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PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA
DIRETÓRIO NACIONAL
EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL.
PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA – PDT, pessoa jurídica de direito
privado, inscrita no CNPJ sob o nº 00.719.575/0001-69, com sede na SAFS - Quadra 02
- Lote 03 (atrás do anexo do Itamaraty), Plano Piloto - Brasília/DF, CEP: 70042-900, neste
ato representado por seu presidente nacional, CARLOS ROBERTO LUPI, brasileiro,
solteiro, administrador, portador da cédula de identidade nº: 036289023, expedida pelo
IFP/RJ, inscrito no CPF/MF sob nº 434.259.097-20, com endereço eletrônico:
clupi@uol.com.br, com endereço na SAFS, s/nº, Quadra 2, Lote 3, atrás do Anexo
Itamaraty, Plano Piloto, Brasília/DF, CEP: 70.042-900, bem como pelo Deputado Federal
TÚLIO GADÊLHA SALES DE MELO, portador da cédula de identidade nº 7.788.203,
SDS/PE, inscrito no CPF/MF sob o nº 060.162.984-17, vem, respeitosamente, por seus
advogados in fine assinados, constituídos mediante instrumento procuratório que segue
em anexo (doc. 01), perante Vossa Excelência, com fundamento no art. 102, inciso I, a,
da Constituição Federal, bem como nos dispositivos da Lei nº 9.868/1999, propor a
presente
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR DE URGÊNCIA
com o cerne de impugnar dispositivo (art. 17, caput e parágrafo único) de Lei Estadual
de Pernambuco, n. 14.474/2011, que dispõe sobre a organização dos serviços de
Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife –
STPP/RMR e autoriza o poder público a delegar sua execução, haja vista a alteração
feita pela 15.190/2013, publicada em 12 (doze) de dezembro de 2013, que determina
prazo de validade de 180 (cento e oitenta) dias para os créditos de bilhetes de transporte
público, em razão de incidir em iniludível ofensa aos artigos 5º, XV, e 1º, II; artigo 6º; e
artigos 5º, XXII, e 150, IV, todos da Constituição Federal de 1988, conforme será
demonstrado nos tópicos a seguir alinhavados:
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DIRETÓRIO NACIONAL
I. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
I.I DO CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Como é cediço, o controle de constitucionalidade deita as raízes na necessidade
de conferir harmonia ao princípio dos checks and balances. É do Professor Pinto Ferreira
a lição de que o princípio da separação dos poderes ostenta a mens legis ético e espiritual
de uma distribuição genérica das funções Executiva, Legislativa e Judiciária pelos seus
órgãos respectivos, mediante uma técnica restrita (presidencialismo) ou flexível
(parlamentarismo) de independência e equilíbrio dos poderes estatais. 1 No sistema de
freios e contrapesos, cada um dos poderes estabelecidos tem obrigação de mitigar as
ações do outro quando houver excesso de suas prerrogativas, com o objeto de manter a
harmonia e a independência dos poderes, de modo a preservar o conteúdo da Lex
Legum. 2
Nessa toada, Hans Kelsen assinala que é justamente no Estado federativo que a
jurisdição constitucional adquire “a mais considerável importância”, defendendo que a
ideia política do Estado só estará plenamente atendida com a instituição de uma Corte
competente ao controle de constitucionalidade. A repartição de competências é o “cerne
político da ideia federalista”, o que implica que qualquer violação aos limites traçados
pela Constituição “é uma violação da lei fundamental do Estado federativo” que deve ser
contida. 3
Esse tipo de controle tem como missão precípua a defesa da Constituição e, como
consequência, a estabilização das normas que indicam determinada estrutura da
sociedade, uma visão ideológica consentânea com as forças políticas que obtiveram
legitimidade para elaborar o Texto Maior. É uma tentativa de estabilizar as relações
1
FERREIRA, Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 6. Ed. São Paulo: Saraiva, 1983.
p. 705.
2
AGRA, Walber de Moura. Aspectos controvertidos do controle de constitucionalidade. Salvador:
JusPodvim, 2008. p. 13.
3
KELSEN, Hans. Jurisdição constitucional. São Paulo: Martins Fontes, 2007, pp. 182-183.
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sociais aos padrões normativos que apresentem certa constância, essencial para o
aprimoramento da força normativa dos mandamentos constitucionais.
O controle de constitucionalidade advém, basicamente, da supremacia e da
supralegalidade de que goza a Constituição. 4 Parte-se da premissa de que a Lei Ápice
é a lei mais importante do ordenamento jurídico. 5 Para Carl Schmitt, a lei fundamental é
uma norma absolutamente inviolável e suas regulamentações não podem ser
desobedecidas pelo legislador infraconstitucional. 6 Uma das funções precípuas do
controle de constitucionalidade é a garantia dos direitos fundamentais, para que os
cidadãos possam usufruí-los na sua inteireza. Jorge Miranda ensina que o controle de
constitucionalidade é também uma norma que expressa função constitucional- função de
garantia. A defesa dos direitos fundamentais abrange a proteção contra
inconstitucionalidades materiais e formais e a não concretização das normas de eficácia
limitada. 7
O art. 102, I, da CRFB/88 estabelece a competência do Supremo Tribunal Federal
para, em guarda da Constituição, processar e julgar, originariamente, a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. O caso em apreço
intenta a declaração de inconstitucionalidade de dispositivo de Lei do Estado de
Pernambuco (art. 17 da Lei n. 14.474/11, alterado pela Lei n. 15.190/13), uma vez
que viola preceitos dispostos na Constituição Federal, razão pela resta evidente o
cabimento da presente ação.
I.II DA LEGITIMIDADE
4
OTTO, Ignacio de. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. 6. Ed. Barcelona: Ariel, 1998. p. 24.
5
COLAUTTI, Carlos E. Derecho constitucional. Buenos Aires: Editorial Universidad, 1998. p. 54.
6
SCHMITT, Carl. Teoría de la constitucíon. Tradição de Francisco Ayla. 2. Ed. Madrid: Alianza, 1992. p.
63.
7
MIRANDA, Jorge. Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade. Coimbra: Coimbra Editora, 1996.
p. 225.
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O art. 103, VIII, da CRFB/88, assim como o art. 2º, VIII, da Lei n. 9.868/99,
estabelecem a legitimidade do partido político com representação no Congresso
Nacional para propor ação direta de inconstitucionalidade.
O telos subjacente à legitimidade ativa conferida aos partidos políticos é o de
assegurar às minorias parlamentares o direito de zelar pela supremacia constitucional e
para incentivar o desenvolvimento da cidadania ativa na população. Nesse diapasão,
legitimou-se os partidos de maneira universal, autorizando seu papel institucional de agir
em defesa da Constituição em qualquer situação. Conforme precedentes desta Corte,
inexiste a necessidade de vincular o partido à pertinência temática, de modo que sua
legitimidade ativa é derivação natural da sua própria natureza e dos fins institucionais
que justificam a sua existência no nosso sistema normativo. 8 Ainda, o requisito para que
os partidos políticos possam impetrar ações de controle abstrato de constitucionalidade
é aferido somente no momento do ingresso da ação devida, mesmo que durante a
tramitação processual não mantenham sua representação no Congresso Nacional. 9
Assim, o Partido Democrático Trabalhista (PDT), conta com representação no
Congresso Nacional, sendo, por isso mesmo, legitimado universal à propositura da
presente ADI, neste ato adequadamente representado pelo seu diretório nacional,
mesmo que o ato impugnado tenha amplitude normativa limitada ao Estado. 10
II. DO ESCORÇO FÁTICO
A Assembleia Legislativa de Pernambuco publicou, em 12 (doze) de dezembro de
2013, a Lei Estadual n. 15.190/2013, que altera o caput do art. 17 da Lei n 14.474/2011
e acrescenta um parágrafo único no dispositivo, criando um prazo de validade para os
créditos de bilhetes do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região
Metropolitana do Recife (STPP/RMR).
O dispositivo impugnado conta com a seguinte redação, ipsis litteris:
8
STF. ADI 1.407 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 7-3-1996, P, DJ de 24-11-2000.
9
STF. ADI 2.618 AgR-AgR, rel. min. Gilmar Mendes, j. 12-8-2004, P, DJ de 31-3-2006; ADI 2.427, rel. min.
Eros Grau, j. 30-8-2006, P, DJ de 10-11-2006.
10
STF. ADI 1.528 QO, rel. min. Ellen Gracie, j. 24-5-2000, P, DJ de 23-8-2002.
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Art. 17. Os créditos oriundos das vendas antecipadas de bilhetes do STPP/RMR,
sejam créditos de VEM Estudante, VEM Comum, VEM Trabalhador ou de
qualquer outro tipo de vale existente ou a ser criado, quer tais créditos já tenham
sido adquiridos, quer sejam adquiridos após a publicação desta Lei, todos têm
validade de 180 (cento e oitenta) dias corridos. (Redação alterada pelo art. 1º da
Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.)
Parágrafo único. Os valores decorrentes da caducidade dos bilhetes adquiridos
antecipadamente estabelecida no caput devem ser apropriados pelo STPP/RMR
e utilizados da seguinte forma: (Acrescido pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de
dezembro de 2013.)
I - se houver subsídios tarifários instituídos por quaisquer dos entes consorciados
nos termos do art. 26 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, tais valores
devem ser utilizados para cobrir os montantes correspondentes aos
concessionários do STPP/RMR conforme critérios de cálculo estabelecidos nos
instrumentos de concessão de operação do STTP/RMR; (Acrescido pelo art. 1º
da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.)
II - inexistindo subsídios tarifários, desde que a conta garantia apresente saldo
positivo superior a 4 (quatro) meses de arrecadação tarifária do STPP/RMR e
sendo o CTM entidade dependente nos termos do art. 2º, inciso III, da Lei
Complementar Federal nº 101, de 2000, tais valores devem ser apropriados pelo
CTM para custear as despesas com manutenção do STP/RMR ou com a
manutenção dos bens públicos afetados ao STPP/RMR; (Acrescido pelo art. 1º
da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.)
III - inexistindo subsídio tarifário, desde que a conta garantia apresente saldo
positivo superior a 4 (quatro) meses de arrecadação tarifária do STPP/RMR e
não sendo o CTM entidade dependente, tais valores devem ser apropriados pelo
CTM e devem ser utilizados unicamente para custear investimentos no
STPP/RMR. (Acrescido pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de
2013.) 11
Assim, a alteração em comento cria um prazo de validade de 180 (cento e oitenta)
dias para bilhetes eletrônicos do STPP/RMR, a contar da data do pagamento, 12
abrangendo os tipos de vales existentes e os que eventualmente sejam criados, bem
como os créditos adquiridos antes e depois da publicação da Lei n. 15.190/13. O
dispositivo também estabelece que os valores oriundos da caducidade do crédito dos
bilhetes pertencem ao STPP/RMR.
Contextualize-se que o VEM (Vale Eletrônico Metropolitano) é um cartão que
instrumentaliza a utilização de créditos provenientes de vendas antecipadas de bilhetes
11
Disponível em: < http://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=4197&tipo=TEXTOATUALIZADO > Acesso
em: 1º/10/2019.
12
No sítio eletrônico criado para o bilhete em comento, consta a informação de que o prazo de validade
referido é contado a partir da data do pagamento. Disponível em: <
http://vemgranderecife.com.br/?page_id=244> Acesso em: 1º/10/2019.
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eletrônicos para o transporte público na zona metropolitana do Recife. Atualmente,
quase todo o sistema de transporte só aceita o cartão VEM como forma de ingresso
em ônibus e metrô. O cartão possui seis modalidades, organizadas considerando as
características do usuário, quais sejam: VEM Estudante, VEM Comum, VEM
Trabalhador, VEM Passe Livre RMR, VEM Passe Livre PCR e o VEM Livre Acesso, a
seguir esquematizadas. 13
VEM Estudante “O VEM Estudante é o cartão que substituiu o
Passe Fácil. Mais moderno, durável e de leitura
mais rápida, o VEM Estudante é direito de todo e
qualquer estudante matriculado que esteja
efetivamente estudando em uma instituição de
ensino, pública ou privada, devidamente
cadastrada no sistema do Grande Recife
Consórcio de Transportes”.
VEM Comum “Cartão destinado ao usuário comum, que pode
comprar créditos antecipadamente pelo valor
integral. Este cartão não é intransferível, sendo
possível sua utilização por qualquer pessoa”.
VEM Trabalhador “É o cartão destinado aos usuários de vale-
transporte. O VEM Trabalhador é fornecido pelo
empregador, mas é um documento do trabalhador.
Em caso de desligamento da empresa, o titular
leva o cartão consigo e poderá utilizá-lo em outro
emprego”.
VEM Passe Livre RMR “O Cartão VEM PASSE LIVRE RMR dará ao
Estudante o direito de aquisição de 44 créditos
mensais, creditado pelo Governo do Estado de
Pernambuco, que poderão ser utilizados 02(duas)
vezes ao dia em dias úteis, porém se o estudante
quiser complementar mais 26 créditos para
totalizar os 70(setenta) créditos dos quais o
13
Disponível em: < http://vemgranderecife.com.br/> Acesso em: 1º/10/2019.
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estudante tem direito ao mês, poderá pagar
e carregar no PASSE LIVRE RMR pelos 26
créditos complementares, devendo para tanto
comprovar o vínculo escolar e possuir a carteira de
estudante em vigor”.
VEM Passe Livre PCR “O Cartão VEM PASSE LIVRE PCR é destinado ao
estudante que esteja regularmente matriculado na
REDE DE ENSINO MUNICIPAL da CIDADE DO
RECIFE operada pela Secretaria de Educação do
Município ou do Programa Universidade para
Todos – PROUNI Recife, operado pela Secretaria
de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente
do Município, desde que residentes no Município
do Recife”.
VEM Livre Acesso “Substituto da Carteira de Livre Acesso, o VEM
Livre Acesso permite que pessoas com deficiência
utilizem o Sistema de Transporte Público de
Passageiros da Região Metropolitana
gratuitamente. Com o VEM Livre Acesso, os
beneficiários do cartão não ficarão restritos aos
bancos da frente do ônibus, mas passarão na
roleta e terão acesso à parte traseira do veículo,
que também dispõe de assentos preferenciais”.
Como é possível visualizar, o VEM, por meio da existência de um cartão que torna
possível a bilhetagem eletrônica, é responsável pela locomoção de 2 milhões de pessoas
diariamente na zona metropolitana do Recife, abrangendo o estudante, o trabalhador, o
usuário comum e as pessoas com deficiência, ou seja, todas as pessoas que intentaram
se locomover por meio do transporte público na região. O STPP/RMR é gerido pela
“Grande Recife Consórcio de Transporte”, pioneira na experiência de consórcio no setor
de transporte de passageiros em todo o país. Como é possível visualizar no último
anuário publicado referente ao ano de 2017, de janeiro a dezembro de 2017 foram
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catacrados, por empresas do STPP/RMR, 368.407.797 passageiros. 14 Cite-se ainda que
a maioria dos ônibus da região admite apenas a bilhetagem eletrônica (VEM), inexistindo
outra forma de compra de crédito.
Nesse sentido, resta indelével que a criação de um prazo de validade para os
créditos inseridos nos bilhetes eletrônicos, da maneira como foi elaborada, possui
extensão profusa; para além de abranger vales existentes e os que venham a ser criados,
de atingir créditos adquiridos antes mesmo da publicação da lei que criou o prazo de
validade, alcança um grande número de pessoas.
Ressalta-se que o VEM Trabalhador é utilizado pelos empregadores para
remuneração dos seus empregados na modalidade vale transporte, ou seja, os
créditos inseridos são verbas de natureza alimentar.
Ademais, segundo resposta do Governo do Estado de Pernambuco ao
Pedido de Acesso à Informação (PAI) número 201910961, foram dos Cartões VEM
referentes aos exercícios de 2014 R$ 45.295.376,95; 2015-R$ 43.421.105,74; 2016-
R$ 31.197.587,68; 2017-R$ 34.006.511,50 e 2018-R$ 32.103.695,48. Quantias
milionárias.
Conforme será a seguir melhor demonstrado, o art. 17 da Lei n. 14.474/11,
alterado pela Lei 15.190/13, padece de flagrante vício de inconstitucionalidade,
porquanto mostrou-se incompatível com os desígnios delineados pela Lex Mater,
notadamente por criar um efeito confiscatório que atinge o direito à propriedade de um
grande número de pessoas, maculando o direito de ir e vir, direito fundamental tutelado
pela Constituição pátria, o que acarreta acinte à cidadania, por meio da privação de um
ativo financeiro pertencente ao cidadão, havendo também violação ao direito social ao
transporte.
III. DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 17 DA LEI N. 14.474/11, ALTERADO
PELA LEI N. 15.190/13
14
Disponível em: < http://www.granderecife.pe.gov.br/sitegrctm/> Acesso em: 1º/10/2019.
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III.I DO ACINTE À VEDAÇÃO AO CONFISCO. Art. 5º, XXII e art. 150, IV, da
CRFB/88;
Conforme De Plácido e Silva, a palavra confisco advém do latim confiscatio, de
confiscare, consubstanciando “ato pelo qual se apreendem e se adjudicam ao fisco bens
pertencentes a outrem, por ato administrativo ou por sentença judiciária, fundados em
lei”. 15 A Constituição da República Federativa Brasileira de 1988, em defesa do direito à
propriedade, veda o confisco, permitindo o perdimento de bens, instituto diverso que
possui efeito semelhante, como sanção penal. 16
Para Ramón Valdés Costa, o confisco consubstancia o apoderamento de bens
pelo Estado sem a justa compensação. O autor salienta que os sistemas jurídicos
costumam permitir o confisco como sanção penal, mas, fora desse caso, seria atitude
arbitrária que compromete a responsabilidade do Estado. 17 Assim, é possível visualizar
que o confisco assume sentido diverso acaso tratado em sede do Direito Penal ou em
sede do Direito Tributário. É nessa toada que a doutrina estabelece que, em sendo o
tributo diverso de sanção de ato ilícito (art. 3º do CTN), não pode constituir confisco,
podendo, no máximo, produzir efeitos confiscatórios, quando a carga tributária é tão
elevada que implica no apoderamento de toda ou quase a totalidade da renda ou
propriedade do particular. 18 Inexistente um conceito unânime ou ao menos satisfatório,
15
SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico: edição universitária. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993,
p. 505.
16
BRECHO, Renato Lopes. Filosofia d Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 413-414.
17
“La confiscación implica el apoderamiento por el Estado de bienes sin la justa compensación.
Generalmente el derecho la acepta en calidad de pena, con tradicional aplicación en materia de
infracciones aduaneras, pero también en otras ocasiones, como, por ejemplo, la fabricación clandestina de
alcoholes y la circulación de mercaderías en infracción al I.V.A., con la denominación de comiso. Fuera de
ese campo la confiscación sería arbitraria y comprometería la responsabilidad del Estado, de lo cual es un
ejemplo la requisa de bienes con fines militares, pudiéndose citar al respecto la prohibición expresa
contenida en la Constitución Argentina”. VALDÉS COSTA, Ramon. Curso de derecho tributário. 2ª ed.
Buenos Aires: Depalma, 1996, p.126
18
“No sentido do confisco vedado na forma do art. 150, IV da CF de 1988, não se confunde com o sentido
adotado pela lei penal, nem pode ser interpretado como sendo, num sentido mais aberto, de apreensão ou
adjudicação de bens pelo particular ao erário. O que se proíbe na vigente Constituição é a tributação com
efeito de confisco, isto é, um tributo que não se confunde com a pena, mas com carga ou ônus elevado
que importa em tomar toda ou quase a totalidade da renda ou da propriedade do particular, via tributação.”
ICHIBARA, Yoshiaki. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva ( Coord. ). Direitos fundamentais do contribuinte.
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cite-se Hugo de Brito Machado, para quem o “tributo com efeito de confisco é tributo que,
por ser excessivamente oneroso, é sentido como penalidade”.19
Tecendo uma análise dos antecedentes históricos da vedação ao confisco, é
inegável que se trata de norma que apenas reforça uma garantia anteriormente implícita,
contexto em que se apresenta também como limitação ao poder de tributar. 20 “A
positivação explícita do princípio da não confiscatoriedade [...] lhe deu uma amplitude
maior”, 21 estando ligado ao direito à propriedade.
Esse antepassado implicou numa ausência de critérios objetivos que
estabelecessem com precisão o que se entende como efeito confiscatório, tornando
insuficiente o esforço de grandes juristas na definição de tal termo. Por essa razão,
Estevão Horvath conclui que, apesar de conveniente a fixação de limite prévio e abstrato,
não se afigura a melhor solução. 22
Importante consignar que esta Corte faz referência à vedação ao confisco como
princípio. 23 No entanto, ainda que não se compreenda a vedação ao confisco como
norma de natureza principiológica ou como metanorma, estabeleça-se que se trata de
norma constitucional e como tal irradia valor para todo o ordenamento jurídico,
possuindo a capacidade de transformar a realidade. Não suficiente, para os carentes de
um plano mais objetivo de incidência, estabeleça-se que o efeito confisco é “qualquer
imposição fiscal que restrinja ou impossibilite a fruição de quaisquer garantias
fundamentais do contribuinte (direito de propriedade, capacidade contributiva e
livre iniciativa) terá o efeito confiscatório proibido no art. 150, IV”. 24 Este conceito,
Pesquisas tributárias, nova série, nº 6. São Paulo: Centro de Extensão Universitária – Revista dos
Tribunais, 2000, p. 491.
19
MACHADO, Hugo de Brito. Temas de direito tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 129.
20
CUNHA JR. Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: JusPodivm, 2013, p.
554-555.
21
HORVATH, Estevão. O princípio do não-confisco no Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2002, p. 44.
22
HORVATH, Estevão. O princípio do não-confisco no Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2002, p.
118.
23
STF. RG no RE 875.958/GO. Min. Rel. Roberto Barroso. Plenário. DJe 37, D 23/02/2017, P 24/02/2017.
24
MARTINS, Rogério Vidal Gandra da Silva; MARONE, José Ruben. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva
(Coord). Direitos fundamentais do contribuinte. Pesquisas tributárias, nova série, nº 6. São Paulo: Centro
de Extensão Universitária – Revista dos Tribunais, 2000, p. 835.
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assim como a vedação ao confisco tida como princípio ou metanorma referenciam
exatamente o que aconteceu no caso vergastado.
Ao criar prazo de validade para crédito de bilhetagem eletrônica, estabelecendo
que os valores tidos como caducos sejam apropriados pelo Sistema de Transporte
Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, a norma
estadual ora impugnada pratica verdadeiro ato confiscatório, atingindo a essência do
direito à propriedade de população com renda mais baixa, usuária do transporte público
na região. Isso implica que esse tipo de normativa confronta a Constituição da República
em seus arts. 5º, XXII e 170, II, bem como o art. 150, IV.
Ora, o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, conforme
alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, estabelece um prazo de validade de cento e
oitenta dias para crédito comprado pelo cidadão ou inserido pelos empregadores sob a
égide de vale transporte, integrante da remuneração dos trabalhadores. Uma vez
vencidos, o dispositivo determina que os valores dos bilhetes passam a integrar a receita
do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife.
Esta norma, para além de atingir todo o público que utiliza o bilhete eletrônico no
transporte público da zona metropolitana do Recife, tem efeito retroativos, tendo
abrangido, inclusive, os créditos que foram adquiridos antes da publicação da lei
que criou o prazo de validade.
A teratologia de tal regra é tamanha, que, observando de uma maneira objetiva,
nem é possível enquadrá-la como espécie de perdimento de bens, modalidade de sanção
penal, haja vista que o decurso do tempo sem utilização de crédito não consubstancia
tipo penal; nem é possível qualificar como efeito confiscatório de tributo, haja vista que
os créditos destinados ao VEM não consubstanciam tributo. O caso vergastado
consubstancia confisco deliberado e direto, exatamente nos termos vedados pelos
valores constitucionais, situação que seria oclusa ainda que não houvesse previsão
expressa de sua vedação.
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III.II. DO DESRESPEITO AO DIREITO À PROPRIEDADE. Art. 5º, XXII, da CRFB/88;
Conforme desenvolvido no tópico anterior, cuja essência pode ser sintetizada por
Roque Antonio Carraza, “o princípio da não-confiscatoriedade limita o direito que as
pessoas políticas têm de expropriar bens privados”. 25 Para além desse sentido, mas
também em seu reforço, é necessário demonstrar que o crédito comprado pelo cidadão
deve ficar sob a sua zona de liberalidade.
A origem do direito à propriedade passou por várias fases, transformando-se ao
longo do tempo. Integrando a primeira geração de direitos, haja vista seu tratamento
fortemente influenciado pelas ideias liberais, atualmente, o direito à propriedade possui
natureza jurídica de direito humano e fundamental.
Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, após citar Celso Ribeiro
Bastos e Ives Gandra Martins, que observam que o conteúdo do direito em análise deve
ser considerado de maneira ampla, não se limitando ao que descreve o direito privado,
concorda que, para além de relacionar o homem com a coisa, o direito à propriedade de
feição constitucional também conecta o homem até mesmo à titularidade de direitos em
geral que hoje não o são à medida que haja uma devida indenização de sua expressão
econômica. Arrematam que “é certo que a garantia constitucional da propriedade
abrange não só os bens móveis ou imóveis, mas também outros valores
patrimoniais”. Ao enfrentar a questão da alteração de padrão monetário, os primeiros
autores reafirmam o anteriormente dito, assinalando que “a amplitude conferida
modernamente ao conceito constitucional de propriedade e a ideia de que os valores de
índole patrimonial, inclusive, depósitos bancários e outros direitos análogos, são
abrangidos por essa garantia”. 26
A ampliação do conceito de propriedade deve conviver com o fato de que os
direitos fundamentais não são absolutos. Com o advento do Estado Social, a função
25
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 17.ª ed. São Paulo: Malheiros,
2002, p. 86.
26
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ªed. São
Paulo: Saraiva, 2012, p. 370 e 378.
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social da propriedade passa a integrar o conceito do direito em análise, elemento que
também consubstanciará sua condicionante, conforme art. 5º, XXII e XXIII, da CRFB/88.
Nessa toada, André Ramos Tavares, ao enfrentar a questão da harmonização entre a
função social e o caráter individual da propriedade, indica a necessidade de
compatibilização entre tais preceitos constitucionais, o que afasta o caráter puramente
individualista da propriedade. 27
Conforme Alves Correia, a determinação do conteúdo e limites do direito de
propriedade é feita pelo legislador, diante do silêncio da Constituição, estando submetido
à várias restrições, dentre elas o conteúdo fundamental da garantia em comento e aos
princípios da proporcionalidade e igualdade. 28 Esses aspectos também devem nortear o
magistrado em suas decisões.
O conteúdo do direito à propriedade não pode ser exaurido, sob pena de
esvaziar a força normativa da Constituição. Justamente por isso, o direito à
propriedade limita o poder de tributar, por meio da vedação confisco, bem como permite
a garantia institucional do direito de propriedade como limite à própria possibilidade de
limitação desse direito.
No caso em apreço, não há que se falar que o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do
Estado de Pernambuco, alterado pela Lei n. 15.190/2013, limita o direito à propriedade
para conferir-lhe função social, sob o argumento de que os valores apropriados se
destinam ao STPP/RM. Afinal, a função social não pode esvaziar o núcleo essencial do
direito, nem implicar em restrição desproporcional ou casuística. Nesse sentido, não há
razoabilidade na defesa de que tal norma intenta conferir função social aos créditos.
Nessa toada, também não é defensável a justeza da apropriação dos valores pelo
STPP/RMR sob o argumento de que o montante é reinvestido no Sistema. Ora, a tarifa
estabelecida já considera os custos, afinal já foi fixado o preço dos serviços a serem
pagos pelos cidadãos, preço que inclusive é alterado com a frequência sob o auspício
27
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, pp. 556-
558.
28
ALVES CORREIA, Fernando. O plano urbanístico e o direito de propriedade do solo. Coimbra: Livraria
Almedina, 1989, p. 313.
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da necessidade de readequá-lo. Importante frisar que, desde 2014, ano posterior à
alteração da lei que implicou na apropriação pelo Sistema dos créditos vencidos, não
houve redução das taxas em nenhum ano, ao contrário, foram efetivados reajustes com
majoração da tarifa em todos os anos. Inclusive, no último anuário publicado, referente
ao ano de 2017, consta um aumento médio das tarifas de 14,26%.29 Neste ano, de 2019,
igualmente houve reajuste, acima da inflação, diga-se. Ou seja, acaso fosse uma medida
destinada à redução do preço para os cidadãos de maneira geral, tratar-se-ia de medida
das mais ineficazes.
Resta evidente que o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco,
conforme alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, cria regra que esvazia o direito dos
cidadãos à propriedade, retirando de sua esfera de liberalidade monta que comprou para
utilizar o transporte público. O valor a ser creditado nos cartões de bilhetes eletrônicos é
29
Disponível em: < http://www.granderecife.pe.gov.br/sitegrctm/transporte/dados-e-estatisticas/evolucao-
das-tarifas/valor-das-tarifas-agosto-de-2001-a-atual/> Acesso em 02/10/2019.
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de livre escolha dos usuários e assim também deverá ser seu uso, sob pena de violação
a direito fundamental.
III.III DA VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE IR E VIR E À CIDADANIA,
POR MEIO DA PRIVAÇÃO DE ATIVO FINANCEIRO. Art. 5º, XV, e art. 1º, II, da
CRFB/88;
O direito de ir e vir está tutelado pela Constituição Federal vigente em seu art. 5º,
XV, estabelecendo que “é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz,
podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com
seus bens”.
Em análise do conteúdo material do referido direito, André Ramos Tavares
estabelece que, “em síntese, a liberdade ampla de locomoção engloba quatro aspectos
fundamentais: 1) direito de ingresso no território nacional; 2) direito de permanência no
território nacional; 3) direito de deslocamento intraterritorial (entre pontos dentro do
território); 4) direito de deslocamento interterritorial (entre território nacional e outros
Estados)”. O autor, em seguida, conclui que “a não existência de formas de transporte
sustentadas ou controladas pelo Estado implica, incontestavelmente, uma forma
de cerceamento da liberdade de cada um em se locomover livre e amplamente pelo
território nacional”. 30
No caso em apreço, ao estabelecer um prazo de validade para o crédito que os
cidadãos utilizem o transporte público, crédito, repise-se, comprado por eles, o dispositivo
ora impugnado cria uma situação que mais uma vez esvazia o conteúdo normativo de
norma fundamental. O crédito vencido, conforme determina o art. 17 da Lei n.
14.474/2011 do Estado de Pernambuco, alterado pela Lei n. 15.190/2013, deve ser
apropriado pelo STPP-RMR, implicando que, acaso o cidadão precise utilizar o transporte
30
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 505 e
512.
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público, terá que recarregar seu bilhete eletrônico, apesar de não ter utilizado os créditos
comprados.
Não suficiente, no caso em apreço, a restrição ao direito de ir e vir, verdadeiro
direito fundamental, atinge a cidadania dos usuários do serviço, por meio da privação de
ativo financeiro que lhe pertence. A cidadania, fundamento da República Federativa do
Brasil, conforme art. 1º, II, da CRFB/88, é princípio fundamental da Constituição, devendo
nortear todas as atividades em sede do Estado Constitucional.
Como bem observa Celso Ribeiro Bastos, “a cidadania, é também fundamento de
nosso Estado, é um conceito que deflui do próprio princípio do Estado Democrático de
Direito, podendo-se, desta forma, dizer que o legislador constituinte foi pleonástico ao
instituí-lo”. O autor ainda acrescenta que “ressaltar a importância da cidadania nunca é
demais, pois o exercício desta prerrogativa é fundamental. Sem ela, a participação
política do indivíduo nos negócios do Estado e mesmo em outras áreas de interesse
público, não há que se falar em democracia”. 31
Sem a tutela efetiva dos direitos fundamentais não há cidadania. Tal qual observa
Araújo e Nunes Júnior, o art. 1º, II, da CRFB/88 deve ser interpretado de maneira ampla.
A cidadania, “indicada como fundamento da República, parece não se resumir à posse
de direitos políticos, mas, em acepção diversa, parece galgar significado mais
abrangente, nucleado na ideia, expressa por Hannah Arendt, do direito a ter direitos. 32
Nesse sentido, resta evidente que o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de
Pernambuco, conforme alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, cria regra que limita
o direito de ir e vir, ferindo também a cidadania, fundamento da República Federativa
Brasileira.
31
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 158.
32
ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. São
Paulo: Saraiva, 2007, p. 101.
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III.III DO DESRESPEITO AO DIREITO SOCIAL AO TRANSPORTE. Art. 6º da
CRFB/88;
O direito fundamental ao transporte passou a ser previsto expressamente no art.
6º da CRFB/88 por meio da EC 90/15, indicando de maneira escancarada que o
transporte também é direito social na forma da Constituição.
Para José Afonso da Silva, os direitos sociais consubstanciam “prestações
positivas proporcionadas pelo Estado direta e indiretamente, enunciadas em normas
constitucionais, possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que
tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais”. O autor ainda desenvolve
que configuram “direitos que se ligam ao direito de igualdade”, valendo como
pressupostos para efetivação de direitos individuais, “na medida em que criam condições
materiais mais propícias aos auferimento da igualdade real”, proporcionando um cenário
mais compatível com a efetivação do direito à liberdade. 33
Antes mesmo de ser posto em verbos na Lex Mater, José Cretella Júnior
observava que “Na luta do homem contra o tempo, o transporte, ao lado da comunicação,
ocupa lugar de prioridade absoluta”. O autor também situava que o transporte
consubstancia dever do Estado e direito do cidadão, demandando, “antes de tudo, de
ordenação, quer se trate do transporte público, quer se trate do transporte privado, no ar,
no meio hídrico, na terra, federal, estadual, municipal ou distrital. Cretella Júnior antevia
que “sem ordem, no transporte, teremos o caos, a desorganização e, como consequência
o atraso, ao invés do progresso”. 34
No caso brasileiro, a falta de infraestrutura da rede de transportes impede o
crescimento econômico e social. Adilson de Abreu Dallari observa que “nas grandes
cidades, nas capitais e nas áreas metropolitanas a situação do transporte público é
particularmente grave, como decorrência do processo de urbanização e do crescimento
33
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16ªed. São Paulo: Malheiros, 1999,
pp.289-290.
34
CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Vol. VIII. 2ª edição. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 1993, p. 4158
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desordenado”. O autor faz crítica à circulação nas grandes cidades por meio do
transporte individual. 35
O Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, apesar de dispor sobre a
organização dos serviços do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região
Metropolitana do Recife - STPP/RMR, intentando instrumentalizar o direito social ao
transporte, contem dispositivo, inserido pela Lei 15.190/2013, que aniquila a densificação
desse direito. O art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, conforme
alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, cria regra que limita o direito social em
análise.
Ao criar um prazo de validade para a utilização de crédito comprado pelos
cidadãos, o dispositivo impugnado estabelece que, acaso não seja utilizado em cento e
oitenta dias, o usuário terá que comprar novos créditos, sob pena de não poder fazer uso
do Sistema de Transporte Público de Passageiros da região metropolitana do Recife.
Ora, apesar de ter comprado os créditos, o usuário pode ter afastado o seu direito ao
transporte por não os ter utilizado no prazo definido pelo legislador estadual.
Considerando que o abastecimento antecipado do VEM é, inclusive, a única forma de
compra de bilhetagem em muitos ônibus da região, tal norma consubstancia gravame ao
direito de transporte estatuído na Constituição.
Nesse sentido, resta demonstrado que o dispositivo impugnado viola o art. 6º da
CRFB/88, reduzindo sua eficácia por meio da criação de um prazo de validade fixado
deliberadamente.
IV. DA MEDIDA CAUTELAR DE URGÊNCIA
A CRFB/88 autoriza o deferimento de medida cautelar em ação direta de
inconstitucionalidade, conforme art. 102, I, p, que estabelece a competência do Supremo
Tribunal Federal para processar e julgar, originariamente, o pedido de medida cautelar
35
DALLARI, Adílson de Abreu. Parcerias em transporte público. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).
Parcerias Público-Privadas. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 380-381.
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das ações diretas de inconstitucionalidade. A Lei 9.868/99 regulamenta a medida
cautelar em ADI, estabelecendo que sua concessão implica na aplicação da legislação
anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário, conforme
art. 11, §2º.
De maneira complementar, conforme a redação do art. 300 do CPC/15, a tutela
de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade
do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. A tutela antecipada
pode ser utilizada para combater um “perigo de dano”, como também, um “perigo de
Ilícito”. Está o juiz autorizado a tutelar de forma atípica o direito, utilizando das
providências que entender como as mais adequadas e necessárias. Nesta senda,
segundo pontua Marcelo Abelha, as situações de urgência precisam ser rapidamente
debeladas, sob pena, de o risco que surge iminente deixar de ser abstrato e passar a ser
concreto, tornando inútil e sem razão de ser uma proteção tardia. 36
Considerando os requisitos que esta Corte indica à concessão de tutela cautelar,
37 na hipótese vergastada, a plausibilidade jurídica da tese exposta resta
consubstanciada na patente inconstitucionalidade que permeia o art. 17 da Lei n
14.474/2011 do Estado de Pernambuco, alterado pela Lei n. 15.190/2013, haja vista que
o estabelecimento de prazo de validade para os créditos de bilhetes eletrônicos
destinados ao transporte público criam um efeito confiscatório, maculando o direito de ir
e vir, direito fundamental tutelado pela Constituição pátria, por meio da privação de um
ativo financeiro pertencente ao cidadão, havendo também violação ao direito social ao
transporte. Quanto à possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da
decisão, frisa-se o número de pessoas afetadas pelo referido dispositivo, bem como o
fato de que a alteração referendada intenta abranger todos os tipos de vales existentes
36 ABELHA, Marcelo. Manual de direito processual civil. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016. p. 405.
37
“A jurisprudência estabeleceu, de longa data, os requisitos a serem satisfeitos para a concessão da
medida cautelar em ação direta: a) a plausibibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); b) s
possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora); c) a
irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e d) a
necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão.” BARROSO, Luís Roberto Barroso. O controle de
constitucionalidade no Direito Brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 213.
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e os que eventualmente sejam criados, atingindo os créditos adquiridos até mesmo antes
da publicação da Lei n. 15.190/2013.
Já quanto à irreparabilidade dos danos emergentes do ato impugnado e à
necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão, evidencia-se pelo fato de que,
para além da violação aos direitos fundamentais, que por si só causa gravame
irreparável, o ato impugnado também implica num ônus financeiro aos cidadãos que,
evidentemente, declarada a inconstitucionalidade da norma ao final desta ação, terão
que suportar os ônus da vigência da norma impugnada, que inclusive tem efeitos
retroativos, atingindo créditos constituídos antes da publicação da lei alteradora. Os
cidadãos não serão ressarcidos pelos créditos apropriados de 12/12/2013 até o momento
em que a norma for declarada nula por esta Corte, restando patente a necessidade de
fazer cessar os efeitos da norma impugnada quanto antes. A concessão da tutela
cautelar também é conveniente, haja vista que a existência de uma decisão provisória
que suspenda norma inconstitucional reestabelece a segurança jurídica e homenageia o
Estado Constitucional.
Por derradeiro, pontue-se que a concessão da medida cautelar de urgência não é
apta a gerar danos ao Estado de Pernambuco nem ao Sistema de Transporte Público de
Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, uma vez que a norma
impugnada cria benesse para o STPP/RMR em desfavor do cidadão, de modo que a
concessão da cautelar apenas implicará na suspensão da apropriação de créditos pelo
STPP/RMR, sem impedir seu funcionamento no que é constitucional. Nesse sentido, a
suspensão provisória da norma traz mais benefícios que ônus, o que delineia imperiosa
a concessão de liminar.
V. DOS PEDIDOS
Pelo fio do exposto, requer a Vossa Excelência o seguinte:
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I) A concessão de medida cautelar, nos termos do artigo 10 da Lei n. 9.868/99 e
art. 170, §1º, do RISTF, para determinar a suspensão imediata do art. 17 da Lei n
14.474/2011 do Estado de Pernambuco, nos termos alterados pela Lei n. 15.190/2013,
tornando aplicável a redação anterior, qual seja “Fica o CTM autorizado a regular a
validade dos créditos da venda de bilhetes”, conforme art. 11, §2º, da Lei 9.868/99, até
que seja enfrentado o mérito da presente ação;
II) Aplicação do rito descrito no artigo 12 da Lei n. 9.868/99, diante da relevância
da matéria e de seu especial significado para a ordem social, conforme art. 170, §3º, do
RISTF;
III) Sejam oficiados, no prazo de 30 (trinta) dias, o Excelentíssimo Senhor
Governador do Estado de Pernambuco e a Assembleia Legislativa de Pernambuco, nos
termos do artigo 6º, da Lei nº 9.868/99;
IV) Seja citada a Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral da República, nos
termos do artigo 103, §1º, da Constituição Federal, para atuar como custos legis, bem
como o Advogado-Geral da União, para defender o ato impugnado, a teor da
determinação vertida do artigo 103, §3º, da Lei Ápice, ambos no prazo de 15 (quinze)
dias (artigo 8º, da Lei nº 9.868/99);
V) Seja a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada
procedente para que seja declarada, ao final, a inconstitucionalidade do art. 17 da Lei n.
14.474/2011 do Estado de Pernambuco, nos termos alterados pela Lei n. 15.190/2013,
notadamente no que tange à criação de o prazo de validade de 180 (cento e oitenta) dias
para os créditos de bilhetes do STPP/RMR com apropriação de valores por este,
procedendo-se conforme art. 175 do RISTF, com eficácia erga omnes e efeito vinculante
em relação à Administração Pública e ao Poder Judiciário e, consequentemente, a sua
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extirpação do ordenamento jurídico pátrio, conferindo-se efeitos prospectivos, nos termos
do art. 27 da Lei 9.868/99.
Protesta pela produção de provas admitidas pelo artigo 9º, §§1º e 3º, da Lei n.
9.868/99.
Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais) para fins procedimentais.
Nesses termos,
Pede deferimento.
Brasília (DF), quinta-feira, 03 de outubro de 2019.
EMILIANE P ALENCASTRO NETO
OAB/PE 40.723
PEDRO CESAR JOSEPHI SILVA E SOUSA
OAB/PE 35.413
LEILA MARIA FERREIRA CHAVES
OAB/PE 45.700
GABRIELA RODRIGUES SOTERO CAIO
OAB/PE 43.772
MARA HOFANS
OAB/RJ 68.152
IAN RODRIGUES DIAS
OAB/DF 10.074
MARCOS RIBEIRO DE RIBEIRO
OAB/PE 35.413

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  • 1. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA – PDT, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº 00.719.575/0001-69, com sede na SAFS - Quadra 02 - Lote 03 (atrás do anexo do Itamaraty), Plano Piloto - Brasília/DF, CEP: 70042-900, neste ato representado por seu presidente nacional, CARLOS ROBERTO LUPI, brasileiro, solteiro, administrador, portador da cédula de identidade nº: 036289023, expedida pelo IFP/RJ, inscrito no CPF/MF sob nº 434.259.097-20, com endereço eletrônico: clupi@uol.com.br, com endereço na SAFS, s/nº, Quadra 2, Lote 3, atrás do Anexo Itamaraty, Plano Piloto, Brasília/DF, CEP: 70.042-900, bem como pelo Deputado Federal TÚLIO GADÊLHA SALES DE MELO, portador da cédula de identidade nº 7.788.203, SDS/PE, inscrito no CPF/MF sob o nº 060.162.984-17, vem, respeitosamente, por seus advogados in fine assinados, constituídos mediante instrumento procuratório que segue em anexo (doc. 01), perante Vossa Excelência, com fundamento no art. 102, inciso I, a, da Constituição Federal, bem como nos dispositivos da Lei nº 9.868/1999, propor a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR DE URGÊNCIA com o cerne de impugnar dispositivo (art. 17, caput e parágrafo único) de Lei Estadual de Pernambuco, n. 14.474/2011, que dispõe sobre a organização dos serviços de Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR e autoriza o poder público a delegar sua execução, haja vista a alteração feita pela 15.190/2013, publicada em 12 (doze) de dezembro de 2013, que determina prazo de validade de 180 (cento e oitenta) dias para os créditos de bilhetes de transporte público, em razão de incidir em iniludível ofensa aos artigos 5º, XV, e 1º, II; artigo 6º; e artigos 5º, XXII, e 150, IV, todos da Constituição Federal de 1988, conforme será demonstrado nos tópicos a seguir alinhavados:
  • 2. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL I. CONSIDERAÇÕES INICIAIS I.I DO CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Como é cediço, o controle de constitucionalidade deita as raízes na necessidade de conferir harmonia ao princípio dos checks and balances. É do Professor Pinto Ferreira a lição de que o princípio da separação dos poderes ostenta a mens legis ético e espiritual de uma distribuição genérica das funções Executiva, Legislativa e Judiciária pelos seus órgãos respectivos, mediante uma técnica restrita (presidencialismo) ou flexível (parlamentarismo) de independência e equilíbrio dos poderes estatais. 1 No sistema de freios e contrapesos, cada um dos poderes estabelecidos tem obrigação de mitigar as ações do outro quando houver excesso de suas prerrogativas, com o objeto de manter a harmonia e a independência dos poderes, de modo a preservar o conteúdo da Lex Legum. 2 Nessa toada, Hans Kelsen assinala que é justamente no Estado federativo que a jurisdição constitucional adquire “a mais considerável importância”, defendendo que a ideia política do Estado só estará plenamente atendida com a instituição de uma Corte competente ao controle de constitucionalidade. A repartição de competências é o “cerne político da ideia federalista”, o que implica que qualquer violação aos limites traçados pela Constituição “é uma violação da lei fundamental do Estado federativo” que deve ser contida. 3 Esse tipo de controle tem como missão precípua a defesa da Constituição e, como consequência, a estabilização das normas que indicam determinada estrutura da sociedade, uma visão ideológica consentânea com as forças políticas que obtiveram legitimidade para elaborar o Texto Maior. É uma tentativa de estabilizar as relações 1 FERREIRA, Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 6. Ed. São Paulo: Saraiva, 1983. p. 705. 2 AGRA, Walber de Moura. Aspectos controvertidos do controle de constitucionalidade. Salvador: JusPodvim, 2008. p. 13. 3 KELSEN, Hans. Jurisdição constitucional. São Paulo: Martins Fontes, 2007, pp. 182-183.
  • 3. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL sociais aos padrões normativos que apresentem certa constância, essencial para o aprimoramento da força normativa dos mandamentos constitucionais. O controle de constitucionalidade advém, basicamente, da supremacia e da supralegalidade de que goza a Constituição. 4 Parte-se da premissa de que a Lei Ápice é a lei mais importante do ordenamento jurídico. 5 Para Carl Schmitt, a lei fundamental é uma norma absolutamente inviolável e suas regulamentações não podem ser desobedecidas pelo legislador infraconstitucional. 6 Uma das funções precípuas do controle de constitucionalidade é a garantia dos direitos fundamentais, para que os cidadãos possam usufruí-los na sua inteireza. Jorge Miranda ensina que o controle de constitucionalidade é também uma norma que expressa função constitucional- função de garantia. A defesa dos direitos fundamentais abrange a proteção contra inconstitucionalidades materiais e formais e a não concretização das normas de eficácia limitada. 7 O art. 102, I, da CRFB/88 estabelece a competência do Supremo Tribunal Federal para, em guarda da Constituição, processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. O caso em apreço intenta a declaração de inconstitucionalidade de dispositivo de Lei do Estado de Pernambuco (art. 17 da Lei n. 14.474/11, alterado pela Lei n. 15.190/13), uma vez que viola preceitos dispostos na Constituição Federal, razão pela resta evidente o cabimento da presente ação. I.II DA LEGITIMIDADE 4 OTTO, Ignacio de. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. 6. Ed. Barcelona: Ariel, 1998. p. 24. 5 COLAUTTI, Carlos E. Derecho constitucional. Buenos Aires: Editorial Universidad, 1998. p. 54. 6 SCHMITT, Carl. Teoría de la constitucíon. Tradição de Francisco Ayla. 2. Ed. Madrid: Alianza, 1992. p. 63. 7 MIRANDA, Jorge. Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade. Coimbra: Coimbra Editora, 1996. p. 225.
  • 4. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL O art. 103, VIII, da CRFB/88, assim como o art. 2º, VIII, da Lei n. 9.868/99, estabelecem a legitimidade do partido político com representação no Congresso Nacional para propor ação direta de inconstitucionalidade. O telos subjacente à legitimidade ativa conferida aos partidos políticos é o de assegurar às minorias parlamentares o direito de zelar pela supremacia constitucional e para incentivar o desenvolvimento da cidadania ativa na população. Nesse diapasão, legitimou-se os partidos de maneira universal, autorizando seu papel institucional de agir em defesa da Constituição em qualquer situação. Conforme precedentes desta Corte, inexiste a necessidade de vincular o partido à pertinência temática, de modo que sua legitimidade ativa é derivação natural da sua própria natureza e dos fins institucionais que justificam a sua existência no nosso sistema normativo. 8 Ainda, o requisito para que os partidos políticos possam impetrar ações de controle abstrato de constitucionalidade é aferido somente no momento do ingresso da ação devida, mesmo que durante a tramitação processual não mantenham sua representação no Congresso Nacional. 9 Assim, o Partido Democrático Trabalhista (PDT), conta com representação no Congresso Nacional, sendo, por isso mesmo, legitimado universal à propositura da presente ADI, neste ato adequadamente representado pelo seu diretório nacional, mesmo que o ato impugnado tenha amplitude normativa limitada ao Estado. 10 II. DO ESCORÇO FÁTICO A Assembleia Legislativa de Pernambuco publicou, em 12 (doze) de dezembro de 2013, a Lei Estadual n. 15.190/2013, que altera o caput do art. 17 da Lei n 14.474/2011 e acrescenta um parágrafo único no dispositivo, criando um prazo de validade para os créditos de bilhetes do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STPP/RMR). O dispositivo impugnado conta com a seguinte redação, ipsis litteris: 8 STF. ADI 1.407 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 7-3-1996, P, DJ de 24-11-2000. 9 STF. ADI 2.618 AgR-AgR, rel. min. Gilmar Mendes, j. 12-8-2004, P, DJ de 31-3-2006; ADI 2.427, rel. min. Eros Grau, j. 30-8-2006, P, DJ de 10-11-2006. 10 STF. ADI 1.528 QO, rel. min. Ellen Gracie, j. 24-5-2000, P, DJ de 23-8-2002.
  • 5. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL Art. 17. Os créditos oriundos das vendas antecipadas de bilhetes do STPP/RMR, sejam créditos de VEM Estudante, VEM Comum, VEM Trabalhador ou de qualquer outro tipo de vale existente ou a ser criado, quer tais créditos já tenham sido adquiridos, quer sejam adquiridos após a publicação desta Lei, todos têm validade de 180 (cento e oitenta) dias corridos. (Redação alterada pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.) Parágrafo único. Os valores decorrentes da caducidade dos bilhetes adquiridos antecipadamente estabelecida no caput devem ser apropriados pelo STPP/RMR e utilizados da seguinte forma: (Acrescido pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.) I - se houver subsídios tarifários instituídos por quaisquer dos entes consorciados nos termos do art. 26 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, tais valores devem ser utilizados para cobrir os montantes correspondentes aos concessionários do STPP/RMR conforme critérios de cálculo estabelecidos nos instrumentos de concessão de operação do STTP/RMR; (Acrescido pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.) II - inexistindo subsídios tarifários, desde que a conta garantia apresente saldo positivo superior a 4 (quatro) meses de arrecadação tarifária do STPP/RMR e sendo o CTM entidade dependente nos termos do art. 2º, inciso III, da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, tais valores devem ser apropriados pelo CTM para custear as despesas com manutenção do STP/RMR ou com a manutenção dos bens públicos afetados ao STPP/RMR; (Acrescido pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.) III - inexistindo subsídio tarifário, desde que a conta garantia apresente saldo positivo superior a 4 (quatro) meses de arrecadação tarifária do STPP/RMR e não sendo o CTM entidade dependente, tais valores devem ser apropriados pelo CTM e devem ser utilizados unicamente para custear investimentos no STPP/RMR. (Acrescido pelo art. 1º da Lei nº 15.190, de 12 de dezembro de 2013.) 11 Assim, a alteração em comento cria um prazo de validade de 180 (cento e oitenta) dias para bilhetes eletrônicos do STPP/RMR, a contar da data do pagamento, 12 abrangendo os tipos de vales existentes e os que eventualmente sejam criados, bem como os créditos adquiridos antes e depois da publicação da Lei n. 15.190/13. O dispositivo também estabelece que os valores oriundos da caducidade do crédito dos bilhetes pertencem ao STPP/RMR. Contextualize-se que o VEM (Vale Eletrônico Metropolitano) é um cartão que instrumentaliza a utilização de créditos provenientes de vendas antecipadas de bilhetes 11 Disponível em: < http://legis.alepe.pe.gov.br/texto.aspx?id=4197&tipo=TEXTOATUALIZADO > Acesso em: 1º/10/2019. 12 No sítio eletrônico criado para o bilhete em comento, consta a informação de que o prazo de validade referido é contado a partir da data do pagamento. Disponível em: < http://vemgranderecife.com.br/?page_id=244> Acesso em: 1º/10/2019.
  • 6. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL eletrônicos para o transporte público na zona metropolitana do Recife. Atualmente, quase todo o sistema de transporte só aceita o cartão VEM como forma de ingresso em ônibus e metrô. O cartão possui seis modalidades, organizadas considerando as características do usuário, quais sejam: VEM Estudante, VEM Comum, VEM Trabalhador, VEM Passe Livre RMR, VEM Passe Livre PCR e o VEM Livre Acesso, a seguir esquematizadas. 13 VEM Estudante “O VEM Estudante é o cartão que substituiu o Passe Fácil. Mais moderno, durável e de leitura mais rápida, o VEM Estudante é direito de todo e qualquer estudante matriculado que esteja efetivamente estudando em uma instituição de ensino, pública ou privada, devidamente cadastrada no sistema do Grande Recife Consórcio de Transportes”. VEM Comum “Cartão destinado ao usuário comum, que pode comprar créditos antecipadamente pelo valor integral. Este cartão não é intransferível, sendo possível sua utilização por qualquer pessoa”. VEM Trabalhador “É o cartão destinado aos usuários de vale- transporte. O VEM Trabalhador é fornecido pelo empregador, mas é um documento do trabalhador. Em caso de desligamento da empresa, o titular leva o cartão consigo e poderá utilizá-lo em outro emprego”. VEM Passe Livre RMR “O Cartão VEM PASSE LIVRE RMR dará ao Estudante o direito de aquisição de 44 créditos mensais, creditado pelo Governo do Estado de Pernambuco, que poderão ser utilizados 02(duas) vezes ao dia em dias úteis, porém se o estudante quiser complementar mais 26 créditos para totalizar os 70(setenta) créditos dos quais o 13 Disponível em: < http://vemgranderecife.com.br/> Acesso em: 1º/10/2019.
  • 7. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL estudante tem direito ao mês, poderá pagar e carregar no PASSE LIVRE RMR pelos 26 créditos complementares, devendo para tanto comprovar o vínculo escolar e possuir a carteira de estudante em vigor”. VEM Passe Livre PCR “O Cartão VEM PASSE LIVRE PCR é destinado ao estudante que esteja regularmente matriculado na REDE DE ENSINO MUNICIPAL da CIDADE DO RECIFE operada pela Secretaria de Educação do Município ou do Programa Universidade para Todos – PROUNI Recife, operado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do Município, desde que residentes no Município do Recife”. VEM Livre Acesso “Substituto da Carteira de Livre Acesso, o VEM Livre Acesso permite que pessoas com deficiência utilizem o Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana gratuitamente. Com o VEM Livre Acesso, os beneficiários do cartão não ficarão restritos aos bancos da frente do ônibus, mas passarão na roleta e terão acesso à parte traseira do veículo, que também dispõe de assentos preferenciais”. Como é possível visualizar, o VEM, por meio da existência de um cartão que torna possível a bilhetagem eletrônica, é responsável pela locomoção de 2 milhões de pessoas diariamente na zona metropolitana do Recife, abrangendo o estudante, o trabalhador, o usuário comum e as pessoas com deficiência, ou seja, todas as pessoas que intentaram se locomover por meio do transporte público na região. O STPP/RMR é gerido pela “Grande Recife Consórcio de Transporte”, pioneira na experiência de consórcio no setor de transporte de passageiros em todo o país. Como é possível visualizar no último anuário publicado referente ao ano de 2017, de janeiro a dezembro de 2017 foram
  • 8. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL catacrados, por empresas do STPP/RMR, 368.407.797 passageiros. 14 Cite-se ainda que a maioria dos ônibus da região admite apenas a bilhetagem eletrônica (VEM), inexistindo outra forma de compra de crédito. Nesse sentido, resta indelével que a criação de um prazo de validade para os créditos inseridos nos bilhetes eletrônicos, da maneira como foi elaborada, possui extensão profusa; para além de abranger vales existentes e os que venham a ser criados, de atingir créditos adquiridos antes mesmo da publicação da lei que criou o prazo de validade, alcança um grande número de pessoas. Ressalta-se que o VEM Trabalhador é utilizado pelos empregadores para remuneração dos seus empregados na modalidade vale transporte, ou seja, os créditos inseridos são verbas de natureza alimentar. Ademais, segundo resposta do Governo do Estado de Pernambuco ao Pedido de Acesso à Informação (PAI) número 201910961, foram dos Cartões VEM referentes aos exercícios de 2014 R$ 45.295.376,95; 2015-R$ 43.421.105,74; 2016- R$ 31.197.587,68; 2017-R$ 34.006.511,50 e 2018-R$ 32.103.695,48. Quantias milionárias. Conforme será a seguir melhor demonstrado, o art. 17 da Lei n. 14.474/11, alterado pela Lei 15.190/13, padece de flagrante vício de inconstitucionalidade, porquanto mostrou-se incompatível com os desígnios delineados pela Lex Mater, notadamente por criar um efeito confiscatório que atinge o direito à propriedade de um grande número de pessoas, maculando o direito de ir e vir, direito fundamental tutelado pela Constituição pátria, o que acarreta acinte à cidadania, por meio da privação de um ativo financeiro pertencente ao cidadão, havendo também violação ao direito social ao transporte. III. DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 17 DA LEI N. 14.474/11, ALTERADO PELA LEI N. 15.190/13 14 Disponível em: < http://www.granderecife.pe.gov.br/sitegrctm/> Acesso em: 1º/10/2019.
  • 9. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL III.I DO ACINTE À VEDAÇÃO AO CONFISCO. Art. 5º, XXII e art. 150, IV, da CRFB/88; Conforme De Plácido e Silva, a palavra confisco advém do latim confiscatio, de confiscare, consubstanciando “ato pelo qual se apreendem e se adjudicam ao fisco bens pertencentes a outrem, por ato administrativo ou por sentença judiciária, fundados em lei”. 15 A Constituição da República Federativa Brasileira de 1988, em defesa do direito à propriedade, veda o confisco, permitindo o perdimento de bens, instituto diverso que possui efeito semelhante, como sanção penal. 16 Para Ramón Valdés Costa, o confisco consubstancia o apoderamento de bens pelo Estado sem a justa compensação. O autor salienta que os sistemas jurídicos costumam permitir o confisco como sanção penal, mas, fora desse caso, seria atitude arbitrária que compromete a responsabilidade do Estado. 17 Assim, é possível visualizar que o confisco assume sentido diverso acaso tratado em sede do Direito Penal ou em sede do Direito Tributário. É nessa toada que a doutrina estabelece que, em sendo o tributo diverso de sanção de ato ilícito (art. 3º do CTN), não pode constituir confisco, podendo, no máximo, produzir efeitos confiscatórios, quando a carga tributária é tão elevada que implica no apoderamento de toda ou quase a totalidade da renda ou propriedade do particular. 18 Inexistente um conceito unânime ou ao menos satisfatório, 15 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico: edição universitária. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 505. 16 BRECHO, Renato Lopes. Filosofia d Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 413-414. 17 “La confiscación implica el apoderamiento por el Estado de bienes sin la justa compensación. Generalmente el derecho la acepta en calidad de pena, con tradicional aplicación en materia de infracciones aduaneras, pero también en otras ocasiones, como, por ejemplo, la fabricación clandestina de alcoholes y la circulación de mercaderías en infracción al I.V.A., con la denominación de comiso. Fuera de ese campo la confiscación sería arbitraria y comprometería la responsabilidad del Estado, de lo cual es un ejemplo la requisa de bienes con fines militares, pudiéndose citar al respecto la prohibición expresa contenida en la Constitución Argentina”. VALDÉS COSTA, Ramon. Curso de derecho tributário. 2ª ed. Buenos Aires: Depalma, 1996, p.126 18 “No sentido do confisco vedado na forma do art. 150, IV da CF de 1988, não se confunde com o sentido adotado pela lei penal, nem pode ser interpretado como sendo, num sentido mais aberto, de apreensão ou adjudicação de bens pelo particular ao erário. O que se proíbe na vigente Constituição é a tributação com efeito de confisco, isto é, um tributo que não se confunde com a pena, mas com carga ou ônus elevado que importa em tomar toda ou quase a totalidade da renda ou da propriedade do particular, via tributação.” ICHIBARA, Yoshiaki. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva ( Coord. ). Direitos fundamentais do contribuinte.
  • 10. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL cite-se Hugo de Brito Machado, para quem o “tributo com efeito de confisco é tributo que, por ser excessivamente oneroso, é sentido como penalidade”.19 Tecendo uma análise dos antecedentes históricos da vedação ao confisco, é inegável que se trata de norma que apenas reforça uma garantia anteriormente implícita, contexto em que se apresenta também como limitação ao poder de tributar. 20 “A positivação explícita do princípio da não confiscatoriedade [...] lhe deu uma amplitude maior”, 21 estando ligado ao direito à propriedade. Esse antepassado implicou numa ausência de critérios objetivos que estabelecessem com precisão o que se entende como efeito confiscatório, tornando insuficiente o esforço de grandes juristas na definição de tal termo. Por essa razão, Estevão Horvath conclui que, apesar de conveniente a fixação de limite prévio e abstrato, não se afigura a melhor solução. 22 Importante consignar que esta Corte faz referência à vedação ao confisco como princípio. 23 No entanto, ainda que não se compreenda a vedação ao confisco como norma de natureza principiológica ou como metanorma, estabeleça-se que se trata de norma constitucional e como tal irradia valor para todo o ordenamento jurídico, possuindo a capacidade de transformar a realidade. Não suficiente, para os carentes de um plano mais objetivo de incidência, estabeleça-se que o efeito confisco é “qualquer imposição fiscal que restrinja ou impossibilite a fruição de quaisquer garantias fundamentais do contribuinte (direito de propriedade, capacidade contributiva e livre iniciativa) terá o efeito confiscatório proibido no art. 150, IV”. 24 Este conceito, Pesquisas tributárias, nova série, nº 6. São Paulo: Centro de Extensão Universitária – Revista dos Tribunais, 2000, p. 491. 19 MACHADO, Hugo de Brito. Temas de direito tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 129. 20 CUNHA JR. Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: JusPodivm, 2013, p. 554-555. 21 HORVATH, Estevão. O princípio do não-confisco no Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2002, p. 44. 22 HORVATH, Estevão. O princípio do não-confisco no Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2002, p. 118. 23 STF. RG no RE 875.958/GO. Min. Rel. Roberto Barroso. Plenário. DJe 37, D 23/02/2017, P 24/02/2017. 24 MARTINS, Rogério Vidal Gandra da Silva; MARONE, José Ruben. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord). Direitos fundamentais do contribuinte. Pesquisas tributárias, nova série, nº 6. São Paulo: Centro de Extensão Universitária – Revista dos Tribunais, 2000, p. 835.
  • 11. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL assim como a vedação ao confisco tida como princípio ou metanorma referenciam exatamente o que aconteceu no caso vergastado. Ao criar prazo de validade para crédito de bilhetagem eletrônica, estabelecendo que os valores tidos como caducos sejam apropriados pelo Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, a norma estadual ora impugnada pratica verdadeiro ato confiscatório, atingindo a essência do direito à propriedade de população com renda mais baixa, usuária do transporte público na região. Isso implica que esse tipo de normativa confronta a Constituição da República em seus arts. 5º, XXII e 170, II, bem como o art. 150, IV. Ora, o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, conforme alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, estabelece um prazo de validade de cento e oitenta dias para crédito comprado pelo cidadão ou inserido pelos empregadores sob a égide de vale transporte, integrante da remuneração dos trabalhadores. Uma vez vencidos, o dispositivo determina que os valores dos bilhetes passam a integrar a receita do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife. Esta norma, para além de atingir todo o público que utiliza o bilhete eletrônico no transporte público da zona metropolitana do Recife, tem efeito retroativos, tendo abrangido, inclusive, os créditos que foram adquiridos antes da publicação da lei que criou o prazo de validade. A teratologia de tal regra é tamanha, que, observando de uma maneira objetiva, nem é possível enquadrá-la como espécie de perdimento de bens, modalidade de sanção penal, haja vista que o decurso do tempo sem utilização de crédito não consubstancia tipo penal; nem é possível qualificar como efeito confiscatório de tributo, haja vista que os créditos destinados ao VEM não consubstanciam tributo. O caso vergastado consubstancia confisco deliberado e direto, exatamente nos termos vedados pelos valores constitucionais, situação que seria oclusa ainda que não houvesse previsão expressa de sua vedação.
  • 12. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL III.II. DO DESRESPEITO AO DIREITO À PROPRIEDADE. Art. 5º, XXII, da CRFB/88; Conforme desenvolvido no tópico anterior, cuja essência pode ser sintetizada por Roque Antonio Carraza, “o princípio da não-confiscatoriedade limita o direito que as pessoas políticas têm de expropriar bens privados”. 25 Para além desse sentido, mas também em seu reforço, é necessário demonstrar que o crédito comprado pelo cidadão deve ficar sob a sua zona de liberalidade. A origem do direito à propriedade passou por várias fases, transformando-se ao longo do tempo. Integrando a primeira geração de direitos, haja vista seu tratamento fortemente influenciado pelas ideias liberais, atualmente, o direito à propriedade possui natureza jurídica de direito humano e fundamental. Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, após citar Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, que observam que o conteúdo do direito em análise deve ser considerado de maneira ampla, não se limitando ao que descreve o direito privado, concorda que, para além de relacionar o homem com a coisa, o direito à propriedade de feição constitucional também conecta o homem até mesmo à titularidade de direitos em geral que hoje não o são à medida que haja uma devida indenização de sua expressão econômica. Arrematam que “é certo que a garantia constitucional da propriedade abrange não só os bens móveis ou imóveis, mas também outros valores patrimoniais”. Ao enfrentar a questão da alteração de padrão monetário, os primeiros autores reafirmam o anteriormente dito, assinalando que “a amplitude conferida modernamente ao conceito constitucional de propriedade e a ideia de que os valores de índole patrimonial, inclusive, depósitos bancários e outros direitos análogos, são abrangidos por essa garantia”. 26 A ampliação do conceito de propriedade deve conviver com o fato de que os direitos fundamentais não são absolutos. Com o advento do Estado Social, a função 25 CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 17.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 86. 26 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ªed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 370 e 378.
  • 13. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL social da propriedade passa a integrar o conceito do direito em análise, elemento que também consubstanciará sua condicionante, conforme art. 5º, XXII e XXIII, da CRFB/88. Nessa toada, André Ramos Tavares, ao enfrentar a questão da harmonização entre a função social e o caráter individual da propriedade, indica a necessidade de compatibilização entre tais preceitos constitucionais, o que afasta o caráter puramente individualista da propriedade. 27 Conforme Alves Correia, a determinação do conteúdo e limites do direito de propriedade é feita pelo legislador, diante do silêncio da Constituição, estando submetido à várias restrições, dentre elas o conteúdo fundamental da garantia em comento e aos princípios da proporcionalidade e igualdade. 28 Esses aspectos também devem nortear o magistrado em suas decisões. O conteúdo do direito à propriedade não pode ser exaurido, sob pena de esvaziar a força normativa da Constituição. Justamente por isso, o direito à propriedade limita o poder de tributar, por meio da vedação confisco, bem como permite a garantia institucional do direito de propriedade como limite à própria possibilidade de limitação desse direito. No caso em apreço, não há que se falar que o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, alterado pela Lei n. 15.190/2013, limita o direito à propriedade para conferir-lhe função social, sob o argumento de que os valores apropriados se destinam ao STPP/RM. Afinal, a função social não pode esvaziar o núcleo essencial do direito, nem implicar em restrição desproporcional ou casuística. Nesse sentido, não há razoabilidade na defesa de que tal norma intenta conferir função social aos créditos. Nessa toada, também não é defensável a justeza da apropriação dos valores pelo STPP/RMR sob o argumento de que o montante é reinvestido no Sistema. Ora, a tarifa estabelecida já considera os custos, afinal já foi fixado o preço dos serviços a serem pagos pelos cidadãos, preço que inclusive é alterado com a frequência sob o auspício 27 TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, pp. 556- 558. 28 ALVES CORREIA, Fernando. O plano urbanístico e o direito de propriedade do solo. Coimbra: Livraria Almedina, 1989, p. 313.
  • 14. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL da necessidade de readequá-lo. Importante frisar que, desde 2014, ano posterior à alteração da lei que implicou na apropriação pelo Sistema dos créditos vencidos, não houve redução das taxas em nenhum ano, ao contrário, foram efetivados reajustes com majoração da tarifa em todos os anos. Inclusive, no último anuário publicado, referente ao ano de 2017, consta um aumento médio das tarifas de 14,26%.29 Neste ano, de 2019, igualmente houve reajuste, acima da inflação, diga-se. Ou seja, acaso fosse uma medida destinada à redução do preço para os cidadãos de maneira geral, tratar-se-ia de medida das mais ineficazes. Resta evidente que o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, conforme alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, cria regra que esvazia o direito dos cidadãos à propriedade, retirando de sua esfera de liberalidade monta que comprou para utilizar o transporte público. O valor a ser creditado nos cartões de bilhetes eletrônicos é 29 Disponível em: < http://www.granderecife.pe.gov.br/sitegrctm/transporte/dados-e-estatisticas/evolucao- das-tarifas/valor-das-tarifas-agosto-de-2001-a-atual/> Acesso em 02/10/2019.
  • 15. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL de livre escolha dos usuários e assim também deverá ser seu uso, sob pena de violação a direito fundamental. III.III DA VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE IR E VIR E À CIDADANIA, POR MEIO DA PRIVAÇÃO DE ATIVO FINANCEIRO. Art. 5º, XV, e art. 1º, II, da CRFB/88; O direito de ir e vir está tutelado pela Constituição Federal vigente em seu art. 5º, XV, estabelecendo que “é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens”. Em análise do conteúdo material do referido direito, André Ramos Tavares estabelece que, “em síntese, a liberdade ampla de locomoção engloba quatro aspectos fundamentais: 1) direito de ingresso no território nacional; 2) direito de permanência no território nacional; 3) direito de deslocamento intraterritorial (entre pontos dentro do território); 4) direito de deslocamento interterritorial (entre território nacional e outros Estados)”. O autor, em seguida, conclui que “a não existência de formas de transporte sustentadas ou controladas pelo Estado implica, incontestavelmente, uma forma de cerceamento da liberdade de cada um em se locomover livre e amplamente pelo território nacional”. 30 No caso em apreço, ao estabelecer um prazo de validade para o crédito que os cidadãos utilizem o transporte público, crédito, repise-se, comprado por eles, o dispositivo ora impugnado cria uma situação que mais uma vez esvazia o conteúdo normativo de norma fundamental. O crédito vencido, conforme determina o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, alterado pela Lei n. 15.190/2013, deve ser apropriado pelo STPP-RMR, implicando que, acaso o cidadão precise utilizar o transporte 30 TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 505 e 512.
  • 16. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL público, terá que recarregar seu bilhete eletrônico, apesar de não ter utilizado os créditos comprados. Não suficiente, no caso em apreço, a restrição ao direito de ir e vir, verdadeiro direito fundamental, atinge a cidadania dos usuários do serviço, por meio da privação de ativo financeiro que lhe pertence. A cidadania, fundamento da República Federativa do Brasil, conforme art. 1º, II, da CRFB/88, é princípio fundamental da Constituição, devendo nortear todas as atividades em sede do Estado Constitucional. Como bem observa Celso Ribeiro Bastos, “a cidadania, é também fundamento de nosso Estado, é um conceito que deflui do próprio princípio do Estado Democrático de Direito, podendo-se, desta forma, dizer que o legislador constituinte foi pleonástico ao instituí-lo”. O autor ainda acrescenta que “ressaltar a importância da cidadania nunca é demais, pois o exercício desta prerrogativa é fundamental. Sem ela, a participação política do indivíduo nos negócios do Estado e mesmo em outras áreas de interesse público, não há que se falar em democracia”. 31 Sem a tutela efetiva dos direitos fundamentais não há cidadania. Tal qual observa Araújo e Nunes Júnior, o art. 1º, II, da CRFB/88 deve ser interpretado de maneira ampla. A cidadania, “indicada como fundamento da República, parece não se resumir à posse de direitos políticos, mas, em acepção diversa, parece galgar significado mais abrangente, nucleado na ideia, expressa por Hannah Arendt, do direito a ter direitos. 32 Nesse sentido, resta evidente que o art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, conforme alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, cria regra que limita o direito de ir e vir, ferindo também a cidadania, fundamento da República Federativa Brasileira. 31 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 158. 32 ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 101.
  • 17. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL III.III DO DESRESPEITO AO DIREITO SOCIAL AO TRANSPORTE. Art. 6º da CRFB/88; O direito fundamental ao transporte passou a ser previsto expressamente no art. 6º da CRFB/88 por meio da EC 90/15, indicando de maneira escancarada que o transporte também é direito social na forma da Constituição. Para José Afonso da Silva, os direitos sociais consubstanciam “prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta e indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais”. O autor ainda desenvolve que configuram “direitos que se ligam ao direito de igualdade”, valendo como pressupostos para efetivação de direitos individuais, “na medida em que criam condições materiais mais propícias aos auferimento da igualdade real”, proporcionando um cenário mais compatível com a efetivação do direito à liberdade. 33 Antes mesmo de ser posto em verbos na Lex Mater, José Cretella Júnior observava que “Na luta do homem contra o tempo, o transporte, ao lado da comunicação, ocupa lugar de prioridade absoluta”. O autor também situava que o transporte consubstancia dever do Estado e direito do cidadão, demandando, “antes de tudo, de ordenação, quer se trate do transporte público, quer se trate do transporte privado, no ar, no meio hídrico, na terra, federal, estadual, municipal ou distrital. Cretella Júnior antevia que “sem ordem, no transporte, teremos o caos, a desorganização e, como consequência o atraso, ao invés do progresso”. 34 No caso brasileiro, a falta de infraestrutura da rede de transportes impede o crescimento econômico e social. Adilson de Abreu Dallari observa que “nas grandes cidades, nas capitais e nas áreas metropolitanas a situação do transporte público é particularmente grave, como decorrência do processo de urbanização e do crescimento 33 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16ªed. São Paulo: Malheiros, 1999, pp.289-290. 34 CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Vol. VIII. 2ª edição. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1993, p. 4158
  • 18. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL desordenado”. O autor faz crítica à circulação nas grandes cidades por meio do transporte individual. 35 O Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, apesar de dispor sobre a organização dos serviços do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife - STPP/RMR, intentando instrumentalizar o direito social ao transporte, contem dispositivo, inserido pela Lei 15.190/2013, que aniquila a densificação desse direito. O art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, conforme alteração realizada pela Lei n. 15.190/2013, cria regra que limita o direito social em análise. Ao criar um prazo de validade para a utilização de crédito comprado pelos cidadãos, o dispositivo impugnado estabelece que, acaso não seja utilizado em cento e oitenta dias, o usuário terá que comprar novos créditos, sob pena de não poder fazer uso do Sistema de Transporte Público de Passageiros da região metropolitana do Recife. Ora, apesar de ter comprado os créditos, o usuário pode ter afastado o seu direito ao transporte por não os ter utilizado no prazo definido pelo legislador estadual. Considerando que o abastecimento antecipado do VEM é, inclusive, a única forma de compra de bilhetagem em muitos ônibus da região, tal norma consubstancia gravame ao direito de transporte estatuído na Constituição. Nesse sentido, resta demonstrado que o dispositivo impugnado viola o art. 6º da CRFB/88, reduzindo sua eficácia por meio da criação de um prazo de validade fixado deliberadamente. IV. DA MEDIDA CAUTELAR DE URGÊNCIA A CRFB/88 autoriza o deferimento de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade, conforme art. 102, I, p, que estabelece a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar, originariamente, o pedido de medida cautelar 35 DALLARI, Adílson de Abreu. Parcerias em transporte público. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Parcerias Público-Privadas. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 380-381.
  • 19. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL das ações diretas de inconstitucionalidade. A Lei 9.868/99 regulamenta a medida cautelar em ADI, estabelecendo que sua concessão implica na aplicação da legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário, conforme art. 11, §2º. De maneira complementar, conforme a redação do art. 300 do CPC/15, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. A tutela antecipada pode ser utilizada para combater um “perigo de dano”, como também, um “perigo de Ilícito”. Está o juiz autorizado a tutelar de forma atípica o direito, utilizando das providências que entender como as mais adequadas e necessárias. Nesta senda, segundo pontua Marcelo Abelha, as situações de urgência precisam ser rapidamente debeladas, sob pena, de o risco que surge iminente deixar de ser abstrato e passar a ser concreto, tornando inútil e sem razão de ser uma proteção tardia. 36 Considerando os requisitos que esta Corte indica à concessão de tutela cautelar, 37 na hipótese vergastada, a plausibilidade jurídica da tese exposta resta consubstanciada na patente inconstitucionalidade que permeia o art. 17 da Lei n 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, alterado pela Lei n. 15.190/2013, haja vista que o estabelecimento de prazo de validade para os créditos de bilhetes eletrônicos destinados ao transporte público criam um efeito confiscatório, maculando o direito de ir e vir, direito fundamental tutelado pela Constituição pátria, por meio da privação de um ativo financeiro pertencente ao cidadão, havendo também violação ao direito social ao transporte. Quanto à possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão, frisa-se o número de pessoas afetadas pelo referido dispositivo, bem como o fato de que a alteração referendada intenta abranger todos os tipos de vales existentes 36 ABELHA, Marcelo. Manual de direito processual civil. 6. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016. p. 405. 37 “A jurisprudência estabeleceu, de longa data, os requisitos a serem satisfeitos para a concessão da medida cautelar em ação direta: a) a plausibibilidade jurídica da tese exposta (fumus boni iuris); b) s possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada (periculum in mora); c) a irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos próprios atos impugnados; e d) a necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão.” BARROSO, Luís Roberto Barroso. O controle de constitucionalidade no Direito Brasileiro. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 213.
  • 20. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL e os que eventualmente sejam criados, atingindo os créditos adquiridos até mesmo antes da publicação da Lei n. 15.190/2013. Já quanto à irreparabilidade dos danos emergentes do ato impugnado e à necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão, evidencia-se pelo fato de que, para além da violação aos direitos fundamentais, que por si só causa gravame irreparável, o ato impugnado também implica num ônus financeiro aos cidadãos que, evidentemente, declarada a inconstitucionalidade da norma ao final desta ação, terão que suportar os ônus da vigência da norma impugnada, que inclusive tem efeitos retroativos, atingindo créditos constituídos antes da publicação da lei alteradora. Os cidadãos não serão ressarcidos pelos créditos apropriados de 12/12/2013 até o momento em que a norma for declarada nula por esta Corte, restando patente a necessidade de fazer cessar os efeitos da norma impugnada quanto antes. A concessão da tutela cautelar também é conveniente, haja vista que a existência de uma decisão provisória que suspenda norma inconstitucional reestabelece a segurança jurídica e homenageia o Estado Constitucional. Por derradeiro, pontue-se que a concessão da medida cautelar de urgência não é apta a gerar danos ao Estado de Pernambuco nem ao Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife – STPP/RMR, uma vez que a norma impugnada cria benesse para o STPP/RMR em desfavor do cidadão, de modo que a concessão da cautelar apenas implicará na suspensão da apropriação de créditos pelo STPP/RMR, sem impedir seu funcionamento no que é constitucional. Nesse sentido, a suspensão provisória da norma traz mais benefícios que ônus, o que delineia imperiosa a concessão de liminar. V. DOS PEDIDOS Pelo fio do exposto, requer a Vossa Excelência o seguinte:
  • 21. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL I) A concessão de medida cautelar, nos termos do artigo 10 da Lei n. 9.868/99 e art. 170, §1º, do RISTF, para determinar a suspensão imediata do art. 17 da Lei n 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, nos termos alterados pela Lei n. 15.190/2013, tornando aplicável a redação anterior, qual seja “Fica o CTM autorizado a regular a validade dos créditos da venda de bilhetes”, conforme art. 11, §2º, da Lei 9.868/99, até que seja enfrentado o mérito da presente ação; II) Aplicação do rito descrito no artigo 12 da Lei n. 9.868/99, diante da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social, conforme art. 170, §3º, do RISTF; III) Sejam oficiados, no prazo de 30 (trinta) dias, o Excelentíssimo Senhor Governador do Estado de Pernambuco e a Assembleia Legislativa de Pernambuco, nos termos do artigo 6º, da Lei nº 9.868/99; IV) Seja citada a Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 103, §1º, da Constituição Federal, para atuar como custos legis, bem como o Advogado-Geral da União, para defender o ato impugnado, a teor da determinação vertida do artigo 103, §3º, da Lei Ápice, ambos no prazo de 15 (quinze) dias (artigo 8º, da Lei nº 9.868/99); V) Seja a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente para que seja declarada, ao final, a inconstitucionalidade do art. 17 da Lei n. 14.474/2011 do Estado de Pernambuco, nos termos alterados pela Lei n. 15.190/2013, notadamente no que tange à criação de o prazo de validade de 180 (cento e oitenta) dias para os créditos de bilhetes do STPP/RMR com apropriação de valores por este, procedendo-se conforme art. 175 do RISTF, com eficácia erga omnes e efeito vinculante em relação à Administração Pública e ao Poder Judiciário e, consequentemente, a sua
  • 22. PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA DIRETÓRIO NACIONAL extirpação do ordenamento jurídico pátrio, conferindo-se efeitos prospectivos, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99. Protesta pela produção de provas admitidas pelo artigo 9º, §§1º e 3º, da Lei n. 9.868/99. Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais) para fins procedimentais. Nesses termos, Pede deferimento. Brasília (DF), quinta-feira, 03 de outubro de 2019. EMILIANE P ALENCASTRO NETO OAB/PE 40.723 PEDRO CESAR JOSEPHI SILVA E SOUSA OAB/PE 35.413 LEILA MARIA FERREIRA CHAVES OAB/PE 45.700 GABRIELA RODRIGUES SOTERO CAIO OAB/PE 43.772 MARA HOFANS OAB/RJ 68.152 IAN RODRIGUES DIAS OAB/DF 10.074 MARCOS RIBEIRO DE RIBEIRO OAB/PE 35.413