REFORMAS EDUCATIVAS NO BRASIL: uma aproximação histórica

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REFORMAS EDUCATIVAS NO BRASIL: uma aproximação histórica

  1. 1. REFORMAS EDUCATIVAS NO BRASIL: uma aproximação histórica Sofia Lerche Vieira Universidade Estadual do Ceará (UECE) Fortaleza – Brasil. Abril/2009 E-mail: sofialerche@gmail.com Agências financiadoras: CNPq e FUNCAPPalavras-chave: Política Educacional. Fontes. Legislação. História das reformas. A legislação é tema de interesse permanente para a investigação no âmbito dasrelações entre Estado e Política Educacional. Representa referência importante parapesquisadores e formuladores de políticas, ao mesmo tempo em que oferece registroímpar de idéias e valores forjados no passado e no presente. O estudo dessesdocumentos abre caminho para a compreensão do pensamento sobre a educação comodireito social e suas múltiplas manifestações no aparato jurídico e normativo, assimcomo para o aprofundamento de concepções pedagógicas e curriculares de diferentesmomentos históricos e seus respectivos contextos educativos. Embora a produção de leis costume ser fértil, as freqüentes mudanças políticascontribuem para o esquecimento de textos cuja contribuição ao conhecimento sobre ocampo é indiscutível. Por isso mesmo, nem sempre o acesso a tais documentos éempreitada simples aos que se dedicam a essa área de investigação, sobretudo em setratando dos estudos de cunho histórico e/ou comparativo. A presente comunicação apresenta um recorte feito a partir de pesquisaconcebida na expectativa de suprir tais lacunas. A finalidade da investigação foi realizarum mapeamento das principais leis de reforma da educação propostas no país desde oImpério, oferecendo subsídios para a realização de estudos no âmbito da história dapolítica educacional. A iniciativa, com três anos de duração foi patrocinada pelo Conselho Nacionalde Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Fundação Cearense de Apoio ao
  2. 2. 2Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FUNCAP) e Universidade Estadual doCeará (UECE), sob a forma de auxílio financeiro, bolsa de pesquisa e bolsas deiniciação científica. A investigação envolveu extenso trabalho de campo junto a acervospúblicos, bem como consulta a portais diversos. O inventário realizado contribuiu parasistematizar e disponibilizar aos pesquisadores do presente um acervo de informaçõessobre a legislação educacional brasileira, abrindo caminho para a realização de novosestudos. Como resultado direto da pesquisa foram publicadas duas coleções de CD-roms com os principais documentos mapeados pelo estudo (VIEIRA, 2006 e 2008a) eum livro (VIEIRA, 2008b). O trabalho ora apresentado pretende oferecer um resumo das principaisiniciativas inventariadas, discutindo aspectos relativos ao seu significado para a políticaeducacional no Brasil imperial e republicano e iluminando as reformas educacionais sobuma ótica de conjunto.1. CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS1.1. A legislação como fonte de pesquisa sobre as reformas Os instrumentos legais são importante matéria prima para a análise de toda equalquer política educacional. Isto porque através do exame das leis, é possívelvislumbrar não apenas as intenções do Poder Público, como também o ideáriopedagógico subjacente às concepções que se anunciam nos diferentes momentoshistóricos. É nessa direção que se inscreve a presente investigação, ao eleger comoobjeto de estudo a política educacional expressa em leis de reforma da educação. O conhecimento de iniciativas ocorridas desde a chegada dos jesuítas em terrasbrasileiras se deve ao legado que muitos deixaram como contribuição à preservação damemória da educação. O incremento do esforço de identificação e catalogação de fontesde pesquisa impulsionado, sobretudo, pelo seu reconhecimento como especialização dahistória (ALVES, 2001), tem alimentado o desenvolvimento e aprofundamento deinvestigações neste campo. As fontes, ferramentas indispensáveis a este trabalho,podem ser entendidas como “o conjunto de documentos que proporciona –independente da data da sua produção, da sua natureza e suporte material – informaçõespertinentes à História da Educação Brasileira” (NUNES, 1989). Sua catalogação tornapossível tanto o exame de políticas do passado quanto à apreensão de seus elos com
  3. 3. 3aquelas do presente. Por isso mesmo, tais estudos são imprescindíveis à construção deum conhecimento sobre a história da política educacional e oferecem elementosindispensáveis a uma compreensão dos nexos que se estabelecem entre a legislação e asreformas educacionais. O caminho proposto pelo projeto aqui sintetizado foi tomar a legislaçãoeducacional como referência buscando através desse instrumento jurídico-normativocaptar os diferentes movimentos de reforma no referido campo. O objetivo foiinventariar leis de reforma, de modo a identificar elementos de políticas que deram otom à educação brasileira em diversos momentos históricos. A reconstruçãoempreendida buscou delinear um itinerário que permitisse compreender a educação demodo articulado ao contexto mais amplo, de modo a apontar possíveis relações entre ogeral e o particular. Embora estes nexos nem sempre sejam explícitos ou plenos,procurou-se identificar sintonias desta natureza nas idéias expressas na matériapesquisada – a legislação educacional.1.2.Recorte temático – Constituições e leis de reforma Os principais instrumentos para o entendimento das tendências educacionais quese expressam através da legislação são os dispositivos constitucionais sobre educação,assim como as leis de reforma elaboradas ao longo da história. Embora a políticaeducacional não se esgote nesses documentos, sua análise contribui para umacompreensão das ideologias que circulam em diferentes circunstâncias políticas,econômicas e sociais. Por isso mesmo é importante conhecê-los e estudá-los. Considerando a importância da legislação para a política educacional, a pesquisadeteve-se sobre os artigos sobre educação nas cartas magnas produzidas entre o Impérioe a República, considerando alguns elementos do contexto onde estas foram concebidas.Ao mesmo tempo, procedeu a um mapeamento das principais leis de reforma daeducação produzidas entre 1827 e 1996. Na perspectiva da pesquisa, as constituições brasileiras são documentos chavespara compreender os temas relevantes e o contexto dos momentos históricos em que sãoconcebidas. Do mesmo modo, sinalizam (ou não) a agenda de reformas que vão sendopropostas ao longo do tempo. Assim sendo, estudá-las é não apenas oportuno comonecessário ao conhecimento da política educacional no país.
  4. 4. 4 As constituições têm se revelado um tema preferencial de pesquisa no campo dapolítica educacional (CATANI & OLIVEIRA, 1993; CURY, 2001; COSTA, 2002;MARTINS, 1996). Outra linha de análise da legislação é aquela inaugurada por Saviani,com a produção de estudos diversos sobre as reformas educacionais de 1968, 1971 eLDB (1976, 1987 e 1997). O significativo número de incursões nesta temática ilustra ovalor dos documentos legais para a análise da política educacional no Brasil; nãoesgotando, porém, seu manancial. Deixam em aberto outras possibilidades deinvestigação, dentre elas o aprofundamento da articulação entre passado e presente,assim como dos nexos entre o texto e o contexto no qual estes são produzidos. A interpretação das leis requer uma compreensão do cenário mais amplo onde asdecisões sobre os rumos da política educacional são forjadas (SAVIANI, 1976). Assimcomo as reformas, também os textos das constituições merecem ser interpretados à luzdos contextos em que são produzidos. Neles, não raro, estão razões que ultrapassam avontade dos legisladores, assim como explicações para mudanças (ou permanências)macro estruturais que determinam boa parte das circunstâncias do fazer educativo. O estudo da educação nas Constituições Brasileiras e nas leis de reforma permiteapreciar seu contraditório movimento enquanto um valor que passa a incorporar-se aosanseios sociais sem, contudo, oferecer a cidadania plena. Do mesmo modo, contribuipara melhor situar o lugar das iniciativas propostas ao longo da história. Dadas aslimitações desta comunicação, aqui serão apresentadas algumas indicações sobre asiniciativas inventariadas, sem entrar no mérito de seu conteúdo. Com isso pretende-seilustrar o potencial de análise que tais fontes oferecem.1.3.Recorte temporal – Império e República Até a proclamação da Independência todas as orientações relativas à educação noBrasil eram oriundas de Portugal. Foi somente a partir de então, que o país passou aconviver com uma legislação concebida pelos dirigentes do nascente Império. Nointervalo compreendido entre esta primeira tentativa de ruptura com as deliberaçõeslusitanas e o advento da República, em novembro de 1889, muitas medidas legais forampropostas. Também as primeiras décadas do regime republicano são pródigas na formulaçãode projetos de reforma. Durante a Primeira República, que compreende o intervalo entre
  5. 5. 5a curta presidência de Deodoro da Fonseca e a Revolução de 1930, é possível identificarum amplo conjunto de propostas apresentadas pelo poder central. A organização do campo educacional e o aumento da demanda por escola vãodar continuidade a proposições de reforma. Estas, entretanto, irão traduzir-se em umcorpo mais substantivo de medidas, em sintonia com o contexto em que são concebidas.É o caso específico das iniciativas dos anos trinta e quarenta. Entre esses dois marcos dapolítica educacional, foram elaboradas duas Constituições (1934 e 1937), ambasportadoras de significado do período histórico do qual são originárias. Com o fim da Era Vargas e a retomada da democracia, nova Constituição éproduzida (1946). Apesar das expectativas de reforma, todavia, somente nos anossessenta o país teria novas leis de educação – a primeira Lei de Diretrizes e Bases daEducação Nacional (1961), e posteriormente, a legislação concebida sob a égide daditadura militar. Com a abertura política, o país ganharia nova Constituição (1988) euma segunda LDB. Alguns aspectos da legislação desses dois regimes políticos –Império e República – merecem ser lembrados.2. LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL NO IMPÉRIO Embora represente um intervalo de tempo de pouco mais de setenta anos, oImpério é um período fértil de iniciativas legais no campo educacional (ALMEIDA,1989 e FREIRE, 2003). A cada uma de suas diferentes fases corresponde pelo menosuma lei de educação. Durante o Primeiro Reinado (1822-1831) é proposta a ReformaJanuário da Cunha Barbosa, materializada nas leis de 11 de Agosto e 15 de Outubro de1827. Sob a Regência (1831-1840) é promulgado o Ato Adicional de 1834, que emboranão sendo um instrumento especificamente educacional é de interesse para a área emdecorrência dos desdobramentos dele advindos. As demais propostas de leis do Impériosão do Segundo Reinado (1840-1889), a saber: a Reforma Couto Ferraz (1854) e aReforma Leôncio de Carvalho (1879).2.1. Primeiro Reinado Na cronologia do período monárquico o Primeiro Reinado corresponde aogoverno de D. Pedro I que, mesmo sendo herdeiro do trono português, proclamara aIndependência (1822). Sob tais circunstâncias os laços de domínio e dependênciaexistentes entre a Metrópole Portuguesa e a antiga Colônia ainda se mantêm firmes, ao
  6. 6. 6mesmo tempo em que começa a ser construída uma identidade brasileira. É uma fasemarcada por conflitos de interesses e tensões políticas. De um lado, os que desejavampreservar as estruturas socioeconômicas vigentes; de outro, D. Pedro I e as forças a eleligadas, com o intuito de aumentar e reforçar o poder do imperador. Esse equilíbrio deforças se expressa na primeira Constituição do Brasil (1824), concebida no alvorecer doImpério e dele incorporando suas marcas. A primeira Carta Magna brasileira traz apenas dois dispositivos sobre educação:o princípio da gratuidade da “ instrução primária (...) a todos os cidadãos” (Art. 179, §32) e a referência ao ensino de “elementos das ciências, belas letras e artes” em“colégios e universidades”. A ausência de outras orientações sobre o tema no texto de1824 revela o reduzido interesse suscitado pelas questões da educação naquelemomento histórico. Por outro lado, a existência de um artigo sobre a gratuidade dainstrução primária revela a presença de um valor público que permaneceria vivo aolongo do tempo, incorporando-se à agenda das política públicas desde então. Na esteira da Constituição de 1824, um amplo projeto de reforma é encaminhadoao Parlamento1, iniciativa resultante na Lei de 11 de Agosto de 1827 que “crêa douscursos de sciencias jurídicas e sociaes, um na cidade de S. Paulo e outro na de Olinda”;e, na Lei de 15 de Outubro de 1827, que “manda crear escolas de primeiras letras emtodas as cidades, villas e logares mais populosos do Império”. Esses são os doisprimeiros instrumentos normativos importantes para a educação no contexto pós-Independência. A Lei de 11 de Agosto encerra uma fase de ingente luta em favor da idéia deuniversidade, defendida já na Constituinte de 1823. O texto trata de diversos assuntosrelativos aos cursos jurídicos, dispondo sobre currículo, corpo docente, pessoaladministrativo e outros. A Lei de 15 de Outubro, por sua vez, prevê a criação dasescolas de primeiras letras, apresentando também orientações acerca do currículo, daformação de professores e outras matérias. Trata-se do primeiro instrumento legalelaborado no Império contendo orientações para a educação elementar. A Regência configura-se como um período assinalado por dificuldades advindasde crises econômicas e instabilidade política. São também freqüentes no período asdisputas pelo poder e as reivindicações populares por melhores condições de vida. É1 A reforma torna-se conhecida como Januário da Cunha Barbosa, em homenagem a um de seusproponentes. Vale registrar que as reformas concebidas entre o Império e a República, em geral, recebemo nome das autoridades governamentais dirigentes da pasta da educação.
  7. 7. 7nesse contexto que se produz importante documento para a política educacional, a Leide 16 de Agosto de 1834, mais conhecida como Ato Adicional 1834 (CASTANHA, s.d.). A importância desse instrumento legal está menos no caráter de sua contribuiçãoeducacional e mais no impacto que viria a provocar na organização do Poder Público.Isto ocorreria mais especificamente nas atribuições das Assembléias LegislativasProvinciais, dado que lhes seriam concedidos amplos poderes sobre questões diversas,inclusive, a educação. Dentre suas competências estaria legislar “sobre instrução públicae estabelecimentos próprios a promovê-la, não compreendendo as faculdades demedicina, os cursos jurídicos, academias atualmente existentes, e outros quaisquerestabelecimentos de instrução que, para o futuro” viessem a ser “criados por lei geral”(Art. 10, § 2°).2.2.Segundo Reinado O Segundo Reinado corresponde a uma fase de revitalização da monarquia,resultante da precoce ascensão de D. Pedro II ao poder. O período caracteriza-se pelaconsolidação do Brasil como nação independente e por significativo desenvolvimentoindustrial e cultural. No campo educacional, todavia, a situação é marcada porinsuficiente oferta de ensino elementar e um ensino secundário que beneficia apenasuma pequena parcela da população. A proposição de reformas, contudo, é pródiga. A primeira das iniciativas do período é a Reforma Couto Ferraz (1854),associada à idéia de que a educação seria instrumento para promover “o alinhamento doImpério com as chamadas nações civilizadas” (SQUEFF, 2000). A proposta envolve umamplo conjunto de medidas, instituídas através do Regulamento para a Reforma doEnsino Primário e Secundário do Município da Corte (Decreto nº 1.331A, de 17 defevereiro de 1854). Posteriormente seriam apresentados dispositivos relativos àdefinição de novos estatutos para os Cursos Jurídicos (Decreto n° 1.386, de 28 de abrilde 1854), para as Escolas de Medicina (Decreto n° 1.387, de 28 de abril de 1854) e paraa Academia de Belas Artes. Outra proposta significativa do período é a Reforma Leôncio de Carvalho(1879). A iniciativa prevê a criação de cursos noturnos para adultos analfabetos nasescolas públicas de instrução primária no Município da Corte (Decreto nº 7.031 A, de 6de setembro de 1878). Propõe ainda a reforma do ensino primário e secundário no
  8. 8. 8Município da Corte e do superior em todo o Império (Decreto nº 7.247, de 19 de abrilde 1879). A reforma institui a liberdade de ensino e de freqüência, medidas polêmicas ecriticadas pelo excessivo liberalismo e potencial de favorecimento às escolasparticulares. A análise das iniciativas do Império permite vislumbrar um ideário pedagógico ecurricular marcado pela rigidez e pela disciplina, onde prevalece a demarcação dostempos escolares e a ausência de autonomia da escola e dos professores sobre oprocesso pedagógico.3. LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL NA REPÚBLICA A República corresponde a um extenso período no tempo, iniciado em 1889 eainda em curso, ultrapassando aos objetivos deste ensaio aprofundar sua trajetória2. Valeobservar, todavia, que seu advento dá continuidade e aprofunda anseios de mudançapresentes no seio da sociedade desde muito antes. Nas diferentes fases de sua históriasurgem leis de educação que visam dar materialidade aos projetos de reformaperseguidos pelas elites dirigentes.3.1. Primeira República A Primeira República (1889-1930) é pródiga na formulação de propostas dereforma da educação3. Cinco projetos concebidos no período foram mapeados peloestudo, quais sejam: a Reforma Benjamin Constant (1890-1891), a Reforma EpitácioPessoa (1901), a Reforma Rivadávia Corrêa (1911), a Reforma Carlos Maximiliano(1915) e a Reforma João Luiz Alves (1925). A Reforma Benjamin Constant (1890-1891) é a primeira de uma série de medidasvisando o campo educacional deflagradas na República, tendo sido proposta noGoverno Provisório de Manoel Deodoro da Fonseca. A iniciativa refere-se a umconjunto de documentos anteriores à primeira constituição republicana. São eles: oRegulamento da Instrução Primária e Secundária do Distrito Federal (Decreto n° 981,de 8 de novembro de 1890), o Regulamento da Escola Normal da Capital Federal(alterado pelo Decreto n. 982 de 8 de novembro de 1890), o Regulamento para o2 Conferir a esse respeito: Basbaum (1986a, 1986b, 1991).3 Para aprofundar o conteúdo das propostas de reforma da Primeira República no país, conferir: Nagle(1976), Ribeiro (2000) e Freire (1993).
  9. 9. 9Ginásio Nacional (Decreto nº 1.075, de 22 de novembro de 1890) e o Regulamento doConselho de Instrução Superior (Decreto nº 1232-G, de 2 de janeiro de 1891). A Constituição de 1891 apresenta maior número de dispositivos sobre educaçãoque o texto de 1824, mas ainda não chega a ser pródiga. Mesmo assim, sua importânciaé significativa para a educação explicitando alguns temas que irão estar presentes aolongo da história. Como signo fundante da República traz inscrita em seu texto abandeira da laicidade, assim como a separação entre os poderes. Vejamos um poucomais de perto os artigos de interesse direto para o campo educacional. A nova Carta Magna define como atribuição do Congresso Nacional “legislarsobre (...) o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para oGoverno da União” (Art. 34, Inciso 30). Suas responsabilidades limitam-se à esfera daUnião. Está também dentre suas incumbências a de “não privativamente: animar, noPaís, o desenvolvimento das letras, artes, e ciências (...) sem privilégios que tolham aação dos governos locais, criar instituições de ensino superior e secundário nos Estadose prover à instrução primária e secundária no Distrito Federal” (Art. 35, Incisos 2º, 3º e4º). Aqui, é importante assinalar que o texto de 1891 afirma uma tendência que vai semanter constante na história da política educacional. A Reforma Epitácio Pessoa (1901) consta de dois instrumentos legais: o Decretonº 3.890, de 01 de janeiro de 1901, que “Approva o Codigo dos Institutos Officiaes deEnsino Superior e Secundario, dependentes do Ministerio da Justiça e NegociosInteriores”; e, o Decreto nº 3.914, de 26 de janeiro de 1901, que “Approva oregulamento para o Gymnasio Nacional”. O primeiro documento disciplina questõesdiversas relativas à organização, composição e funcionamento das instituições federaisde ensino superior e secundário e daquelas “fundadas pelos estados ou por particulares”.O segundo texto trata da organização do Ginásio Nacional, assim como assuntosrelativos ao curso, programas e exames; admissão, disciplina, freqüência e recompensasde alunos; magistério e pessoal administrativo. Segundo Freire esta é uma iniciativacaracterizada pelo excesso de centralização, assegurada através de mediadores diversos,envolvendo diretores, fiscais, professores e até mesmo governadores (1993, p. 194). A Reforma Rivadávia Corrêa (1911) é instituída através de dois documentos: oprimeiro, “Aprova a Lei Organica do Ensino Superior e do Ensino Fundamental naRepublica” (Decreto nº 8.659, de 05 de abril de 1911); o segundo, “Aprova o
  10. 10. 10Regulamento do Collegio Pedro II” (Decreto nº 8.660, de 5 de abril de 1911).Diferentemente da proposta anterior, esta iniciativa pretende modificar radicalmente aestrutura do ensino superior em todo o Brasil. A abolição dos privilégios, a concessãode autonomia aos estabelecimentos de educação superior e secundário dos estados e ocaráter prático agora dado ao ensino, representam alguns dos destaques da nova medidade reforma, marcada pela desoficialização e descentralização do ensino. Inspirada em princípios positivistas a Reforma Rivadávia Corrêa fortaleceria aliberdade de ensino suprimindo exigências relativas à freqüência, diplomas e privilégiosrelativos às escolas oficiais. Como síntese pode-se dizer que, a despeito de algunsindícios centralizadores como a manutenção da polícia acadêmica e a aprovação denomeações de professores pelo governo, suas principais características foram a“desoficialização” e a “descentralização do ensino” (FREIRE, 1993, p. 194). A totalautonomia didática e administrativa concedida aos institutos de ensino superior e aoColégio Pedro II (Art. 2º. e 6º) provocam reações e criam expectativas de mudanças nadireção oposta, o que ocorre já no governo seguinte. A Reforma Carlos Maximiliano (1915) é proposta no governo de WenceslauBraz, que coincide com a Primeira Guerra Mundial, sendo por ela condicionado. Aadoção de medidas de austeridade financeira marcam esta administração que busca emmais uma proposta de reforma da educação a alternativa para solucionar seusproblemas. A reorganização do ensino secundário e superior na República éencaminhada através do Decreto nº 11.530, de 18 de março de 1915, iniciativa que seconfigura como uma retomada da centralização. Trata-se de um documento onde sãoabordados temas diversos relativos à reorganização geral do ensino secundário esuperior na República. As orientações definidas por esta reforma permaneceriamvigentes por cerca de dez anos, quando nova iniciativa de reforma retomaria a questãodo ensino primário. A Reforma João Luiz Alves (1925), também conhecida como Lei Rocha Vaz,“estabelece o concurso da União para a diffusão do ensino primário, organiza oDepartamento Nacional de Ensino, reforma o ensino secundário e superior e dá outrasprovidências” (Decreto nº 16.782-A, de 13 de janeiro de 1925). O Decreto dispõe sobrea melhoria no ensino primário, secundário e superior e determina que a União,juntamente com os Estados, deve passar a ter responsabilidades sobre o ensino primário.Outras medidas propostas pelo documento consistem em: inclusão de cegos, surdos-
  11. 11. 11mudos e menores abandonados do sexo masculino no ensino profissional; introdução damatéria de Moral e Cívica no programa de ensino da instrução secundária; criação doDepartamento Nacional de Ensino (hoje Ministério da Educação); e, substituição doConselho Superior do Ensino pelo Conselho Nacional do Ensino. As iniciativas da Primeira República nem sempre correspondem a um conjuntoorgânico de medidas, mas, antes, a decretos elaborados com o intuito de reformaraspectos específicos relativos à organização do ensino. Como a República mantém aresponsabilidade do governo central relativa ao ensino superior e à instrução primária esecundária no Distrito Federal (a cidade do Rio de Janeiro), o impacto de algumasdessas reformas sobre os estados é relativo, sobre eles exercendo efeitos indiretos.3.2. Era Vargas O período subseqüente à Primeira República corresponde à ascensão de GetúlioVargas ao poder, cuja presença como governante na cena política se estenderia por umlongo período (1930-1945 e 1951-1954). Nesse intervalo são concebidas duas reformasde amplo espectro: a Reforma Francisco Campos, no início da década de trinta e, maistarde, as Leis Orgânicas do Ensino ou Reforma Gustavo Capanema. Essas duasiniciativas encerrariam o ciclo de reformas que vieram a ser conhecidas pelo nome dosministros sob cuja administração ocorreram. A Reforma Francisco Campos (1931-1932) é integrada por medidas relativas aoensino superior e secundário, configuradas em um conjunto de decretos apresentadosentre 1931 e 1932. Os primeiros decretos referem-se à criação do Conselho Nacional deEducação (Decreto nº 19.850 de 11 de abril de 1931), à organização do ensino superior(Decreto nº 19.851, de 11 de abril de 1931) e à organização da Universidade do Rio deJaneiro (Decreto nº 19.852 de 11 de Abril de 1931). Também seriam definidas medidasrelativas ao ensino secundário (Decreto nº 19.890, de 18 de abril de 1931), ao ensinocomercial e à regulamentação da profissão de contador (Decreto nº 20.158, de 30 dejunho de 1931). Finalmente, viram disposições adicionais sobre a organização do ensinosecundário (Decreto nº 21.241, de 4 de abril de 1932). Outro momento importante do período é a promulgação da Constituição de1934, que incorpora idéias inovadoras sobre a educação pública, registrando avançosem relação à primeira Carta Magna republicana. As mudanças no cenário político,todavia, irão trazer novas orientações de reforma que serão deflagradas sob a égide do
  12. 12. 12Estado Novo. A carta de 1934 é a primeira a dedicar espaço significativo à educação,com dezessete artigos, onze dos quais em capítulo específico sobre o tema (Cap. II, Art.148 a 158). Em linhas gerais, mantém a estrutura anterior do sistema educacional,cabendo à União “traçar as diretrizes da educação nacional” (Art. 5º, XIX), “fixar oplano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comunse especializados, organizar e manter” os sistemas educativos dos Territórios e manter oensino secundário e superior no Distrito Federal (Art. 150), assim como exercer “açãosupletiva na obra educativa em todo o País” (Art. 150, “d” e “e”). Em 1937 é promulgada a Constituição do Estado Novo. De orientação oposta aoliberal texto de 1934, tem clara inspiração nas constituições de regimes fascistaseuropeus. Trata-se de um texto de caráter centralizador, que limita o papel do Estado auma função compensatória no atendimento à “infância e à juventude, a que faltarem osrecursos necessários à educação em instituições particulares”. Nessa perspectivacompreende-se o “ensino pré-vocacional e profissional destinado às classes menosfavorecidas” como “o primeiro dever do Estado” na oferta escolar (Art. 129). As reformas concebidas entre 1942 e 1946 passariam à história como as LeisOrgânicas do Ensino, embora ultrapassem no tempo a obra do Estado Novo e a gestãode Gustavo Capanema como Ministro da Educação. São onze decretos-leis queestabelecem orientações para o ensino industrial, o ensino secundário, o ensinocomercial, o ensino primário, o ensino normal e o ensino agrícola. Embora separadas notempo, as iniciativas guardam entre si uma unidade. Como fruto de um contextoautoritário, os textos buscam responder a uma série de demandas de organização dosistema e são efetivadas mediante a vontade do Executivo de promover as referidasmudanças.3.3. Democracia Populista Com o fim da Era Vargas, mudanças políticas trariam nova fase democrática parao Brasil. É nesse contexto que se produz a Constituição de 1946 e, mais tarde, aprimeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB – Lei n° 4.024/61). AConstituição de 1946 recupera liberdades e direitos que haviam sido suprimidas em1937. Para a educação também assinala avanços. Dentre outros assuntos, a nova CartaMagna define a competência da União para legislar sobre “diretrizes e bases daeducação nacional” (Art. 5º., XV, d). O debate sobre o tema se inicia pouco depois, mas
  13. 13. 13a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional somente seria promulgadaem dezembro de 1961. Sua trajetória é assinalada por conflitos de posições, em especialentre defensores do público e do privado, tendência que se faz exercer sobre suaconfiguração, resultando a LDB em texto conciliatório e pouco avançado em relação àsexpectativas que inicialmente despertara. A Lei nº. 4.024 de 20 de dezembro de 1961, que “fixa as Diretrizes e Bases daEducação Nacional” apresenta dispositivos sobre assuntos diversos, incluindo os fins eo direito à educação; liberdade de ensino; administração e os sistemas do ensino. Osníveis e modalidades do ensino são tratados em capítulos sobre a Educação de GrauPrimário, de Grau Médio, de Grau Superior e da Educação de Excepcionais. Outrosassuntos contemplados são: a orientação educativa e a inspeção; a assistência socialescolar; recursos para a educação; e, disposições gerais e transitórias. Importantedispositivo da lei refere-se ao “ensino primário é obrigatório a partir dos sete anos”. Avitória dos interesses privatistas é visível nas orientações relativas aos recursos para aeducação, onde são previstas formas diversas de subvenção ao ensino particular. Esperada por muitos anos, a primeira lei geral da educação brasileira seria deefêmera duração. As mudanças políticas inauguradas com o regime militar iniciado emmarço de 1964 trariam novos dispositivos legais, dos quais trataremos no próximotópico.3.4. Regime Militar Dentre as iniciativas instauradas pelo regime inaugurado em 1964 estava umanova Constituição (1967), a reforma do ensino superior, concretizadas pela chamadaReforma Universitária (1968) e a reforma do ensino primário e médio, através daimplantação do ensino de 1º. e 2º. Graus (1971). A Constituição de 1967 é concebida antes das medidas que instauram o estado deexceção. Por isso mesmo, as características do novo regime nem sempre são visíveis notexto. No caso da educação, os dispositivos não chegam a traduzir uma ruptura comconteúdos de constituições anteriores. Antes, expressam a presença de interessespolíticos já manifestos em outras cartas, sobretudo àqueles ligados ao ensino particular.A “liberdade de ensino”, tema chave do conflito entre o público e o privado desdemeados dos anos cinqüenta, é visível no texto produzido no regime militar. Outrostemas advindos das cartas de 1934, 1937 e 1946 são reeditados, fazendo com que nos
  14. 14. 14dispositivos relativos à educação a Constituição de 1967 esteja mais próxima da LDBde 1961, do que da legislação aprovada em pleno vigor do estado de exceção. A Reforma Universitária (Lei n° 5.540/68), antecipada pelo Executivo através deum conjunto de medidas antes mesmo de sua proposição, configura-se em um textoonde são apresentados os fins, as funções, a organização e as modalidades de cursos de ensinosuperior; orientações sobre corpo docente; corpo discente e outras disposições gerais etransitórias. Dentre as inovações por ela introduzidas vale referir como destaques: acriação da estrutura departamental, a instituição da matrícula por disciplinas e aintrodução do princípio da indissociabilidade entre ensino e pesquisa. A Lei n°. 5.692/71 apresenta algumas inovações significativas em relação àorganização prevista pela primeira LDB, dentre elas a substituição dos antigos cursosprimário e ginasial pelo ensino de 1º. grau, com 8 anos de duração e obrigatório dos 7aos 14 anos. O ensino médio passa a chamar-se ensino de 2º. grau, destinando-se àformação integral do adolescente, com três ou quatro anos de duração. Outra inspiraçãomarcante desta lei de reforma é a idéia de profissionalização. Pretendia-se que aqualificação para o trabalho permeasse todo o 2º. grau, dando-lhe sentido de“terminalidade”, de modo a permitir que qualquer jovem com “habilitação profissional”de nível médio estivesse apto a ingressar como técnico no mundo do trabalho. Ainiciativa resultou em franca desorganização do sistema anterior e poderia serenquadrada na categoria das reformas que não deram certo.3.5. Retorno a Democracia Na retomada da democracia, a partir de meados da década de oitenta, o país iriaconviver com novas expectativas de mudança traduzidas em mais uma Constituição,promulgada em 1988. No campo educacional os marcos significativos seriam a segundaLDB (Lei n° 9.394/96) e a lei que institui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF - Lei n° 9.424/96). A Constituição de 1988 é a mais extensa de todas as cartas magnas em matériade educação. Em sintonia com o momento de abertura política, o espírito do texto é o deuma “Constituição Cidadã” que propõe a incorporação de sujeitos historicamenteexcluídos do direito à educação, expressa no princípio da “igualdade de condições parao acesso e permanência na escola”. Outras conquistas asseguradas são: a educaçãocomo direito público subjetivo, o princípio da gestão democrática do ensino público e a
  15. 15. 15extensão do dever do Estado no provimento de serviços diversos, tais como: creche epré-escola às crianças de 0 a 6 anos de idade, oferta de ensino noturno regular eatendimento educacional especializado aos portadores de deficiências. Outros temasimportantes da Carta de 1988 são a autonomia universitária; a vinculação de recursospara a educação; a orientação de que o Poder Público concentrasse esforços naeliminação do analfabetismo e na universalização do ensino fundamental. Cabe,finalmente, mencionar a previsão de lei para estabelecer o plano nacional de educação4, Os anseios de uma segunda LDB materializam-se em uma agenda de discussãoque se inicia antes mesmo da promulgação da Constituição de 1988 e prossegue atémeados dos anos noventa. A Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996, é um texto queincorpora e detalha os princípios, fins e deveres definidos pela Constituição de 1988.Apresenta também dispositivos sobre a organização da educação nacional, aí incluindoas incumbências das diferentes esferas do Poder Público; níveis e modalidades deensino – Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) eEducação Superior, Educação Especial, Educação de Jovens e Adultos e EducaçãoProfissional; Profissionais da Educação; Recursos Financeiros e outras disposições. A segunda LDB mantém muitas orientações advindas de leis anteriores e trazalgumas novidades, sobretudo no campo da ampliação de direitos e deveres relativos àeducação estabelecidos pela Constituição de 1988. Define também o “regime decolaboração”, explicitando incumbências na oferta da educação escolar. Dentre suasinovações estão orientações sobre o ensino indígena e a educação a distância. Outro importante instrumento legal a registrar é a criação do Fundo deManutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização doMagistério (FUNDEF), instituído pela Lei n° 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Trata-se de um fundo de natureza contábil com vigência de dez anos, instituído a partir de1998 em cada unidade da federação. O objetivo de sua criação foi permitir a vinculaçãode 60% dos recursos de despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino(MDE) exclusivamente para o ensino fundamental e o pagamento de seus professores,através da sub-vinculação de 15% de quatro importantes tributos advindos da receitaproveniente de impostos. A despeito de ter sido pouco discutido e aprovado sem grande4 O Plano Nacional de Educação (PNE), discutido intensamente depois da aprovação da Constituição de1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996, foi votado pelo CongressoNacional e aprovado com vetos pelo Presidente da República, através da Lei n° 10.172, de 09 de janeirode 2001.
  16. 16. 16alarde, o FUNDEF teve impacto decisivo sobre a configuração do sistema escolar apartir de sua implantação (1998). Em 2006, foi aprovado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento daEducação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), cujaimplementação teve início em 2007 e deverá completar-se em 2014. Os efeitos dessesdois últimos instrumentos legais evidenciam que a articulação entre a legislação e asreformas longe está de ser linear. É curioso como uma Lei de Diretrizes e Bases, emtorno da qual foram criadas grandes expectativas, possa gerar menor impacto que umfundo contábil, caso do FUNDEF na década passada e do FUNDEB na década presente.Percebe-se, assim, que as mudanças em política educacional resultam de interfaces nemsempre esperadas entre a legislação e as reformas.4. CONSIDERAÇÕES FINAIS As iniciativas aqui anunciadas representam expectativas de mudançamaterializadas nos dispositivos sobre educação nas Constituições Brasileiras e nas leisde reforma da educação no Império e na República. Muito embora possam traduziranseios que nem sempre se efetivam, a importância de conhecê-las é inegável. Atravésdas idéias que expressam oferecem uma visão das formas de pensar que circulam epredominam nos diferentes contextos históricos. O estudo das Constituições Brasileiras permite constatar que estas traduzeminteresses de grupos sociais representados no Legislativo que logram êxito em fazervaler seus projetos. A análise das leis de reforma, por outro lado, acrescenta outrosaportes à compreensão da política educacional nas diversas circunstâncias históricas. É oportuno observar que as leis de reforma diferem em função dos contextos quesão produzidas. Períodos onde prevalecem formas democráticas de participação tendema ser marcados por longos debates e textos, onde nem sempre predomina a coerênciainterna. Nos arranjos políticos de corte autoritário, por sua vez, os governantes parecemsentir-se mais a vontade para impor seus projetos através de reformas que guardamestreita sintonia em relação ao pretendido, carregando as marcas desses contextos. É certo que não são poucos os que questionam a efetividade das leis. Mas a políticaeducacional alimenta-se de algo mais que suas condições de implementação, por isso,seu estudo requer atenção a outras dimensões. Justifica-se, de tal maneira, a iniciativa de
  17. 17. 17compreender os valores que lhes são subjacentes e o recurso às fontes para melhorcompreendê-las.REFERÊNCIASALMEIDA, José Ricardo Pires de. História da instrução pública no Brasil:1500-1889. São Paulo: EDUC, 1989.ALVES, Cláudia. Acervos bibliográficos para a história da educação. Niterói, Rio deJaneiro: EdUFF, 2001.BASBAUM, Leôncio. História sincera da república: das origens a 1889. 5. ed. SãoPaulo: Alfa-Omega, 1986a._____ . História sincera da república: de 1889 a 1930. 5. ed. São Paulo: Alfa-Omega,1986b._____ . História sincera da república: de 1930 a 1960. 6. ed. São Paulo: Alfa-Omega,1991.CASTANHA, Antônio Paulo. “Ato Adicional de 1834”. Glossário. Disponível em:<http://www.histedebr.fae.unicamp.br> Acesso em: 08/10/2007.CATANI, Afrânio, OLIVEIRA, Romualdo Portela de. Constituições estaduaisbrasileiras e educação. São Paulo: Cortez, 1993.COSTA, Messias. A educação nas Constituições do Brasil: dados e direções. Rio deJaneiro: DP&A Editora, 2002.CURY, Carlos Roberto Jamil. Cidadania republicana e educação: governo provisóriodo marechal Deodoro e Congresso Constituinte de 1890-1891. Rio de Janeiro: DP&A,2001.FREIRE, Ana Maria Araújo. Analfabetismo no Brasil: da ideologia da interdição docorpo à ideologia nacionalista, ou de como deixar sem ler e escrever desde as Catarinas(paraguaçu), Filipinas, Madalenas, Anas, Genebras, Apolônias e Grácias até osSeverinos. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1993.MARTINS, Vicente de Paula da Silva. Constituição e educação: análise evolutiva daeducação na organização constitucional do Brasil. Dissertação de Mestrado. Fortaleza:UFC, 1996.NAGLE, Jorge. Educação e sociedade na Primeira República. São Paulo: EPU,1976.NUNES, Clarice. Guia preliminar de fontes para a história da educação Brasileira.Brasília; INEP, 1989.__________ . Pesquisa histórica: um desafio. In: Cadernos ANPED – nova fase. N. 2,p. 37-47, abril, 1989.RIBEIRO, Maria Luísa Santos. História da educação brasileira: a organizaçãoescolar. São Paulo: Cortez & Moraes, 2000.SAVIANI, Dermeval. “Análise crítica da organização escolar brasileira através das leis5.540/68 e 5.692/71”. In: Educação brasileira contemporânea. São Paulo, Mc Graw-Hill, pp.174-194, 1976.
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