustos” e de “financiamento comunitário”, reduzindo assim as respon-sabilidades do Estado. Na Tanzânia, seguindo as condições do BancoMundial, foram introduzidas tarifas para o ensino primário. O resulta-do, segundo indica a Igreja Evangélica Luterana da Tanzânia, foi umimediato descenso na assistência às escolas e a redução do orçamentototal para as mesmas à metade do previsto. Em Zimbábue, a condicio-nalidade centrou-se em que deveriam cobrar taxas nos serviços de saú-de, mas que os pobres estariam isentos disso. Uma avaliação do pró-prio Banco Mundial concluiu que apenas 20% dos pobres puderamconseguir as licenças para isenção necessárias. Em Gana, ao impor ta-xas na escola, 77% das crianças da rua de Accra, que assistiam às au-las, abandonaram as escolas. A falácia da maniqueização do Estado leva a conseqüências muitoconcretas: ao deslegitimar sua ação deixa aberto o terreno para sua de-bilitação indiscriminada e para o desaparecimento paulatino de políti-cas públicas firmes em campos cruciais como os sociais. Causa, assim,danos irreparáveis a vastos setores de famílias, aumentando a pobrezae a desigualdade e limitando as possibilidades de um crescimento sus-tentado. Os dados da realidade sugerem que há outro caminho. Emalguns dos países mais bem-sucedidos econômica e socialmente, um
  32. 32. 36 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALdos pilares de suas economias é um Estado ativo de alta eficiência.Uma de suas características principais contradiz um dos eixos da falá-cia. É um Estado coordenado estritamente com a sociedade civil. Afalsa oposição Estado — Sociedade Civil, que preconiza a falácia comoum fato, é neles desmentida. Os laços de cooperação são múltiplos esurge uma ação integrada. Também na América Latina algumas dassociedades com melhores cifras de eqüidade, menores índices de po-breza e melhores taxas de desenvolvimento tiveram como base dessasconquistas Estados bem organizados, com burocracias consideradaseficientes, como Costa Rica, Uruguai e o Chile democrático. É impres-cindível reformar e melhorar a eficiência estatal e erradicar a corrupção.Porém, para isso, é necessário avançar em outra direção totalmentediferente à da falácia. Não satanizar o Estado, mas ir construindo ad-ministrações públicas descentralizadas, transparentes, abertas à parti-cipação comunitária, bem gerenciadas, com carreiras administrativasestáveis, fundadas no mérito.7. Sétima falácia: a incredulidade sobre as possibilidades de contribuição porparte da sociedade civil O pensamento econômico circulante envia às vezes explicitamen-te, e com freqüência implicitamente, uma profunda mensagem de des-valorização do possível papel que pode desempenhar a sociedade civilnos processos de desenvolvimento e na resolução dos problemas so-ciais. Sua ênfase está totalmente voltada para o mercado, a força dosincentivos econômicos, a gerência de negócios, a maximização de uti-lidades como motor do desenvolvimento, os sinais que podem atrairou afastar o mercado. O mundo da sociedade civil é percebido comoum mundo secundário, de segunda linha com respeito ao que ocorreno “mundo importante” conformado pelos mercados. Desse enfoquesurgirão políticas públicas de apoio muito limitado, quase “simbólico”e por “cortesia” às organizações da sociedade civil, e uma desconfiançaforte em depositar nelas responsabilidades realmente importantes. A falácia arrazoa em termos de uma dualidade básica: Estado versusmercado. Nos fatos, a situação é muito mais matizada. Existe um sem-número de organizações que não são nem uma coisa nem outra. Foramcriadas com finalidades diferentes, os atores sociais que se encontrampor trás delas são outros, e as metodologias que utilizam não são de Esta-do nem de mercado. Este mundo compreende, entre outras: as organiza-
  33. 33. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 37ções não-governamentais em contínuo crescimento na América Latinaque foram denominadas com freqüência de terceiro setor e que realizammúltiplas contribuições no campo social; os espaços de interesse públi-co, que são fórmulas especiais muito usadas nos países desenvolvidosonde numerosas Universidades e hospitais foram fundados por eles —trata-se de empreendimentos a longo prazo animados por numerososatores públicos e privados, modelos econômicos que não são de merca-dos típicos como as cooperativas, que têm alta presença em diversoscampos, e o amplo movimento de luta contra a pobreza desenvolvidoem toda a região pelas organizações religiosas, cristãs, protestantes e ju-daicas que estão na primeira linha da ação social. A realidade não é só oEstado e o mercado como pretende a falácia. Inclusive alguns dos mode-los de organização e gestão social e geral mais efetivos de nosso tempoforam desenvolvidos nesta vasta área diferente de ambos. Todas estas organizações possuem um grande peso e uma forte par-ticipação na ação social no mundo desenvolvido. Arrecadam recursosconsideráveis, a elas são delegadas funções crescentes por parte do Esta-do, estão inter-relacionadas com a ação pública de múltiplas formas.Estão baseadas fortemente em trabalho voluntário. Mobilizam milharese milhares de pessoas que dedicam anonimamente consideráveis horaspara levar adiante seus programas. Trazem importantes contribuiçõesao Produto Bruto Nacional com trabalho não-remunerado em países comoCanadá, Holanda, Suécia, Noruega, Dinamarca, Espanha, Israel e ou-tros. Assim, em Israel, que aparece entre os primeiros do mundo nestamatéria, uma em quatro pessoas faz trabalhos voluntários semanalmen-te, produzindo bens e serviços de caráter social, constituindo parte dopessoal paramédico nos hospitais, auxiliando pessoas inválidas, idosos,famílias desfavorecidas e outros setores com dificuldades. Também au-mentou no mundo desenvolvido a participação empresarial no apoio àação social da sociedade civil. As contribuições e iniciativas empresa-riais de solidariedade foram incrementadas e o crescimento de sua res-ponsabilidade social passou a fazer parte cada vez maior da legitimidadeda própria empresa. A afirmação feita há anos por Milton Friedman, oguru da Escola de Chicago, de que a única responsabilidade da empresaprivada é produzir utilidades para seus acionistas, tem sido refutadaconstantemente por empresários proeminentes e é hoje rejeitada maci-çamente pela opinião pública dos países desenvolvidos. Na América Latina, a situação tende a ser muito diferente. Existeum imenso potencial de trabalho voluntário que caso fosse adequada-mente convocado e se se criassem condições propícias, poderia cum-
  34. 34. 38 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALprir papéis bastante significativos. Esforçadamente, setores da socie-dade civil estão tentando mobilizá-lo e é constante o surgimento demúltiplas iniciativas. Porém, tudo isso é, apesar das desconfianças e daincredulidade que surgem do arrazoamento desvalorizador, que ali-menta, por sua vez, erros grosseiros nas políticas. Não há, assim, entreoutros aspectos, apoios públicos firmes às iniciativas da sociedade ci-vil de ação social e os incentivos fiscais são muito reduzidos. Alémdisso, o movimento de responsabilidade social empresarial é fraco e ascontribuições muito reduzidas comparativamente. A proporção doslucros empresariais dedicados a fins de interesse público é muito me-nor em relação à dos países avançados. É notável o trabalho que, mes-mo com todas estas limitações, levam adiante numerosas organizações,entre elas as de fé já mencionadas, para conseguir auxiliar nas dificul-dades de sobrevivência de extensos setores da população. No fundo, o que o pensamento econômico convencional está fa-zendo através de sua desvalorização das possibilidades da sociedadecivil é fechar a passagem para o próprio ingresso do conceito de capitalsocial. Diversas pesquisas de anos recentes, desde os primeiros estu-dos de Putnam e Coleman, até os efetuados em diversas realidades na-cionais de todo o planeta, revelam que há fatores cruciais para o desen-volvimento que não tinham lugar no pensamento econômico ortodo-xo, como os agrupados na idéia de “capital social”. São eles: o clima deconfiança entre as pessoas de uma sociedade e com respeito a suasinstituições e líderes, o grau de associatividade, ou seja, a capacidadede criar esforços associativos de todo tipo e o nível de consciência cívi-ca, a atitude quanto aos problemas coletivos, desde cuidar da limpezados lugares públicos até pagar os impostos. Estudos do Banco Mundialatribuem ao capital social e ao capital humano dois terços do cresci-mento econômico dos países e diversas pesquisas dão conta dos signi-ficativos impactos do capital social sobre a performance macroeco-nômica, a produtividade microeconômica, a governabilidade democrá-tica, a saúde pública e outras dimensões1. Desenvolver o capital social significa fortalecer a sociedade civilatravés de políticas que melhorem a confiança, que, segundo dizem osmesmos estudos, em sociedades polarizadas é muito fortemente erodidapela desigualdade. Também implica propiciar o crescimento da 1. Pode-se encontrar a apresentação de uma série de pesquisas recentes sobre o capitalsocial e seus impactos em: Kliksberg, B. El capital social e la cultura. Claves olvidadas deldesarrollo. Buenos Aires, Instituto de Integración Latinoamericana/Intal/BID, 2000.
  35. 35. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 39associatividade e contribuir para fazer amadurecer a consciência cívica.O arrazoamento econômico convencional tem estado amarrado a idéiasmuito estreitas sobre os fatores que contam, que não consideram esteselementos, ou que os relegam. Por trás da falácia da incredulidade sobrea sociedade civil, encontra-se uma rejeição mais ampla da idéia de quehá outros capitais que se deve ter em conta, como o social. Um fechado“reducionismo economicista” obstrui a passagem para ampliar a visãodo desenvolvimento com sua incorporação e para extrair as conseqüên-cias conseguintes em termos de políticas de apoio ao fortalecimento epotencialização das capacidades latentes na sociedade civil.8. Oitava falácia: a participação sim, mas não! A participação da comunidade de forma cada vez mais ativa nagestão dos assuntos públicos surge nesta época como uma exigênciacrescente das grandes maiorias da sociedade na América Latina e ou-tras regiões. Os avanços da democratização, produto de longas lutashistóricas dos povos, criaram condições de livre organização e expres-são, que dispararam esta “sede” por participação. Por outro lado, existehoje uma convalidação mundial crescente da superioridade em termosde efetividade da participação comunitária sobre as formas organizativastradicionais de corte vertical ou burocrático. No campo social, isso émuito visível. Os programas sociais fazem melhor uso dos recursos,conseguem ser bem-sucedidos no alcance de suas metas e criam auto-sustentabilidade, se as comunidades pobres às quais se deseja favore-cer participam desde o início e ao longo de todo o seu desenvolvimen-to e compartilham do planejamento, da gestão, do controle e da avalia-ção. Assinala a respeito Stern, o economista-chefe do Banco Mundial,resumindo múltiplos estudos da instituição (2000): “Ao longo do mun-do, a participação funciona: as escolas operam melhor se os pais parti-cipam, os programas de irrigação são melhores se os camponeses parti-cipam, o crédito trabalha melhor se os solicitantes participam. As re-formas dos países são muito mais efetivas se forem geradas no país edirigidas pelo país. A participação é prática e poderosa”2. 2. Apontam-se diversos dados e pesquisas sobre a superioridade gerencial da participaçãoem: Kliksberg, B. “Seis tesis no convencionales sobre participación en instituciones y desarrollo”.Revista do Instituto Internacional de Gobernabilidad, n. 2, Barcelona, dez. 1998.
  36. 36. 40 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL Dois recentes trabalhos: Superando a pobreza humana, do PNUD(2000), e The voices of the poor, do Banco Mundial (2000), baseadonuma gigantesca pesquisa com 60 mil pobres de 60 países, chegam asimilar conclusão em termos de políticas: é preciso dar prioridade parainvestir e fortalecer as organizações dos próprios pobres. Eles carecemde “voz e voto” real na sociedade. Fortalecer suas organizações lhespermitirá participar de modo muito mais ativo e recuperar terreno emambas as dimensões. Propõe-se, entre outros aspectos: facilitar sua cons-tituição, apoiá-las, dar possibilidades de capacitação a seus líderes, for-talecer suas capacidades de gestão. Na América Latina, o discurso político tende cada vez mais a reco-nhecer a participação. Seria claramente antipopular enfrentar a pres-são pró-participação tão forte na sociedade, e com argumentos tão con-tundentes a seu favor. Entretanto, os avanços reais quanto à imple-mentação efetiva de programas com altos níveis de participação comu-nitária são muito reduzidos. Continuam predominando os programas“chave na mão” e impostos verticalmente, onde quem tem poder dedecisão ou os que desenham são aqueles que sabem e a comunidadedesfavorecida deve acatar suas diretivas e ser sujeito passivo deste.Também são comuns os programas em que se fazem fortes apelos quan-do se trata de programas participativos, quando na verdade há um mí-nimo conteúdo real de intervenção da comunidade na tomada de deci-sões. O discurso diz “sim” à participação na região, mas os fatos comfreqüência dizem “não”. Os custos desta falácia são muito fortes. Por um lado, está sendodesperdiçada uma enorme energia latente nas comunidades pobres.Ao serem mobilizadas, como ocorreu em experiências latino-america-nas reconhecidas — como o caso de Villa El Salvador, no Peru, as esco-las Educo, em El Salvador, ou o orçamento municipal participativo,em Porto Alegre3 —, os resultados são surpreendentes. A comunidademultiplica os recursos escassos, somando a eles incontáveis horas detrabalho, e é geradora de contínuas iniciativas inovadoras. Além disso,a presença da comunidade é um dos poucos meios que previne efetiva- 3. O caso de Villa El Salvador é analisado com detalhes por Carlos Franco em seu trabalho “Laexperiencia de Villa El Salvador: del arenal a un modelo social de avanzada”. In: Kliksberg, B.Pobreza, un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial. 4. ed. Buenos Aires/Caracas,Fondo de Cultura Económica, 1997. Sobre o caso do orçamento municipal participativo em PortoAlegre, ver o texto de Zander Navarro, “La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo: elcaso del presupuesto participativo em Porto Alegre, Brasil”. In: Jarquin, E. & Caldera, A. (comp.).Programas sociales, pobreza y participación ciudadana. Washington, BID, 2000.
  37. 37. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 41mente contra a corrupção. O controle social da mesma sobre a gestão éuma grande garantia a respeito que se perde ao impedir a participação.Por outro lado, o divórcio entre o discurso e a realidade é claramentepercebido pelos pobres e eles se ressentem disso com descontentamen-to e frustração. Limitam-se, assim, as possibilidades de programas emque se ofereça a participação genuína, porque as comunidades estão“escaldadas” pelas falsas promessas. O “sim”, mas “não” está baseado em resistências profundas a quedefinitivamente as comunidades pobres participem, que se disfarcemdiante de sua ilegitimidade conceitual, política e ética. Chegou a horana região de colocá-las em foco e enfrentá-las.9. Nona falácia: a esquivança ética A análise econômica convencional sobre os problemas da Améri-ca Latina extrapola normalmente a discussão sobre as implicações éti-cas dos diferentes cursos de ação possíveis. Pareceria tratar-se de umtema técnico, mas de caráter neutro, em que apenas devem predomi-nar arrazoamentos custo — benefício para resolvê-lo. A situação, po-rém, é muito diferente. O tema tem a ver com a vida das pessoas e asconsiderações éticas deveriam estar, por extensão, absolutamente pre-sentes. Do contrário, estar-se-ia incorrendo no grande risco sobre o qualprevine um dos maiores filósofos da nossa época, Charles Taylor. Taylor(1992) afirma que há uma declarada tendência a que a racionalidadetécnica, a discussão sobre os meios, substitua a discussão sobre os fins.A tecnologia é um meio para alcançar fins, que, por sua vez, devem serobjeto de outra ordem de discussão. Se a discussão sobre os fins desa-parecer, como pode estar ocorrendo, previne Taylor, e a racionalidadetecnológica predomina sobre a racionalidade ética, os resultados po-dem ser muito regressivos para a sociedade. Na mesma direção assina-lou recentemente outro destacado pensador, Vaclav Havel, presidenteda República Tcheca (2000): “é necessário reestruturar o sistema devalores no qual nossa civilização descansa”, e advertiu que os paísesricos, por ele chamados de “euro-americanos”, devem examinar suaconsciência. Segundo ele, estes países impuseram as orientações atuaisda civilização global e são responsáveis por suas conseqüências. Estas vozes proeminentes sugerem um debate a fundo sobre os te-mas éticos do desenvolvimento. O chamado tem raízes em realidadesintoleráveis. A ONU (2000) chama a atenção para a imprescindibilidade
  38. 38. 42 FALÁCIAS E MITOS DO DESENVOLVIMENTO SOCIALde um debate desta ordem num mundo onde perecem diariamente 30mil crianças por causas evitáveis, imputáveis à pobreza. Afirma que sereage indignamente, e isso é correto, diante de um único caso de tortura,mas se passa por alto diariamente ante essa aniquilação em grande esca-la. O Fundo de População Mundial (2000) ressalta que morrem todo ano500 mil mães durante a gravidez, mortes também em sua grande maioriaevitáveis e ligadas à falta de assistência médica. Noventa e nove por cen-to delas ocorrem nos chamados países em desenvolvimento. Na América Latina, é imprescindível debater, entre outros temas:o que acontece com as conseqüências éticas das políticas; qual é a“eticidade” dos meios empregados, se é eticamente lícito sacrificar ge-rações; por que os mais fracos, como as crianças e os idosos, são osmais afetados pelas políticas aplicadas em muitos países; a destruiçãode famílias está gerando a pobreza, e outras questões similares. É umaregião onde, como se tem visto, a maioria das crianças é pobre, ondemilhares de crianças vivem nas ruas, marginalizadas pela sociedade eonde, enquanto a taxa de mortalidade de crianças menores de cincoanos, em 1997, era no Canadá de 6.9 em cada 1000, atingia na Bolívia82.8, no Equador 57.7, no Brasil 45.9 e no México 36.4 (OrganizaçãoPanamericana da Saúde, 2000). Na América Latina, 17% dos partos sãorealizados sem qualquer tipo de assistência médica e com os conse-qüentes resultados em termos de mortalidade materna, que é cinco vezesmaior em relação à dos países desenvolvidos; ressalte-se que possuemcobertura apenas 25% das pessoas maiores de idade. Surgem de tudo isso problemas éticos básicos: o que é mais im-portante? Como destinar recursos? Não deveriam ser reestudadas asprioridades? Não há políticas que deveriam ser descartadas por seuefeito “letal” em termos sociais? Ao denunciar-se a fraqueza da falácia que esquiva a discussão éti-ca, ela toma com freqüência o rosto do “pragmatismo”. Argumenta-seque é impossível discutir ética quando não há recursos. Entretanto,mais do que nunca, quando os recursos são escassos deveria debater-se a fundo sobre as prioridades. Nos países em que esse debate ocorre,os resultados costumam ser muito diferentes em termos de prioridadese de resultados sociais daqueles onde o assunto é evitado. Quanto maisrecursos existirem, melhor, e se deve fazer o possível para aumentá-los, mas pode haver mais e continuar destinados sob os padrões de altadesigualdade próprios da América Latina. A discussão sobre as priori-dades finais é a única que garante um uso socialmente racional dosrecursos. A Comissão Latino-Americana e do Caribe, presidida por
  39. 39. DEZ FALÁCIAS SOBRE OS PROBLEMAS ... 43Patricio Aylwin (1995), realizou uma análise sistemática para a Cúpulasocial mundial de Copenhague sobre que recursos faziam falta pararesolver as brechas sociais mais importantes da região. Concluo quenão são tão quantitativos como se supõe imaginariamente e que umaparte importante deles pode ser obtida reordenando prioridades, forta-lecendo um sistema fiscal progressivo e eficiente, e gerando pactos so-ciais para aumentar os recursos para áreas críticas. Num artigo do jornal New York Times, o renomado filósofo PeterSinger (1999) sustenta que não é possível que os estratos prósperos dassociedades ricas se livrem do peso de consciência que significa a con-vivência com realidades maciças de abjeta pobreza e sofrimento nomundo, e que devem encarar de frente sua situação moral. Sua suges-tão é totalmente extensiva aos estratos similares da América Latina.10. Décima falácia: não há outra alternativa Uma argumentação preferida no discurso econômico ortodoxo é aalegação de que as medidas que se adotam são as únicas possíveis, quenão haveria outro curso de ação alternativo. Portanto, os graves proble-mas sociais que criam são inevitáveis. A longa experiência do séculoXX é plena em fracassos históricos de modelos de pensamento que seauto-apresentaram como o “pensamento único”. Parece demasiadamen-te complexo o desenvolvimento, para que se acredite que só existe umúnico caminho. Por outro lado, em diferentes regiões do globo os fatosnão favoreceram o “pensamento único”. Resumindo a situação, afirmaWilliam Pfaff (International Herald Tribune, 2000): “O consenso inte-lectual sobre as políticas econômicas globais foi rompido”. Na mesmadireção, refletindo a necessidade de buscar novas vias, opina FelixRohatyn (Financial Times, 2000), atual embaixador dos Estados Uni-dos na França: “Para sustentar os benefícios (do atual sistema econô-mico) nos Estados Unidos e globalmente, temos de transformar osperdedores em ganhadores. Se não o fizermos, provavelmente todos nósnos transformaremos também em perdedores”. Amartya Sen (2000), porsua vez, destaca: “Tem havido demonstrações recentes não só frente àsreuniões financeiras internacionais, mas também na forma de protestosmenos organizados, mas intensos em diferentes capitais, desde Jacarta eBangcoc até Abidjã e México. As dúvidas acerca das relações econômi-cas globais continuam vindo de diferentes confins do planeta e há sufi-ciente razão para ver estas dúvidas sobre a globalização como um fenô-meno global; são dúvidas globais, não uma oposição localizada”.

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