Programma IPO strategische milieu agenda Luchtvaart

1. Toezicht & Handhaving RBML
Programma IPO Strategische Milieu Agenda
december 2012
Monique Rus-van der Velde
Arco Rop
Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn
New Babyion
Bezuidenhoutseweg 57 Postbus 11756
2594 AC Den Haag 2502 AT Den Haag
m.rus@pelsriicken.nl (telefoon 070-51 53 775)
ac.rop(ia)pelsriicken.nl (telefoon 070-51 53 476)

2. INHOUDSOPGAVE
I N L E I D I N G EN L E E S W I J Z E R
1. Gebruik luchtruim en veilig gebruik
luchthaven en tug-terrein 5
1.1 Inleiding 5
1.2 Gebruik van het luchtruim 5
1.3 Veilig gebruik van een luchthaven en
een tug-terrein 7
2. V o o r w a a r d e n aan besluit 8
2.1 Luchthavenbesluit 8
2.1.1 Algemeen 8
2.1.2 Luchthavenluchtverkeer 8
2.1.3 Ruimtelijke indeling gebied rond de
Luchthaven 10
2.2 Luchthavenregeling 11
2.2.1 Luchthavenluchtverkeer 11
2.2.2 Géén regels met betrekking tot
ruimtelijke indeling in omgeving luchthaven 11
2.3 Tug-ontheffing 11
2.3.1 Algemeen 11
2.3.2 Welke v o o r w a a r d e n kunnen G S o p n e m e n ? 11
2.3.3 Welke v o o r w a a r d e n kunnen G S niét o p n e m e n ? 11
2.3.4 V o o r w a a r d e n betrekking hebbend op
bescherming van w o o n - , natuur- en
stiltegebieden 12
2.3.5 Ontheffing voor vliegen van en naar schip
e n / o f ponton mogelijk? 13
3. Toezicht 14
Algemeen 14
4. Handhaving 16
Algemeen

3. 4.1 Luchthavenbesluit- en regeling 18
4.1.1 Handhaving g r e n s w a a r d e n 18
4.1.1.1 Maatregel 18
4.1.1.2 Bestuurlijke boete na maatregel 18
4.1.1.3 Preventief handhaven 19
4.1.1.4 Combinatie maatregel e n preventieve
last onder d w a n g s o m 19
4.1.2 Handhaving regels 19
4.1.2.1 L a s t onder b e s t u u r s d w a n g 19
4.1.2.2 Last onder d w a n g s o m 20
4.1.2.3 Bestuurlijke boete 20
4.1.2.4 Bestuurlijke boete in combinatie met
( p r e v e n t i e v e ) last onder d w a n g s o m of
bestuursdwang 21
4.2 Tug-ontheffing 22
4.2.1 Handhaving v o o r w a a r d e n 22
4.2.1.1 Algemeen 22
4.2.1.2 Last onder b e s t u u r s d w a n g of last onder
Dwangsom 23
4.2.1.3 Bestuurlijke boete 23
4.2.1.4 Combinatie bestuurlijke boete en preventieve
last onder d w a n g s o m (of last onder
bestuursdwang) 24
4.2.2 Weigeren ontheffing in verband met recidive 24
4.2.3 I n t r e k k e n ontheffing 25
4.2.4 Vliegen zonder ontheffing 25
5 Overig 27
5.1 Klachten 27
5.2 Rapporteren 27
5.3 Artikel 8 a . 5 0 b Wlv 27
BIJLAGE 1 - Maatregel 29
BIJLAGE 2 - Bestuurlijke boete 31
BIJLAGE 3 - Last onder b e s t u u r s d w a n g 38
BIJLAGE 4 - Last onder d w a n g s o m 40
BIJLAGE 5 - Weigeren ontheffing 43
BIJLAGE 6 - I n t r e k k e n ontheffing 44
T O E Z I C H T I N S T R U C T I E RBML 46

4. I N L E I D I N G EN L E E S W I J Z E R
Op 1 november 2009 is een nieuw stelsel van besluitvorming en normen voor de
burgerluchthavens en de militaire luchthavens in werking getreden. Dit stelsel, de
Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (RBML), is in de hoofdstukken
8 en 8a in de Wet luchtvaart opgenomen. Door inwerkingtreding van de RBML zijn
Provinciale Staten het bevoegd gezag voor het verlenen van luchthavenbesluiten of
-regelingen voor de kleinere regionale luchthavens, de burgerluchthavens van
regionale betekenis. Gedeputeerde Staten zijn daarnaast bevoegd ontheffing te
verlenen van het verbod om met een luchtvaartuig op te stijgen o f t e landen anders
dan van of op een luchthaven, de zogenaamde ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk
gebruik (tug-ontheffing).
De nieuwe bevoegdheden hebben er toe geleid dat Gedeputeerde Staten aan de lat
staan voor de handhaving van alle provinciale besluiten op grond van de Wet
luchtvaart (Wlv). In dit verband is van belang dat uit de (wetsgeschiedenis van de)
Wlv blijkt dat de provincies bevoegd zijn terzake van het landzijdige gebruik van
luchthavens of terreinen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Van gebruik van het
luchtruim (het luchtzijdige gebruik) is sprake op een moment dat een luchtvaartuig
loskomt van de startbaan. Het gebruik van het luchtruim valt niet onder de
bevoegdheid van de provincies maar blijft bij het Rijk. Op dit moment is echter bij de
provincies nog niet geheel duidelijk tot hoever de bevoegdheden van Gedeputeerde
Staten in dit kader reiken, zulks in relatie tot de bevoegdheden van onder meer de
Inspectie Leefomgeving en Transport.
Om de handhavingsbevoegdheden inzichtelijk te maken moet eerst duidelijk zijn welke
voorwaarden verbonden kunnen worden aan de besluiten van Provinciale Staten
(hierna: PS) en Gedeputeerde Staten (hierna: GS) op basis van de Wlv. In de eerste
twee hoofdstukken zal daarom worden ingegaan op de voorwaarden die door PS (niet)
verbonden kunnen worden aan een luchthavenbesluit en een luchthavenregeling en
door GS aan een tug-ontheffing. Hoofdstuk drie handelt over het toezicht. In het
vierde hoofdstuk wordt per besluit aangegeven over welke handhavingsinstrumenten
GS beschikken. In de bijlagen worden vervolgens de wijze waarop deze instrumenten
kunnen worden ingezet nader uitgewerkt. Ook komen in dat hoofdstuk de daarvoor
geldende procedures aan bod. Ten slotte is bijgevoegd een korte toezichtinstructie.

5. 1 G E B R U I K LUCHTRUIM EN V E I L I G G E B R U I K LUCHTHAVEN EN T U G - T E R R E I N
1.1 Inleiding
Alvorens te bespreken welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan een
luchthavenbesluit, een luchthavenregeling en een tug-ontheffing zal eerst worden
uiteengezet wat daarin nlet kan worden geregeld. Dat is het gebruik van het luchtruim
en het veilig gebruik van de luchthaven of het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk
gebruik. Hieronder wordt uiteengezet wat daaronder wordt verstaan.
1.2 Gebruik van het luchtruim
Het gebruik van het luchtruim kan niet met een luchthavenbesluit (een
luchthavenregeling of een tug-ontheffing) worden gereguleerd. De
verantwoordelijkheid daarvoor ligt volledig bij het Rijk.
Van gebruik van het luchtruim is sprake zodra het luchtvaartuig van de startbaan
loskomt. De aan- en uitvliegroutes, de circuits en de wijze waarop deze moeten
worden gevlogen vallen daarmee onder de verantwoordelijkheid van het Rijk.
Routes worden vastgesteld op grond van artikel 23a van de Regeling
luchtverkeersdienstverlening:
De naderings-, vertrek- en wachtprocedures alsmede luchtverkeerspatronen
voor luchthavenverkeer worden vastgesteld, als aangegeven in bijlage I,
onder verwijzing naar de bladzijden in de luchtvaartgids, alwaar de
betreffende procedures en luchtverkeerspatronen worden gepubliceerd.
De Regeling luchtverkeersdienstverlening is een ministeriële regeling gebaseerd op de
artikelen 3, 7, 8, 9, 10, 42, tweede lid, onder b, 43, tweede lid, 44, derde en achtste
lid, en 50, tweede lid, van het Luchtverkeersreglement. Het Luchtverkeersreglement is
een Algemene Maatregel van Bestuur op grond van de Wet luchtvaart.
Met andere woorden: de minister stelt de routes vast en vervolgens worden deze in de
luchtvaartgids gepubliceerd. Deze luchtvaartgids is de Aeronautical Information
Package (AIP), die is te raadplegen via www.ais-netherlands.nl. In de luchtvaartgids
zijn ook de specifieke kenmerken van luchthavens opgenomen, zoals bijvoorbeeld de
lengte en de breedte van de baan en of op de luchthaven luchtverkeersdienstverlening
aanwezig is.
In feite zijn deze routes de (snel)wegen in de lucht. De vlieger moet deze
volgen. De vlieger raadpleegt de luchtvaartgids ook om te weten of hij met
zijn vliegtuig veilig kan landen en opstijgen van een luchthaven en
bijvoorbeeld welke routes hij moet volgen en op welke wijze hij een
luchthaven moet aanvliegen. Als het gaat om luchthavens met

6. luchtverkeersdienstverlening, dan dient de vlieger sowieso de aanwijzingen
van de luchtverkeersleiding op te volgen.
De routes worden dus niet vastgesteld in het luchthavenbesluit, de luchthavenregeling
of de tug-ontheffing en de routestructuur maakt ook geen deel uit van het besluit. Dit
uitgangspunt is ook neergelegd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State van 13 februari 2008 inzake Maastricht Aachen Airport^ Dat
neemt niet weg dat met deze routes wel rekening moet worden gehouden en dat deze
routes wel als uitgangspunt dienen bij het nemen van het besluit. Om dat inzichtelijk
te maken worden aan- en uitvliegroutes en de circuits in het luchthavenbesluit door
middel van een kaart weergegeven.
De provincie heeft weliswaar geen bevoegdheden ten aanzien van het gebruik van het
luchtruim, maar Provinciale Staten kunnen wel voorstellen doen aan de minister van
Infrastructuur en Milieu over de ligging van vliegroutes in de buurt van luchthavens.
Die routes zijn immers van invloed op de verdeling van het geluid en daarmee op de
ligging van het beperkingengebied en op hinder op grotere afstand van de luchthaven.
• Voorbeeld: stel dat in de buurt van luchtvaartterrein X een route is vastgelegd
waardoor een stijgend vliegtuig dat start vanuit het zuiden richting het
noorden direct na de start rechtsaf naar het noordoosten moet afbuigen.
Omdat het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit uit moet gaan van
deze vastliggende route, betekent dat dus dat alle startende vliegtuigen zo
zullen uitvliegen en dat er geluidsbelasting ten noordoosten van de luchthaven
kan optreden als gevolg van het startende verkeer. Bij het nemen van een
besluit over een aanvraag tot uitbreiding van een luchthaven, is dit dus een
aspect dat het bevoegd gezag in de beoordeling moet betrekken. Als dit tot
knelpunten leidt, dan kan het bevoegd gezag besluiten de aangevraagde
uitbreiding niet te vergunnen ofwel het bevoegd gezag kan in overleg met de
minister treden om te bezien of de route kan worden verlegd waardoor de
aangevraagde uitbreiding wel met aanvaardbare gevolgen voor de omgeving
kan worden gerealiseerd.
De minister beoordeelt voorstellen aan de hand van vliegveiligheid, capaciteit, en
indeling van het luchtruim.
Overigens zullen er in de buurt van tug-terreinen geen luchtvaartroutes en/of aan- en
uitvliegroutes en/of circuits komen. Tug-terreinen zijn immers geen luchthavens.
' Nr. 200606822/1, www.raadvanstate.nl

7. 1.3 Veilig gebruik van een luchthaven en een tug-terrein
Het veilig gebruik van de luchthaven, met andere woorden aan welke specificaties
moet een luchthaven voldoen om als zodanig te functioneren, volgt uit de Regeling
veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (hierna: RVGLT). De RVGLT is een
ministeriële regeling gebaseerd op de artikelen 8 a . 1 , 8a.3, 8a.51 van de Wet
luchtvaart, de Mijnbouwwet en het Verdrag van Chicago inzake de internationale
burgerluchtvaart. In de RVGLT worden regels gesteld omtrent de aanleg, de inrichting,
de uitrusting en het gebruik van bepaalde luchthavens met het oog op de orde en
veiligheid op die luchthaven en de veilige afhandeling van het luchtvaartverkeer.
• Voorbeeld: een luchthaven dient te beschikken over een
veiligheidsmanagementsysteem dat bijvoorbeeld moet beschrijven wat het
veiligheidsbeleid is op de luchthaven, hoe de taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van staffunctionarissen zijn georganiseerd, hoe
ongevallen en ernstige incidenten worden gemeld.
• Voorbeeld: de luchthaven moet voldoen aan bepaalde eisen omtrent de
stroefheid van de start- en landingsbanen.
• Voorbeeld: op de luchthaven moet een bepaalde hoeveelheid blusmateriaal
aanwezig zijn.
Om een luchthaven te mogen exploiteren moet de exploitant van een luchthaven niet
alleen beschikken o v e r e e n luchthavenbesluit of een luchthavenregeling maar hij moet
ook beschikken over een veiligheidscertificaat dat is afgegeven door de minister van
Infrastructuur en Milieu. Het is verboden een luchthaven zonder zo'n
veiligheidscertificaat te exploiteren. De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna:
ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu dient hierop te handhaven.
Ook een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik moet voldoen aan de ten aanzien
van een dergelijk terrein in de RVGLT gestelde regels. De ILT toetst dit. De provincie
kan bij een besluit over het verlenen van een TUG dus niet toetsen aan de in de RVGLT
gestelde regels.
Alles wat op grond van de RVGLT wordt geregeld, valt buiten de bevoegdheden van de
provincie.

8. 2 VOORWAARDEN AAN B E S L U I T
2.1 Luchthavenbesluit
2.1.1 Algemeen
Tot de bevoegdheid van PS behoort het nemen van besluiten over de gebruiksruimte
van luchthavens van regionale betekenis.
• Voorbeeld: PS besluiten dus over de vraag of op een luchthaven van regionale
betekenis 40.000 of 80.000 vliegtuigbewegingen per jaar mogen plaatsvinden.
• Voorbeeld: PS besluiten over de vraag op welke tijdstippen de luchthaven
geopend is.
PS stellen bij verordening voor een luchthaven een luchthavenbesluit vast (artikel
8.43, eerste lid, Wlv). In een luchthavenbesluit worden bepalingen opgenomen over
het luchthavenluchtverkeer en de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de
luchthaven (artikel 8.43, tweede lid, Wlv).
2.1.2 Luchthavenluchtverkeer
De bepalingen ten aanzien van het luchthavenluchtverkeer kunnen slechts betrekking
hebben op het opstijgen, landen en daarmee verband houdende bewegingen op de
grond.^ De bepalingen over het luchthavenluchtverkeer worden in het besluit
vormgegeven als grenswaarden en regels. PS kunnen slechts grenswaarden en regels
opnemen met betrekking tot de:
O geluidsbelasting,
O vliegveiligheid,
O externe veiligheidsrisico
O lokale luchtverontreiniging (emissies)
veroorzaakt door startende en landende vliegtuigen op de luchthaven.
Geluidsbelasting
In het luchthavenbesluit moeten met het oog op de geluidsbelasting grenswaarden
worden opgenomen. De grenswaarden vormen in feite de gebruiksruimte van de
luchthaven.
• Voorbeeld: de exploitant laat op de luchthaven luchthavenluchtverkeer toe
zolang de daardoor veroorzaakte geluidsbelasting niet tot een overschrijding
leidt van de in artikel X opgenomen grenswaarden.
Het luchthavenbesluit kan ook regels bevatten met het oog op de geluidsbelasting.
^ Zie de definitie van "luchthavenluchtverkeer" in artikel 1.1 Wlv. Zie tevens AbRvS 25 april 2012,
201103906/1/Rl, r.o. 2.3.

9. • Voorbeeld: de luchthaven is gesloten tussen 23.00 uur en 07.00 uur.
Vliegveiligheid
In het luchthavenbesluit kunnen regels worden opgenomen voor zover deze
noodzakelijk zijn met het oog op de vliegveiligheid. Met vliegveiligheid wordt in dit
verband gedoeld op regels die ervoor moeten zorgen dat het gebruik van de
luchthaven op veilige wijze kan plaatsvinden.
• Voorbeeld: het maximale startgewicht voor luchtvaartuigen op baan X is 6.000
kg.
• Voorbeeld: op baan Y zijn slechts vliegtuigen toegestaan met een
vleugelspanwijdte van XYZ.
Externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging
Daarnaast kunnen PS grenswaarden en regels opnemen in verband met het externe-
veiligheidsrisico en de lokale luchtverontreiniging als gevolg van startende en landende
vliegtuigen en de daarmee verband houdende bewegingen op de grond (artikel 8.44,
eerste en tweede lid, Wlv).
• Voorbeeld van een grenswaarde met betrekking tot de lokale
luchtverontreiniging: het luchthavenluchtverkeer mag jaarlijks niet meer dan x
kg NO2 uitstoten.
• Voorbeeld van een regel in verband met het externe veiligheidsrisico:
op de luchthaven zijn vliegtuigen van het type (XYZ) niet toegestaan.
• Voorbeeld van een grenswaarde in verband met het externe veiligheidsrisico:
het totaal risicogewicht van het luchthavenverkeer bedraagt per gebruiksjaar
niet meer dan X ton.
Grenswaarden en regels
Grenswaarden richten zich tot de exploitant, de gebruikers en (indien aanwezig) de
luchtverkeersdienstverlening gezamenlijk en definiëren de milieugebruiksruimte
waarbinnen een luchthaven moet opereren. De hoogte van de grenswaarden wordt
bepaald door het gebruik van een luchthaven dat PS willen toestaan.
Regels in een luchthavenbesluit richten zich tot ieder individueel en hebben
bijvoorbeeld betrekking op de openingstijden en het baangebruik.
Vaststelling van de grenswaarden en regels dient plaats te vinden op basis van een
integrale afweging waarbij onder meer de aspecten economische ontwikkeling,
verstedelijking, bereikbaarheid, leefbaarheid, milieu, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit
een rol spelen-^. PS dienen bij het nemen van het besluit alle belangen tegen elkaar af
te wegen. Aan de hand van de aanvraag en eventueel daarbij behorende
^ TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 22 en 74.

10. onderzoeksrapporten dient te worden beoordeeld of het aangevraagde gebruik kan
worden vergund gelet op de effecten van dat gebruik op de omgeving.
• Voorbeeld: een luchthaven is gelegen in de omgeving van een woonwijk en
omwonenden vrezen voor overlast met name in het weekend. Ter beperking
van deze overlast kan in het luchthavenbesluit de regel worden opgenomen
dat circuitvluchten en reclamevluchten in het weekend slechts tussen 12.00
uur en 18.00 uur mogen worden uitgevoerd al dan niet in combinatie met een
maximum aantal vliegbewegingen met dit soort luchtvaartuigen in het
weekend.
Indien onvoldoende duidelijkheid bestaat over de milieueffecten van het aangevraagde
gebruik, kunnen PS de exploitant vragen de aanvraag (nader) te onderbouwen met
bepaalde milieugegevens.
• Voorbeeld: stel een luchthaven is dicht in de buurt van een Natura 2000-
gebied gelegen dat onder meer is aangewezen voor stikstofgevoelige
habitattypen. In die situatie is denkbaar dat PS aan de aanvrager vragen de
effecten van de stikstofdepositie op dit Natura 2000-gebied in kaart te
brengen. Wanneer dan uit het rapport blijkt dat het aangevraagde gebruik
leidt tot onaanvaardbare effecten op de omgeving, dan kan dat er bijvoorbeeld
toe leiden dat PS een maximum aantal vliegbewegingen vergunt als dat tot
gevolg zou hebben dat de effecten van de stikstofdepositie in dat geval wel
aanvaardbaar zijn. Als blijkt dat het aangevraagde gebruik niet leidt tot
(onaanvaardbare) effecten, dan is er ook geen reden het luchthavenbesluit om
die reden te weigeren of op dit onderdeel aan voorwaarden aan het
luchthavenbesluit te verbinden.
In het geval niet duidelijk is wat precies de effecten zijn, zou kunnen worden
overwogen in het besluit een monitoringsverplichting op te nemen.
PS kunnen in het luchthavenbesluit geen verbod opnemen om over een bepaald gebied
te vliegen.
2.1.3 Ruimtelijke indeling gebied rond de luchthaven
Een luchthavenbesluit bevat ook regels voor de ruimtelijke indeling van de omgeving
van de luchthaven. In het zogenaamde beperkingengebied rondom de luchthaven
gelden ruimtelijke beperkingen, in verband met geluid, de vliegveiligheid en het extern
veiligheidsrisico. Zo kan het zijn dat binnen een bepaald gebied hoogtebeperkingen
gelden voor bouwwerken in verband met de vliegveiligheid of dat het binnen een
bepaald gebied verboden is woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen op te
richten in verband met te hoge geluidsbelasting of omdat in die gebieden het extern
veiligheidsrisico te hoog is.
10

11. 2.2 Luchthavenregeling
2.2.1 Luchthavenluchtverkeer
PS stellen bij verordening voor een luchthaven een luchthavenregeling vast (artikel
8.64, eerste lid, Wlv). Een luchthavenregeling bevat net als het luchthavenbesluit
grenswaarden of regels met betrekking tot het luchthavenluchtverkeer. Deze
grenswaarden of regels kunnen alleen betrekking hebben op de geluidsbelasting en het
externe veiligheidsrisico (artikel 8.64, tweede lid, Wlv). Voor deze onderdelen wordt
verwezen naar hetgeen in paragraaf 2.1.2 is geschreven over de inhoud van een
luchthavenbesluit.
2.2.2 Géén regels m e t betrekking tot ruimtelijke indeling in omgeving luchthaven
Anders dan een luchthavenbesluit bevat een luchthavenregeling géén regels voor de
ruimtelijke indeling van de omgeving van de luchthaven. Dat is omdat de effecten van
het luchthavenluchtverkeer op een luchthaven met een luchthavenregeling niet buiten
de grenzen van de luchthaven komen. Zou het op basis van de omvang van het te
vergunnen luchthavenverkeer wel nodig zijn beperkingengebieden rond de luchthaven
vast te stellen, dan dient een luchthavenbesluit te worden genomen.
2.3 Tug-ontheffing
2.3.1 Algemeen
GS kunnen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein (dat geen luchthaven
is) voor luchtvaartactiviteiten ontheffing verlenen van het in artikel 8.1a, eerste lid,
Wlv neergelegde verbod om te vliegen van of naar een dergelijk terrein (artikel 8 a . 5 1 ,
eerste lid, Wlv).
2.3.2 Welke voorwaarden kunnen GS opnemen?
De ontheffing kan onder voorwaarden worden verleend (8a.51, tweede lid, Wlv). Te
denken valt aan voorwaarden die zien op het tijdstip van gebruik, het maximale aantal
bewegingen, de dagen en tijdstippen waarop deze bewegingen plaatsvinden en de
verplichting het terreingebruik (bijvoorbeeld) 24 uur van te voren te melden bij de GS.
• Voorbeeld van deze ontheffing mag alleen gebruik worden gemaakt op
werkdagen tussen 10.00 uur en 17.00 uur.
• Voorbeeld: ontheffing wordt veHeend voor maximaal 10 vluchten.
2.3.3 Welke voorwaarden kunnen GS niét opnemen?
GS kunnen in de ontheffing géén voorwaarden opnemen die betrekking hebben op de
aanleg, inrichting, uitrusting en gebruik van het terrein waarvandaan of waarop wordt
gevlogen of die betrekking hebben op de veiligheid op en rond het terrein. Die
voorschriften volgen uit de artikelen 20, lid 10, 2 1 , 22, lid 2, 24, 25, lid 2, 26, lid 2,
11

12. 27, lid 3 en 4, 28, lid 3,29, lid 6, 30, lid 3 en 4, 30a, lid 2, 30b, lid 3 en 4, 3 1 , lid 2,
32, lid 2, 33 lid 6 en 34, lid 2, van de RVGLT. Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven
toetst de ILT of (het gebruik van) het terrein voldoet aan de in de RVGLT gestelde
veiligheidsvoorwaarden. Zie in dit verband de memorie van toelichting bij artikel 8a.51
Wet luchtvaart:
"Het is aan de gebruiker van de luchtvaarttuigen om aan te tonen dat het
terrein dat hij voor deze vlucht of deze vluchten wil gebruiken, voldoet aan
de veiligheidseisen die bij ministeriële regeling zijn gesteld. De bepalingen die
zijn opgenomen in de ministeriële regeling betreffen de veiligheid van het
gebruik. Het is dan ook de Minister van Verkeer en Waterstaat (red.: thans
Infrastructuur en Milieu) die (achteraf) toetst of er inderdaad sprake was van
een veilige situatie.'"'
GS kunnen dus géén voorwaarden opnemen die verband houden met het vliegen
boven woonbebouwing of voorwaarden met betrekking tot een obstakelvrije zone
rondom het terrein waarvandaan of waarop wordt gevlogen of voorwaarden ten
aanzien van de ligging van het terrein, voor zover dergelijke voorwaarden beogen de
veiligheid van het vliegverkeer te bevorderen. Dit soort zaken zijn in de RVGLT
geregeld.
Indien GS menen dat de aangevraagde ontheffing in strijd komt met het bepaalde in
de RVGLT, dan kan dat voor GS geen reden zijn om de ontheffing te weigeren. Daarom
raden wij aan dat GS de ILT direct na ontvangst van een aanvraag om een t u g -
ontheffing informeren. Verder is het raadzaam om direct na ontvangst van de
aanvraag aan de aanvrager te laten weten dat hij dient te voldoen aan de RVGLT met
daarbij het advies om de ILT te informeren. Aanbevolen wordt om in de brief waarmee
de ontheffing naar de aanvrager wordt gestuurd expliciet aan te geven dat voldaan
moet worden aan de RVGLT en dat afgifte van de ontheffing nog niet betekent dat
wordt voldaan aan de RVGLT.
GS kunnen de aanwezigheid van een Air Operator Certificate (AOC) niet als
voorwaarde aan een ontheffing verbinden. Met een AOC kunnen luchtvaartbedrijven
aantonen dat zij beschikken over voldoende beroepsbekwaamheid en organisatie om
de veiligheid van hun activiteiten te garanderen.^ De verantwoordelijkheid ten aanzien
van de afgifte en handhaving van de AOC's ligt bij de ILT.
2.3.4 Voorwaarden betrekking hebbend op bescherming van woon, natuur- en
stiltegebieden.
De meeste provincies hebben beleidsregels vastgesteld met criteria waaraan een
aanvraag om ontheffing moet worden getoetst. Het gaat in de regel om afstanden tot
" TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 99.
^ De definitie van AOC volgt uit artikel 1.1 Wlv.
12

13. natuur- en stiltegebieden of woonbebouwing waarbinnen geen ontheffing wordt
verleend. Op zich zijn dergelijke beleidsregels met daarin nadere toetsingscriteria
toelaatbaar, mits de criteria berusten op een zorgvuldige belangenafweging. ^ Hiervoor
is noodzakelijk dat onderzoek wordt gedaan naar de effecten van de vliegbewegingen
op de te beschermen gebieden.
Beleidsregels bieden houvast bij het nemen van een beslissing op een
aanvraag om een ontheffing. Ook is het zo dat de rechter in een eventuele
beroepsprocedure de beleidsregels marginaal toetst. Dit betekent dat de
rechter slechts kijkt of het bevoegd gezag de beleidsregel in redelijkheid
heeft kunnen vaststellen.
Geadviseerd wordt daarom in IPO-verband een akoestisch en/of ecologisch
onderzoeksbureau algemene richtsnoeren te laten geven voor de afstandsnormen. De
gedachte achter de afstandsnormen is dan het voorkomen van verstoring in de te
beschermen gebieden. De richtsnoeren voor deze afstandsnormen kunnen vervolgens
worden omgezet in beleidsregels. In de beleidsregel kan, naast de afstandsnorm, een
tenzij-clausule worden opgenomen, zodat de aanvrager de mogelijkheid heeft om door
middel van een onderzoek aan te tonen dat in een specifieke situatie kan worden
afgeweken van de beleidsregel.
• Voorbeeld van een beleidsregel met afstandsnorm en tenzij-clausule: "Binnen
300 meter van een Natura 2000-gebied wordt geen ontheffing verleend om
met een gemotoriseerd luchtvaartuig te stijgen o f t e landen, tenzij uit
onderzoek blijkt dat er als gevolg van het luchtvaartverkeer geen verstoring
zal optreden in het betreffende gebied."
2.3.5 Ontheffing voor vliegen van en naar een schip en/of ponton mogelijk?
GS kunnen ontheffing verlenen voor het vliegen van en naar een schip en/of ponton.
Het is uiteraard aan de ILT om te beoordelen of het schip of ponton en de directe
omgeving voldoet aan de in de RVGLT gestelde voorwaarden. In dit verband kan er
wel een verschil zijn tussen een varend schip en een aangemeerd schip. Het hangt af
van het soort ontheffing dat is aangevraagd. Is een locatiegebonden ontheffing
aangevraagd, dan is de locatie van het terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik
nodig om met alle belangen rekening te kunnen houden bij het al dan niet (onder
voorwaarden) verlenen van de ontheffing. Indien in die situatie de locatie van het
schip of ponton niet bekend is, dan moet de locatiegebonden ontheffing worden
geweigerd. Is daarentegen een generieke ontheffing aangevraagd, dan is de exacte
locatie van het terrein geen vereiste bij het kunnen afgeven van de ontheffing. Een
generieke ontheffing kan daarom worden verleend voor het vliegen van of naar een
varend schip.
^ Zie in dit verband ook Vz. Rb. 's-Gravenhage 3 maart 2011, UN: BQ5661.
13

14. TOEZICHT
GS zien toe op de naleving van de door PS en GS genomen besluiten op grond van de
Wet luchtvaart.
Voor het uitvoeren van toezicht dienen GS ambtenaren te benoemen als
toezichthouder. Daarvoor is een wettelijke basis vereist in een provinciale verordening.
Zie in dit verband artikel 5:11 Awb.
Aan de hand van de gegevens die de luchthavenexploitanten aan GS moeten
verstrekken (zie hiervoor art. 8.54 Wlv) en inspecties ter plaatse kan gecontroleerd
worden of een luchthaven in gebruik is overeenkomstig het vigerende
luchthavenbesluit of de vigerende luchthavenregeling. Ook de naleving van de door GS
afgegeven tug-ontheffingen moet gecontroleerd worden.
Wanneer een overtreding door een toezichthouder wordt geconstateerd, is aan te
raden de overtreding schriftelijk vast te leggen in een handhavingsverslag. In het
verslag moet in ieder geval worden vermeld:
• de naam van de overtreder (de bedrijfsnaam en zo mogelijk de naam van de
piloot),
• de overtreding,
• het overtreden voorschrift en
• een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is
geconstateerd en
• naam van de toezichthouder en dagtekening.
Het schriftelijk vastleggen van deze gegevens is in de Awb alleen bij het opleggen van
een bestuurlijke boete verplicht gesteld ( b i j l a g e 2 ) . Omdat echter op voorhand niet
duidelijk is welk handhavingsinstrument wordt ingezet, is het van belang deze
gegevens altijd te noteren. Op die manier wordt de weg naar een bestuuHijke boete
niet afgesloten en ontstaan ook bij de inzet van andere handhavingsinstrumenten
minder snel bewijsrechtelijke problemen.
Aan de hand van het door de toezichthouder opgestelde verslag kunnen GS (i.e. de
provinciale handhavingsafdeling) vervolgens het handhavingstraject insteken. GS
kunnen er voor kiezen om voordat de eerste juridische stap in het handhavingstraject
wordt gezet een schriftelijke of mondelinge waarschuwing te geven. Een waarschuwing
heeft geen juridische status en betekent daarom uitstel van de handhaving.
Hoeveel controles er worden gehouden is sterk afhankelijk van de daarvoor
beschikbare capaciteit. Die hangt vervolgens af van de beschikbare financiële middelen
en van de beleidsmatige prioriteit die wordt gegeven aan het toezicht. In juridische zin
is daarover niets te zeggen. Wel belangrijk is dat er bij een overtreding in beginsel de
14

15. plicht bestaat om handhavend op te treden. Die plicht, die bij de rechter afdwingbaar
is, moet wel waar kunnen worden gemaakt in de praktijk. Daarvoor is vereist dat er op
structurele basis toezicht plaatsvindt.
15

16. HANDHAVING
Algemeen
GS zijn bevoegd de voorwaarden die door PS of GS zijn verbonden aan een besluit op
grond van de Wet luchtvaart te handhaven. In het onderstaande wordt ingegaan op de
instrumenten die GS bij de handhaving van een luchthavenbesluit, een
luchthavenregeling en een tug-ontheffing ter beschikking staan. Bij een overtreding
kunnen meerdere handhavingsinstrumenten worden ingezet. Het is aan GS om te
bepalen welk instrument of welke combinatie van instrumenten in een situatie het
meest geschikt is.
In de bijlagen worden de handhavingsinstrumenten nader uitgewerkt en wordt
uiteengezet welke procedures moeten worden gevolgd.
Wanneer een regel uit een luchthavenbesluit- of regeling of een voorschrift verbonden
aan een tug-ontheffing wordt overtreden moeten GS in beginsel handhaven. Dit kan
onder bijzondere omstandigheden anders zijn. Bijvoorbeeld als er concreet zicht op
legalisatie bestaat of als het handhaven onevenredig is in verhouding tot de daarmee
te dienen belangen. Het is aan te raden bij twijfel in een concreet geval juridisch
advies in te winnen.
Handhaving is uitdrukkelijk niet hetzelfde als toezicht. Toezicht, het woord zegt het al,
heeft betrekking op het toezien op de naleving en het rapporteren over overtredingen.
Handhaving kan de daarop volgende fase zijn. Een geconstateerde overtreding behoeft
echter niet in a//e gevallen te leiden tot handhavend optreden. Als tot handhavend
optreden wordt besloten, dient vervolgens per geval een afweging te worden gemaakt
over de wijze van handhaving. Te denken valt aan de vraag of een boete of een last
onder dwangsom wordt ingezet, wat de hoogte van de dwangsom is en de lengte van
de begunstigingstermijn of hoe hoog de boete moet zijn. Er is steeds maatwerk vereist
waarbij enige kennis van de rechtspraak onontbeerlijk is. In het onderstaande kunnen
dan ook geen algemene regels worden gegeven die zonder meer in alle gevallen
toepasbaar zijn bij het nemen van beslissingen over handhaving. Wel zal een aantal
handvatten worden gegeven om het nemen van dergelijke beslissingen te
structureren.
De wettelijke handhavingsmogelijkheden worden hieronder schematisch weergegeven.
Vervolgens wordt kort besproken welke instrumenten wel en niet in een bepaalde
situatie kunnen worden ingezet. De nadere uitwerking van die instrumenten met
procedureregels en stroomschema's staat in de bijlagen.
16

17. SCHEMATISCH O V E R Z I C H T HANDHAVING L U C H T H A V E N B E S L U I T - EN
REGELING
Sanctie bij
Inhoud Sanctie bij
Besluit overtreding
besluit overtreding
maatregel
Grer«vi/aarden i Maatregel Bestuurlijke boete
Luchthavenbesluit- Lastorvler
en regeling t)estuurscJwang
Last onder
_
dwangsom
ri
Bestuurlijke boete
17

18. 4.1 L u c h t h a v e n b e s l u i t - en regeling
4.1.1 Handhaving grenswaarden
4.1.1.1. Maatregel
Zodra GS constateren dat een grenswaarde voor geluid wordt overschreden m o e t een
maatregel worden opgelegd. Die maatregel dient gericht te zijn op het terugdringen
van de geluidsbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden.
Het opleggen van een maatregel is een verplichting.^
Omdat bij de overschrijding van een grenswaarde een maatregel m o e t
worden opgelegd is het niet mogelijk in deze situatie alleen een last onder
dwangsom op te leggen.
Een last onder bestuursdwang is ook niet mogelijk omdat GS niet zelf de
geluidsbelasting kunnen terugdringen.
GS kunnen zelf bepalen aan welke sectorpartij(en) de maatregel wordt opgelegd.
Daarbij gaat het er niet om of en zo ja wie blaam treft, maar of de partij die de
maatregel krijgt opgelegd het in zijn macht heeft de overschrijding tegen te gaan.^
• Voorbeeld van een maatregel als sprake is van overschrijding van een
geluidsgrenswaarde: de start- en landingsbaan van de luchthaven mag vanaf
datum X alleen nog maar in westelijke richting worden gebruikt. Deze
maatregel kan bijvoorbeeld aan de gebruikers van de luchthaven worden
opgelegd.
• Voorbeeld van een maatregel als sprake is van overschrijding van een
grenswaarde voor het externe veiligheidsrisico: de luchthaven mag vanaf
datum X niet meer worden gebruikt door het type X.
Uit de toelichting bij de RBML volgt verder dat de maatregelen in zijn algemeenheid zo
ingericht dienen te worden dat zij kunnen worden ingepast in de bedrijfsvoering van
de luchtvaartsector. ^
In b i j l a g e 1 is de wijze waarop een maatregel kan worden opgelegd, uiteengezet.
4.1.1.2. Bestuurlijke boete na maatregel
Wanneer een opgelegde maatregel wordt overtreden, kunnen GS een bestuurlijke
boete opleggen. Zie hiervoor artikel 11.23, eerste lid, Wlv. In deze situatie kan een
maximale boete worden opgelegd van € 1.000.000,-. Zie b i j l a g e 2 voor nadere
' Zie artikel 8.45 Wlv bij een luchthavenbesluit en artikel 8.64, zesde lid, j° 8.45 Wlv bij een
luchthavenregeling.
^ TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 76 en 77.
' zie noot 6.
I
1

19. uitwerking van de inzet van een bestuurlijke boete en de bepaling van de hoogte van
de bestuurlijke boete in een concreet geval.
4.1.1.3. Preventief handhaven
De Wlv voorziet niet in de mogelijkheid een preventieve maatregel op te leggen bij
dreigende overschrijding van een grenswaarde. Een maatregel is slechts mogelijk als
de grenswaarde is overschreden. Wel zou een preventieve last onder dwangsom
kunnen worden opgelegd. Artikel 5:7 van de Awb voorziet in die mogelijkheid. Dat
artikel stelt de eis dat het gevaar voor de overtreding 'klaarblijkelijk dreigt'. In de
rechtspraak wordt dat uitgelegd in die zin dat de overtreding 'met aan zekerheid
grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden' en de overtreding voorts in de last
onder dwangsom kan worden omschreven.^° In de last moet verder worden
omschreven welke maatregelen genomen moeten worden. Daarbij kan wel de keuze
worden gegeven tussen verschillende maatregelen die elk kunnen leiden tot
beëindiging van de overtreding.
• Voorbeeld: GS constateren dat een grenswaarde dreigt te worden
overschreden. GS kunnen dan een preventieve last onder dwangsom
opleggen, bijvoorbeeld dat de exploitant nog maar vliegverkeer tussen 10.00
uur 's ochtends en 17.00 uur 's middags toelaat of dat de start- en
landingsbaan alleen nog maar in westelijke richting mag worden gebruikt.
4.1.1.4. Combinatie maatregel en preventieve last onder dwangsom
Een combinatie van een maatregel en een last onder dwangsom is onder
omstandigheden ook mogelijk. Met het opleggen van een maatregel wordt in feite een
nieuwe, tijdelijke gedragsnorm vastgesteld zodat weer aan de grenswaarden wordt
voldaan. Een last onder dwangsom die aan een maatregel wordt verbonden heeft dan
een preventief karakter, namelijk het voorkomen dat de nieuwe gedragsnorm die met
de maatregel is opgelegd wordt overtreden. Ook hiervoor geldt dat met een zekerheid
grenzende waarschijnlijkheid moet vaststaan dat de maatregel niet zal worden
nageleefd en dat de overtreding van de maatregel in de last onder dwangsom ziet op
naleving van de maatregel.
4.1.2 Handhaving regels
4.1.2.1. Last onder bestuursdwang
In geval van overtreding van een regel kan een last onder bestuursdwang worden
opgelegd (artikel 122, tweede lid. Provinciewet (hierna: Pw)). De last onder
bestuursdwang zal waarschijnlijk niet snel worden ingezet, omdat het voor GS vaak
praktisch onmogelijk is om door feitelijk handelen de overtreding van de regel
ongedaan te maken.
' Zie bijvoorbeeld ABRS 25 mei 2 0 1 1 , UNL BQ5928.
19

20. • Voorbeeld: een gebruiker van de luchthaven houdt zich niet aan de in het
luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden voor het uitvoeren van
circuitvluchten in het kader van een les- of oefenvlucht. GS kunnen door
middel van een last onder bestuursdwang deze overtreding niet ongedaan
maken.
Een last onder bestuursdwang is wel denkbaar in de volgende situatie:
• Voorbeeld: in strijd met het luchthavenbesluit is op de luchthaven een object
geplaatst dat hoger is dan de toegestane maximale hoogte. Een last onder
bestuursdwang kan worden opgelegd tot verwijdering van dit object binnen
een bepaalde termijn met de aanzegging dat na het verstrijken daarvan GS
op kosten van de overtreder tot verwijdering zullen overgaan.
4.i.2.2. Last onder dwangsom
Het opleggen van een last onder dwangsom ligt bij overtreding van een regel uit een
luchthavenbesluit of -regeling meer voor de hand. GS mogen een last onder
dwangsom opleggen op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb j ° artikel 122, tweede
lid, Pw.
• Voorbeeld: GS constateren dat een luchtvaartonderneming zich niet houdt
aan de in het luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden van een
luchthaven. GS kunnen door middel van het opleggen van een last onder
dwangsom bereiken dat dit niet meer gebeurt. Een dergelijke last onder
dwangsom heeft een preventief karakter zodat wel vereist is dat overtreding
met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden.
Dat kan ook worden onderbouwd met een verwijzing naar veelvuldige
overtredingen in het verleden ondanks waarschuwingen.
Zie b i j l a g e 4 voor nadere uitwerking van de last onder dwangsom.
4.1.2.3. Bestuurlijke boete
Tot slot bestaat voor GS de mogelijkheid om bij overtreding van een regel uit een
luchthavenbesluit of -regeling een bestuurlijke boete op te leggen (artikel 11.23,
eerste lid, Wlv). De bestuuHijke boete is een bestraffende sanctie die in tegenstelling
tot de hiervoor genoemde lasten niet is gericht op het ongedaan maken van de
overtreding, maar op het toebrengen van leed.^^
• Voorbeeld: GS constateren dat op de luchthaven een luchtvaartuig is geland
met een grotere spanwijdte dan is toegestaan op grond van het
luchthavenbesluit. GS kunnen een bestuurlijke boete opleggen.
" Zie artikel 5:2, eerste lid, onder b en c, Awb.
20

21. GS kunnen in deze situatie een maximale boete van € 100.000,-- per overtreding
opleggen.
Zie b i j l a g e 2 voor de nadere uitwerking van de bestuurlijke boete.
4.1.2.4. Bestuurlijke boete in combinatie met preventieve last onder dwangsom of
bestuursdwang
Een bestuurlijke boete kan ook in combinatie met een last onder dwangsom (of last
onder bestuursdwang) worden opgelegd (artikel 11.23, tweede lid, Wlv j ° artikel
11.16, tweede lid, Wlv). Bij een combinatie wordt voor de overtreding van de regel
een boete opgelegd en wordt door middel van de last afgedwongen dat de overtreder
de overtreding ongedaan maakt dan wel (preventief) niet nogmaals in de fout gaat.
• Voorbeeld: een gebruiker van de luchthaven houdt zich niet aan de in het
luchthavenbesluit vastgelegde openingstijden voor het uitvoeren van
circuitvluchten in het kader van een les- of oefenvlucht. GS kunnen een
bestuurlijke boete opleggen voor de gepleegde overtreding in combinatie met
een last onder dwangsom om te voorkomen dat de overtreding nogmaals
wordt begaan. Een dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief
karakter, zodat wel vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende
waarschijnlijkheid opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd
met een verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het verleden ondanks
waarschuwingen.
Eventueel kan ook een bestuurlijke boete in combinatie met een last onder
bestuursdwang worden opgelegd. De overtreding moet zich dan wel lenen voor
oplegging van een last onder bestuursdwang.
21

22. 4.2 Tug-ontheffing
4.2.1 Handhaving voorwaarden
4.2.1.1. Algemeen
In geval van overtreding van de voorschriften verbonden aan een tug-ontheffing
kunnen GS de hierna te bespreken handhavingsinstrumenten inzetten. Overtredingen
kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het maximale aantal vliegtuigbewegingen
waarvoor ontheffing is verleend. Als meer vliegtuigbewegingen worden uitgevoerd dan
waarvoor ontheffing is verleend, dan is sprake van overtreding van de voorschriften
van die ontheffing en niet van overtreding van de algemene regels uit de Wlv
(handelen in strijd met het verbod om met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen
van een terrein dat geen luchthaven is).
Bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde handeling kan worden aangemerkt als
overtreding van een voorschrift verbonden aan een ontheffing zal moeten worden
bezien of de handeling kan worden aangemerkt als overtreding van een voorschrift. Of
dat zo is, zal afhangen van de omstandigheden van het geval. Verwezen wordt ook
naar het in paragraaf 4.2.4 gestelde.
• Voorbeeld: aan Jansen B.V. is ontheffing verleend om van een bepaald terrein
op te stijgen en te landen. Als Jansen B.V. niet van het terrein opstijgt maar
van een stukje grond daar vlakbij gelegen, zou kunnen worden gezegd dat
sprake is van overtreding van een voorschrift uit de ontheffing, namelijk het
voorschrift dat van het op de kaart bij de ontheffing aangegeven terrein moet
worden opgestegen. Stijgt Jansen B.V. bijvoorbeeld met zijn helikopter van
een totaal andere plaats op, bijvoorbeeld in een andere gemeente, dan is dat
overtreding van de Wet luchtvaart en nlet van de ontheffing.
• Voorbeeld: aan Jansen B.V. is ontheffing verleend om maximaal 4 keer op een
bepaalde dag van een terrein op te stijgen. Als er dan 5 keer wordt
opgestegen, is dat een overtreding van de voorwaarden uit de ontheffing.
22

23. Inhoud Sanctie bij
Besluit
besluit overtreding
Last onder
bestuursdwang
Last onder
dwangsom
Tug-ontheffing 1 Bestuurlijke
1
boete
Intrekken
ontheffing
Weigeren
ontheffing
4.2.1.2. Last onder bestuursdwang of last onder dwangsom
In geval van overtreding van een voorschrift verbonden aan een tug-ontheffing
kunnen GS een last onder bestuursdwang (art. 122, lid 2, Pw) of last onder dwangsom
(art. 5:32, lid 1, Awb j ° art. 122, lid 2, Pw) opleggen. De inzet van deze twee
instrumenten ligt niet voor de hand, omdat het bij constatering van de overtreding in
de regel niet meer mogelijk is de overtreding te herstellen.
• Voorbeeld: GS constateren dat het in een ontheffing opgenomen maximum
aantal start- en landingen of vliegbewegingen is overschreden. De overtreding
kan niet meer ongedaan worden gemaakt. Wel kan met het opleggen van een
last onder dwangsom verdere overtreding worden voorkomen.
Zie b i j l a g e n 3 e n 4 voor nadere uitwerking van de inzet van de last onder
bestuursdwang of de last onder dwangsom. De last onder bestuursdwang lijkt in deze
situatie minder geschikt.
4.2.1.3. Bestuurlijke boete
De bestuurlijke boete is het belangrijkste instrument dat GS in dit kader kunnen
inzetten (uit artikel 11.23, eerste lid, Wlv).
23

24. Er kan een maximale boete van € 100.000,-- worden opgelegd.
Zie b i j l a g e 2 voor nadere uitwerking van de inzet van de bestuurlijke boete.
4.2.1.4. Combinatie bestuurlijke boete en last onder dwangsom (of last onder
bestuursdwang)
Ook een combinatie van een bestuurlijke boete en last onder dwangsom (of last onder
bestuursdwang) behoort tot de mogelijkheden (art. 11.23, lid 2, Wlv j ° artikel 11.16,
lid 2, Wlv). Ook voor deze combinatiemogelijkheid geldt dat het bij constatering van
de overtreding in de regel niet meer mogelijk is de overtreding te herstellen. Toch kan
deze mogelijkheid bij overtreding van bepaalde voorschriften van een generieke
ontheffing uitkomst bieden.
• Voorbeeld: de combinatie van een bestuurlijke boete en last onder dwangsom
kan worden ingezet bij overtreding van het aan een generieke ontheffing
verbonden voorschrift dat niet mag worden gevlogen van of naar een terrein
dat ligt binnen x meter van een Natura 2000-gebied. Als de houder van een
generieke ontheffing in de fout gaat, kan de overtreding van het voorschrift
met een bestuurlijke boete worden bestraft en kan vervolgens met een last
worden afgedwongen dat het voorschrift niet nogmaals wordt overtreden. Een
dergelijke last onder dwangsom heeft een preventief karakter zodat wel
vereist is dat overtreding met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid
opnieuw zal plaatsvinden. Dat kan ook worden onderbouwd met een
verwijzing naar veelvuldige overtredingen in het veHeden ondanks
waarschuwingen.
Zie b i j l a g e n 3 e n 4 voor de nadere uitwerking van de inzet van de last onder
bestuursdwang en de last onder dwangsom. De last onder bestuursdwang lijkt in deze
situatie overigens minder geschikt.
4.2.2 Weigeren ontheffing in verband met recidive
De wetgever heeft gekozen voor een systematiek waarbij een overtreding van een
voorschrift wordt gesanctioneerd door middel van een bestuuHijke boete of het
opleggen van een last. Dat is dan ook het uitgangspunt. Dat neemt niet weg dat GS de
ruimte hebben om een ontheffing te weigeren. Artikel 8a.51, eerste lid, Wlv spreekt
immers van "kunnen verlenen". Deze bevoegdheid biedt de mogelijkheid om een
ontheffing te weigeren in verband met recidive. Het is aan te bevelen in beleidsregels
vast te leggen in welke gevallen GS kunnen overgaan tot het weigeren van een
ontheffing.
• Voorbeeld van een dergelijke beleidsregel: een ontheffing wordt geweigerd
indien aanvrager in de afgelopen v i j f j a a r minstens drie keer een voorschrift
uit eerder aan hem verleende ontheffingen heeft overtreden.
24

25. Zie b i j l a g e 5 voor de nadere uitwerking van de weigering van een ontheffing in
verband met recidive.
4.2.3 Intrekken ontheffing
Ingeval stelselmatig voorschriften worden overtreden is het intrekken van de
ontheffing mogelijk. De bevoegdheid tot intrekken volgt niet uit de Wet luchtvaart,
maar kan (via de leer van de "geïmpliceerde bevoegdheden") in de bevoegdheid tot
ontheffingverlening worden gelezen. Bij dit leerstuk gaat het om bevoegdheden die
beschouwd worden als inbegrepen bij de wel uitdrukkelijk toegekende
bevoegdheden.^^ In dit geval wordt de bevoegdheid om een ontheffing in te trekken
ingelezen in de in artikel 8a.51, eerste lid, Wlv neergelegde bevoegheid een ontheffing
te verlenen. Ook voor het intrekken van de ontheffing is het aan te bevelen criteria in
beleidsregels op te nemen.
• Voorbeeld van een dergelijke beleidsregel: Indien de voorwaarden van een
tug-ontheffing binnen een periode van 6 maanden meer dan twee keer
worden overtreden, dan kunnen GS de ontheffing intrekken, ongeacht de aard
en ernst van de overtreding.
Om in een eventuele procedure onduidelijkheid over de intrekkingsbevoegdheid te
voorkomen, is het raadzaam om in de ontheffing uitdrukkelijk op te nemen dat bij
structurele overtreding van de ontheffing deze kan worden ingetrokken. Als de
houders van de ontheffing daar bezwaar tegen hebben moeten ze dat kenbaar maken
bij het veHenen van de ontheffing. Doen ze dat niet dan moet bij een latere intrekking
worden uitgegaan van het bestaan van die bevoegdheid.^-'
Zie b i j l a g e 6 voor inzet van de mogelijkheid tot intrekking van de ontheffing.
4.2.4 Vliegen zonder ontheffing
In het geval zonder ontheffing wordt gevlogen van of naar een terrein dat geen
luchthaven is, wordt in strijd gehandeld met artikel 8 . 1 , eerste lid, Wlv. Handelen in
strijd met het in dit artikel neergelegde verbod is strafbaar gesteld in 11.9, eerste lid,
onder a, onder 8 ° , Wlv. De KLPD is in dit kader het bevoegd gezag. Wanneer
geconstateerd wordt dat zonder ontheffing wordt gevlogen, dient daarom de KLPD te
worden ingelicht. Het voorgaande is niet anders in het geval wel een ontheffing is
aangevraagd, maar deze is afgewezen. Ook wanneer in dat geval wordt gevlogen,
wordt het verbod van artikel 8.1a, eerste lid, Wlv overtreden.
Zie in dit verband Hoofdstukken van bestuursrecht. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, vijftiende druk 2011,
blz. 117 en 378.
" Op dit punt kan een parallel worden getrokken met het subsidierecht. Zie bijvoorbeeld ABRS 4 maart 2009,
UN: BH4667, rechtsoverweging 2.2.
25

26. • Voorbeeld: als wordt opgestegen van een perceel grond dat geen luchthaven
is of waarvoor geen tug-ontheffing is verleend, dan valt dit buiten de
bevoegdheid van GS. GS kunnen dan bijvoorbeeld geen bestuurlijke boete of
last onder dwangsom opleggen.
Lastiger is het als wel een ontheffing is verleend, maar niet gevlogen wordt van of
naar dit terrein. Het zal in dat geval van de afstand tussen het terrein waarvoor de
tug-ontheffing is afgegeven en het terrein dat daadwerkelijk wordt gebruikt afhangen
of sprake is van overtreding van de Wet luchtvaart of overtreding van de tug-
ontheffing. Wanneer het gebruikte terrein nog te relateren is aan het aangevraagde
terrein dan kan worden volgehouden dat sprake is van overtreding van de tug-
ontheffing en kunnen GS handhaven. Wanneer daarentegen een geheel ander terrein
wordt gebruikt dan is aangevraagd - mogelijk zelfs in een andere gemeente -, is GS
niet bevoegd. Aan de hand van de specifieke omstandigheden die zich voordoen, zal
moeten worden beoordeeld wie bevoegd is op te treden.
26

27. OVERIG
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal van de handhaving aan de orde zijnde
onderwerpen.
5.1 Klachten
Wanneer bij het provinciale meldpunt klachten binnenkomen over het gebruik van een
luchthaven of een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik, dient gecontroleerd te
worden of de klachten zijn terug te voeren op een overtreding van een grenswaarde,
regel of voorschrift. Indien dit niet het geval is, is er geen aanleiding om over te gaan
tot handhaving. Wanneer een klacht verband houdt met (te) laag overvliegende
luchtvaarttuigen, dient de klacht doorgeleid te worden naar de ILT. Het luchtruim
behoort immers niet tot de bevoegdheid van GS.
5.2 Rapporteren
Op grond van artikel 8.55, eerste lid, Wlv moeten GS'" jaaHijks aan PS verslag
uitbrengen over de veiligheids- en milieuaspecten van het luchthavenluchtverkeer'^ .
In het verslag moet in ieder geval een overzicht worden gegeven van de in het
afgelopen gebruiksjaar voorgedane overschrijdingen van grenswaarden, een
beschrijving van de opgelegde maatregelen en de doeltreffendheid van deze
maatregelen. Zie in dit verband artikel 17 van de Regeling burgeHuchthavens.
5.3 Artikel 8a.50b Wlv
Het wetvoorstel permanent maken Crisis- en herstelwet voorziet in een nieuw artikel
8 a . 5 0 b . D i t artikel biedt GS de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van een regel
in een luchthavenbesluit- of regeling die met het oog op de geluidsbelasting is
opgenomen. De ontheffing kan ingevolge het voorgestelde derde lid van artikel 8a.50b
Wlv voor ten hoogste een jaar worden veHeend. In de toelichting bij artikel 8a.50b Wlv
wordt als voorbeeld een ontheffing genoemd van een in een luchthavenbesluit- of
regeling opgenomen regel dat circuits alleen in het weekend mogen worden gevlogen.
Door (eenmalig) toe te staan dat ook op een andere dag circuits mogen worden
gevlogen, kunnen GS bijvoorbeeld een evenement mogelijk maken dat niet
voorzienbaar was ten tijde van de vaststelling van het besluit.'^ De
ontheffingsbevoegdheid heeft geen betrekking op de grenswaarden die met het oog op
de geluidsbelasting in het besluit zijn opgenomen. Deze grenswaarden moeten te allen
" s t b . 2012, 276 en 233.
'= TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 87.
Het wetsvoorstel is op dit moment aanhangig in de Eerste Kamer, zie EK 2011/12, 33135, A
" TK 2011/12, 33135, 3, blz. 39.
27

28. tijde worden nageleefd. Dit betekent ook dat een ontheffing niet kan leiden tot een
uitbreiding van de geluidsruimte van een luchthaven.
28

29. Bijlage 1
Maatregel
GS leggen een maatregel op zodra geconstateerd is dat een grenswaarde is
overschreden. De maatregel dient de belasting van luchthavenluchtverkeer terug te
dringen binnen de grenswaarden (art. 8.45, lid 1, Wlv).
O Voorbeeld: er geldt op grond van het luchthavenbesluit een
geluidsgrenswaarde die overeenkomt met 250 start- en landingen per jaar
van een bepaald type vliegtuig. In praktijk blijkt dat de geluidsruimte al in
oktober is Vol gevlogen'. Een mogelijke maatregel is dat er tot 1 januari van
het volgende kalenderjaar geen starts en landingen meer kunnen plaatsvinden
vanaf deze luchthaven.
Zienswijze
Voordat GS kunnen overgaan tot het opleggen van een maatregel moet degene tot wie
de maatregel is gericht in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te
maken.
Dit volgt uit artikel 8.45, tweede lid, j° artikel 8.22, vierde lid, Wlv.
Inhoud maatregel
De maatregel moet evenredig zijn in verhouding tot de met de maatregel te dienen
doelen. Het is daarom van belang dat alle betrokken belangen bij de voorbereiding van
de maatregel worden afgewogen. Zie in dit verband artikel 3:4 Awb. Ook is van belang
dat de maatregel duidelijk is. Het moet voor degenen tot wie de maatregel is gericht
helder zijn welke handelingen moeten worden verricht of nagelaten om overschrijding
van de grenswaarde ongedaan te maken.
Rechtsbescherming
De op schrift gestelde maatregel is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid,
Awb. Tegen dit besluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep,
hoger beroep).
Intrekken of madgen
Wanneer een maatregel niet meer nodig is voor het terugdringen van de belasting
vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden, wordt de maatregel
ingetrokken of gematigd. Zie hiervoor artikel 8.45, tweede lid, j ° artikel 8.22, vijfde
lid, Wlv.
29

30. stroomschema
1. Vaststellen overschrijding grenswaarde
2. Opstellen handhavingsverslag
3. Versturen voornemen tot opleggen van een maatregel en zienswijze vragen
van degene tot wie de maatregel is gericht en eventuele andere
belanghebbenden
4. Opstellen en versturen maatregel aan degene tot wie de maatregel is gericht
en belanghebbenden
30

31. Bijlage 2
Bestuurlijke boete
straf voor verwijtbare overtredingen
Een bestuuHijke boete is een bestraffende sanctie die een onvoorwaardelijke
verplichting inhoudt tot betaling van een geldsom. De bevoegdheid van GS om een
dergelijke boete op te leggen volgt uit artikel 11.23 Wlv. Omdat de overtreding moet
kunnen worden verweten aan de overtreder om een boete te kunnen opleggen, is in
artikel 11.23 Wlv aangegeven dat GS een bestuurlijke boete "kunnen" opleggen.'^
Wanneer van een bepaling in een luchthavenbesluit wordt afgeweken in het belang
van de veiligheid kan bijvoorbeeld geen boete worden opgelegd. In een dergelijk geval
kan de overtreding niet aan de overtreder worden verweten. Zie in dit verband ook
artikel 5:41 Awb.
Onderzoek voorafgaand aan boeteoplegging
Voordat kan worden overgegaan tot het opleggen van een boete, moeten de feiten en
omstandigheden op grond waarvan tot de overtreding is geconcludeerd zorgvuldig in
kaart worden gebracht. Omdat de boetes die GS kunnen opleggen naar verwachting
een bedrag van € 340,- overschrijden, dient op grond van artikel 5:53 Awb altijd een
boeterapport te worden opgesteld. In het boeterapport dient in ieder geval vermeld te
worden welke overtreding(en) zijn begaan en door wie (art. 5:48, lid 2, Awb). Het
rapport vergemakkelijkt de bewijspositie van het bestuursorgaan. Deze heeft immers
de bewijsstukken van de overtreding in het boeterapport helder op een rij gezet.
Verder kan de overtreder eenvoudiger op de hoogte worden gesteld van de aard van
de tegen hem bestaande verdenking. Dat is van belang in het licht van artikel 6
E V R M ' ^ op grond waarvan de betrokkene zo snel mogelijk op de hoogte dient te
worden gesteld van een tegen hem gerezen verdenking. Het boeterapport kan worden
opgesteld door de bevoegde toezichthouder. Niet vereist is dat de toezichthouders
bijzondere opsporingsambtenaren zijn. Ook behoeft het boeterapport niet door een
bijzondere opsporingsambtenaar te worden vastgesteld.
Functiescheiding
Belangrijk is dat het onderzoek naar de overtreding n i e t mag worden uitgevoerd door
dezelfde persoon als degene die beslist over het opleggen van een boete. Dit wordt in
literatuur en rechtspraak wel aangeduid met de functiescheidingseis. Deze eis vloeit
voort uit de gedachte dat degene die het onderzoek heeft uitgevoerd mogelijk
bevooroordeeld is bij het nemen van een beslissing over het opleggen van een boete.
Daarom dient die beslissing door een onbevooroordeelde derde te worden genomen.
TK 2005/06, 30452, nr. 3, blz. 30.
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens.
31

32. Deze eis geldt ook voor bestuurders. Ook indien een bestuurder betrokken is geweest
bij het onderzoek kan deze niet mede beslissen over het opleggen van een boete.^°
Uit artikel 5:53, derde lid, Awb volgt dat de overtreder in de gelegenheid moet worden
gesteld zijn zienswijze over de voorgenomen boete naar voren te brengen. In dit kader
wordt het boeterapport aan de overtreder toegezonden. Zie hiervoor artikel 5:50,
eerste lid, onder a, Awb.
Beboetbare overtredingen en maximale boete
Voor het bepalen van de maximale hoogte van de boete moeten de overtredingen ten
aanzien waarvan de minister bevoegd is een boete op te leggen worden vergeleken
met de overtredingen ten aanzien waarvan GS bevoegd zijn een boete op te leggen.
GS kunnen een boete opleggen bij overtreding van de volgende bepalingen:
(a) Artikel 8.44, vierde lid, J° de artikelen 8.19 tot en met 8.21 Wlv
Het betreft overtreding van de bij het luchthavenbesluit gestelde regels en
grenswaarden door de exploitant van de luchthaven, de verlener van
luchtverkeersdiensten of van de gezagvoerder. Deze overtreding is vergelijkbaar met
overtreding van de artikelen 8.19 tot en met 8.21 Wlv waarop een maximale boete
staat van € 100.000,-.
(b) Artikel 8.47, tweede lid, J° artikel 8.12 Wlv
Het betreft overtreding van de in het luchthavenbesluit gestelde maximale hoogte voor
objecten op of nabij de luchthaven. Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding
van artikel 8.12 Wlv waarop een maximale boete staat van € 100.000,-.^'
(c) Artikel 8.64, zesde lid, J° artikel 8.19 en 8 . 2 1 , eerste en derde lid, Wlv
Het betreft overtreding van de bij de luchthavenregeling gestelde regels en
grenswaarden door de exploitant van de luchthaven of van de gezagvoerder. Deze
overtreding is vergelijkbaar met overtreding van de artikelen 8.19 en 8.21 Wlv waarop
een maximale boete staat van € 100.000,-.
(d) Artikel 8.46 Wlv
Het betreft overtreding van een beperking die of een voorschrift dat in afwijking van
het luchthavenbesluit is gesteld in verband met groot onderhoud of een bijzonder
voorval waardoor het normale gebruik van de luchthaven ernstig wordt belemmerd.
Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding van artikel 8.23 Wlv waarop een
maximale boete staat van € 100.000,-.
^° CBb 6 november 2009, AB 2010, 215, U N : BK2641, JOR 2010, 18 m.nt. M. Nelemans, NJB 2009, 2277.
" Op te leggen aan degene die verantwoordelijk is voor het object
32

33. (e) Artikel 8.64, zesde lid, J° artikel 8.46 Wlv
Het betreft overtreding van een beperking die of een voorschrift dat in afwijking van
de luchthavenregeling is gesteld in verband met groot onderhoud of een bijzonder
voorval waardoor het normale gebruik van de luchthaven ernstig wordt belemmerd.
Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding van artikel 8.23 Wlv waarop een
maximale boete staat van € 100.000,-.
(f) Artikel 8a. 51, tweede lid, Wlv
Het betreft overtreding van een beperking die of een voorschrift dat is verbonden aan
een tug-ontheffing. In zoverre is geen vergelijking mogelijk met een aan de minister
toekomende bevoegdheid. Wel is deze overtreding genoemd in het kader van de
overtreding van beperkingen en voorschriften die tijdelijk in afwijking van het
luchthavenbesluit en de luchthavenregeling zijn gesteld. Ook daarbij gaat het dus om
tijdelijk en uitzonderlijk gebruik. Om die reden is goed te bepleiten dat ook bij
overtreding van de beperkingen en voorschriften verbonden aan een tug-ontheffing
een maximale boete kan worden opgelegd van € 100.000,-.
(g) Een maatregel als bedoeld in de artikelen 8.45 of 8.64, zesde lid, J° artikel 8.45
Wlv
Het betreft overtreding van een maatregel die is genomen naar aanleiding van
overschrijding van een in het luchthavenbesluit of in de luchthavenregeling
opgenomen grenswaarde. Deze overtreding is vergelijkbaar met overtreding van
artikel 8.22 Wlv waarop een maximale boete staat van € 1.000.000,-.
Geconcludeerd moet worden dat GS voor vrijwel alle overtredingen van regels en
voorschriften een maximale boete mogen opleggen van € 100.000,-. Alleen voor het
geval er eerst een maatregel is getroffen in verband met de overschrijding van een
grenswaarde en deze maatregel wordt overtreden, zijn GS bevoegd om een boete van
maximaal € 1.000.000,- op te leggen.
Bepalen van de hoogte van de boete en boetebeleidsregels
Een belangrijke doelstelling van een boete is generale en speciale preventie. Dat
betekent dat de boete zo hoog moet zijn dat de betreffende onderneming of persoon
de overtreding niet weer begaat en dat ook mogelijke andere overtreders worden
afgeschrikt. Artikel 6 EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte
van een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de
verwijtbaarheid van de overtreding. Het bestuursorgaan moet de boete afstemmen op
de verwijtbaarheid en ernst van de overtreding. In veel gevallen maakt het
bestuursorgaan daarbij gebruik van beleidsregels, maar ook dan moet worden bezien
of bijzondere omstandigheden tot matiging nopen (vgl. 5:46, tweede lid, Awb). Uit de
standaardoverweging die de Afdeling in dit verband hanteert, spreekt de bedoeling dat
de hoogte van de boete zonder terughoudendheid door de rechter wordt getoetst en
dat in een concreet geval waar nodig van de opgestelde boetebeleidsregels wordt
33

34. afgeweken. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012^^ kan daar nog
aan worden toegevoegd dat naar mate de boetebeleidsregels minder onderscheid
maken in de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, een preciezere
toets aan het evenredigheidbeginsel op zijn plaats is.
Het is kortom uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid aan te bevelen
boetebeleidsregels op te stellen. Er bestaat echter geen verplichting tot het opstellen
van beleid. Wel bevordert beleid de eenvormige toepassing van bevoegdheden en
maakt het die toepassing in eventuele procedures eenvoudiger te verdedigen. Wij
kunnen niet voorschrijven wat in die beleidsregels moet staan. Dat is een bestuuHijke
keuze. Daarbij kan het hiernavolgende als richtsnoer worden gebruikt.
In veel boetebeleidsregels is nader uitgewerkt wat het betreffende bestuursorgaan als
zeer ernstig, ernstig en minder ernstig aanmerkt. In het kader van de bepalingen van
de Wet luchtvaart ten aanzien waarvan GS bevoegd zijn boetes op te leggen, zou ook
een dergelijke invulling van het begrip 'ernstig' kunnen worden gegeven aan de hand
van het belang dat met de geschonden bepaling is gediend. In zijn algemeenheid is
voorstelbaar dat schending van regels die zien op de externe veiligheid als zeer ernstig
worden aangemerkt. Verder is voorstelbaar dat overtreding van normen met
betrekking tot geluidhinder of luchtvervuiling als ernstig dan wel als minder ernstig
worden aangemerkt. Op deze wijze zou een indeling van de verschillende
overtredingen kunnen worden gemaakt. Daarbij zou ook kunnen worden gewerkt met
een zekere bandbreedte. Bijvoorbeeld als het gaat om een overtreding van een
veiligheidsnorm zou als bandbreedte voor de boete een bedrag van € 75.000-100.000
kunnen worden aangehouden waarbij aan de hand van de omstandigheden van het
geval nader wordt afgewogen of de maximale boete wordt opgelegd of dat lager in de
bandbreedte wordt ingezet.
Recidive als boeteverhogende omstandigheid
Recidive kan worden meegewogen bij het vaststellen van de hoogte van de boete
omdat die omstandigheid een onderdeel vormt van de vraag in hoeverre een
overtreding aan de overtreder kan worden verweten. Het doel van het meewegen van
recidive is om overtreders die zich bij herhaling niet aan de betreffende regelgeving
houden, aan te sporen hun gedrag te wijzigen. Voor de vraag wat onder eenzelfde of
soortgelijke feiten kan worden verstaan, biedt de bestuursrechtelijke jurisprudentie
enkele aanknopingspunten. In een uitspraak van het College van Beroep voor het
bedrijfsleven van 18 december 2007" overweegt het College dat van "gelijksoortige"
overtredingen kan worden gesproken omdat beide betrekking hebben op de naleving
van administratieve voorschriften ter zake van voedselveiligheid, die op grond van de
" AbRvS 14 maart 2012, nr. 201104160/1/A3, AB 2012, 98.
" CBb 18 december 2007, UN BC1434, JB 2008/66.
34

35. betreffende hygiënecode in acht moeten worden genomen. Voor het College is
kennelijk doorslaggevend dat hetzelfde rechtsbelang aan beide overtredingen ten
grondslag ligt. Die benadering sluit aan bij de rechtspraak van de Hoge Raad in
strafzaken.
Uit de rechtspraak kan verder worden afgeleid dat voor het meewegen van recidive als
boeteverhogende omstandigheid in ieder geval niet noodzakelijk is dat exact dezelfde
wettelijke bepaling eerder is overtreden. Voldoende is dat het gaat om eenzelfde
overtreding of soortgelijke feiten.^''
Voor de vraag of sprake is van soortgelijke feiten (of eenzelfde overtreding) dient
derhalve gekeken te worden naar de belangen die de wetgever heeft willen
beschermen met de betreffende strafbepalingen. Komen deze belangen overeen dan
behoren de (strafbare) feiten tot dezelfde categorie en kan vanwege recidive een
zwaardere straf worden opgelegd.
• Voorbeeld: ondanks een eerdere boete voor het overschrijden van de
openingstijden, worden die openingstijden opnieuw overschreden. Dat kan
leiden tot een hogere boete.
Specifiek met betrekking tot tug-ontheffingen kan recidive ook een rol spelen bij het
nemen van een beslissing over een nieuwe ontheffing. Een bedrijf dat veelvuldig de
beperkingen en voorwaarden van eerdere ontheffingen heeft overtreden, kan een
nieuwe ontheffing worden geweigerd (zie § 4.2.2) . Verder kan recidive ertoe leiden
dat een bestaande ontheffing wordt ingetrokken (zie § 4.2.3).
Waarborgen
Het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete brengt met zich dat de procedure
tot het opleggen van de boete met extra waarborgen is omgeven. Zo komt de
(vermoedelijke) overtreder het zwijgrecht toe (art. 5:10a, lid 1, Awb). Het zwijgrecht -
en daarmee de plicht tot het geven van de cautie (de plicht om iemand op zijn
zwijgrecht te wijzen) - bestaat niet bij uitoefening van reguliere
toezichtsbevoegdheden zoals het verzamelen van informatie. De aanwending van
toezichtsbevoegdheden, inclusief het doen van een informatievordering, leidt er in
beginsel niet toe dat sprake is van een criminal charge. Toezichtsbevoegdheden
worden in eerste instantie immers aangewend om vast te stellen of aan de wettelijke
verplichtingen is voldaan. De omstandigheid dat door de verstrekking van gegevens
mogelijk een verdenking ter zake van een strafbaar feit kan rijzen doet daar niet aan
af."
" Zie bijvoorbeeld CBb 7 juni 2007, JOR 2007, 185, rov 5.5 en 5.7, CBb 29 juni 2006, AB 2007, 248, rov 5.7
en HvJ 8 februari 2007, RvdW 2007, 353, NJ 2007, 370.
" Zie HR 19 september 2006, NJ 2007, 39, AB 2007, 2 en HR 22 juni 1999, NJ 1999, 648 en vgl. ook CBb 22
december 2009, U N : BL0770.
35

36. Pas wanneer sprake is van verhoor met het oog op het opleggen van een boete
bestaat op grond van artikel 5.10a Awb de plicht diegene in kennis te stellen van het
feit dat hij niet langer verplicht is ter zake daarvan inlichtingen te verschaffen.^^
Op grond van vaste jurisprudentie bestaat geen cautieplicht voor schriftelijke
verklaringen en schriftelijke informatie die wordt opgevraagd omdat deze informatie
ook los van de wil van de betrokkene bestaat.^''
Ook is in de Awb vastgelegd dat niemand tweemaal vervolgd mag worden voor
dezelfde overtreding, het zogenaamde ne bis in idem-beginsel (art. 5:43 Awb). En dat
wanneer zowel een bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke weg openstaat, GS
moeten kiezen voor één van beide wegen. Dit volgt uit artikel 5:44, eerste lid, Awb. In
het kader van de handhaving van de Wet luchtvaart is een strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke samenloop overigens niet mogelijk. De bepalingen die in artikel
11.9 Wlv genoemd worden bij de strafrechtelijke handhaving komen niet nogmaals
aan bod in het kader van de bestuurrechtelijke handhaving door GS (art. 11.23 Wlv).
Betalen boete
De betaling van de boete geschiedt binnen zes weken na bekendmaking van het
boetebesluit (art. 4:87, lid 1, Awb). Wanneer de overtreder niet betaalt is hij in
verzuim. Zie hiervoor 4:97 Awb. Vervolgens dienen GS naar de overtreder die in
verzuim is een aanmaning te sturen (art. 4:112, lid 1, Awb). Wanneer de boete na de
aanmaning nog niet (volledig) is betaald kan de boete door middel van een
dwangbevel worden ingevorderd (art. 5:10, lid 2 j ° art. 4:115 Awb).
Rechtsbescherming
Het boetebesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen dit
besluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep).
" Zie Vzngr CBb 25 oktober 2 0 1 1 , UN BU4338; Vzngr. Rb. Rotterdam 22 juni 2012, UN BW9478.
" Rb. Rotterdam 19 oktober 2004, JOR 2005/34.
36

37. stroomschema
1. Vaststellen overtreding
2. Opstellen boeterapport
3. Opstellen voornemen tot opleggen van een bestuuHijke boete
4. Versturen voornemen en boeterapport aan overtreder en zienswijze vragen
van overtreder en eventuele andere belanghebbenden
5. Versturen boetebesluit
6. Betaling boete (evt. invorderen)
37

38. Bijlage 3
Last onder bestuursdwang
De last onder bestuursdwang betreft een sanctie tot geheel of gedeeltelijk herstel van
de overtreding én de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk
handelen (zelf) ten uitvoer te (doen) leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt
uitgevoerd (art. 5:21 Awb).
Door toepassing van bestuursdwang maken GS op kosten van de overtreder door
feitelijk handelen zelf een einde aan een overtreding. Bestuursdwang kan ook worden
toegepast om de gevolgen van een overtreding ongedaan te maken, herhaling van een
gepleegde overtreding te voorkomen of om het voortduren ervan tegen te gaan.
Zienswijze
Voordat de last onder bestuursdwang wordt opgelegd, moet degene tot wie de last is
gericht (en eventuele andere belanghebbenden) in de gelegenheid worden gesteld een
zienswijze naar voren te brengen. Zie hiervoor artikel 4:8 Awb.
Inhoud last
In de last moet naast de bepaling die is overtreden de maatregel(en) vermeld worden
die de overtreder dient te nemen om bestuursdwang te voorkomen (art. 5:24, lid 1,
Awb). De rechtszekerheid vereist dat de te nemen maatregelen duidelijk worden
omschreven. Het moet voor degenen tot wie de bestuursdwangbeschikking is gericht
helder zijn welke maatregelen moeten worden genomen om effectuering van
bestuursdwang te voorkomen.
Begunstigingstermijn
Daarnaast moet in de last een termijn worden opgenomen waarin de overtreder de
last kan uitvoeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast, de zogenaamde
begunstigingstermijn. Dit volgt uit artikel 5:24, tweede lid, Awb. Ook hier vereist de
rechtszekerheid dat de geboden termijn duidelijk en concreet is. Termijnen als "met
onmiddellijke ingang" of "binnen een redelijke termijn" zijn niet toegestaan. Alleen in
spoedeisende gevallen behoeft geen termijn te worden gegeven. Dit volgt uit artikel
5 : 3 1 , eerste lid, Awb. In de beschikking moet in dat geval goed gemotiveerd worden
waarom sprake is van zodanige spoedeisendheid dat geen begunstigingstermijn is
geboden. Het is niet goed mogelijk om algemene regels te geven over de lengte van
de begunstigingstermijn, behalve dan dat die redelijk moet zijn. Veel zal afhangen van
de omstandigheden van het geval. Als uitgangspunt geldt dat de termijn niet wezenlijk
langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
38

39. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last
uit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt t o e g e p a s t . "
/("osten
De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij de
kosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor zijn rekening behoren te komen. In het
besluit moet worden vermeld of en, zo j a , in hoeverre de kosten op de overtreder
zullen worden verhaald. Niet alleen de kosten van het feitelijk handelen kunnen
worden verhaald, maar ook de kosten ter voorbereiding van het feitelijk handelen.
Voorwaarde is wel dat deze kosten zijn gemaakt na het verstrijken van de
begunstigingstermijn. Zie in dit kader artikel 5:25 Awb. De hoogte van de te verhalen
kosten wordt vastgesteld in een door GS te nemen kostenverhaalsbeschikking (art.
5:25, lid 6, Awb). Artikel 4:87, eerste lid, Awb bepaalt dat het bedrag binnen zes
weken na bekendmaking van de kostenverhaalsbeschikking moet worden betaald.
Rechtsbescherming
De last onder bestuursdwang en de kostenverhaalsbeschikking zijn beide een besluit in
de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen deze besluiten staan de gebruikelijke
rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep). Een aanhangig bezwaar of
(hoger) beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op de
kostenverhaalsbeschikking. Zie hiervoor artikel 5:31c Awb.
Stroomschema
1. Vaststellen overtreding
2. Opstellen handhavingsverslag
3. Versturen voornemen tot opleggen van een last onder bestuursdwang en
zienswijze vragen van overtreder en eventuele andere belanghebbenden
4. Opstellen en versturen bestuursdwangbesluit met aanzegging kostenverhaal
aan de overtreder en belanghebbenden
5. Vaststellen naleving last
6. Versturen aankondiging effectuering bestuursdwangaanzegging
7. Effectuering bestuursdwang
8. Vaststellen kostenverhaalsbeschikking
9. Betaling kosten bestuursdwang (evt. invorderen)
' Zie AbRvS 25 november 2009, nr. 200900304/1/Hl.
39

40. Bijlage 4
Last onder dwangsom
De last onder dwangsom is een sanctie tot geheel of gedeeltelijk herstel van de
overtreding én de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet
tijdig wordt uitgevoerd (5:31d Awb).
De last onder dwangsom is bij uitstek geschikt om naleving van een bepaling af te
dwingen die de overtreder verplicht tot een handeling die eigenlijk alleen door hem zelf
kan worden verricht. Ook is de last onder dwangsom een geschikt instrument om
herhaling van een overtreding te voorkomen en om een voortdurende overtreding te
beëindigen. Door het opleggen van een last onder dwangsom ontstaat voor de
overtreder een constante financiële prikkel om de desbetreffende voorschriften na te
leven. Een ander voordeel van de last onder dwangsom is dat de bijbehorende
(administratieve) lasten relatief beperkt zijn.
Zienswijze
Voordat de last onder dwangsom wordt opgelegd, moet degenen tot wie de last is
gericht (en eventuele andere belanghebbenden) in de gelegenheid worden gesteld een
zienswijze naar voren te brengen. Zie hiervoor artikel 4:8 Awb.
Inhoud last
In de last moet de bepaling die is overtreden vermeld worden evenals de
maatregel(en) die de overtreder dient te nemen om te voorkomen dat de dwangsom
wordt verbeurd (art. 5:32a, lid 1, Awb). Ook hier geldt dat de rechtszekerheid vereist
dat de te nemen maatregelen duidelijk worden omschreven. Het moet voor degenen
tot wie de dwangsombeschikking is gericht helder zijn welke maatregelen moeten
worden genomen om te voorkomen dat de dwangsom wordt verbeurd. De last moet
voorts zo zijn geformuleerd dat het voor de overtreder zowel feitelijk als juridisch
mogelijk is de last uit te voeren. Zou dit anders zijn, dan fungeert de last onder
dwangsom in feite als een boete. Dat is niet toegestaan.
Begunstigingstermijn
In de last moet een duidelijke en concrete begunstigingstermijn worden opgenomen
(art. 5:32a, lid 2, Awb). Zie in dit verband verder de alinea over de
begunstigingstermijn onder het kopje 'last onder bestuursdwang'.
Modaliteit en hoogte van de dwangsom
Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, Awb zijn er verschillende mogelijkheden waarop
een last kan worden vastgesteld. De last kan worden vastgesteld op een bedrag
ineens, op een bedrag per tijdseenheid of per overtreding van de last. Afhankelijk van
het voorschrift dat is overtreden en de geformuleerde last zal voor één van de
40

41. mogelijkheden moeten worden gekozen. In het algemeen geldt dat bij voortdurende
overtredingen een verbeurte per tijdseenheid of een bedrag ineens in de rede ligt.
Hetzelfde geldt voor een last die erop gericht is om de gevolgen van een overtreding
ongedaan te maken. Een last die strekt tot het verrichten van een eenmalige
handeling voor een bepaalde datum kan ook goed met verbeurte van een bedrag
ineens worden afgedwongen. Indien de last ook of uitsluitend is bedoeld om herhaling
van een overtreding te voorkomen kan ook worden gekozen voor verbeurte van een
bedrag per (geconstateerde) overtreding.
Indien wordt gekozen voor verbeurte van een bedrag per tijdseenheid of per
overtreding moet in de dwangsombeschikking een (maximum) bedrag worden
vastgesteld waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd.
De hoogte van de dwangsom moet ingevolge artikel 5:32b, derde lid, Awb in redelijke
verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking
van de dwangsom. GS komen hierbij een ruime mate van beleidsvrijheid toe. De
hoogte (en modaliteit) van de dwangsom kan door de bestuursrechter slechts
marginaal worden getoetst. De hoogte van de dwangsom zal bepaald moeten worden
aan de hand van de omstandigheden van het geval. Net als bij het vaststellen van de
begunstigingstermijn bestaan hiervoor geen algemene regels.
Invorderen dwangsom
Indien de overtreding niet (tijdig) ongedaan wordt gemaakt, wordt de dwangsom
verbeurd. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom moeten GS het
bedrag van de dwangsom vastleggen in een invorderingsbeschikking (art. 5:37, lid 1,
Awb). Uit artikel 5:33 Awb volgt vervolgens dat dwangsommen binnen zes weken
moeten worden betaald, nadat zij zijn verbeurd.
Rechtsbescherming
De last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking zijn beide een besluit in de zin
van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen deze besluiten staan de gebruikelijke
rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep). Een aanhangig bezwaar of
(hoger) beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op de
invorderingsbeschikking. Zie hiervoor artikel 5:39, eerste lid, Awb.
41

42. stroomschema
1. Vaststellen overtreding
2. Opstellen handhavingsverslag
3. Versturen voornemen tot opleggen van een last onder dwangsom en
zienswijze vragen van overtreder en eventuele andere belanghebbenden
4. Opstellen en versturen dwangsombeslult aan de overtreder en
belanghebbenden
5. Vaststellen naleving last
6. Versturen invorderingsbeschikking
7. Betaling dwangsom (evt. invorderen)
42

43. Bijlage 5
Weigeren ontheffing
Het weigeren van een tug-ontheffing is geen bestuuHijke sanctie in de zin van artikel
5:2 Awb. Hierdoor is hoofdstuk 5 van de Awb niet van toepassing op de weigering een
ontheffing te verlenen. Een weigeringsbesluit moet uiteraard wel voldoen aan de
algemene besluitvereisten van hoofdstuk 3 van de Awb. Een ontheffing kan geweigerd
worden als de voorschriften verbonden aan een eerdere tug-ontheffing (veelvuldig)
door aanvrager zijn overtreden. Het is aan te bevelen in beleidsregels vast te leggen in
welke gevallen wordt overgegaan tot het weigeren van een ontheffing. Afwijking van
de beleidsregels is mogelijk wanneer toepassing van de beleidsregels voor één of meer
belanghebbenden gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot en met
de beleidsregel te dienen doelen. Zie in dit verband artikel 8:84 Awb. Uiteraard dient
het besluit in een dergelijk geval draagkrachtig gemotiveerd te worden.
Rechtsbescherming
Het weigeringsbesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen dit
besluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep).
Stroomschema
1. Vaststellen (herhaalde) overtreding
2. Opstellen handhavingsverslag
3. Ontvangst aanvraag om ontheffing en toetsen aanvraag aan beleidsregels
4. Weigeren ontheffing
43

44. Bijlage 6
Intrekken ontheffing
Wordt overtreding begaan van een in een tug-ontheffing opgenomen voorschrift door
de ontheffinghouder, dan is als sanctie de intrekking van de ontheffing mogelijk. Deze
mogelijkheid is niet in de wet opgenomen, maar kan via de leer van de "geïmpliceerde
bevoegdheden" ingelezen worden in de bevoegdheid de ontheffing te veHenen (art.
8a.51 Wlv). Bij dit leerstuk gaat het om bevoegdheden die beschouwd worden als
inbegrepen bij de wel uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden.^^ Ook in dit geval is het
aan te bevelen in de beleidsregels vast te leggen in welke gevallen wordt overgegaan
tot het intrekken van de ontheffing.
Intrekking is alleen mogelijk wanneer herstel van de overtreding wordt nagestreefd.
De ontheffing kan niet als bestraffende sanctie worden ingetrokken. Artikel 7, eerste
lid, EVRM vereist hiervoor een uitdrukkelijke wettelijke grondslag.
Wanneer is nu bij de intrekking van een ontheffing sprake van een herstelsanctie en
wanneer van een bestraffende sanctie? Van een bestraffende sanctie is sprake als de
sanctie verder gaat dan het herstel van de (on)rechtmatige toestand vergt.^° De
intrekking moet er dan ook toe dienen om de overtreding te beëindigen. Bij het
intrekken van een tug-ontheffing moet kortom altijd in het achterhoofd worden
gehouden dat de sanctie niet meer mag omvatten dan nodig is voor het herstel van de
rechtmatige toestand.
Zienswijze
Voordat de ontheffing wordt ingetrokken, moet de ontheffinghouder (en eventuele
andere belanghebbenden) in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze naar voren
te brengen. Zie hiervoor artikel 4:8 Awb.
Rechtsbescherming
Het intrekkingsbesluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Tegen dit
besluit staan de gebruikelijke rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep, hoger beroep).
Zie in dit verband Hoofdstukken van bestuursrecht. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, vijftiende druk 2011,
blz. 117 en 378.
^° Deze definitie is afkomstig uit: C.L.G.F.H. Albers, De intrekking van een begunstigende beschikking bij wijze
van sanctie, NTB 2009, 24.
44

45. stroomschema
1. Vaststellen (herhaalde) overtreding
2. Opstellen handhavingsverslag
3. Versturen voornemen tot intrekken ontheffing en zienswijze vragen van
ontheffinghouder en eventuele andere belanghebbenden
4. Intrekken ontheffing
45

46. Toezichtinstructie RBML
Bevoegdheden
Bevoegdheden provincies
• Gericht op het landzijdige gebruik van luchthavens en tug-terreinen
• Dus alles wat is gericht op het opstijgen en landen en daarmee verband
houdende bewegingen op de grond door vliegtuigen
Bevoegdheden Minister van I&M (en dus ILT)
• Gebruik van het luchtruim (luchtverkeersroutes)
• Veilig gebruik luchthaven en tug-terrein (RVGLT)
Voorwaarden PS in een luchthavenbesluit
Grenswaarden voor:
• geluidsbelasting (verplicht)
• externe veiligheid (facultatief)
• lokale luchtverontreiniging (facultatief)
Regels voor:
• geluidsbelasting (facultatief)
• vliegveiligheid (facultatief)
• externe veiligheid (facultatief)
• lokale luchtverontreiniging (facultatief)
• ruimtelijke indeling gebied rond de luchthaven (verplicht)
Voorwaarden PS in een luchthavenregeling
Grenswaarden voor:
• geluidsbelasting (facultatief)
46

47. • externe veiligheid (facultatief
Regels voor:
• geluidsbelasting (facultatief)
• externe veiligheid (facultatief)
Voorwaarden GS in een ontheffing voor tijdelijk en
uitzonderlijk gebruik
Bijvoorbeeld:
• tijdstip van gebruik
• maximaal aantal vliegtuigbewegingen
• verplichting terreingebruik 24 uur van te voren te melden
Geen voorwaarden bevatten die betrekking hebben op:
• zaken die zijn geregeld in de RVGLT, bijvoorbeeld:
• de locatie
• de aanleg
• inrichting
• uitrusting
Geen voorwaarden betrekking hebbend op, bijvoorbeeld:
• aanwezigheid AOC
• vliegen boven woonbebouwing
47