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Concessões, Permissões e Autorizações

      Semelhanças e Diferenças

               28/05/2008




                            Bernardo Padilha e João Sá
Introdução

• Constituição Federal Artigo 175

  Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
  diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
  sempre através de licitação, a prestação de serviços
  públicos.
Introdução
• Crise do Estado nos anos 80:
   –   Morosidade
   –   Burocracia
   –   Ineficiência
   –   Desperdício de recursos
   –   Má administração
   –   Corrupção


• Constituição Federal de 88 implanta novo modelo de
  ordem econômica baseado na livre iniciativa e redução da
  participação do Estado na economia
Introdução

• Estado assume papel Regulador
   – Fiscalização
   – Incentivo
   – Planejamento


• Transfere ao setor privado a prestação de ampla gama   de
  serviços de sua titularidade, conservando o dever      de
  assegurar sua adequada prestação, utilizando           os
  instrumentos da concessão e permissão, nos termos      do
  artigo 175 da CF
Concessão
Definição

• Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, artigo 2º, II

  Art. 2º, II - Concessão de serviço público é a delegação de   sua
  prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação,    na
  modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio     de
  empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por    sua
  conta e risco e por prazo determinado
Definição

• José dos Santos Carvalho Filho

  “Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a
  Administração Pública transfere à pessoa jurídica ou a consórcio de
  empresas a execução de certas atividades de interesse coletivo,
  remunerada através do sistema de tarifas pagas pelos usuários. Nessa
  relação jurídica a Administração Pública é denominada de
  concedente, e, o executor do serviço, de concessionário” (José dos
  Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 16 a Edição,
  Editora Lumen Juris, 2006, pp.306)
Natureza Contratual

• Constituição Federal, artigo 175, parágrafo único, I

   Parágrafo único. A lei disporá sobre:
    I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
  públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as
  condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;


• Lei 8.987/95, artigo 4º

  Art. 4o A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra
  pública, será formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos
  desta Lei, das normas pertinentes e do edital de licitação.
Principais Deveres e Direitos

• Dever da concessionária

  Prestar o serviço de forma adequada, respeitando os princípios de
  continuidade e universalidade, as regras do Edital de licitação e do
  Contrato de concessão e as normas emitidas pela Agência Reguladora
  do setor.

• Direito da concessionária

  Receber remuneração justa através das tarifas pagas pelos usuários do
  serviço prestado.
Tarifas

• Princípio da modicidade tarifária

  A tarifa cobrada deve ser a menor possível considerando os custos e
  investimentos da concessionária.


• Princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato

  As condições iniciais do contrato devem ser mantidas. Uma eventual
  alteração de encargos deve ser compensada através da revisão de
  tarifas.
Objeto
• O objeto do contrato é o serviço público que foi delegado:

     –   Energia elétrica
     –   Gás canalizado
     –   Transportes coletivos
     –   Comunicação telefônica fixa

•    Atividades meramente econômicas não devem ser objeto
    de concessão, já que em regra os particulares estão livres
    para explorá-las (Art. 170, parágrafo único da Constituição Federal)

    Art. 170. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
    econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos
    casos previstos em lei
Necessidade do contrato de concessão?

• Do ponto de vista do concessionário

   –   Atividades que requerem altos investimentos
   –   Relações de longo prazo
   –   Previsibilidade e segurança
   –   Regras do jogo devem ser cumpridas para diminuir Risco-Brasil
   –   Atrair investimentos estrangeiros
Acórdão STJ
• AgRg na SLS 162 / PE, rel. Min. Edson Vidigal, 15.03.06.

  3. Necessária a manutenção do equilíbrio-financeiro dos contratos
  celebrados com o Poder Concedente, porque o interesse público não se
  resume à contenção de tarifas, sendo evidenciado, também, na
  continuidade e qualidade do fornecimento de energia, na manutenção
  do contrato, de modo a viabilizar investimentos no setor, para que
  o país não volte à escuridão.
  5. Caracterizado o risco inverso, refletido no cenário de insegurança
  jurídica que pode se instalar com a manutenção da liminar, que, em
  princípio, admite a quebra do equilíbrio dos contratos firmados
  com o Poder Público, lesando a ordem pública administrativa e
  econômica e agravando o risco Brasil, impõe-se o deferimento do
  pedido de suspensão.
Necessidade do contrato de concessão?

• Do ponto de vista da Administração Pública

   –   Metas de qualidade e universalização
   –   Finalidade da empresa privada é maximizar o lucro
   –   Garantir o acesso à todo território nacional
   –   Assegurar prestação adequada, sob pena de rescisão do contrato
       por caducidade (Artigo 38 da Lei 8.987/95).
Permissão
Definição

• Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, artigo 2º, IV

  Art. 2º, IV – Permissão de serviço público é a delegação, a título
  precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita
  pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre
  capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco
Definição

• José dos Santos Carvalho Filho

  “Permissão de serviço público é o contrato administrativo através do
  qual o Poder público (permitente) transfere a um particular
  (permissionário) a execução de certo serviço público nas condições
  estabelecidas em normas de direito público, inclusive quanto à
  fixação do valor das tarifas” (José dos Santos Carvalho Filho, Manual
  de Direito Administrativo, 16a Edição, Editora Lumen Juris, 2006,
  pp.343)
Concepção Tradicional

• Ato unilateral, discricionário e precário da Administração
  Pública. Pode ser revogado a qualquer tempo por critérios
  de conveniência e oportunidade.

• Acórdão STF

  RMS 6277/SP, rel. Min. HENRIQUE D'AVILA, 23.12.1959

  BEM PÚBLICO. USO. PERMISSAO. SUA REVOGABILIDADE
  A QUALQUER TEMPO, DADO O CARÁTER ALEATORIO E
  PRECATORIO DE QUE SE REVESTE. RECURSO DE
  MANDADO DE SEGURANÇA. SEU DESPROVIMENTO.
Releitura frente à legislação atual
• Constituição Federal, artigo 175, parágrafo único, I

    Parágrafo único. A lei disporá sobre:
   I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços
   públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as
   condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

• Lei 8.987/95, artigo 40

   Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de
   adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do
   edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade
   unilateral do contrato pelo poder concedente.
Acórdão STF
• ADInMC 1.491-DF, rel. Min. Carlos Velloso, 1.7.98.

  O Min. Sydney Sanches proferiu voto de desempate, acompanhando o
  entendimento do Min. Carlos Velloso, relator, no sentido de que o art. 175,
  parágrafo único, I da CF ("A lei disporá sobre: I - o regime das empresas
  concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de
  seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade,
  fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.") afastou qualquer
  distinção conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquela o
  caráter contratual próprio desta. Vencidos os Ministros Marco Aurélio,
  Sepúlveda Pertence, Néri da Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que
  deferiam a medida cautelar por entenderem que os conceitos de "permissão" e
  "concessão" não são sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, §
  único, I, da CF/88, da expressão "o caráter especial de seu contrato" para
  ambos os institutos, traduz mera impropriedade e não equiparação. Quanto
  ao § 2º do art. 8º da mesma Lei, o julgamento continua suspenso em virtude do
  pedido de vista do Min. Nelson Jobim, formulado na sessão do dia 26.06.98.
Permissão X Concessão

• Semelhanças

   –   São formalizados por contratos administrativos
   –   Mesmo objeto: a prestação de serviços públicos
   –   Resultam da delegação do poder concedente (art. 175 da CF)
   –   Exigem licitação prévia
   –   Sujeitos ao regime de direito público (cláusulas exorbitantes)
Permissão X Concessão

• Diferenças

   – Permissão pode ser contratada com pessoa física ou jrídica enquanto
     a concessão só pode ser contratada com pessoa jurídica ou
     consórcio de empresas.
   – Lei 8.987/95, artigo 2º, IV diz que a delegação por meio de
     permissão será a título precário. Contudo, o caráter de precariedade
     não se coaduna com a natureza contratual da permissão, cabendo à
     doutrina e jurisprudência interpretarem essa aparente contradição
     legal de “contrato a título precário”
Utilidade do Instituto

• Celso Antônio Bandeira de Mello

  “A permissão, pelo seu caráter precário, seria utilizada, normalmente,
  quando o permissionário não necessitasse alocar grandes capitais para
  o desempenho do serviço ou (...) quando os riscos da precariedade a
  serem assumidos pelo permissionário fossem compensáveis seja pela
  rentabilidade do serviço, seja pelo curto prazo em que se realizaria a
  satisfação econômica” (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de
  direito administrativo, 12 Edição, Editora Malheiros, São Paulo, 2000).
Autorização
Definição

• Maria Sylvia Di Pietro

  “A autorização constitui ato administrativo unilateral, discricionário e
  precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso
  privativo de bem público, o desempenho de atividade material, ou a
  prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente
  proibidos” (Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo,
  Editora Atlas, São Paulo, 2000, pp. 211).
Releitura frente à legislação atual
• Constituição Federal artigos 21, XI e XII e 175

  Art. 21. Compete à União:
  XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços
  de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a
  criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
  XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
  a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
  b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos
  de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
  c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
  d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras
  nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
  e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
  f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

  Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
  concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Interpretação conjugada

• Serviço público não pode ser transferido ao particular
  mediante autorização (art. 175). Quando as atividades
  listadas no inciso XII do art. 21 forem prestadas sob o
  regime de autorização, não caracterizam serviços públicos,
  mas sim atividades privadas de interesse público.

• Embora não sejam serviços públicos, muitas destas
  atividades    requerem      investimentos     vultuosos,
  incompatíveis com a concepção clássica de autorização
  como sendo um ato unilateral, discricionário e precário.
  Por isso, a doutrina construiu o que se convencionou
  chamar de “autorização vinculada”.
Autorização Vinculada

• O direito à exploração da atividade até o seu termo final
  integra-se no rol de direitos subjetivos do autorizado.

• Incorporado pela LGT, artigo 138

  Art. 138. A autorização de serviço de telecomunicações não terá sua vigência
  sujeita a termo final, extinguindo-se somente por cassação, caducidade,
  decaimento, renúncia ou anulação.

  Cassação, caducidade e decaimento da autorização só se justificam quando
  houver perda das condições indispensáveis à expedição ou manutenção da
  autorização (art. 139), prática de infrações graves por parte do autorizado (art.
  140), ou em face de razões de excepcional relevância pública (art. 141),
  respectivamente. Não há hipótese de revogação por critérios de conveniência e
  oportunidade.
Exceção, não a Regra


• Vale ressaltar, no entanto, que a “autorização vinculada” é
  a exceção e não a regra. A regra é que o instituto da
  autorização ainda é um ato unilateral, cabendo à
  Administração decidir de forma discricionária se autoriza
  ou não, bem como revogar o ato a qualquer momento que
  considerar conveniente e oportuno.
Autorização Vinculada
                      X
           Concessões e Permissões

• A autorização, mesmo quando vinculada, continua sendo
  um instrumento muito mais flexível, apropriado às
  atividades de menor porte e que não sejam submetidas à
  um controle tão intenso por parte do Estado.

•      Não há necessidade de respeito aos princípio de
    continuidade, universalidade e licitação.
Autorização Vinculada
                         X
              Concessões e Permissões

• Sara Jane Leite

  “Suas diferenças consistem no ato firmado com a Administração (termo
  e contrato), nos princípios afetos aos serviços públicos e na não
  obrigatoriedade de licitação, como regra, para as autorizações.
  Entretanto, o grande elemento diferenciador consiste na questão da
  modicidade das tarifas, uma vez que as autorizações praticam preço,
  que será livre, cabendo às Agências reprimirem toda prática
  prejudicial à competição, bem como o abuso do poder econômico”
  (Sara Jane Leite, Regulação jurídica dos serviços autorizados, Editora
  Lumen Iuris, Rio de Janeiro, 2005, pp. 163).
Reversibilidade dos Bens

• Nos contratos de concessão e permissão, como o objeto é um serviço
  público de caráter essencial à população, no término do contrato os bens
  vinculados à execução do serviço são revertidos ao Poder Concedente,
  de modo a permitir sua continuidade.

• Por outro lado, quando se trata de atividade explorada por meio de
  autorização, não há que se falar em reversão dos bens vinculados à
  execução do serviço público, uma vez que o objeto da autorização será
  sempre uma atividade econômica em stricto sensu. Assim, se a
  autorização for extinta, os bens permanecem no patrimônio do particular,
  não havendo transferência ao Poder Concedente nem indenização pelos
  investimentos não amortizados.
Transporte Coletivo

 O caso das Vans
Magé sofre sem transporte público
                     RJTV 1ª Edição 18/02/2008

• Na sexta-feira, a situação foi a mesma: nenhum ônibus transportando
  passageiros dentro do município de Magé. A única empresa que faz o
  serviço alega que não tem condições de concorrer com o transporte
  alternativo. Os ônibus só vinham circulando porque a empresa havia
  feito um acordo com a prefeitura, que se comprometeu a fiscalizar
  vans e Kombis irregulares. Agora, com esta nova paralisação, quem
  sai mais uma vez perdendo é quem vive na região.

• Segundo a prefeitura de Magé, a empresa Reginas não paga impostos e
  nunca teve concessão para atuar. A prefeitura afirma que fez duas
  licitações para a escolha de novas empresas, mas não houve propostas.
Legislação Aplicável


• Constituição Federal artigo 30, V

  Art. 30. Compete aos Municípios:
  V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
  permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de
  transporte coletivo, que tem caráter essencial;
Legislação Aplicável

• Lei Orgânica do Município do RJ, artigo 394

  Art. 394. Os serviços de transporte coletivo municipal serão operados
  preferencialmente pelo Município, através de empresa pública
  especialmente criada para esse fim.

  § 1º. Enquanto não operar todos os serviços de transportes coletivo, o
  Município poderá delegar essa competência a particulares, através de
  concessão, permissão ou autorização, precedidas de licitação,
  conforme estabelecer a lei.
Serviço Público?
Argumentos Favoráveis
•   Constituição Federal artigo 5º, XV
    XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo
    qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com
    seus bens;

•   Constituição Federal artigo 30, V
    Art. 30. Compete aos Municípios:
    V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
    os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que
    tem caráter essencial;

•   É um transporte coletivo de passageiros, em nada se distingue da atividade
    prestada por companhias de ônibus (oferta em caráter genérico).
Argumentos Favoráveis

• Caráter de essencialidade:

   – Vans transportam passageiros para lugares de difícil acesso;
   – Necessidade de transporte fora dos horários de pico (horário
     noturno);
   – Preocupação com a segurança dos passageiros;
   – Compromisso com o atendimento gratuito aos idosos, deficientes
     físicos e estudantes de redes públicas
Argumentos Contrários

• O transporte coletivo já é oferecido por companhias de
  ônibus. As vans são apenas um meio alternativo para quem
  tiver ineteresse.

• Trata-se de atividade meramente privada que se destina a
  transportar pequeno número de passageiros nos núcleos
  urbanos.

• Se aproxima mais da atividade prestada por taxis
  (meramente privada) do que da prestada por companhias
  de ônibus.
Qual instituto utilizar?

• Se enquadrarmos como um serviço público, a concessão ou a
  permissão seriam os instrumentos apropriados.

   “Entretanto, esses “perueiros”, sem qualquer delegação efetuada pelo Poder
   Público, que à visa do artigo 175 da Constituição Federal, somente poderia
   ser efetivada pelos institutos da Permissão ou Concessão, precedidos de
   obrigatória licitação, realizam serviço público, configurando essa prática,
   inquestionavelmente a usurpação de serviço público” (Clóvis Beznos,
   Transporte coletivo de passageiros e tráfego: o caso dos perueiros, pp.5)

• Nesse caso, a atividade estaria sujeita a uma maior incidência de
  normas de direito público, assumindo compromissos com rotas,
  horários, gratuidades e condições de segurança impostas no contrato.
Qual instituto utilizar?
• Se enquadrarmos como uma atividade privada de interesse público,
  poderá ser delegada através de autorização.

   “Particularmente em relação às vans de passageiros, também denominadas de
   peruas, é forçoso reconhecer a dificuldade de enquadrar sua atividade – que é
   a de transportar, em cada veículo, pequeno número de passageiros nos
   núcleos urbanos – como serviço público ou atividade meramente privada.
   Situa-se, com efeito, em posição que fica num meio termo entre o transporte
   coletivo de passageiros, inegavelmente serviço público, e o serviço de taxi,
   que, atendendo a pessoas de modo individualizado, melhor se configura
   como atividade privada. Embora consideremos esse tipo de transporte mais
   bem enquadrado como atividade privada, entendemos deva ele ser submetido
   à regulamentação e controle pelo Poder Público, o que em regra, não vem
   ocorrendo nas cidades, principalmente grandes metrópoles, em que se tem
   desenvolvido notoriamente, ocupando o espaço que o transporte coletivo
   regular não vinha conseguindo preencher em benefício da população” (José
   dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 16 a Edição,
   Editora Lumen Juris, 2006, pp. 369 e 370)
REALIDADE
Legislação Aplicável
• Lei nº 3.360 de 7 de janeiro de 2002 – Município RJ
  (Institui o Serviço de Transporte Urbano Especial Complementar de
  Passageiros em veículos de baixa capacidade)

  Art. 4.º Será ocorrência a autorização provisória e a título precário a
  pessoa física organizada ou não sob a forma de cooperativa, mediante o
  atendimento integral das condições:
  Possuir Van ou Kombi previamente cadastrada na SMTU entre os dias
  9 de janeiro de 2001 e 10 de fevereiro de 2001 e obrigatoriamente
  aprovado em processo de vistoria, em que fique apurado a segurança
  do veículo, estado de conservação e demais exigências não somente
  quanto a este, como também quanto à sua documentação e a do seu
  titular, candidato à autorização provisória, recebendo então cartão
  provisório de identificação;
Legislação Aplicável
• Lei nº 3.360 de 7 de janeiro de 2002 – Município do RJ

  Art. 28. Os itinerários serão fixados pela SMTU, que definirá a origem e o
  destino da linha, vem como as vias de circulação obrigatória.
  § 2.º Os pontos de parada específicos, ao longo de seus itinerários, deverão
  obedecer a uma distância de, no mínimo, cinqüenta metros, contatos do início
  ou término dos pontos de parada do sistema Municipal de Transporte Coletivo
  por ônibus, e obedecer o disposto no Código Brasileiro de Trânsito.
  § 3.º Fica proibida a parada e o estacionamento de veículos do tipo Van,
  Kombi ou qualquer similar nos pontos de parada dos ônibus e microônibus a
  qualquer título, impedindo-se assim que possam angariar passageiros nesses
  locais ou qualquer outro fim, pena de imposição de multa, por infração, de
  trezentos reais.
Problema da Gratuidade

E outro problema foi denunciado pela estudante Lenise Lima da Silva.
Ela diz que Kombis e vans não permitem que os alunos circulem sem
pagar a passagem. Um desrespeito à lei que pode prejudicar os estudos
de muita gente.

“Não há condições de continuar assim, porque não temos dinheiro para
pagar passagem todos os dias. É uma situação muito precária”.
Previsão Legal

• Lei nº 3.360 de 7 de janeiro de 2002 – Município do RJ
Art. 30. São direitos do usuário:
I - receber serviço de qualidade;
II - ter acesso fácil e permanente a informações sobre itinerário, período operacional e outros
      dados pertinentes a operação deste serviço;
III - usufruir do transporte com regularidade de roteiros, freqüência de viagens, inclusive
      sábados, domingos e feriados, no horário compreendido entre quatro e vinte e quatro
      horas;
IV - ter garantia de resposta as reclamações formuladas sobre deficiência na operação do
      serviço;
V - propor medidas que visem a melhoria do serviço prestado;
VI - ser tratado com urbanidade e respeito pelos autorizatários, bem como pelos agentes da
      fiscalização da SMTU, Guarda Municipal e Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro;
VII - usufruir da gratuidade em conformidade com a lei.
Lei X Caso Magé

• O caso Magé demonstra que a legislação não vem sendo
  aplicada na prática, indicando vans circulando de forma
  irregular, conflitos com companhias de ônibus e estudantes
  que não conseguem ir para escola devido à falta de
  gratuidade das vans e paralisação dos ônibus.

• Sinal de que a regulação deve ser repensada? Será que a
  autorização é realmente o instituto apropriado?
Opinião Pessoal

• Entendo que a autorização não é o instituto adequado.

•     Primeiro porque a atividade prestada pelas vans é de transporte
    coletivo (não individualizado), caracterizando um serviço público por
    todos os argumentos já expostos.

• Segundo porque o Estado pode exercer um maior controle quando a
  atividade é delegada através de concessão ou permissão, firmando
  contratos com regras claras de itinerários e horários pré-definidos,
  direito de gratuidade à uma classe de pessoas (idosos, deficientes
  físicos e estudantes da rede pública) e adequação a níveis mínimos de
  segurança.
Projeto de Lei 3.321/06

• Deputado Luiz Paulo (PSDB)
    (cria o Serviço de Transporte Estadual Especial Complementar de Passageiros
    (STC), que deverá ser feito por veículos com capacidade mínima de 12 e
    máxima de 16 lugares)
.   “Há mais de uma década surgiu, de forma irregular e clandestina, o transporte
    efetuado por vans e kombis, ocupando, inicialmente, o espaço onde o serviço
    prestado pelos ônibus e microônibus não se mostrou eficiente.
    A permissão para operar o serviço só será dada à pessoas com carteira de
    habilitação categoria D, após processo licitatório (...) essencial, para definir e
    dar fundamento legal às ações do Executivo que objetivem a superação da
    situação de anarquia hoje existente e possibilitem as condições necessárias à
    organização, licitação, contratação das concessões ou permissões e à
    regulamentação das condições de operação desse novo modal de transportes.”
Conclusão

• Mesmo que se chegue a conclusão de que o instrumento
  apropriado é a autorização, o Estado deverá exercer um
  controle sobre a quantidade de vans circulando, seus
  itinerários e suas condições de gratuidade, tirando de
  circulação as vans que se encontrem em situação
  clandestina.

• Somente assim, as concessionárias de ônibus não estarão
  fadadas ao insucesso e o transporte coletivo poderá ser
  eficiente de modo a assegurar aquilo que a Constituição
  Federal definiu em seu artigo 5º, XV como um direito
  fundamental: a liberdade de locomoção.

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  • 1. Concessões, Permissões e Autorizações Semelhanças e Diferenças 28/05/2008 Bernardo Padilha e João Sá
  • 2. Introdução • Constituição Federal Artigo 175 Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
  • 3. Introdução • Crise do Estado nos anos 80: – Morosidade – Burocracia – Ineficiência – Desperdício de recursos – Má administração – Corrupção • Constituição Federal de 88 implanta novo modelo de ordem econômica baseado na livre iniciativa e redução da participação do Estado na economia
  • 4. Introdução • Estado assume papel Regulador – Fiscalização – Incentivo – Planejamento • Transfere ao setor privado a prestação de ampla gama de serviços de sua titularidade, conservando o dever de assegurar sua adequada prestação, utilizando os instrumentos da concessão e permissão, nos termos do artigo 175 da CF
  • 6. Definição • Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, artigo 2º, II Art. 2º, II - Concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado
  • 7. Definição • José dos Santos Carvalho Filho “Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública transfere à pessoa jurídica ou a consórcio de empresas a execução de certas atividades de interesse coletivo, remunerada através do sistema de tarifas pagas pelos usuários. Nessa relação jurídica a Administração Pública é denominada de concedente, e, o executor do serviço, de concessionário” (José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 16 a Edição, Editora Lumen Juris, 2006, pp.306)
  • 8. Natureza Contratual • Constituição Federal, artigo 175, parágrafo único, I Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; • Lei 8.987/95, artigo 4º Art. 4o A concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e do edital de licitação.
  • 9. Principais Deveres e Direitos • Dever da concessionária Prestar o serviço de forma adequada, respeitando os princípios de continuidade e universalidade, as regras do Edital de licitação e do Contrato de concessão e as normas emitidas pela Agência Reguladora do setor. • Direito da concessionária Receber remuneração justa através das tarifas pagas pelos usuários do serviço prestado.
  • 10. Tarifas • Princípio da modicidade tarifária A tarifa cobrada deve ser a menor possível considerando os custos e investimentos da concessionária. • Princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato As condições iniciais do contrato devem ser mantidas. Uma eventual alteração de encargos deve ser compensada através da revisão de tarifas.
  • 11. Objeto • O objeto do contrato é o serviço público que foi delegado: – Energia elétrica – Gás canalizado – Transportes coletivos – Comunicação telefônica fixa • Atividades meramente econômicas não devem ser objeto de concessão, já que em regra os particulares estão livres para explorá-las (Art. 170, parágrafo único da Constituição Federal) Art. 170. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei
  • 12. Necessidade do contrato de concessão? • Do ponto de vista do concessionário – Atividades que requerem altos investimentos – Relações de longo prazo – Previsibilidade e segurança – Regras do jogo devem ser cumpridas para diminuir Risco-Brasil – Atrair investimentos estrangeiros
  • 13. Acórdão STJ • AgRg na SLS 162 / PE, rel. Min. Edson Vidigal, 15.03.06. 3. Necessária a manutenção do equilíbrio-financeiro dos contratos celebrados com o Poder Concedente, porque o interesse público não se resume à contenção de tarifas, sendo evidenciado, também, na continuidade e qualidade do fornecimento de energia, na manutenção do contrato, de modo a viabilizar investimentos no setor, para que o país não volte à escuridão. 5. Caracterizado o risco inverso, refletido no cenário de insegurança jurídica que pode se instalar com a manutenção da liminar, que, em princípio, admite a quebra do equilíbrio dos contratos firmados com o Poder Público, lesando a ordem pública administrativa e econômica e agravando o risco Brasil, impõe-se o deferimento do pedido de suspensão.
  • 14. Necessidade do contrato de concessão? • Do ponto de vista da Administração Pública – Metas de qualidade e universalização – Finalidade da empresa privada é maximizar o lucro – Garantir o acesso à todo território nacional – Assegurar prestação adequada, sob pena de rescisão do contrato por caducidade (Artigo 38 da Lei 8.987/95).
  • 16. Definição • Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, artigo 2º, IV Art. 2º, IV – Permissão de serviço público é a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco
  • 17. Definição • José dos Santos Carvalho Filho “Permissão de serviço público é o contrato administrativo através do qual o Poder público (permitente) transfere a um particular (permissionário) a execução de certo serviço público nas condições estabelecidas em normas de direito público, inclusive quanto à fixação do valor das tarifas” (José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 16a Edição, Editora Lumen Juris, 2006, pp.343)
  • 18. Concepção Tradicional • Ato unilateral, discricionário e precário da Administração Pública. Pode ser revogado a qualquer tempo por critérios de conveniência e oportunidade. • Acórdão STF RMS 6277/SP, rel. Min. HENRIQUE D'AVILA, 23.12.1959 BEM PÚBLICO. USO. PERMISSAO. SUA REVOGABILIDADE A QUALQUER TEMPO, DADO O CARÁTER ALEATORIO E PRECATORIO DE QUE SE REVESTE. RECURSO DE MANDADO DE SEGURANÇA. SEU DESPROVIMENTO.
  • 19. Releitura frente à legislação atual • Constituição Federal, artigo 175, parágrafo único, I Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; • Lei 8.987/95, artigo 40 Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
  • 20. Acórdão STF • ADInMC 1.491-DF, rel. Min. Carlos Velloso, 1.7.98. O Min. Sydney Sanches proferiu voto de desempate, acompanhando o entendimento do Min. Carlos Velloso, relator, no sentido de que o art. 175, parágrafo único, I da CF ("A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.") afastou qualquer distinção conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta. Vencidos os Ministros Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Néri da Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que deferiam a medida cautelar por entenderem que os conceitos de "permissão" e "concessão" não são sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, § único, I, da CF/88, da expressão "o caráter especial de seu contrato" para ambos os institutos, traduz mera impropriedade e não equiparação. Quanto ao § 2º do art. 8º da mesma Lei, o julgamento continua suspenso em virtude do pedido de vista do Min. Nelson Jobim, formulado na sessão do dia 26.06.98.
  • 21. Permissão X Concessão • Semelhanças – São formalizados por contratos administrativos – Mesmo objeto: a prestação de serviços públicos – Resultam da delegação do poder concedente (art. 175 da CF) – Exigem licitação prévia – Sujeitos ao regime de direito público (cláusulas exorbitantes)
  • 22. Permissão X Concessão • Diferenças – Permissão pode ser contratada com pessoa física ou jrídica enquanto a concessão só pode ser contratada com pessoa jurídica ou consórcio de empresas. – Lei 8.987/95, artigo 2º, IV diz que a delegação por meio de permissão será a título precário. Contudo, o caráter de precariedade não se coaduna com a natureza contratual da permissão, cabendo à doutrina e jurisprudência interpretarem essa aparente contradição legal de “contrato a título precário”
  • 23. Utilidade do Instituto • Celso Antônio Bandeira de Mello “A permissão, pelo seu caráter precário, seria utilizada, normalmente, quando o permissionário não necessitasse alocar grandes capitais para o desempenho do serviço ou (...) quando os riscos da precariedade a serem assumidos pelo permissionário fossem compensáveis seja pela rentabilidade do serviço, seja pelo curto prazo em que se realizaria a satisfação econômica” (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 12 Edição, Editora Malheiros, São Paulo, 2000).
  • 25. Definição • Maria Sylvia Di Pietro “A autorização constitui ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso privativo de bem público, o desempenho de atividade material, ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos” (Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, Editora Atlas, São Paulo, 2000, pp. 211).
  • 26. Releitura frente à legislação atual • Constituição Federal artigos 21, XI e XII e 175 Art. 21. Compete à União: XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
  • 27. Interpretação conjugada • Serviço público não pode ser transferido ao particular mediante autorização (art. 175). Quando as atividades listadas no inciso XII do art. 21 forem prestadas sob o regime de autorização, não caracterizam serviços públicos, mas sim atividades privadas de interesse público. • Embora não sejam serviços públicos, muitas destas atividades requerem investimentos vultuosos, incompatíveis com a concepção clássica de autorização como sendo um ato unilateral, discricionário e precário. Por isso, a doutrina construiu o que se convencionou chamar de “autorização vinculada”.
  • 28. Autorização Vinculada • O direito à exploração da atividade até o seu termo final integra-se no rol de direitos subjetivos do autorizado. • Incorporado pela LGT, artigo 138 Art. 138. A autorização de serviço de telecomunicações não terá sua vigência sujeita a termo final, extinguindo-se somente por cassação, caducidade, decaimento, renúncia ou anulação. Cassação, caducidade e decaimento da autorização só se justificam quando houver perda das condições indispensáveis à expedição ou manutenção da autorização (art. 139), prática de infrações graves por parte do autorizado (art. 140), ou em face de razões de excepcional relevância pública (art. 141), respectivamente. Não há hipótese de revogação por critérios de conveniência e oportunidade.
  • 29. Exceção, não a Regra • Vale ressaltar, no entanto, que a “autorização vinculada” é a exceção e não a regra. A regra é que o instituto da autorização ainda é um ato unilateral, cabendo à Administração decidir de forma discricionária se autoriza ou não, bem como revogar o ato a qualquer momento que considerar conveniente e oportuno.
  • 30. Autorização Vinculada X Concessões e Permissões • A autorização, mesmo quando vinculada, continua sendo um instrumento muito mais flexível, apropriado às atividades de menor porte e que não sejam submetidas à um controle tão intenso por parte do Estado. • Não há necessidade de respeito aos princípio de continuidade, universalidade e licitação.
  • 31. Autorização Vinculada X Concessões e Permissões • Sara Jane Leite “Suas diferenças consistem no ato firmado com a Administração (termo e contrato), nos princípios afetos aos serviços públicos e na não obrigatoriedade de licitação, como regra, para as autorizações. Entretanto, o grande elemento diferenciador consiste na questão da modicidade das tarifas, uma vez que as autorizações praticam preço, que será livre, cabendo às Agências reprimirem toda prática prejudicial à competição, bem como o abuso do poder econômico” (Sara Jane Leite, Regulação jurídica dos serviços autorizados, Editora Lumen Iuris, Rio de Janeiro, 2005, pp. 163).
  • 32. Reversibilidade dos Bens • Nos contratos de concessão e permissão, como o objeto é um serviço público de caráter essencial à população, no término do contrato os bens vinculados à execução do serviço são revertidos ao Poder Concedente, de modo a permitir sua continuidade. • Por outro lado, quando se trata de atividade explorada por meio de autorização, não há que se falar em reversão dos bens vinculados à execução do serviço público, uma vez que o objeto da autorização será sempre uma atividade econômica em stricto sensu. Assim, se a autorização for extinta, os bens permanecem no patrimônio do particular, não havendo transferência ao Poder Concedente nem indenização pelos investimentos não amortizados.
  • 33. Transporte Coletivo O caso das Vans
  • 34. Magé sofre sem transporte público RJTV 1ª Edição 18/02/2008 • Na sexta-feira, a situação foi a mesma: nenhum ônibus transportando passageiros dentro do município de Magé. A única empresa que faz o serviço alega que não tem condições de concorrer com o transporte alternativo. Os ônibus só vinham circulando porque a empresa havia feito um acordo com a prefeitura, que se comprometeu a fiscalizar vans e Kombis irregulares. Agora, com esta nova paralisação, quem sai mais uma vez perdendo é quem vive na região. • Segundo a prefeitura de Magé, a empresa Reginas não paga impostos e nunca teve concessão para atuar. A prefeitura afirma que fez duas licitações para a escolha de novas empresas, mas não houve propostas.
  • 35. Legislação Aplicável • Constituição Federal artigo 30, V Art. 30. Compete aos Municípios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
  • 36. Legislação Aplicável • Lei Orgânica do Município do RJ, artigo 394 Art. 394. Os serviços de transporte coletivo municipal serão operados preferencialmente pelo Município, através de empresa pública especialmente criada para esse fim. § 1º. Enquanto não operar todos os serviços de transportes coletivo, o Município poderá delegar essa competência a particulares, através de concessão, permissão ou autorização, precedidas de licitação, conforme estabelecer a lei.
  • 38. Argumentos Favoráveis • Constituição Federal artigo 5º, XV XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens; • Constituição Federal artigo 30, V Art. 30. Compete aos Municípios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; • É um transporte coletivo de passageiros, em nada se distingue da atividade prestada por companhias de ônibus (oferta em caráter genérico).
  • 39. Argumentos Favoráveis • Caráter de essencialidade: – Vans transportam passageiros para lugares de difícil acesso; – Necessidade de transporte fora dos horários de pico (horário noturno); – Preocupação com a segurança dos passageiros; – Compromisso com o atendimento gratuito aos idosos, deficientes físicos e estudantes de redes públicas
  • 40. Argumentos Contrários • O transporte coletivo já é oferecido por companhias de ônibus. As vans são apenas um meio alternativo para quem tiver ineteresse. • Trata-se de atividade meramente privada que se destina a transportar pequeno número de passageiros nos núcleos urbanos. • Se aproxima mais da atividade prestada por taxis (meramente privada) do que da prestada por companhias de ônibus.
  • 41. Qual instituto utilizar? • Se enquadrarmos como um serviço público, a concessão ou a permissão seriam os instrumentos apropriados. “Entretanto, esses “perueiros”, sem qualquer delegação efetuada pelo Poder Público, que à visa do artigo 175 da Constituição Federal, somente poderia ser efetivada pelos institutos da Permissão ou Concessão, precedidos de obrigatória licitação, realizam serviço público, configurando essa prática, inquestionavelmente a usurpação de serviço público” (Clóvis Beznos, Transporte coletivo de passageiros e tráfego: o caso dos perueiros, pp.5) • Nesse caso, a atividade estaria sujeita a uma maior incidência de normas de direito público, assumindo compromissos com rotas, horários, gratuidades e condições de segurança impostas no contrato.
  • 42. Qual instituto utilizar? • Se enquadrarmos como uma atividade privada de interesse público, poderá ser delegada através de autorização. “Particularmente em relação às vans de passageiros, também denominadas de peruas, é forçoso reconhecer a dificuldade de enquadrar sua atividade – que é a de transportar, em cada veículo, pequeno número de passageiros nos núcleos urbanos – como serviço público ou atividade meramente privada. Situa-se, com efeito, em posição que fica num meio termo entre o transporte coletivo de passageiros, inegavelmente serviço público, e o serviço de taxi, que, atendendo a pessoas de modo individualizado, melhor se configura como atividade privada. Embora consideremos esse tipo de transporte mais bem enquadrado como atividade privada, entendemos deva ele ser submetido à regulamentação e controle pelo Poder Público, o que em regra, não vem ocorrendo nas cidades, principalmente grandes metrópoles, em que se tem desenvolvido notoriamente, ocupando o espaço que o transporte coletivo regular não vinha conseguindo preencher em benefício da população” (José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 16 a Edição, Editora Lumen Juris, 2006, pp. 369 e 370)
  • 44. Legislação Aplicável • Lei nº 3.360 de 7 de janeiro de 2002 – Município RJ (Institui o Serviço de Transporte Urbano Especial Complementar de Passageiros em veículos de baixa capacidade) Art. 4.º Será ocorrência a autorização provisória e a título precário a pessoa física organizada ou não sob a forma de cooperativa, mediante o atendimento integral das condições: Possuir Van ou Kombi previamente cadastrada na SMTU entre os dias 9 de janeiro de 2001 e 10 de fevereiro de 2001 e obrigatoriamente aprovado em processo de vistoria, em que fique apurado a segurança do veículo, estado de conservação e demais exigências não somente quanto a este, como também quanto à sua documentação e a do seu titular, candidato à autorização provisória, recebendo então cartão provisório de identificação;
  • 45. Legislação Aplicável • Lei nº 3.360 de 7 de janeiro de 2002 – Município do RJ Art. 28. Os itinerários serão fixados pela SMTU, que definirá a origem e o destino da linha, vem como as vias de circulação obrigatória. § 2.º Os pontos de parada específicos, ao longo de seus itinerários, deverão obedecer a uma distância de, no mínimo, cinqüenta metros, contatos do início ou término dos pontos de parada do sistema Municipal de Transporte Coletivo por ônibus, e obedecer o disposto no Código Brasileiro de Trânsito. § 3.º Fica proibida a parada e o estacionamento de veículos do tipo Van, Kombi ou qualquer similar nos pontos de parada dos ônibus e microônibus a qualquer título, impedindo-se assim que possam angariar passageiros nesses locais ou qualquer outro fim, pena de imposição de multa, por infração, de trezentos reais.
  • 46. Problema da Gratuidade E outro problema foi denunciado pela estudante Lenise Lima da Silva. Ela diz que Kombis e vans não permitem que os alunos circulem sem pagar a passagem. Um desrespeito à lei que pode prejudicar os estudos de muita gente. “Não há condições de continuar assim, porque não temos dinheiro para pagar passagem todos os dias. É uma situação muito precária”.
  • 47. Previsão Legal • Lei nº 3.360 de 7 de janeiro de 2002 – Município do RJ Art. 30. São direitos do usuário: I - receber serviço de qualidade; II - ter acesso fácil e permanente a informações sobre itinerário, período operacional e outros dados pertinentes a operação deste serviço; III - usufruir do transporte com regularidade de roteiros, freqüência de viagens, inclusive sábados, domingos e feriados, no horário compreendido entre quatro e vinte e quatro horas; IV - ter garantia de resposta as reclamações formuladas sobre deficiência na operação do serviço; V - propor medidas que visem a melhoria do serviço prestado; VI - ser tratado com urbanidade e respeito pelos autorizatários, bem como pelos agentes da fiscalização da SMTU, Guarda Municipal e Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro; VII - usufruir da gratuidade em conformidade com a lei.
  • 48. Lei X Caso Magé • O caso Magé demonstra que a legislação não vem sendo aplicada na prática, indicando vans circulando de forma irregular, conflitos com companhias de ônibus e estudantes que não conseguem ir para escola devido à falta de gratuidade das vans e paralisação dos ônibus. • Sinal de que a regulação deve ser repensada? Será que a autorização é realmente o instituto apropriado?
  • 49. Opinião Pessoal • Entendo que a autorização não é o instituto adequado. • Primeiro porque a atividade prestada pelas vans é de transporte coletivo (não individualizado), caracterizando um serviço público por todos os argumentos já expostos. • Segundo porque o Estado pode exercer um maior controle quando a atividade é delegada através de concessão ou permissão, firmando contratos com regras claras de itinerários e horários pré-definidos, direito de gratuidade à uma classe de pessoas (idosos, deficientes físicos e estudantes da rede pública) e adequação a níveis mínimos de segurança.
  • 50. Projeto de Lei 3.321/06 • Deputado Luiz Paulo (PSDB) (cria o Serviço de Transporte Estadual Especial Complementar de Passageiros (STC), que deverá ser feito por veículos com capacidade mínima de 12 e máxima de 16 lugares) . “Há mais de uma década surgiu, de forma irregular e clandestina, o transporte efetuado por vans e kombis, ocupando, inicialmente, o espaço onde o serviço prestado pelos ônibus e microônibus não se mostrou eficiente. A permissão para operar o serviço só será dada à pessoas com carteira de habilitação categoria D, após processo licitatório (...) essencial, para definir e dar fundamento legal às ações do Executivo que objetivem a superação da situação de anarquia hoje existente e possibilitem as condições necessárias à organização, licitação, contratação das concessões ou permissões e à regulamentação das condições de operação desse novo modal de transportes.”
  • 51. Conclusão • Mesmo que se chegue a conclusão de que o instrumento apropriado é a autorização, o Estado deverá exercer um controle sobre a quantidade de vans circulando, seus itinerários e suas condições de gratuidade, tirando de circulação as vans que se encontrem em situação clandestina. • Somente assim, as concessionárias de ônibus não estarão fadadas ao insucesso e o transporte coletivo poderá ser eficiente de modo a assegurar aquilo que a Constituição Federal definiu em seu artigo 5º, XV como um direito fundamental: a liberdade de locomoção.