Este documento discute la perspectiva de políticas públicas con enfoque de derechos humanos. Comienza analizando el caso de dos mujeres indígenas de Querétaro que fueron condenadas injustamente a 21 años de prisión, revelando fallas en el sistema de justicia mexicano. Esto lleva a la necesidad de implementar políticas públicas no solo de derechos humanos, sino con enfoque de derechos humanos en todas las políticas. Explica que este enfoque se basa en los compromisos internacionales de derechos humanos del

1. La perspectiva de políticas públicas con enfoque de derechos humanos
Ensayo elaborado por
Dr. Miguel Angel Flores Vera

2. Resumen
Con base en una revisión bibliográfica, en este ensayo se diserta sobre el
enfoque basado en derechos humanos (EBDH) en las políticas públicas. Partiendo
del caso de abuso de dos mujeres indígenas de Querétaro condenadas
injustamente a 21 años de prisión, que reveló las fallas estructurales del sistema de
justicia penal mexicano, se trasciende a la necesidad de implementar no solo
políticas de derechos humanos sino, además, políticas con enfoque basado en
derechos humanos; que abarcan a todas las políticas públicas.
Se explica en qué consisten las políticas públicas con EBDH. Se sustentan
en los compromisos internacionales en materia de DH adquiridos por el Estado al
ratificar distintos acuerdos y tratados con la implicación de su obligatoriedad. Pero
para su diseño y ejecución, el EBDH es también una técnica. Los elementos
definitorios básicos de los DH, las obligaciones del estado, y los aspectos
transversales enunciados por la ONU con criterios que permiten todo el proceso de
elaboración de políticas públicas: la agenda, el diseño, la implementación, la
evaluación y la difusión de las mismas. Proceso en todo el cual, la participación
ciudadana y la rendición de cuentas juegan un papel fundamental.
Palabras clave
Derechos humanos, Políticas públicas, Enfoque de Derechos Humanos.

3. Abstract
Based on a literature review, this essay discusses the human rights-based
approach (HRBA) in public policies. Starting from the case of abuse of two
indigenous women from Querétaro unjustly sentenced to 21 years in prison, which
revealed the structural flaws of the Mexican criminal justice system, I go beyond,
until the need to implement not only human rights (HR) policies but also policies with
human rights-based approach; covering all public policies.
It explains what public policies with HRBA consist of. They are supported on
the international commitments in terms of HR acquired by the State when ratifying
different agreements and treaties with the implication of their mandatory nature. But
for its design and execution, the HRBA is also a technique. The basic defining
elements of Human Rights, the obligations of the state, and the cross-cutting aspects
set forth by the UN are criteria that allow the entire process of preparing public
policies: the agenda, design, implementation, evaluation, and dissemination of
same. Process in all of which, citizen participation and accountability play a
fundamental role.
Keywords
Human Rights, Public policies, Human Rights Approach.

4. Introducción
En este ensayo se hablará de las políticas públicas (PP), aunque desde una
perspectiva específica conocida como “enfoque de derechos humanos”. En éste, se
mantienen los rasgos característicos que Franco-Corzo (2014) describe como los
rasgos de la definición de “políticas públicas”. La primera es que busca objetivos de
interés público; la segunda, que es resultado del uso de un método que asegura
que la decisión es la mejor alternativa. Además, que busca atender las causas de
la problemática, y que requiere la participación ciudadana en la definición de los
problemas y de las soluciones. Todo ello será analizado partiendo de un caso
específico, que servirá para enlazar la teoría con algo real.
En efecto, en el análisis del enfoque de derechos humanos (DH) se irán
acotando todas estas características. Desde que se pone en la agenda y se realiza
el diseño de la política pública éste enfoque cumple con las primeras dos
características de Franco-Corzo (2014): que el problema surge de un diagnóstico
de la situación que vive la ciudadanía, aunque observada desde el ‘prisma’ de sus
DH, y que el análisis de su implementación utiliza una metodología; misma, que
contrasta esos derechos con el espectro de obligaciones que tiene el Estado en los
ámbitos de promover, respetar, proteger y garantizarlos.
Un punto de capital relevancia en el enfoque basado en DH es la participación
ciudadana (Franco-Corzo, 2014), en varios de sus sentidos. En primera. Tanto en
el diagnóstico como en la solución se le busca e incentiva para la definición de las
necesidades. Pero, además, la participación ciudadana se considera en sí misma
un derecho. El estado debe garantizarla y promoverla. Por ello, se ve obligado a
crear espacios tanto para la denuncia ciudadana, y la respectiva jurisprudencia,
como para la rendición de cuentas a la sociedad y las estrategias para generar,
administrar y difundir información pública.
La búsqueda de las causas es de capital importancia, como dice Franco-
Corzo (2014). Por ello, este enfoque contrasta con la visión paternalista o
asistencialista tradicional, desde la cual el estado visibiliza paliativos en los sectores
vulnerables, para efectos mediáticos, pero sin atender las causas de fondo. El

5. Estado no puede ser benefactor, porque es derecho ciudadano gozar de la plenitud
esos DH y del estado proveerlos. En este sentido, se tiene que ir a las raíces, al
origen a las desigualdades, entre los diferentes sectores de la sociedad; y el Estado
tiene que actuar con base en los compromisos contraídos a nivel internacional en
materia de DH, que tienen carácter de obligatoriedad.
El método para disertar en este ensayo consiste en ir de lo particular a lo
general. Por ello, al presentar un caso lo que se pretende no es focalizar ‘el caso’
sino usarlo de pretexto para ir desglosando las implicaciones que de la concreción
van emergiendo, durante el metaanálisis, hacia la fundamentación teórica y práctica
y la necesidad de un enfoque más general de políticas públicas que trascienda el
caso y posicione los derechos humanos como el núcleo duro del cual deberían partir
todas las PP, a modo de legitimar este enfoque.
Los derechos humanos, que parten de la naturaleza y dignidad que toda
persona debe tener para ejercer con plenitud su esencia humana, son por esto
mismo universales y obligatorios. Esto es lo que fundamenta que toda acción de
política pública sea analizada a partir de ellos, sea implementada con el fin de
elevarlos en su ejercicio y disfrute por los ciudadanos, cada vez con más finura y
precisión.
Como se analiza más adelante, este enfoque de políticas públicas, es
además una técnica que permite a los tomadores de decisiones por parte del Estado
su diseño e implementación. Alza-Barco (2014) propone, por ejemplo, un método
de análisis; cruzando los derechos, en sus estándares básicos, con los cuatro tipos
de obligaciones que tiene el Estado formando una tabla de doble entrada.
Es así que, para vincular la teoría con la realidad se eligió un caso cualquiera
que fuera icónico, de cómo el enfoque de DH, no solo puede abarcar situaciones
donde algún derecho humano específico es vulnerado, como el del ejemplo, sino
que puede y debe ir más allá, y ser el eje de todas las políticas públicas del Estado.
Lo que se toma como parteaguas para analizar qué significa y cómo se aplica este
enfoque tomando en cuenta el marco internacional que le da sustento legal.
Empecemos con el problema de Alberta y Teresa.

6. Un caso específico de derechos humanos
El 26 de marzo de 2006, seis agentes de la Agencia Federal de
Investigaciones (AFI) de México presentaron una denuncia ante la Procuraduría
General de la República (PGR), alegando que habían sido secuestrados por varias
personas, durante una operación contra vendedores de DVDs “pirata”, en el
mercado de Santiago Mexquititlán, en Amealco, Querétaro, más temprano ese día.
Más de cuatro meses después del incidente, el 3 de agosto de 2006, el Procurador
General ordenó el arresto de tres mujeres indígenas que aparecían en una foto junto
con los agentes de la AFI en un diario local. A las tres mujeres otomí no se les
proporcionó acceso a un intérprete durante los procedimientos judiciales y el
defensor de oficio que se les proporcionó nunca habló con ellas para explicarles sus
derechos y medios de defensa.
Durante las audiencias, los agentes de la AFI se contradijeron y el testigo
principal nunca apareció en los careos. Sin embargo, Alberta y Teresa fueron
condenadas a 21 años de prisión. Rupert Knox, investigador de Amnistía
Internacional sobre México, explicó: “Nosotros creemos que han sido elegidascomo
blancos fáciles por su situación marginal como mujeres, pobres e indígenas.”
(Amnistía Internacional, 2022)
Estos hechos, documentados por Amnistía Internacional (2022) y muchas
fuentes periodísticas, dan cuenta de una situación grave en el país con
repercusiones internacionales: puso en evidencia las deficiencias en el sistema de
justicia en México. Puso de relieve un sistema que permite la discriminación de
género, económica y étnica, la arbitrariedad en los procesos de justicia, y la
actuación violatoria e impune de derechos humanos (DH) por parte de agentes
mismos del estado: policías, jueces, procuradores y gobernantes; y la impotencia
de las víctimas para hacer valer sus derechos, entre otras muchas cosas más que
pueden analizarse a la luz de un enfoque basado en derechos humanos (EBDH).
Porque el enfoque de derechos humanos es eso, un acto de enfocar que,
como señala la Real Academia para este término, significa literalmente “Hacer que
la imagen de un objeto producida en el foco de una lente se recoja con nitidez sobre

7. un plano u objeto determinado” (RAE, 2022). Aplicado en este contexto, el enfoque
de derechos humanos consiste en poner a éstos en la mira, en el escrutinio
intencional sobre el cumplimiento o no de las políticas públicas del Estado, con
respecto de los compromisos internacionales asumidos.
No obstante, el enfoque de derechos humanos en también está sujeto como
todas las políticas públicas a la irracionalidad, por lo que la fuerza ciudadana tiene
que ser pujante en esta lucha de poder. Así es como analiza Lindblom (1991) la
situación real: A menudo se escucha la queja de que los legisladores, otros
decisores de políticas y los ciudadanos se resisten a utilizar la información y el
análisis disponible porque son ignorantes o irracionalmente hostiles a la solución
racional de problemas (pág. 33). Es decir, la voz de la razón a menudo no tiene
audiencia.
Lindblom (1991), dice que cuando una autoridad ofrece una recomendación
o un descubrimiento para una política pública y otro inmediatamente lo disputa, la
gente a menudo no sabe a quién creer (pág. 34). Por ende, en esta lucha de fuerzas
políticas, no son los políticos quienes deben tener supremacía en las decisiones de
política pública; el verdadero contrapeso está en la participación ciudadana, y el
reclamo de sus derechos hasta imponerlos en la agenda del Estado.
Políticas de vs con enfoque de DH
Al hablar de políticas públicas “con enfoque de” DH tenemos que
diferenciarlas de las “políticas de derechos humanos” (Berrios-Navarro, 2012).
Estas últimas, son temáticas en la atención de algún DH específico. Sin embargo,
como enfoque, no solo las políticas específicas de derechos humanos sino todas
las políticas públicas, cualquiera que sea, del Estado, tienen que analizarse en
función del cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos en
diferentes tratados en materia de DH.
En palabras de Berrios-Navarro (2013: 1) “la perspectiva de Derechos
Humanos pone énfasis en las obligaciones internacionales que ha asumido el
Estado y que deben quedar claramente plasmadas y cumplimentadas en sus
políticas públicas sin importar cómo lo haga.” De este modo, la autora diferencia

8. estas dos perspectivas, “por un lado, se encuentran las políticas de derechos
humanos (acciones cuya materia expresa es ésta, por ejemplo, los programas de
derechos humanos), y por el otro, las políticas con enfoque de derechos humanos”
(p. 1). Además, no son excluyentes, sino que, por el contrario, para avanzar en la
protección de los derechos, ambas dimensiones son necesarias.
Las políticas de derechos humanos, si bien son importantes, puede resultar
limitada en sus alcances, puede ser casuísticas y depender de casos incidentales;
aunque a partir de ellos puede surgir la emisión de recomendaciones para actualizar
leyes o corregir dictámenes jurídicos indebidamente procesados. Por ejemplo, ante
la injusticia cometida contra las indígenas Alberta y Teresa, se logró no solo liberar
a las víctimas, conseguir su indulto y lograr que la PGR ofreciera una disculpa
pública por el error, diez años después. (Centro Prodh, 2018). Sino que se develaron
graves violaciones a tratados internacionales que reclamaban ampliar la mirada a
un enfoque basado en DH.
Por eso también, el método de aprendizaje por medio de casos ha sido
utilizado como parteaguas para posicionar en la agenda política pública los temas
pendientes de Derechos Humanos a tomar en cuenta para la elaboración de
políticas públicas con enfoque de DH. De acuerdo con Chávez y Murillo (2018):
los casos de estudio como ejercicio de aprendizaje son útiles para:
presentar problemas reales para la discusión grupal o el análisis individual;
vincular los conocimientos teóricos con situaciones prácticas identificando
causalidades y soluciones; aplicar conceptos normativos y búsqueda de
soluciones jurídicas, políticas y sociales a un caso. (pág. 1)
Es decir, siguiendo la lógica propuesta por Chávez y Murillo (2018), la
perspectiva “de derechos humanos”, aunque en principio sesgada a la solución de
casos específicos, puede contribuir a develar sistemática e intencionalmente las
deficiencias, urgencias o vacíos pendientes en las políticas públicas que son
propicias para la emergencia de casos de vulneración o falta de acceso a la justicia,
y que deben ser atendidas desde una perspectiva más holística; es decir, desde el
enfoque de derechos humanos en las políticas públicas.

9. En el caso citado, como se ha dicho, no solo se exigió la libertad de Alberta
y Teresa y la reparación del daño, sino que se “fue más allá al responsabilizar al
Estado mexicano de la situación” (Rivera y Huicochea, 2019, pág. 159). Se sentó
un precedente a fin de que víctimas de encarcelamiento injusto, acudan a la vía de
responsabilidad patrimonial del Estado como forma de exigir una reparación integral
del daño” (Centro Prodh, 2017).
El caso, además, avivó el debate respecto al incumplimiento de compromisos
internacionales por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN) en el sentido de que “se rehusó a realizar un control de
convencionalidad a propósito del contenido del artículo 10 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Centro Prodh, 2017, p. 1). Dicha convención
establece, que “Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley
en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”
(Organización de los Estados Americanos, 1969).
En suma, de un caso atendido de Derechos Humanos se logró abonar a un
tema de políticas públicas, en el cual se logró observar las obligaciones incumplidas
por parte del estado de los acuerdos internacionales asumidos en materia de
derechos humanos, y a los que está obligado. Un parteaguas que da pie a la revisión
de las políticas públicas desde el enfoque de derechos humanos.
Además, quedó en evidencia un Estado como el señalado por Luis F. Aguilar
(2010) en el que los gobernantes eran “impuestos, arbitrarios, discrecionales,
atropelladores de derechos humanos, represores de cualquier forma de disidencia
hasta el punto de volverse carceleros y homicidas,intrusos en la vida privada o, más
atenuada pero no menos críticamente, gobiernos patrimonialistas, corruptos,
populistas, clientelares, nepotistas” (pág. 7).
Conceptos relacionados en el EBDH
Wildavsky (1979), consideraba que el campo de las políticas públicas
necesita incorporar una mayor conciencia del aspecto humano de la formulación de
políticas. Según él, las opciones políticas que se deben tomar en un entorno

10. competitivo y las relaciones sociales que las sustentan. Con esta consideración, es
oportuno considerar un enfoque que corrija los lastres del pasado.
Partiendo de todo ello, y de acuerdo con Berrios-Navarro (2013), se
considera fundamental que los derechos humanos orienten a las políticas públicas,
de cualquier naturaleza. Los principios de derechos humanos y las obligaciones del
Estado deben ser contemplados o armonizados con el marco de acción propuesto
por los hacedores de políticas, dice Berrios-Navarro. Esto significa buscar que las
políticas no entren en contradicción con los principios fundamentales de los
derechos humanos, como la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia y
la no discriminación (CNDH, 2018).
Giménez y Valente (2010), citando a Güendel (2003: 2), con el fin de
concretar el enfoque de los derechos humanos señalan que “la discusión jurídica y
los esfuerzos por traducir las normas [internacionales de derechos humanos] en
acciones de política institucional y de control social es lo que se ha denominado el
enfoque de los derechos” (pág. 58). Según ellos, cuando una política pública
evidencia la articulación racional de acciones y omisiones del Estado, basadas en
las obligaciones contraídas voluntariamente por este a través de distintos
instrumentos de derechos humanos y en la definición participativa de los principales
problemas y necesidades de la sociedad estamos en presencia del enfoque de
derechos.
Se podría decir, siguiendo a Pérez-Arce (2019), que el enfoque de derechos
humanos en políticas públicas consiste en la asunción de los principios de derechos
humanos contenidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos como
marco normativo para el diseño de políticas públicas. Esto implica, según Berrios-
Navarro (2013) que los principios de derechos humanos en las políticas públicas se
cumplan con los estándares internacionales de derechos humanos, a saber, las
obligaciones, los elementos básicos y los principios de aplicación.
Berrios-Navarro (2013) sintetiza estas obligaciones, que en la segunda mitad
del siglo XX se generaron a la par del desarrollo de la concepción de Derechos
Humanos, y que son obligaciones para el Estado, en cualquiera de sus ámbitos

11. (federal, local o municipal) e independientemente de sus funciones (ejecutivo,
legislativo o judicial), en cuatro rubros: a) Obligaciones de respetar; b) obligaciones
de proteger; c) obligaciones de garantizar y d) obligaciones de satisfacer o tomar
medidas, a los que otros autores llaman obligaciones de promover (González,
2022).
Abramovich (2006) afirma que la propuesta más coherente y pertinente de
políticas públicas es la que se basa en apegarse al conjunto de principios y reglas
internacionales que sugieren mantener como orientación de la acción pública el
respeto, la protección y el cumplimiento de los derechos humanos, siendo además
una vía transparente para otorgarle poder a los sectores pobres y excluidos. Para
Giménez y Valente (2010), además, ésta es una estrategia que contempla la
igualdad social (o cultural), la discriminación positiva, la participación y el
empoderamiento como orientaciones de las políticas públicas.
Continuando con la postura de Berrios-Navarro (2013), además de las
obligaciones de derechos humanos, el alineamiento con los estándares
internacionales requiere el respeto a los elementos básicos de cada derecho,
desarrollados por Naciones Unidas en Observaciones Generales; entre los que se
cuentan: disponibilidad, accesibilidad, calidad, adaptabilidad, aceptabilidad.
Además, señala Barrios-Navarro (2013), para hacer efectivo un derecho hay
una serie de principios de aplicación que hay que seguir, a saber: 1) identificación
de la esencia de la obligación, 2) progresividad y no regresividad, y 3) máxima
utilización de los recursos disponibles. El primero requiere definir elementos
mínimos que el Estado debe poner a disposición de cada persona con prontitud y
sin contraargumentos fácticos de imposibilidad por escasez de recursos o
elementos similares. El segundo, exige que con el tiempo se avance en instaurar de
modo más ampliado los derechos humanos. Esta expansión se produce a través
del principio de progresividad y la prohibición de la regresividad.
Respecto del EBDH, hay que tener en cuenta que el concepto es
relativamente nuevo. Su instauración ha tenido que depender del progreso que se
ha tenido a nivel internacional, a partir de mediados del siglo pasado, en materia de

12. DH. Es decir, este enfoque deriva de la concientización y búsqueda de mecanismos
que permitan alcanzar el bienestar social, reducir la desigualdad y la exclusión
(Giménez y Valente, 2010; Quintero, 2020).
Origen histórico de los DH
Güendel (2002), y más tarde Jiménez (2007), enumeran los procesos que,
históricamente y a su parecer, generaron el surgimiento del enfoque de derechos
humanos en América Latina. Según ellos, fueron la democratización de los países
sur y centro americanos en el marco de la corriente económica neoliberal liderada
por conservadores. Y el surgimiento de nuevas preocupaciones con el tema de la
gobernabilidad; con el de la identificación de problemas sociales no tradicionales
como disfuncionalidades vinculadas con el matrimonio, la familia, la sexualidad, el
racismo; y con el reconocimiento ético de los derechos de las minorías y
poblaciones vulnerables que exigieron la armonización de las políticas públicas.
A nivel internacional, los hechos históricos dieron surgimiento a la conciencia
y reconocimiento universal de la existencia de derechos fundamentales a todo ser
humano por su misma naturaleza humana e independientemente de su condición
específica de nacionalidad, raza, género, edad, cultura, etcétera. Estos graves
hechos de violación de derechos humanos que por su magnitud han impactado la
conciencia de la humanidad fueron las dos guerras mundiales en el viejo mundo, en
especial de la Segunda. Bernal (2015) se refiere a ella como “las monstruosas
violaciones ocurridas en la era hitleriana”. A cuyo final se reunieron las naciones
para discutir sobre la dignidad humana y los hechos que jamás deberían volver a
ocurrir.
Fue en este contexto que, en 1948 se logró este consenso en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (Bernal, 2015). Es importante señalar, cómo la
internacionalización de los DH derivó en una obligatoriedad, sancionable para los
Estados, por parte de la comunidad internacional a la que se suscribe su adhesión,
y representada en la organización de las Naciones Unidas (ONU). Así lo plantea
Bernal (2015):

13. Este proceso de internacionalizaciónde los derechos humanossupuso una
necesaria ruptura del principio de soberanía nacional ya que implica
necesariamente un poder o autoridad superior capaz de imponer a los
Estados o a los grupos que hayan violado un derecho humano, la sanción
correspondiente (pág. 30).
Es decir, basados en lo que dice Bernal (2015), la obligatoriedad respecto de
los derechos humanos como característica fundamental del enfoque de los
derechos humanos es imperativa; el Estado mexicano no puede sustraerse de esta
responsabilidad asumida, adquirida y suscrita con la comunidad de naciones.
Metodología del EBDH en Políticas Públicas
Como ya se ha mencionado, la obligatoriedad del Estado en materia de
derecho es en cuatro rubros: de promover, de respetar, de proteger y de garantizar
en las políticas públicas los derechos humanos; y esta obligatoriedad, se da en al
menos cuatro consideraciones respecto de la aplicación del derecho: la
disponibilidad, la accesibilidad (física, económica, sociocultural, informativa y no
discriminatoria), la calidad y la adaptabilidad. A tenor de estas consideraciones, se
ha desarrollado una metodología basada en el enfoque de derechos humanos para
elaborar políticas públicas en este sentido (Alza-Barco, 2014).
En efecto, Alza-Barco (2014) considera que el enfoque basado en derechos
es también un instrumento metodológico que emplea el discurso de la teoría
constitucional e internacional de los derechos humanos, pero simultáneamente
“incorpora una dimensión política en el análisis: el de la decisión pública adoptada
a través de las políticas públicas del Estado” (pág. 54), quien se hace principal
responsable de la vigencia de los derechos y pone al ciudadano al centro de toda
decisión.
Alza-Barco (2014), explica que, de todos modos, la operacionalización de la
teoría a la práctica en la elaboración de política públicas en todo su ciclo presenta
muchos dilemas para los tomadores de decisiones. Por ejemplo, en la elección de
qué problemas resolver o cuáles alternativas de solución tomar, en un marco de

14. múltiples actores con diversos intereses, visiones y expectativas a veces hasta
contradictorias. Por ende, explica Alza-Barco, los organismos de las naciones
unidas ha acordado un conjunto de atributos fundamentales para delimitar dicho
enfoque.
El primero es que, cuando se formulen las políticas y los programas de
desarrollo, el objetivo principal deberá ser la realización de los derechos humanos.
El segundo, que un EBDH identifica a las y los ciudadanos como titulares de los
derechos; pero también, identifica a los titulares de deberes y las obligaciones
(agentes del estado), procurando fortalecer las capacidades de los primeros para
demandar su vigencia y de los segundos, para realizarlos o crear condiciones para
su vigencia. Y tercero, que los principios y las normas contenidos en los tratados
internacionales de derechos humanos deben orientar toda la labor de cooperación
y programación del desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del proceso
de programación. Esquematizándolos quedaría así (Fig. 1).
Figura 1. Atributos fundamentales para la elaboración de políticas con EBDH.
Fuente: elaboración propia, adaptada de Alza-Barco, 2014: 55.
La identificación de los titulares de derechos es revolucionaria con respecto
de enfoques asistencialistas del pasado, en el que el Estado asumía que los
programas y presupuestos destinados a los necesitados eran una dádiva generosa
del estado para ayudarlos. Por el contrario, el EBDH, al considerar a las y a los
ciudadanos como titulares de derechos tiene la obligación de empoderarlos en la
consciencia de sus derechos, promover medios para el reclamo de estos, y

15. desarrollar programas de atención como una obligación del estado, a tenor de los
compromisos internacionales adquiridos (Alza-Barco, 2014; Sen, 1999):
…el EBD permite superar el enfoque asistencial de la ayuda internacional
y la focalización en la infraestructura y la provisión de bienes y servicios,
características típicas de un enfoque basado en necesidades, de manera
que la persona humana deja de ser un mero beneficiario de los programas,
proyectos y políticas públicas para ser un titular de derechos (Alza-Barco,
2014, pág. 56)
El enfoque de derechos es un instrumento metodológico, pero también es un
instrumento ético, es decir, la protección y defensa de los derechos humanos es un
tema que está en el centro de las decisiones del estado; es su fin principal, y por lo
tanto la persona se convierte en el centro de decisiones de toda la actividad estatal.
En ese sentido, el EBDH toma elementos del derecho internacional de los derechos
humanos, toma también elementos del derecho constitucional y del derecho
procesal constitucional. Y a partir de ellos, va elaborando una serie de criterios y de
métodos que permitan al Estado hacer vigentes los derechos de formas no judiciales
sino más bien a través de estas decisiones de la administración pública.
Según Alza-Barco (2014), otra característica medular es que la participación
ciudadana, y la repolitización del proceso de desarrollo, son elementos clave que
también definen al enfoque de derechos humanos. Un enfoque que es un proceso
en el que el Estado no se basa solo en lo técnico para tomar decisiones, sino que
negocia con las partes, involucra al ciudadano, y lo hace de la manera más
democrática y en un espacio de institucionalidad. Esto permite al estado lograr que
los ciudadanos tengan sus derechos garantizados.
En las políticas públicas con enfoque de derechos, el ciudadano o la persona,
siempre está en el centro de las decisiones del Estado. Toda decisión de política
pública, por tanto, se va a orientar al beneficio, a la satisfacción y a la ampliación de
las libertades, de los derechos de las personas. Por ejemplo, en un caso de
elaboración de políticas urbanas, las avenidas, las calles, los edificios, se organizan
para que el ciudadano viva mejor en la ciudad; o si se van a desarrollar políticas de

16. protección previsional, eso significará que el Estado va a garantizar los derechos
del ciudadano para cuando reciba servicios de salud, o de retiro de su vida laboral,
etcétera. La política pública, en este sentido, va a estar centrada en decisiones que
garanticen los derechos de la persona (Alza-Barco, 2014).
Alza-Barco (2014) señala que hay que tomar en cuenta que existen, por una
parte, los derechos cuyos contenidos hay que establecer, y por otra, las
obligaciones que devienen de los instrumentos internacionales suscritos. En efecto,
existen obligaciones que el estado debe cumplir frente al ciudadano para hacer
vigente los derechos. Estos dos aspectos, derechos ciudadanos y obligaciones del
estado, deben enmarcarse por los cuatro principios transversales clave que
anteriormente se han enunciado, que son: 1) igualdad y no discriminación, 2) la
progresividad y no regresividad, 3) la transparencia y rendición de cuentas, y 4) la
participación.
También en el trabajo de Chípuli-Castillo y Martínez-Meza (2021), se
reivindican los elementos básicos del enfoque basado en derechos en las políticas
públicas, anteriormente planteados por Alza-Barco, los cuales son:
1.La delimitación del derecho: identificación del derecho y elementos del
contenido del derecho.
2.Las obligaciones del Estado: respetar, proteger, garantizar y promover.
3.Los principios transversales: principio de igualdad y no discriminación,
principio de progresividad y no regresividad; principio de participación
ciudadana en la toma de decisiones; principio de transparencia y rendición
de cuentas (Chípuli-Castillo y Martínez-Meza, 2021, pág. 216)
Volviendo al aspecto metodológico propuesto por Alza-Barco (2014), el autor
propone cinco pasos básicos para formular una política pública; y agrega que estos
mismos pasos también pueden servir para verificar si una política pública existente
cumple con los criterios para considerarse como de enfoque en derechos humanos.
Los pasos son los siguientes:

17. El primero. Delimitar la política pública. Esto es, comprender el problema
público que la política pública resolverá y la alternativa de solución seleccionada.
El segundo. Delimitar el derecho. Es decir, se deben establecer los
estándares nacionales e internacionales del o de los derechos a considerar; definir
qué derechos y sus contenidos.
El tercero. Identificar las obligaciones estatales. Es decir, las cuatro
obligaciones básicas de promover, respetar, proteger y garantizar los D.H.
El cuarto. Verificar los principios transversales. Es decir, aquellos
mencionado anteriormente: igualdad y no discriminación, progresividad y no
regresividad, la transparencia y rendición de cuentas y la participación. Asegurarse
que no se descuida ninguno de ellos.
El quinto. Establecer los contenidos específicos para verificar el EBD en la
política pública (la arquitectura institucional, las políticas y estrategias, y los
programas y proyectos). (Alza-Barco, 2014)
a) Delimitar la política pública
La propuesta de Alza-Barco (2014) consiste en analizar cada uno de estos
puntos para saber qué significan, en términos operativos, antes de su aplicación.
En efecto, respecto del primero: Delimitar la política pública. Significa que se tiene
qué identificar el derecho en cuestión, o los derechos, a partir de los estándares
internacionales y nacionales. Esto se debe a qué los derechos humanos son
interdependientes e interrelacionados, motivo por el cual una política pública puede
estar afectando muchos derechos a la vez. El nivel de complejidad del análisis es
en muchos casos extremadamente complejo, lo que no impide que se haga; de
hecho, es deseable que se haga progresivamente. Sin embargo, cada política
responde a resolver principalmente un problema público.
Un ejemplo práctico para entender este punto puede ser considerar a cada
derecho en particular y analizar su interdependencia. Alza-Barco (2014) explica que
cómo todos los derechos se relacionan con los otros. Por ejemplo, las políticas
educativas se orientan a hacer vigente el derecho a la educación; las políticas de

18. salud, el derecho a la salud; las políticas de saneamiento, el derecho al agua
potable; y así cada una.
Pero el derecho al agua potable, por citar uno que menciona Alza-Barco
(2014), también tienen que ver con el derecho a la vida, a la salud, a un nivel de
vida adecuado a la vivienda misma, entre otros. Por ello, en este paso de
implementación de políticas públicas, es necesario empezar con el derecho más
directamente relacionado con el problema público a resolver, y, a partir de ello,
construir progresivamente el análisis sobre los demás derechos con el fin de lograr
la integralidad de estos. Esto que puede parecer una tarea titánica es precisamente
un papel que el Estado debe desarrollar progresivamente. Y por ende se entiende
el concepto de progresividad.
De carecer de una mirada holística de los derechos, como interrelacionados,
no se lograría tener un enfoque de derechos humanos. Por ejemplo, antiguamente
se estudiaba el tema del agua exclusivamente como un asunto de servicios públicos
domiciliarios que generaba relaciones empresa –cliente (enfoque utilitarista). El
enfoque de derechos exige generar una política pública pensando en la vigencia de
un derecho que el sistema internacional viene recogiendo a través de observaciones
generales y que va teniendo su derivación jurídica en la jurisprudencia (Alza-Barco,
2014).
b) Analizar los contenidos del derecho
El segundo paso es analizar los contenidos del derecho según los estándares
internacionales. En este sentido, se hace necesario verificar si el enfoque de
derechos está incorporado en las políticas públicas, lo cual implica verificar si los
contenidos de los derechos han sido desarrollados y tomados en cuenta para
efectos de las decisiones de política y diseño institucional adoptadas. Pero, además,
reconocer en qué consisten el principal derecho que la política quiere hacer vigente;
vale decir, establecer el contenido operativo del mismo, ya que sobre la base de
éste es que el enfoque de DH se va a verificar en una política en particular.
Aquí es donde señala Alza-Barco (2014), se tiene que: “1. Identificar los
estándares de los derechos a partir de los instrumentos de derechos humanos en

19. los que se encuentran reconocidos” (pág. 62). Y también “2. Identificar el contenido
mínimo de los derechos” (pág. 65). En este segundo paso, es que el autor explica
que esta identificación comprende tomar en cuenta los aspectos siguientes:
 Disponibilidad, cuando el ciudadano lo necesite, el bien o servicio
debe estar garantizado.
 Accesibilidad,cuando el ciudadano lo necesite, quiera recibir o gozar
del bien o servicio, debe lograrlo sin discriminación alguna.
 Calidad, cuando el ciudadano recibe el bien o servicio debe ser
óptimo para su goce y disfrute.
 Adaptabilidad, es necesario adecuar la política a la realidad social y
cultural de las personas o comunidades a quienes se afecta. (Alza-
Barco, 2014, pág. 65)
Esto aplica para cada derecho humano, para todos los derechos humanos,
para toda la interrelación compleja entre ellos. Tomando el DH del cual se parte, por
ejemplo, el derecho a la educación se tiene que analizar la realidad, en qué sentido
y en qué magnitud existe para los ciudadanos disponibilidad para acceder a la
educación; cual es el nivel de accesibilidad que actualmente tienen los ciudadanos,
en cada zona, en cada región, o en cada sector social. Qué calidad de servicio se
está ofreciendo en el servicio educativo. Y, además y muy importante, en qué
medida el derecho a la educación está respondiendo a las diferentes realidades
locales que se tiene en la diversidad sociocultural de la nación; es decir, en qué
medida la educación se adapta a la cultura y contexto local.
Este análisis es importante para poder responder con políticas públicas
adecuadas a la situación real que se necesita remediar, mejorar o promover para
acercarse a los estándares internacionales que se han suscrito en el país. Alza-
Barco (2014) hace su propio análisis ejemplificando con el derecho al agua, y
analiza cada uno de los puntos que en este trabajo referimos al derecho a la
educación. Pero desglosa, en el punto de accesibilidad varios aspectos:
accesibilidad física, económica, no discriminación y acceso a la información. Todos
estos puntos de análisis se tienen que considerar.

20. c) Identificar las obligaciones estatales
Ya se ha mencionado que los compromisos internacionales adquiridos por el
Estado en materia de derechos humanos tienen la característica de obligatoriedad,
independientemente de la presteza con que se apliquen o no las sanciones, pero
que pueden ser el respaldo jurídico para demandas contra un Estado en los órganos
de justicia internacional. De acuerdo con Alza-Barco (2014), “El Estado debe actuar
garantizando los derechos humanos, incorporando la visión de que el eje central es
el ser humano y que el objetivo de sus acciones es que hombres y mujeres puedan
ejercer de manera plena sus derechos” (pág. 66).
Al hablar de obligaciones estatales, Alza-Barco (2014) por fines
metodológicos, los condensa en los ya mencionados de respetar, proteger,
garantizar y promover los derechos humanos; ya que, según explica, “no hay una
uniformidad en la definición de los tipos de obligación” (p. 66). Y explica cada uno
de estos tipos de obligación que él propone desde el punto de vista operativo.
La obligación de ‘respetar’, aplica para las acciones del propio estado. Para
que el Estado se abstenga de injerir, obstaculizar o impedir, directa o indirectamente
en el ejercicio del derecho. En otras palabras, exige al estado que, cuando preste
bienes o servicios públicos, realice las actividades o la entrega de bienes con buena
calidad, realice todas sus acciones sin lesionar de cualquier modo los derechos
humanos (Alza-Barco, 2014).
La obligación de ‘proteger’, aplica para terceros; es decir, “los Estados están
obligados a impedir que terceros, sean particulares, grupos, empresas, otras
instituciones, o quienes actúen en su nombre, menoscaben de algún modo el
disfrute del derecho de las personas” (Alza-Barco, 2014, pág. 67). De acuerdo con
ello, el Estado debe incorporar marcos y entes regulatorios adecuados, y establecer
reglas de exigibilidad de cumplimiento, así como medidas legislativas y judiciales
para sancionar y reparar las violaciones contra derechos humanos.
La obligación de ‘garantizar’, está más relacionado con el sujeto de derechos,
con el ciudadano mismo. El Estado deben asegurar que el titular del derecho haga
efectivo el derecho en los casos en que no puede hacerlo por sí mismo con los

21. medios a su disposición. Es decir, en este punto Alza-Barco (2014) explica que la
acción de hacer efectivo el derecho:
puede ser realizada por el mismo o por terceros privados siempre que lo
hagan en nombre o bajo control del Estado. En el caso de prestaciones de
bienes y servicios públicos, se deben realizar de manera adecuada y de
buena calidad. (pág. 67).
La última obligación, la de ‘promover’, está relacionado con acciones de
publicidad del estado hacia la ciudadanía en la concientización sobre la exigibilidad
de sus derechos; y hacia los agentes del Estado como titulares de responsabilidad.
Es decir, el Estado debe adoptar las medidas para que se difunda información
adecuada acerca de las condiciones, formas, contenido y ejercicio del derecho y
facilite que los particulares y comunidades ejerzan su derecho; que se reconozca el
derecho en grado suficiente en el ordenamiento político y jurídico nacional; y adoptar
estrategias y planes de acción (Alza-Barco, 2014).
Entonces, en el proceso de elaboración de política públicas con enfoque de
derechos, además de tomar en cuenta las características estándares de cada
derecho, se toman en cuenta todas las áreas de responsabilidad a las que está
obligado el Estado con respecto de estos derechos. Pero enseguida, también,
deben tomarse en cuenta los principios transversales.
d) Verificar los principios transversales
Los principios transversales de DH han sido formulados por la ONU a través
de su Programa para el Desarrollo (PNUD, 2012) enunciados como a) igualdad y
no discriminación, b) participación e inclusión, c) rendición de cuentas y d) estado
de derecho. Y se llaman transversales porque son el eje que integra los derechos
humanos en el desarrollo de los países, en su programación y en su realización; en
palabras textuales, así es explicado:
La integración de los derechos humanos en el desarrollo es el proceso
general de integrar de forma transversal los derechos humanos en la

22. programación de desarrollo y en la realización de los derechos humanos, a
través de la programación de desarrollo. (PNUD, 2012: pág. 4).
Y en el marco de estos ejes transversales, la ONU explica que: El Enfoque
Basado en los Derechos Humanos (EBDH) es la metodología generalmente
utilizada para integrar los derechos humanos en el desarrollo. Además, que este
EBDH deriva de la Declaración Universal de los Derechos Humanos “y de los nueve
tratados internacionales clave sobre derechos humanos, como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1996) y la
Convención sobre los Derechos del Niño (CDN, 1989).
El principio de igualdad y no discriminación. El Programa para el Desarrollo
de las ONU (PNUD, 2012) explica que el principio de igualdad y no discriminación
conlleva varias responsabilidades. Identificar a los grupos en condiciones
vulnerables (indígenas, mujeres, LGBTQ, discapacitados, adultos mayores, niñas,
niños y adolescentes, etc.) y establecer el rol de cada uno, identificar si la política
pública los toma en cuenta, y a partir de ello, establecer los instrumento o
herramientas desarrollados para mejorar la situación de éstos.
Además, se establece la necesidad de ir más allá (PNUD, 2014). Garantizar
que estos grupos vulnerables estén involucrados y participen en el proceso del
desarrollo; así como dotarlos de capacidades para informarse y reclamar sus
derechos. Y establecer mecanismos para identificar y revertir prácticas de
discriminación, así como mecanismos que permitan incorporar medidas de
protección especial que no fueron consideradas en la formulación de la política. Y,
finalmente, diseñar indicadores que permitan medir la incorporación de este
principio y la reducción de las brechas en estos grupos.
El principio de progresividad y no regresividad. Este principio garantiza,
según la ONU (PNUD, 2014) a que los DH se prioricen al asignar recursos estatales,
y alude a que “la obligación de implementar progresivamente los derechos
económicos, sociales y culturales prohíbe que el Estado pueda retroceder en su
implementación” (Alza-Barco, 2014: 74). Es decir, no pueden dejarse de

23. implementar políticas de respeto y garantía de derechos que ya han sido
implementadas. Siempre hay que trabajar por más, en el acceso a los DH.
El principio de participación ciudadana, es una característica que consiste en
asegurar el involucramiento y participación de las personas, titulares de derechos,
en el diseño y la implementación de la política, mediante mecanismos que aseguren
su participación. Esto debe generar el diálogo y la concertación entre los diferentes
actores. Pero también implica que los titulares de derechos tengan las capacidades
para reclamar sus derechos a partir del ejercicio de la participaciónciudadana (Alza-
Barco, 2014).
Principio de transparencia y rendición de cuentas. Es importante que los
titulares de las responsabilidades del Estado en materia de DH rindan cuentas a la
sociedad. Para lograrlo, hay que deslindar las responsabilidades, establecer
mecanismos y canales para que los titulares de obligaciones puedan proporcionar
información y los titulares de derechos acceder a ella y realizar reclamos (Alza-
Barco, 2014).
Además de ello, Alza-Barco (2014) estable que el Estado debe garantizar
mecanismos de responsabilización y corrección en el aparato gubernamental. Y
para ello, debe diseñar indicadores que permitan medir la incorporación de este
principio; además de establecer relaciones entre titulares de derechos y titulares de
obligaciones mediante el trabajo conjunto.
Conclusiones
En México, hay una larga data de eventos que desgraciadamente dan cuenta
del pobre o nulo compromiso por parte de los titulares de responsabilidades por
ejercer políticas públicas con enfoque de derechos humanos (Aguilar, 2010). El caso
que ha servido de ejemplo en este ensayo es solo uno de muchos que podrían
citarse, como los casos de las matanzas de Ayotzinapa, de Tlatlaya, de Acteal, las
muertas de Juárez, la represión de Atenco, los fallecidos del News Divine, y un largo
etcétera (véase Páramo y Medina, 2017).

24. Sin embargo, la presión social, la presión de grupos defensores de derechos
humanos y la presión internacional por citar algunas fuerzas, han estado forzando
cambios en muchos sentidos, tanto políticos y administrativos como de enfoque de
derechos humanos en políticas públicas. El Estado mexicano, cada vez está más
forzado por la ciudadanía al cumplimiento de sus obligaciones. La participación
ciudadana, a pesar del intento de acallarla por años, hoy se ha constituido como
una gran fuerza correctora del Estado, al grado de posicionarse en Latinoamérica y
el mundo como una potencial fuerza para contrastar los poderes de facto que
impiden en México y en el mundo la plena realización de los derechos humanos.
La administración en turno, en voz del titular del ejecutivo, ha encomiado esta
“fuerza del pueblo”, como de una sociedad que ha madurado políticamente y que,
al menos utópicamente, no podrá hacérsele retroceder en términos del regreso al
régimen neoliberal y conservador que había estado dominando el ámbito público.
El Estado, según esta percepción, está siendo permanentemente observado y
sancionado, sin importar el partido político, y no va a permitir un retroceso en los
derechos que la administración actual ha estado impulsando.
Por ende, se avizora un período en el cual la implementación de políticas
públicas con enfoque de derechos humanos, con todas sus implicaciones, se vaya
consolidando. Uno de los pilares claves de esta consolidación, es el establecimiento
de mecanismos que permitan a las fuerzas sociales, a la ciudadanía, a los titulares
de los derechos, tener injerencia para sancionar al estado. No solo en términos
electorales, sino en muchos otros mecanismos, como los de consulta, los de acceso
a los medios de información digitales, los de denuncia, y el fortalecimiento de una
jurisprudencia que pueda aplicar sanciones a los agentes del estado.
Uno de los pilares del fortalecimiento de la ciudadanía es el combate a la
pobreza con vistas al empoderamiento económico, porque una sociedad débil
difícilmente puede alzar la voz o defenderse. Por muchos años embargada de sus
derechos, gran parte de la población no podía levantar su dignidad aun siendo
pisoteada, pero al devolverles poco a poco los derechos otrora embargados, ellos

25. pueden no solo recuperarse un poco, sino empezar a cobrar fuerza para sumarse a
la presión social hacia el estado.
Los derechos humanos en este enfoque en la medida en que empoderan la
dignidad de los titulares de derechos, fortalecen la capacidad de valerse por sí
misma a la sociedad; y en la medida en que se resuelven algunos derechos, estos
mismos demandan el crecimiento de otros, que están entrelazados. De este modo,
una perspectiva de políticas públicas con EBDH es como un círculo virtuoso en el
que más logro implica más exigencia y más exigencia implica nuevos y mayores
logros.
Pero no basta con que un país, aislado, logre que su población se empodere.
Estamos en una jaula geopolítica. Existen presiones ilegítimas como las guerras de
todos los tipos: mediáticas, híbridas, frías y armadas., Estamos en un momento
histórico en el que se hace casi inevitable el levantamiento mundial de las
poblaciones de cada nación. Los gobernantes han privilegiado la corrupción y el
beneficio de algunas élites en detrimento de la población. La situación de Europa y
Estados Unidos por el conflicto armado en Ucrania, está logrando que empiezen
levantamientos sociales contra estas acciones.
No es un augurio, ni mucho menos una profecía, pero sí una fuerte sospecha
de que se aproxima un gran levantamiento social en Europa y Estados Unidos que
podría debilitar en algún modo las fuerzas de facto. Han estado oprimiendo a la
población de a pie con presiones de inflación, precios de básicos como los
energéticos impagables, y otras situaciones insostenibles para la sociedad.
Esta reflexión viene al caso porque se considera que una de las debilidades
que han afectado al Estado mexicano en el cumplimento de las metas de Derechos
Humanos asumidas internacionalmente es precisamente el contexto internacional,
que en vez de ejercer presiones a los Estados miembro como dice la teoría, han
sido cómplices entre todos ellos al tener en sus países, cada uno, equivalentes
violaciones de derechos en aras de la obtención de beneficios propios. Necesitamos
que no haya presiones internacionales que favorezcan intereses privados sobre los
públicos.

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