ADILSON LUÍS FRANCO NASSARO

O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL
EMPREGO DA MEDIAÇÃO E DA CONCILIAÇÃO
NO POLICIAMENTO PR...
O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL
Emprego da mediação e da conciliação no policiamento preventivo

Tese apresentada no...
Dedico essa obra às minhas mães: Sílvia Franco
Nassaro (in memorian) e Theresinha Francisco Nassaro.
Por seus gestos, pala...
Agradecimento

A Deus, por mais esta oportunidade de realização pessoal e profissional.
Aos familiares, pela compreensão e...
"Não pode haver senão vantagem
num acordo e prejuízo num conflito."

André Gide
Resumo
O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL: EMPREGO DA MEDIAÇÃO E DA
CONCILIAÇÃO NO POLICIAMENTO PREVENTIVO examina os a...
Lista de Abreviaturas

ADR

Alternative Dispute Resolution

Art.

Artigo

BCS

Base Comunitária de Segurança

BO

Boletim ...
FBI

Federal Bureau of Investigation

GATE

Grupo de Ações Táticas Especiais

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Grupamento policial

IBGE

Instituto Bra...
Sumário

1

Introdução ......................................................................................................
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Considerações finais ....................................................................................... 91

Referê...
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1 Introdução

A presente pesquisa demonstra que não existem obstáculos jurídicos ou
técnico-operacionais para avançar ...
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Constituem exemplos a chamada “desinteligência”3 e as desavenças entre vizinhos
por incômodos diversos; a lesão corpora...
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Essa pesquisa foi dirigida, portanto, à análise de possível sistematização
de intervenções voltadas à solução de confl...
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lideranças de comunidade em conflitos em áreas sensíveis, com base nos Direitos
Humanos8.
O estudo aborda em sua parte...
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No campo de conhecimento delimitado, caracterizado e formulado pelos
assuntos pesquisados na área de concentração das ...
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2 Mediação e conciliação: caminhos para a paz

Para subsidiar estudo sobre as específicas formas extrajudiciais de
com...
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social e do próprio indivíduo e nem sempre é um fato negativo. Se for
corretamente administrado, pode ser um important...
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Por violência entende-se a intervenção física de um indivíduo ou
grupo contra outro indivíduo ou grupo (ou também cont...
19

Mas existem grandes dificuldades na atuação do órgão policial que busca
se antecipar à violência, com seu precioso car...
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2.3 A crise

O componente violência já instalado em um conflito pode gerar uma situação
extrema conhecida por crise, o...
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capacidade de implementação, bem como consideração de questões legais
específicas19.
Ao lidar com conflito convenciona...
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passou a constituir função do Estado por meio do Poder Judiciário, sendo este o
único órgão capaz de impor a decisão (...
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Tais práticas tiveram origem nos Estados Unidos sob o nome de
Alternative Dispute Resolution (ADR), cuja expressão foi...
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entre si, provavelmente será esta a primeira tentativa para os envolvidos chegarem
espontaneamente a um acordo, por su...
25

A grande diferença entre os procedimentos é a capacidade de decidir. Na
mediação e na conciliação, o terceiro apenas a...
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protagonista das decisões que influirão no seu futuro com um forte sentido de
autodeterminação associado a um compromi...
27

A principal diferença em relação à mediação consiste no fato de que a
pessoa que conduz o procedimento, sempre imparci...
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seu emprego pelo Juiz togado, ou seus auxiliares, conforme
previsões do Código Civil e do Código de Processo Civil vig...
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Pelo aspecto formal, compreende-se que a conciliação ainda se dá com
maior frequência na esfera de atuação do Poder Ju...
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Pacificação social: o locus e a praxis do policiamento preventivo

3.1 O locus

O policiamento preventivo ainda é c...
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anterior a 1988 estabelecia como competência das polícias militares a “manutenção
da ordem pública”, denotando pouca am...
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criada em 1831 e registrando que: “ao nível jurídico-político, a criação desta força
repressiva relaciona-se ao process...
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se quanto ao emprego da técnica propriamente policial e, desse modo,
aperfeiçoando-se no desenvolvimento do policiamen...
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conforme o raciocínio hobbesiano, como garantia de que um poder superior tornasse
possível a vida em comum43.
Na socie...
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remunerado, alçando-o à condição de exercício de uma missão de defesa da vida,
da integridade física e da dignidade da...
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evitar a ascensão da violência que, no mais das vezes, em quadro exponencial
significará a ausência do Estado a deixar...
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3.3 O policial militar pacificador social

Buscando o ideal cumprimento de sua missão constitucional, como visto,
a Po...
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O próprio serviço cotidiano de atendimento ao público é capaz de
desenvolver qualidades pessoais que tornam a interven...
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não imposta, mas que atende as duas “partes”), o que, por sinal, evita a ação judicial
e os custos dela decorrentes.
Em...
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Estado, para a tutela do Direito” conforme ensinamento de Cretella Júnior56. Ainda
lembrando Mazagão, Lazzarini destac...
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Nessas questões são relevantes as conclusões de Reis, apontando as
expectativas e frustrações comuns da população e de...
42
prática policial, volta-se principalmente à ação de efetivo especializado59. Não
significa, por óbvio, que o pessoal de...
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comunitário, em curso por sistema de Ensino à Distância (EaD) disponível pela rede
mundial de computadores (Internet) ...
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Tese de doutorado em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública (CAES 2012, São Paulo). A obra examina os aspectos legais e técnico-operacionais que orientam os mecanismos de autocomposição e os argumentos que podem justificar o funcionamento de um sistema de solução de conflitos na esfera de atuação policial-militar, mediante a mínima formalização de acordos extrajudiciais. Para tanto, comprova a compatibilização do uso de ferramentas de mediação e de conciliação com a atividade de policiamento preventivo, em face da missão constitucional do órgão policial, e explora quais os tipos de conflitos passíveis de solução pela intervenção policial. Desse modo, demonstra a existência de um espaço de consensualidade que pode ser melhor ocupado no esforço pela pacificação social e o alinhamento da proposta com os objetivos estratégicos da Instituição. Por fim, evidencia os benefícios operacionais, com a aceitabilidade social e a valorização profissional, juntamente com a consolidação da cultura de paz. Palavras-chave: Polícia Militar. Mediação. Conciliação. Policiamento preventivo. Pacificador social.

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  1. 1. ADILSON LUÍS FRANCO NASSARO O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL EMPREGO DA MEDIAÇÃO E DA CONCILIAÇÃO NO POLICIAMENTO PREVENTIVO São Paulo 2012
  2. 2. O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL Emprego da mediação e da conciliação no policiamento preventivo Tese apresentada no Centro de Altos Estudos de Segurança “Cel PM Nelson Freire Terra” (CAES), da Polícia Militar do Estado de São Paulo, no Curso Superior de Polícia I/2012, como parte dos requisitos para a aprovação no Doutorado em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública. ADILSON LUÍS FRANCO NASSARO São Paulo 2012
  3. 3. Dedico essa obra às minhas mães: Sílvia Franco Nassaro (in memorian) e Theresinha Francisco Nassaro. Por seus gestos, palavras, discrição, e até pelo silêncio, aprendi a importância de valorizar o dom da vida e de sempre zelar por um conciliador ambiente em família e na vida social em geral.
  4. 4. Agradecimento A Deus, por mais esta oportunidade de realização pessoal e profissional. Aos familiares, pela compreensão e incentivo mesmo nos momentos de minha ausência, em particular à querida esposa Dina Lúcia e filhos Pietro Augusto e Mariana Arruda. Ao Coronel PM Lincoln de Oliveira Lima, pelas orientações lastreadas em sua rica experiência profissional e aos participantes da Banca Examinadora, Coroneis PM: Benedito Roberto Meira, César Augusto Luciano Franco Morelli, José Vicente da Silva Filho e João Carlos Sproesser Mathias que, muito além do simples julgamento, contribuíram com suas ideias para o melhor aproveitamento dessa pesquisa. Aos oficiais e praças que auxiliaram na coleta e compilação de dados, especialmente o Capitão PM Nonato, do 9º Batalhão de Polícia Militar do Interior (9º BPM/I - região de Marília); o Tenente Coronel Marcos César, Major PM Bertão, Cabo PM Latuffe, Cabo PM Loureiro, Soldados Temporários Marcos, Bruna Wolf e Veiga, todos do 32º Batalhão de Policia Militar do Interior (32º BPM/I - região de Assis). Junto a essa importante participação, foi fundamental também o apoio e interesse dos demais policiais militares do Comando de Policiamento do Interior-4 (CPI-4, região de Bauru) e unidades subordinadas, ora representados na pessoa do comandante, Coronel PM Maximiano Cássio Soares. Aos integrantes do Centro de Altos Estudos de Seguraça Pública (CAES), digna casa de ensino, instrutores, professores e companheiros de turma e de estudos, pelos conhecimentos adquiridos em tão proveitoso e inesquecível período de convivência. Também aprendemos, como comandantes-alunos, que nenhum sucesso se pode alcançar sozinho!
  5. 5. "Não pode haver senão vantagem num acordo e prejuízo num conflito." André Gide
  6. 6. Resumo O POLICIAL MILITAR PACIFICADOR SOCIAL: EMPREGO DA MEDIAÇÃO E DA CONCILIAÇÃO NO POLICIAMENTO PREVENTIVO examina os aspectos legais e técnico-operacionais que orientam os mecanismos de autocomposição e os argumentos que podem justificar o funcionamento de um sistema de solução de conflitos na esfera de atuação policial-militar, mediante a mínima formalização de acordos extrajudiciais. Para tanto, comprova a compatibilização do uso de ferramentas de mediação e de conciliação com a atividade de policiamento preventivo, em face da missão constitucional do órgão policial, e explora quais os tipos de conflitos passíveis de solução pela intervenção policial. Desse modo, demonstra a existência de um espaço de consensualidade que pode ser melhor ocupado no esforço pela pacificação social e o alinhamento da proposta com os objetivos estratégicos da Instituição. Por fim, evidencia os benefícios operacionais, com a aceitabilidade social e a valorização profissional, juntamente com a consolidação da cultura de paz. Palavras-chave: Polícia Militar. Mediação. Conciliação. Policiamento preventivo. Pacificador social. Abstract THE SOCIAL PEACEMAKER MILITARY POLICE: WORK OF MEDIATION AND CONCILIATION IN PREVENTIVE POLICING examines the legal, technical and operational mechanisms that guide self-composition and arguments that can justify the system operation for resolving disputes in the field study of policing-military, by out of court settlement minimal formalization. To do so, proves the compatibility of mediation and conciliation tools use with the activity of preventive policing, given the constitutional mission of the police agency, and explores what solvable conflict types by police intervention. Thus, demonstrates the existence of a consensual space that can be better employed in the struggle for social peace and alignment of the proposal with the Institution strategic objectives. Finally, it demonstrates the operational benefits, with social acceptance and professional development, along with the consolidation of peace culture. Keywords: Military Police. Mediation. Conciliation. Preventive policing. Social Peacemaker.
  7. 7. Lista de Abreviaturas ADR Alternative Dispute Resolution Art. Artigo BCS Base Comunitária de Segurança BO Boletim de Ocorrência BO/PM-TC Boletim de Ocorrência Policial Militar/ Termo Circunstanciado. BPM/I Batalhão de Polícia Militar do Interior BPM/M Batalhão de Polícia Militar Metropolitano Btl Batalhão CBAr Comitê Brasileiro de Arbitragem CAES Centro de Altos Estudos de Segurança CAO Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais CAV Centro de Atendimento à Vítima e Mediação de Conflitos Cel PM Coronel (CAV) PM Cia Companhia CIC Centro Integrado de Cidadania CF Constituição Federal CGJ/TJSP Corregedoria Geral de Justiça do Tribunal de Justiça de São Paulo. CONSEG Conselho de Segurança Comunitária CNJ Conselho Nacional de Justiça CP Código Penal CPI Comando de Policiamento do Interior (de 1 a 10) CPTran Comando de Policiamento de Trânsito CSAEP Antigo “Centro de Seleção, Alistamento e Estudo de Pessoal” da PMESP. CSP Curso Superior de Polícia Del Delegado de polícia DEINTER Departamento do Interior (Polícia Civil de São Paulo) EaD Ensino a Distância ESSD Escola Superior de Soldados “Coronel PM Eduardo Assumpção”.
  8. 8. FBI Federal Bureau of Investigation GATE Grupo de Ações Táticas Especiais Gp Grupamento policial IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ITS Brasil Instituto de Tecnologia Social LCP Lei das Contravenções Penais NEC Núcleo Especial de Conciliação NECRIM Núcleo Especial Criminal OAB Ordem dos Advogados do Brasil OPM Organização Policial-Militar Maj PM Major PM PISC Programa Integrado de Segurança Comunitária PM Polícia Militar PMERJ Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro PMESP Polícia Militar do Estado de São Paulo RBA Revista Brasileira de Arbitragem RP Viatura de radiopatrulha (atendimento pelo telefone 190) RPC Radiopatrulha Comunitária SENASP Secretaria Nacional de Segurança Pública SSC Sistema de Solução de Conflitos Sd PM Soldado de Polícia Militar SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos TAC Termos de Ajustamento de Conduta TA-PM Termo de Acordo (na presença de policial militar) TC Termo Circunstanciado TCP Termo de Composição Preliminar TJERJ Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro TJES Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo UOL Universe On Line UPP Unidade de Polícia Pacificadora
  9. 9. Sumário 1 Introdução ........................................................................................................ 11 2 Mediação e conciliação: caminhos para a paz .............................................. 16 2 .1 O conflito......................................................................................................... 16 2 .2 A violência ...................................................................................................... 17 2 .3 A crise ............................................................................................................. 20 2 .4 O espaço da autocomposição.........................................................................21 2.4.1 Negociação......................................................................................................23 2.4.2 Arbitragem.............................. ........................................................................24 2.4.3 Mediação.........................................................................................................25 2.4.4 Conciliação......................................................................................................26 3 Pacificação social: o locus e a praxis do policiamento preventivo ............. 30 3 .1 O locus............................................................................................................ 30 3 .2 A praxis ........................................................................................................... 33 3 .3 O policial militar pacificador social ................................................................. 37 3 .4 Aspectos de formação, treinamento e perfil psicológico..................................40 4 A contemporânea solução extrajudicial de conflitos: experiências de órgãos públicos...................................................................................................... 46 4 .1 Poder Judiciário .............................................................................................. 46 4 .2 Ministério Público ............................................................................................ 49 4 .3 Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ......................................................... 49 4 .4 Polícia Civil em São Paulo .............................................................................. 50 4 .5 Polícias Militares ............................................................................................. 53 5 A oportuna sistematização da mediação e da conciliação para o o policiamento preventivo......................................................................................64 5 .1 Análise do fundamento legal e das hipóteses de cabimento...........................64 5 .2 Alinhamento aos objetivos institucionais e estratégicos..................................75 5 .3 Um ideal sistema de solução de conflitos para a Polícia Militar......................77
  10. 10. 6 Considerações finais ....................................................................................... 91 Referências .............................................................................................................. 93 APÊNDICE A: Quadro geral da legislação ................................................................ 99 APÊNDICE B: Questionário encaminhado para as polícias militares de outras Unidades da Federação..........................................................................................102 APÊNDICE C: Questionário aplicado ao público externo (para usuários do serviço de registro em boletim de ocorrência de acidente de trânsito....................104 APÊNDICE D: Termo de acordo na presença de policial militar - TA-PM...............107 APÊNDICE E: Proposta de identidade visual para o "Emprego da mediação e da da conciliação no policiamento preventivo".............................................................116 ANEXO A: Currículo da Academia de Polícia Militar do Barro Branco..................117 ANEXO B: Currículo do Curso de Formação de Soldados ...................................120 ANEXO C: Currículo do Curso Superior de Polícia (CSP).....................................123 ANEXO D: Currículo do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO).................125 ANEXO E: Perfil psicológico do Aluno Oficial PM..................................................127 ANEXO F: Perfil psicológico do Soldado PM 2ª Classe.........................................131 ANEXO G: Registros de “Reunião de Conciliação” e de “Termo de Acordo” l a v r a d o s e m 2 0 1 1 p o r p o l ic i a is m il i t a re s e m B a s e s Co m u n i t á r ia s d e S e g u ra n ç a no Estado de Alagoas..............................................................................................137 ANEXO H: Registros de “Termo Resultante de Mediação Comunitária” lavrados em 2012 por policiais militares do 26º BPM/M (BCS “Laranjeiras”).........................141
  11. 11. 11 1 Introdução A presente pesquisa demonstra que não existem obstáculos jurídicos ou técnico-operacionais para avançar com emprego de ferramentas de mediação e de conciliação no policiamento preventivo, inclusive mediante a formalização de acordos envolvendo bens disponíveis. Também, defende o argumento de que iniciativas nessa seara significam ganho operacional, valorização e reconhecimento profissional, com foco no atendimento ao cidadão. O objeto e a natureza do trabalho das polícias militares podem ser representados pela permanente busca de pacificação nas relações sociais, por meio da resolução de conflitos diversos e pela promoção de acordos ainda que informais, com suporte no exercício da missão constitucional de “polícia ostensiva” e “preservação da ordem pública”, conforme parágrafo 5º, do artigo 144, da Constituição Federal (CF)1. De fato, a atuação policial precipuamente na prevenção da prática criminal envolve esforço ininterrupto de solução de divergências, o que evita a evolução de um quadro de conflito para um cenário mais grave caracterizador de infração penal com maior impacto na sensação de segurança. Sem desmerecimento dessa ação centrada na prevenção (âmbito da “dissuasão” ou presença), ao ver-se diante de um conflito que configura crime ou contravenção penal - dos chamados delitos de ação pública incondicionada - o policial militar detém o autor e provoca os registros e providências na esfera de polícia judiciária, atuando na repressão imediata (âmbito da “contenção”)2. Ocorre que muitos dos conflitos geradores de ocorrências e também de cotidianas intervenções realizadas por iniciativa policial-militar não chegam a caracterizar infração penal ou, se a caracterizam, ficam circunscritos no contexto das infrações de ação penal privada ou pública condicionada à representação. 1 A Constituição Federal vigente foi promulgada em 15 de outubro de 1988. Diversas são as normas relacionadas direta ou indiretamente à mediação e à conciliação, bem como os dispositivos que legitimam o seu emprego no âmbito do trabalho policial; em razão disso, apresenta-se na parte final do trabalho um quadro geral da legislação referenciada - incluindo atos administrativos relevantes por ordem cronológica, junto com breve descrição do objeto de normatização (Apêndice A). 2 A classificação das esferas da dissuasão e da contenção, com a repressão imediata, é apresentada com destaque em: LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 97.
  12. 12. 12 Constituem exemplos a chamada “desinteligência”3 e as desavenças entre vizinhos por incômodos diversos; a lesão corporal leve do caput do artigo 129, do Código Penal (CP)4; e o dano simples, do caput do artigo 163, também do CP. Ainda, na esfera civil, ocorrem no cotidiano da atividade policial-militar inúmeros registros de acidentes de trânsito sem vítima, que resultam prejuízos materiais aos envolvidos, passíveis de composição relativamente fácil pela presença das partes na mesma oportunidade do primeiro e mais importante atendimento público prestado. Entre outras situações comuns, o policial de radiopatrulha que finaliza o atendimento de uma ocorrência de desinteligência com o registro de “resolvido pelo local” ou que tranquiliza as partes em uma ocorrência de trânsito sem vítima, orientando sobre a elaboração dos registros devidos e evitando tensões em razão dos danos materiais causados, desempenha um serviço de extraordinário valor para a segurança coletiva, preservando a ordem pública como um informal mediador e até conciliador. Ao contrário do que se pode imaginar, a modificação dos ambientes pela simples presença ou pela pronta intervenção do patrulheiro - ainda em ação de prevenção - é mais importante do que a ocorrência encaminhada ao distrito policial (e, por esse mesmo motivo, não resolvida). Apesar da frequência com que policiais militares agem como pacificadores, naturalmente em razão de serem os primeiros a chegarem ao local do conflito e impedirem o seu agravamento pelo imediato contato com os envolvidos, a Instituição não ocupa, de forma plena e sistematizada, o espaço da mediação e da conciliação na área da chamada autocomposição. Não existe ainda um registro padronizado, mesmo de uso opcional, que permita um mínimo de formalização aos acordos alcançados pela intervenção policial. E, embora desenvolvendo diuturnamente ações de pacificação em harmonia com a doutrina já consolidada de Polícia Comunitária, o profissional de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública ainda não é reconhecido como um “pacificador social”. 3 Emprega-se o vocábulo “desinteligência”, comum no meio policial, para identificar uma ocorrência de falta de acordo ou de compreensão, de desentendimento, de divergência ou inimizade entre as partes, porém, sem configurar crime. 4 Decreto-lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940.
  13. 13. 13 Essa pesquisa foi dirigida, portanto, à análise de possível sistematização de intervenções voltadas à solução de conflitos, sem necessidade de mudanças na estrutura organizacional da Polícia Militar. Nesse contexto, sugere ainda a viabilidade de núcleo especial em formato matricial (por convocação) quando conveniente a pessoal intervenção do comandante da fração policial-militar. Defende-se que a disponibilização de mais um instrumento de pacificação, como opção ao patrulheiro, poderá significar economia de recursos e o aumento do tempo de patrulhamento com as viaturas de radiopatrulha (RP) - atendimento pelo telefone 190. Enfatiza-se que as várias ocorrências genericamente nominadas “perturbação do sossego” e “desinteligência” consomem várias horas de insistente atendimento, por reiteradas solicitações em horários distintos, pela circunstância de sua reincidência nos mesmos locais. A pesquisa parte de uma base doutrinária sólida desenvolvida em quatro trabalhos monográficos por oficiais em cursos de pós-graduação no âmbito da Polícia Militar de São Paulo, constituindo importante referencial teórico. No primeiro, de 2006, Cauzzo defendeu a possibilidade de exploração da atuação do policial comunitário - imbuído das prioridades e sob a filosofia de Polícia Comunitária - em orientação e mediação, com estudo de caso da região de Guarulhos/SP 5. No segundo, de 2009, Reis trata da necessidade de capacitação de policiais militares mediadores para as ações comuns no patrulhamento6. No terceiro, de 2010, Santana defende a ação policial-militar promotora da justiça restaurativa por meio do desenvolvimento do “Programa Psicomediar” no Centro de Integração da Cidadania (CIC) - Oeste, na cidade de São Paulo, para atendimento de pessoas envolvidas em ocorrências com quebra de harmonia e da paz social, buscando o seu restabelecimento pela mediação7. O último, de Paulino, em 2010, propõe como estratégia institucional a mediação envolvendo órgãos públicos, privados e 5 CAUZZO, Ítalo. A atuação do policial comunitário na orientação e mediação em Guarulhos. Dissertação de mestrado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES. 2006. 6 REIS, Helena dos Santos. Polícia e mediação de conflitos: capacitação de policiais militares mediadores. Dissertação de mestrado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES. 2009. 7 SANTANA, Marcelo Miranda de. A Polícia Militar do Estado de São Paulo como órgão promotor da justiça restaurativa. Dissertação de mestrado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES. 2010.
  14. 14. 14 lideranças de comunidade em conflitos em áreas sensíveis, com base nos Direitos Humanos8. O estudo aborda em sua parte inicial as formas de autocomposição e aspecto de legitimidade do emprego de ferramentas de mediação e de conciliação no policiamento preventivo. Como objetivo específico, enfrenta o exame dos aspectos jurídicos que orientam os mecanismos de autocomposição e os argumentos que dão suporte à potencialização do seu emprego em atividade policial. No desenvolvimento, apresenta em análise minuciosa a identificação de quais os tipos de conflitos passíveis de solução nos níveis propostos. A partir desse ponto, apresenta um modelo de documento (padronizado) para o fim pretendido, com instruções de preenchimento. Ainda, demonstra o alinhamento da proposta aos objetivos institucionais e estratégicos da Polícia Militar e também os aspectos positivos relacionados à imagem institucional decorrentes do funcionamento do sistema no padrão proposto, em função de sua aceitabilidade. Quanto à metodologia utilizada na coleta de informações, incluiu-se no trabalho a pesquisa descritiva - Survey - visando determinar informações sobre práticas ou opiniões atuais de uma população específica, com finalidade de análise quantitativa. Aplicou-se o método hipotético-dedutivo, com coleta de material bibliográfico e pesquisa descritiva, com valorização baseada na premissa de que os problemas podem ser resolvidos e as práticas podem ser melhoradas por meio de descrição e análise das observações registradas. Constituem dados de fonte primária o resultado de coleta de opinião em forma de questionário apresentado aos usuários dos serviços de registro em boletim de ocorrência de acidentes de trânsito sem vítimas no período de janeiro a maio de 2012 na área do 9º BPM/I (região de Marília) e do 32º BPM/I (região de Assis) quanto à aceitabilidade da atuação policial-militar no campo da mediação e da conciliação. Também, incluíram-se como fonte primária as manifestações de oficiais de outras Unidades da Federação sobre experiências correlatas em polícias militares brasileiras, diante do tema pesquisado. 8 PAULINO, Carlos Alberto. Mediação de conflitos: proposta de uma estratégia institucional, com base nos direitos humanos, para a gestão de conflitos em áreas sensíveis. Tese de doutorado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES. 2010.
  15. 15. 15 No campo de conhecimento delimitado, caracterizado e formulado pelos assuntos pesquisados na área de concentração das Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública - entendida como resultado da evolução técnica da atividade policial, provocada pela ampliação da complexidade da atividade de controle criminal e de preservação da ordem pública -, a presente obra insere-se na linha de pesquisa identificada pelo Centro de Altos Estudos de Segurança (CAES) como Polícia Ostensiva e Direitos Humanos.
  16. 16. 16 2 Mediação e conciliação: caminhos para a paz Para subsidiar estudo sobre as específicas formas extrajudiciais de composição nominadas mediação e conciliação, importa compreender a distinção entre conflito, violência e crise, bem como seus significados no campo de pesquisa de interesse policial. As definições são fundamentais para dar suporte teórico às propostas desta tese. Definindo-se melhor os cenários de atuação policial, tornar-se-á possível, neste capítulo, a identificação dos tipos de intervenção adequados e a análise das ferramentas que podem ser utilizadas com sucesso no propósito de se alcançar sempre a solução pacífica. 2.1 O conflito É correto afirmar que não existe vida em sociedade sem conflitos, pois a aproximação de duas pessoas produz a experiência de compartilhamento de gestos, palavras, emoções e tensões manifestas em posições e relações convergentes ou divergentes. Essa é uma realidade conhecida desde a Antiguidade na medida em que se concluiu, pelo pensamento de Aristóteles, que o homem é naturalmente um ser social9. Ao analisar conceitos de diversos autores, Reis apresentou sua definição de conflito como uma “situação envolvendo duas ou mais pessoas que se encontram em estado de discordância, normalmente oriunda de interesses diversos, o que acarreta uma disputa, um desentendimento ou mesmo uma agressão”. Aperfeiçoando o raciocínio, identificou um possível aspecto positivo do conflito, na medida em que: Deve ser compreendido como algo intrínseco às relações humanas, sendo presença permanente nos relacionamentos e um importante fato social. O conflito resulta das características da organização 9 “É evidente, pois, que a cidade faz parte das coisas da natureza, que o homem é naturalmente um animal político, destinado a viver em sociedade, e que aquele que, por instinto, e não porque qualquer circunstância o inibe, deixa de fazer parte de uma cidade, é um ser vil ou superior ao homem” (ARISTÓTELES. A Política. Trad. SILVEIRA, Nestor. São Paulo: Folha de São Paulo, 2010, p.13).
  17. 17. 17 social e do próprio indivíduo e nem sempre é um fato negativo. Se for corretamente administrado, pode ser um importante propulsor de mudanças e de aprimoramento das relações10. Nesse mesmo sentido e em uma atitude progressista, convém encarar o conflito com naturalidade, como fator que, de certa forma, permite o crescimento de uma sociedade, como destacou Paulino: O conflito e a insatisfação são naturais do ser humano, mesmo porque sem haver conflito as situações permaneceriam constantes e, em razão disso, não haveria progresso, estagnando-se as relações sociais. Assim, pode-se afirmar que o conflito é necessário para o aprimoramento das relações interpessoais e sociais11. O efeito de pacificação obtido na resolução de conflitos pela intervenção da polícia, mesmo diante da compreensão do embate como algo natural, é fundamental para prevenir graves desavenças e inconformismos. Essa mudança do ambiente inicialmente vulnerável ocorre pela construção de uma responsabilização mútua pelo sucesso de uma solução viabilizada por parâmetros que tornam possível uma negociação12. Assim, interessam ao estudo, no âmbito das ciências policiais, as possibilidades de resolução de conflitos, na medida em que, no campo da prevenção, evitam-se o agravamento da insatisfação e a manifestação da violência, bem como outros conflitos potencialmente violentos decorrentes do primeiro. Além de um “fato social” tal como o crime o é na acepção de Durkheim13, também o conflito consiste em um “fato policial”. 2.2 A violência Muitos autores de diversas áreas do conhecimento discorreram sobre a violência, buscando explicar suas origens e suas implicações na vida em sociedade. Em comum, identificam a voluntariedade do agente como elemento essencial do fenômeno e a contrariedade da vítima, neste último caso como regra que comporta exceção: 10 REIS, op. cit., p. 16. PAULINO, op. cit., p. 42. 12 RODRIGUES JÚNIOR, Walsir Edson. A prática da mediação e o acesso à justiça. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 79. 13 DURKHEIM, Émile. As regras do método sociológico. São Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 82. 11
  18. 18. 18 Por violência entende-se a intervenção física de um indivíduo ou grupo contra outro indivíduo ou grupo (ou também contra si mesmo). Para que haja violência é preciso que a intervenção física seja voluntária: o motorista implicado num acidente de trânsito não exerce a violência contra as pessoas que ficaram feridas, enquanto exerce violência quem atropela intencionalmente uma pessoa odiada. Além disso, a intervenção física, na qual a violência consiste, tem por finalidade destruir, ofender e coagir. É violência a intervenção do torturador que mutila sua vítima; não é violência a operação do cirurgião que busca salvar a vida de seu paciente. Exerce violência quem tortura, fere ou mata; quem, não obstante a resistência, imobiliza ou manipula o corpo de outro; quem impede materialmente outro de cumprir determinada ação. Geralmente a violência é exercida contra a vontade da vítima. Existem, porém, exceções notáveis, como o suicídio ou os atos de violência provocados pela vítima com finalidade propagandística ou de outro tipo14. Surge, então, um diferencial: a presença da “agressão”, que caracteriza a violência mais perceptível no aspecto físico ao tocar o que é mais próximo à pessoa. E a violência distante não incomoda tanto, obviamente, quanto àquela que nos atinge diretamente: Quando nós falamos e nos preocupamos com a violência, sua primeira imagem, sua face mais imediata e sensível, é a que se exprime pela agressão. Agressão física que atinge diretamente o homem tanto naquilo que possui, seu corpo, seus bens, quanto naquilo que mais ama, seus amigos, sua família15. A atuação policial moderna e organizada, nos moldes que conhecemos desde 1829 no ocidente, sempre esteve associada ao enfrentamento do fenômeno da violência, seja pela sua contenção, seja pelo esforço de evitá-lo16. Reflexamente, o uso da força legítima para esse encargo estatal, quando em excesso ou com desvio, também configura outra manifestação de violência: a policial. Por esse raciocínio, quanto mais eficiente é o emprego do órgão policial, maior a capacidade de soluções negociadas, o que sugere menor uso da força e, por consequência, também menor violência policial na construção do caminho para a paz. 14 STOPPINO, Mario. Violência. In: Dicionário de Política. BOBBIO, Norberto, org. Dicionário de Política, vol. 2, 11. ed. Brasília: UnB. 1998, p. 1291. 15 ODALIA, Nilo. O que é Violência. São Paulo: Brasiliense, 1985, p. 09. 16 No início do século XIX, o aumento da criminalidade representava uma ameaça ao comércio de Londres, exigindo a atuação de uma força policial profissional, que foi organizada sob a direção de Sir Robert Peel, em setembro de 1829 (BRANDÃO, Ailton Araujo. Polícia comunitária: da prática à teoria. Monografia apresentada no Curso Superior de Polícia I/2004. São Paulo: CAES, 2004).
  19. 19. 19 Mas existem grandes dificuldades na atuação do órgão policial que busca se antecipar à violência, com seu precioso caráter de prevenção. Ocorre que nem sempre as verdadeiras razões são expostas pelas partes envolvidas e, por isso, os conflitos podem ser separados em conflitos aparentes e conflitos reais. Quando não se consegue desvelar os motivos verdadeiros, permite-se o seu agravamento e o advento do componente violência. Nesse sentido, a prática policial sugere a recorrência de algumas situações envolvendo conflitos aparentes, como descreveu Reis: Em alguns casos de ocorrências de perturbação da tranquilidade alheia, por exemplo, ainda que aparentemente esteja sendo discutida a poluição sonora, a verdadeira causa é a inimizade entre vizinhos, nascida de uma disputa comercial. Outro exemplo é o do pai que deixa de pagar pensão alimentícia para o filho, alegando falta de recursos financeiros, quando na verdade está com ciúmes da excompanheira, que iniciou uma nova relação. São muitas as situações em que apenas os conflitos aparentes são relatados. Quando não se consegue aprofundar a discussão e chegar-se ao motivo real, à verdadeira razão do conflito, corre-se o risco de solucionar a situação apenas superficialmente, agravando o conflito, o que poderá levar à violência17. Nem todo conflito evolui para um quadro de violência, mas é justo afirmar que os atos violentos como o homicídio doloso são de alguma forma evitáveis enquanto resultantes da vontade humana. Para o mesmo exemplo, nota-se que o homicídio com manifestação de vontade não é necessariamente premeditado, ao emergir de uma situação de conflito. O desafio da polícia legalista e voltada à proteção do cidadão é enfrentar a violência sem excessos ou desvios, com técnica, conhecimento e preparo, preferencialmente antecipando-se à sua manifestação ou a seu agravamento (pelo adequado tratamento do conflito). Desse modo, ela poderá evitar crimes e infrações diversas e, em um nível mais complexo, impedir o surgimento de uma crise. 17 REIS, op. cit., p. 17.
  20. 20. 20 2.3 A crise O componente violência já instalado em um conflito pode gerar uma situação extrema conhecida por crise, o que representa uma grave ruptura na ordem. Essa circunstância impõe práticas policiais de caráter extraordinário para restabelecimento da normalidade. Por esse motivo, não se confundem as técnicas de resolução de conflitos, no espaço da mediação e da conciliação, com as técnicas de “gerenciamento de crises” em um cenário conceitualmente diverso. Outras graves rupturas da ordem não originadas em conflitos podem ocorrer, de modo aleatório e não desejado, o que reforça a tese de diferentes formas de tratamento policial em casos de conflitos e de crises, que são eventos diversos. Confirma essa interpretação a ocorrência de um acidente ou uma emergência que represente um grave prejuízo ou ameaça para a coletividade, envolvendo pessoas, suas organizações e seu patrimônio, além do próprio meio ambiente. Além dos casos de acidentes de grandes proporções, um exemplo clássico de crise que impõe técnicas e conhecimentos policiais específicos para o seu gerenciamento é a ocorrência com reféns. Essa é uma situação em que a violência e a grave ameaça integram a ação criminosa com risco à vida submetida à fator de “negociação”, um eufemismo para a chantagem do infrator da lei. Dois oficiais da Polícia Militar de São Paulo, especialistas em gerenciamento de crises, desenvolveram pesquisas monográficas sobre o tema, que merecem referência: citando a definição da Academia Nacional do Federal Bureau of Investigation (FBI), Souza descreveu crise como “um evento ou situação crucial que exige uma resposta especial da polícia, a fim de assegurar uma solução aceitável”18 e Lucca discorreu sobre as características principais de uma crise que seriam a imprevisibilidade, a ameaça de vida, a compressão do tempo (urgência) e a necessidade de uma postura organizacional não rotineira, planejamento analítico, 18 SOUZA, Wanderley Mascarenhas de. Gerenciamento de crises: negociação e atuação de grupos especiais de polícia na solução de eventos críticos. Monografia (Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais). São Paulo: CAES, 1995, p. 19.
  21. 21. 21 capacidade de implementação, bem como consideração de questões legais específicas19. Ao lidar com conflito convencional, um policial encontra-se atuando precipuamente na esfera da prevenção criminal; quando gerencia uma crise não caracterizada por um acidente ou emergência coletiva, sempre agirá na esfera da repressão imediata20. 2.4 O espaço da autocomposição Em uma perspectiva histórica, identificam-se três formas de solução de conflitos: a autotutela, a autocomposição e a jurisdição. Na primeira delas (autotutela), ainda de modo primitivo as partes solucionavam suas diferenças diretamente, sem intervenção de um terceiro não envolvido na lide; então qualquer meio poderia ser utilizado, inclusive a força bruta derivada do poder bélico ou econômico21. No mundo civilizado, a autotutela é vedada e, contemporaneamente, o artigo 345 do Código Penal brasileiro prevê como crime o chamado “exercício arbitrário das próprias razões”, permitindo-se excepcionalmente ação em legítima defesa22. A autocomposição veio a substituir a autotutela como indicativo de civilização, evidenciada, por exemplo, pelo concurso de um terceiro imparcial e desinteressado, escolhido ou aceito pelos contendores, como acontece na atual arbitragem. Com o desenvolvimento da noção de Estado e, posteriormente com a compreensão do Estado de Direito, a tarefa de solução de lides entre os cidadãos 19 LUCCA, Diógenes Viegas Dalle. Alternativas Táticas na Resolução de Ocorrências com Reféns Localizados. Monografia (Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais) - Centro de aperfeiçoamento e Estudos Superiores da Polícia Militar do Estado de São Paulo, São Paulo, 2002. 20 O eminente administrativista Álvaro Lazzarini, Desembargador e Professor aposentado da Academia de Polícia Militar do Barro Branco, em São Paulo, possui ampla bibliografia a respeito das competências policiais, destacando-se os seus estudos nas seguintes obras publicadas: Direito Administrativo da Ordem pública, 2ª ed, Rio de Janeiro, Forense, 1987; Estudos de direito administrativo, 2ª ed, São Paulo, RT, 1999 e Temas de direito administrativo, São Paulo, RT, 2000, entre outras valiosas produções. A sua obra é referência para as pesquisas sobre o exercício do chamado “poder de polícia”, especialmente na área de polícia de segurança. Acompanhamos a sua doutrina com ênfase na representação gráfica do ciclo de polícia e o ciclo da persecução criminal, demonstrando os espaços da prevenção e da repressão imediata (“Ordem pública e segurança pública”, in Estudos de direito administrativo, 2ª ed, São Paulo, RT, 1999). 21 MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 26. 22 “Art. 345 - Fazer justiça pelas próprias mãos, para satisfazer pretensão, embora legítima, salvo quando a lei o permite: pena - detenção, de 15 (quinze) dias a 1 (um) mês, ou multa, além da pena correspondente à violência” e “Art. 25 - Entende-se em legítima defesa quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem”.
  22. 22. 22 passou a constituir função do Estado por meio do Poder Judiciário, sendo este o único órgão capaz de impor a decisão (do juiz) independentemente da aceitação das partes, ou seja, de forma coercitiva. Note-se, todavia, que o Poder Judiciário não detém o monopólio da solução dos pequenos conflitos em algumas formas previstas no próprio ordenamento jurídico. Particularmente quando se tratarem de “direitos disponíveis”, os interessados podem adotar um meio não jurisdicional para solução das lides, ou seja, sem a participação do Poder Judiciário e mesmo sem o concurso do Ministério Público. Portanto, podem os interessados optar por contratar a arbitragem ou utilizar algum serviço público disponibilizado para esse fim de forma gratuita. Nesse caso, a presença de advogados das partes - mesmo aventada a sua formal desnecessidade - representa a garantia de que não haverá vício ou erro na manifestação das vontades. De fato, diante de um tradicional monopólio do Poder Judiciário - para decisões impositivas - cuja estruturação caracterizou a própria formação do Estado Moderno23, cresceram na segunda metade do século XX as chamadas “soluções alternativas de conflito”, ou Alternative Dispute Resolution (ADR), como foram identificadas nos Estados Unidos, país em que surgiram com grande força no referido período, para diminuição de custos e em contraposição à demora do processo judicial, facilitando o acesso à justiça. Spengler descreve essa fase recente como verdadeira mudança do paradigma de solução vinculada à autoridade judiciária: O contexto cultural contemporâneo fomentou e, principalmente, determinou o surgimento de outras práticas de tratamento de conflitos de modo responsável por indivíduos, organizações e comunidades, possibilitando o diálogo e promovendo uma mudança de paradigmas. Essas práticas se conduzem em caminho diverso daquele até então privilegiado pela cultura jurídica que funcionava em torno de uma lógica determinista binária, na qual as opções estavam limitadas a “ganhar” ou “perder”. Essas práticas passam a observar a singularidade de cada participante do conflito, considerando as opções de “ganhar conjuntamente”, construindo em comum as bases de um tratamento efetivo, de modo colaborativo e consensuado. 23 “O Estado moderno europeu cresceu a partir do século XIII num movimento de implosão política sobre cujas características gerais há concordância entre autores de distintas persuasões. Assim, para Weber, no resumo de Bendix, ‘A ordem legal, a burocracia, a jurisdição compulsória sobre um território e a monopolização do uso da força são as características essenciais do Estado moderno’” (CARVALHO, José Murilo de. A construção da ordem: a elite política imperial. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003, p. 18).
  23. 23. 23 Tais práticas tiveram origem nos Estados Unidos sob o nome de Alternative Dispute Resolution (ADR), cuja expressão foi reservada para designar todos os procedimentos de resolução de disputas sem a intervenção de uma autoridade judicial. Conceitualmente, trata-se de vários métodos de liquidação de desajustes entre indivíduos ou grupos através do estudo dos objetivos de cada um, das possibilidades disponíveis e da maneira como cada uma percebe as relações entre os seus objetivos e as alternativas apresentadas. As práticas de ADR possuem inúmeros pontos positivos, dentre os quais aliviar o congestionamento do Judiciário, diminuindo os custos e a demora no trâmite dos casos, facilitando o acesso à justiça; incentivando o desenvolvimento da comunidade no tratamento de conflitos e disputas, e possibilitando, principalmente, um tratamento qualitativamente melhor dos conflitos, no qual reside a sua importância24. Importante perceber que as soluções alternativas de conflito no espaço da autocomposição também são chamadas de “formas não-violentas de resolução de conflitos”. Em oposição ao uso de força ou violência que caracteriza a primitiva autotutela, em que sempre “um ganha e outro perde”, as formas não-violentas privilegiam o uso de técnicas de aproximação entre partes, buscando o ideal de que “todos ganhem”25. Várias são as possibilidades de solução alternativa de conflitos, mas os estudiosos têm apresentado como principais quatro delas: a negociação, a arbitragem, a mediação e a conciliação26. No campo das atividades policiais, interessa-nos particularmente as duas últimas que, por esse motivo, serão objeto de oportuna e acurada análise. 2.4.1 Negociação Trata-se do procedimento mais comum e natural para a solução de conflitos. Todas as pessoas negociam e, se houver possibilidade de comunicação 24 SPENGLER, Fabiana Marion. Mediação: um retrospecto histórico, conceitual e teórico. In Mediação enquanto política pública: a teoria, a prática e o projeto de lei. Org. SPENGLER, Fabiana Marion e NETO, Theobaldo Spengler. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2010, p. 29. 25 A Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da Presidência da República, em parceria com o Instituto de Tecnologia Social (ITS Brasil) promove curso de capacitação de lideranças comunitárias em mediação, empregando a expressão “formas não-violentas de resolução de conflitos” (SEDH. Mediar conflitos: você é capaz? São Paulo: ITS-SEDH, 2009, p. 124). 26 CAUZZO, REIS e PAULINO (op. cit.) abordam as quatro principais formas de solução alternativa de conflitos, referenciando diversos autores. Além dessas formas, são encontradas na bibliografia especializada: a “med-arb” e a “arb-med” (combinações de mediação e arbitragem), a “facilitação” e a “avaliação neutra de terceiros”, porém pouco utilizadas no Brasil.
  24. 24. 24 entre si, provavelmente será esta a primeira tentativa para os envolvidos chegarem espontaneamente a um acordo, por sua própria iniciativa. É importante ressaltar que, na negociação, não existe a participação de uma terceira pessoa (o que ocorre nas demais formas não-violentas de resolução de conflitos). Na negociação, existem apenas as partes envolvidas que buscam a solução por elas mesmas, por meio do diálogo, que pode ser incentivado por recursos diversos. Bons exemplos são as chamadas mesas de negociação, que ocorrem durante as greves: os trabalhadores de um lado e empresários de outro se reúnem e buscam solução que atenda e satisfaça o interesse dos dois lados. Na verdade, todo esforço e técnica empenhados na mediação e na conciliação - com a presença de um terceiro neutro em relação às partes - busca abrir a possibilidade de negociação. Evita-se, com esses instrumentos, a ascensão de violência em um ambiente de disputa. 2.4.2 Arbitragem Trata-se de um procedimento em que as partes escolhem um árbitro para resolver o problema: um litígio relativo a direito patrimonial. Diferentemente do que acontece na mediação e na conciliação, o poder de decisão é transferido pelas pessoas envolvidas no conflito para o árbitro. A decisão - ou sentença arbitral - terá o mesmo valor de uma sentença judicial. A arbitragem foi regulamentada pela Lei Federal nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, e os conflitos resolvidos desse modo são sempre aqueles de caráter patrimonial27. Arbitragem, mediação e conciliação são procedimentos com certa semelhança na medida em que se voltam à solução de conflitos de modo extrajudicial, como exposto. Por isso, é comum a tentativa de mediação - ou mesmo de conciliação - antes de se partir para o nível da arbitragem por convenção entre as partes, que confiarão a decisão a um terceiro (o juiz arbitral). Essa iniciativa sinaliza a disposição das partes em uma solução do conflito de modo extrajudicial. Todavia, a arbitragem já constitui procedimento com certo nível de formalidade, com semelhanças aos ritos comuns do âmbito do Poder Judiciário. 27 O artigo 1º da Lei nº 9.307/96 estabelece que: “As pessoas capazes de contratar poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis”.
  25. 25. 25 A grande diferença entre os procedimentos é a capacidade de decidir. Na mediação e na conciliação, o terceiro apenas auxilia na busca conjunta de uma solução, enquanto o árbitro dá a palavra final com base na confiança nele depositada pelas partes. A partir da promulgação da Lei nº 9.307/96, a arbitragem vem evoluindo no Brasil de maneira crescente em função do respaldo legal alcançado, com grande envolvimento de advogados que se habilitam às funções de juiz arbitral pela afinidade com as questões do ambiente da iniciativa privada, especialmente no meio empresarial. Nesse quadro, especialistas se reuniram em 2001 e criaram o Comitê Brasileiro de Arbitragem (CBAr), que é associação sem fins lucrativos e tem como finalidade o estudo acadêmico da arbitragem e dos métodos não judiciais de solução de controvérsias, mediante a difusão de conhecimentos em congressos e seminários, bem como a publicação da Revista Brasileira de Arbitragem (RBA)28. 2.4.3 Mediação A mediação é um procedimento voluntário e envolve a participação de um terceiro imparcial que coordena o processo, estimulando as partes envolvidas por intermédio do diálogo. Desse modo, representa uma alternativa para resolução de conflitos em que as pessoas envolvidas buscam atingir seus interesses e suas necessidades. Conforme descrição de Lia Sampaio e Adolfo Braga Neto: A mediação é um processo pacífico de resolução de conflitos em que uma terceira pessoa, imparcial e independente, com a necessária capacitação, facilita o diálogo entre as partes para que melhor entendam o conflito e busquem alcançar soluções criativas e possíveis29. O propósito desse recurso é despertar a consciência sobre as necessidades e avaliações sob o ponto de vista da outra parte, como um exercício de alteridade que caracteriza o processo de comunicação e, a partir dela, a possível negociação. Trata-se de uma garantia de que o indivíduo continuará como 28 Disponível em: <www.cbar.org.br>. Acesso em: 22 fev. 2012. SAMPAIO, Lia Regina Castaldi; BRAGA NETO, Adolfo. O que é mediação de conflitos (Coleção Primeiros Passos). São Paulo: Brasiliense, 2007. 29
  26. 26. 26 protagonista das decisões que influirão no seu futuro com um forte sentido de autodeterminação associado a um compromisso pessoal. Nesse sentido, o mediador apenas facilita o diálogo e propicia um ambiente favorável à solução pacífica de controvérsia. Muskat descreveu apropriadamente o sentimento resultante dessa simples intervenção: Quando alguém nos escuta com atenção, abstendo-se de julgamentos, críticas e opiniões, pode despertar em nós algo surpreendentemente novo, capaz de transformar uma situação aparentemente impossível numa nova possibilidade, despertando nossa disposição e coragem de negociar possíveis interesses e necessidades30. Sem a formalidade da arbitragem, a mediação pode ser estimulada por qualquer pessoa que possua certo equilíbrio emocional e que usufrua da confiança das partes, assumindo a condição de mediador. Notam-se cotidianamente cidadãos que desenvolvem alguma liderança comunitária e que acabam exercendo legitimamente a atribuição de mediadores; são religiosos, professores, policiais, diretores de associações, representantes de entidades diversas e outros. A Polícia contemporânea voltada precipuamente à prevenção deve preparar seus agentes para intervenções básicas que viabilizem a negociação, quando em ocorrências que envolvam bens jurídicos disponíveis, como informais mediadores - e até conciliadores, como será visto - de modo que alcancem a solução pacífica de conflitos. 2.4.4 Conciliação A conciliação é mecanismo para resolução de desavenças, buscando-se um consenso entre as partes envolvidas. O procedimento pode dar-se tanto na esfera judicial31 quanto extrajudicialmente e, nesse último caso, assemelha-se com a mediação, ressalvada a atuação da terceira pessoa, o conciliador. 30 MUSZKAT, Malvina Ester. Guia prático de mediação de conflitos: em famílias e organizações. São Paulo: Summus, 2005, p. 93. 31 No Código de Processo Civil (CPC), Lei Federal nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, é prevista a conciliação tanto no rito sumário, quanto no ordinário: “Seção II, Da Conciliação: Art. 447 quando o litígio versar sobre direitos patrimoniais de caráter privado, o juiz de ofício determinará o comparecimento das partes ao início da audiência de instrução e julgamento. Parágrafo único: em causas relativas à família, terá lugar igualmente a conciliação, nos casos e para os fins em que a lei
  27. 27. 27 A principal diferença em relação à mediação consiste no fato de que a pessoa que conduz o procedimento, sempre imparcial e neutra, manifesta sua opinião e aponta possíveis soluções para o conflito. Na mediação, o mediador evita expor opiniões e dar sugestões para induzir o acordo, limitando-se a viabilizar o diálogo, enquanto na conciliação sua participação é bem mais ativa. Não significa, todavia, que a solução sugerida pelo conciliador seja impositiva, mas será encarada como opinião de uma pessoa neutra, porém bem informada, diante de uma situação conflituosa. Nessa linha de compreensão, Braga Neto identifica as principais características da conciliação: Conciliação constitui-se em um método de resolução de conflitos, considerado pela doutrina jurídica brasileira como a autocomposição indireta ou triangular, posto existir um terceiro que as auxilia na composição. É um instrumento antigo que remonta ao Direito Romano. O termo é proveniente do latim “conciliabulum”, que significava nos tempos da antiga Roma um local para se buscar um acordo. Na conciliação existe a intervenção de um terceiro de maneira não impositiva e não vinculante, cujo objetivo é auxiliar na resolução do conflito enfrentado pelas partes. Este método utiliza a negociação como ferramenta básica para sua realização. É um procedimento muito célere. Na maioria dos casos se restringe a apenas uma única reunião entre as partes e o conciliador. É muito eficaz para conflitos onde não existe relacionamento significativo no passado ou contínuo entre as partes a futuro, que preferem buscar um acordo de forma imediata para por fim a controvérsia ou ao processo judicial. Possui fortes laços com o Judiciário, pois existem determinações legais de consente a transação. Art. 448 - Antes de iniciar a instrução, o juiz tentará conciliar as partes. Chegando a acordo, o juiz mandará tomá-lo por termo. Art. 449 - O termo de conciliação, assinado pelas partes e homologado pelo juiz, terá valor de sentença”. Ainda, a lei que dispôs sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais: Lei Federal nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, previu a obrigatória e preliminar fase da tentativa de conciliação. Nas questões cíveis, a etapa é regulada pelos artigos 21 e 22 e, quanto às infrações penais (“de menor potencial ofensivo”, nos termos dos artigos 60 e 61 da mesma lei), a etapa é regulada pelos artigos 72 a 74, como segue: “Art. 21 - Aberta a sessão, o Juiz togado ou leigo esclarecerá as partes presentes sobre as vantagens da conciliação, mostrando-lhes os riscos e as consequências do litígio, especialmente quanto ao disposto no § 3º do art. 3º desta Lei. Art. 22 - A conciliação será conduzida pelo Juiz togado ou leigo ou por conciliador sob sua orientação. Parágrafo único. Obtida a conciliação, esta será reduzida a escrito e homologada pelo Juiz togado, mediante sentença com eficácia de título executivo”. (...) “Art. 72 - Na audiência preliminar, presente o representante do Ministério Público, o autor do fato e a vítima e, se possível, o responsável civil, acompanhados por seus advogados, o Juiz esclarecerá sobre a possibilidade da composição dos danos e da aceitação da proposta de aplicação imediata de pena não privativa de liberdade. Art. 73 - A conciliação será conduzida pelo Juiz ou por conciliador sob sua orientação. Parágrafo único. Os conciliadores são auxiliares da Justiça, recrutados, na forma da lei local, preferentemente entre bacharéis em Direito, excluídos os que exerçam funções na administração da Justiça Criminal. Art. 74 - A composição dos danos civis será reduzida a escrito e, homologada pelo Juiz mediante sentença irrecorrível, terá eficácia de título a ser executado no juízo civil competente. Parágrafo único. Tratando-se de ação penal de iniciativa privada ou de ação penal pública condicionada à representação, o acordo homologado acarreta a renúncia ao direito de queixa ou representação”.
  28. 28. 28 seu emprego pelo Juiz togado, ou seus auxiliares, conforme previsões do Código Civil e do Código de Processo Civil vigentes. A conciliação não requer o conhecimento aprofundado da interrelação das partes em conflito, já que é inexistente. É o caso de um abalroamento de veículos, uma relação de consumo, onde as pessoas não possuem vínculos afetivos, profissionais ou sociais e não conviveram e não irão conviver após aquele ato, somente necessitam de um terceiro que as ajude a refletir qual seria a melhor solução para a controvérsia e se valeria a pena enfrentarem-se em um processo judicial32. Em razão da sutil diferença com a mediação, muitas vezes os dois procedimentos são confundidos, especialmente na linguagem comum. Todavia, para fins de sistematização do conhecimento, é importante destacar a diferença conceitual exposta, em razão dos claros níveis de interferência em relação às partes para a busca da solução pacífica da divergência estabelecida. Por esse motivo, justifica-se a colação de opinião de outros estudiosos sobre o tema para reforçar a compreensão ora defendida. Também Coutinho e Reis explicam apropriadamente a diferença entre a mediação e a conciliação, pontuando que: Normalmente, a conciliação se dá dentro de um processo judicial. Podemos citar como exemplo as ações movidas nos Juizados Especiais Cíveis, onde primeiramente é marcada uma audiência de conciliação, com conciliador indicado pelo Judiciário. Havendo acordo entre as partes, este será homologado pelo Juiz togado. Em caso negativo, será marcada audiência de instrução e julgamento. Ressalte-se que antes do magistrado iniciar a audiência de instrução e julgamento propriamente dita, possibilitará, novamente, às partes a faculdade de realização de um acordo para resolução do conflito. A atuação do conciliador é mais direta e objetiva. Ele, apesar de não ter poder decisório, influencia diretamente na decisão das partes, visto que pode dar palpites e sugestões. O objetivo da conciliação é que as partes cheguem a um acordo, o qual será homologado pelo Juiz togado, e colocará um fim no processo judicial. A conciliação é utilizada para resolver situações onde, normalmente, as partes não possuem vínculos de relacionamento, ou seja, o único vínculo existente é o litígio. Já a mediação se preocupa com a preservação dos vínculos existentes entre as partes envolvidas no conflito. Neste método o mediador é neutro e imparcial, não pode dar palpites ou sugestões. Sua função é levar às partes a se desarmarem das mágoas provenientes do conflito, para poderem dialogar e chegarem a uma solução aceitável. Frise-se que a decisão final é unicamente das partes33. 32 BRAGA NETO, Adolfo. A mediação de conflitos e suas diferenças com a conciliação. Artigo disponível no site do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) em: <http://www.cnj.jus.br/>. Acesso em: 23 fev. 2012. 33 COUTINHO, Patrícia Martins Rodrigues; REIS, Marcos Aurélio. A prática da mediação e o acesso à Justiça: por um Agir Comunicativo, 2011, p. 08. Disponível em: <http://gajop.org.br/justicacidada/ ?p=922>. Acesso em 16 jan. 2012.
  29. 29. 29 Pelo aspecto formal, compreende-se que a conciliação ainda se dá com maior frequência na esfera de atuação do Poder Judiciário, não necessariamente integrando o processo judicial. Como visto, o modelo comum e com boa aceitação dos jurisdicionados é o próprio rito nos Juizados Especiais Cíveis, em que inicialmente agenda-se uma audiência de conciliação, oportunidade em que o juiz não atua diretamente, mas sim um conciliador; em havendo acordo entre as partes, este será homologado pelo juiz togado, caso contrário, será marcada audiência de instrução e julgamento e, ainda assim, o juiz novamente facultará pessoalmente às partes a realização de um acordo. Não obstante, com a sobrecarga de ações, inclusive nos Juizados Especiais Cíveis e Criminais34, vem crescendo a demanda pela autocomposição em núcleos que oferecem a conciliação extrajudicial, nesse caso, tanto na estrutura oferecida pelo próprio Poder Judiciário (em procedimento anterior ao formal início de ação) quanto nas estruturas oferecidas por outros órgãos que viabilizam solução rápida de conflitos independente dos trabalhos realizados pelos juízes e pelos servidores e voluntários a serviço da Justiça. 34 Verifica-se atualmente em cartórios de Varas de Juizados Especiais que o agendamento da primeira seção (para tentativa de conciliação) tem superado facilmente o prazo de seis meses em razão da grande procura pelos serviços desses Juizados cuja competência abrange número expressivo de casos de conflitos passíveis de rápida conciliação.
  30. 30. 30 3 Pacificação social: o locus e a praxis do policiamento preventivo 3.1 O locus O policiamento preventivo ainda é carente de bibliografia especializada, não proporcional à sua relevância. Apresenta-se como um recurso do Estado para garantia da ampla ordem pública, situação de normal legalidade representada constantemente por sua faceta mais comum, a segurança pública, como condição para o desenvolvimento de todas as demais áreas do crescimento humano, na vida em sociedade35. No Brasil, trata-se do cerne da atividade das instituições policiais-militares que, por sua presença ostensiva, em postura neutral, em posicionamento territorial estratégico, ou em postura pró-ativa, em intervenções igualmente estratégicas, previnem a incidência de práticas anti-sociais. De fato, esses órgãos estaduais, por definição da Constituição Federal, no parágrafo 5º do seu artigo 144, são os responsáveis pelo exercício da “polícia ostensiva e a preservação da ordem pública”. Esse é o locus da atividade policial-militar. Importa, na presente análise, separar os conceitos “polícia ostensiva” e “polícia de preservação da ordem pública”, levando em conta a complexidade dessas missões de lastro constitucional. Nota-se, preliminarmente, que em 1988 foi estendido o espectro da atuação das polícias militares, então definida no Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho de 1969, como simples policiamento ostensivo (limitada à fiscalização de polícia), evoluindo para o amplo e atual conceito de polícia ostensiva, que pressupõe o exercício do poder de polícia lato sensu na modalidade ostensiva, portanto, eminentemente preventivo e imediatamente identificável, além de associado à “preservação da ordem pública”36. Também o texto constitucional 35 LIMA, Lincoln de Oliveira; NASSARO, Adilson Luís Franco. Estratégias de policiamento preventivo. Triunfal: Assis, 2011, p. 17 a 21. 36 O artigo 3º do Decreto-Lei 667/69, que reorganizou as polícias militares e os corpos de bombeiros militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, estabelecia que: “Instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares, no âmbito de suas respectivas jurisdições: a) executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos (...)” (grifo nosso; o dispositivo
  31. 31. 31 anterior a 1988 estabelecia como competência das polícias militares a “manutenção da ordem pública”, denotando pouca amplitude no espectro da intervenção policial37. Assim, compreende-se que as ações de “preservação” atualmente permitem iniciativas de maior alcance, prevenindo-se circunstâncias e situações antes mesmo de se “manter” um determinado nível ou estado de ordem pública e, ainda, abrangem o imediato restabelecimento dessa ordem, quando turbada. De fato, com base na premissa de que não se produz norma por redundância de terminologias, a expressão “preservação da ordem pública” deve significar inclusive a sua restauração (da ordem pública turbada), ou seja, o “poder-dever de intervir imediatamente no fato que causa quebra da ordem e restaurá-la pela sua cessação”, como entende a doutrina amplamente difundida e acolhida pelo organismo policial 38. Enquanto a antiga expressão “manutenção da ordem pública” favorecia interpretações que privilegiavam o aspecto da repressão às práticas ilegais, a “preservação da ordem pública” não deixa dúvidas quanto à maior importância dada às ações de prevenção, a partir da Constituição de 1988, em um contexto mais amplo de atuação policial. A evolução dessa força policial em nível de profissionalização deu-se, acompanhamento às com rápidas ênfase, mudanças nas últimas sociais e quatro políticas décadas do país em e, consequentemente, às atualizações do ordenamento jurídico para atender às crescentes expectativas de uma sociedade que hoje vive a consolidação de um Estado Democrático de Direito. Para compreensão dessa transformação, faz-se necessário voltar os olhos ao processo histórico e aos fatos sociais marcantes no país de ainda jovem democracia. Em 1973, a socióloga Heloisa Rodrigues Fernandes identificava a característica repressiva da Força Pública de São Paulo (Polícia Militar do Estado de São Paulo - PMESP, após 1970), analisando a Instituição desde a origem da milícia teve sua redação complementada pelo Decreto-lei nº 2010, de 1983, mantendo a mesma competência das polícias militares). A partir do parágrafo 5º, do artigo 144, da Constituição Federal de 1988, compreende-se que a competência das Polícias Miiltares foi ampliada: “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil” (grifo nosso). 37 A então vigente Constituição Federal de 1967 também estabelecia que: “As polícias militares, instituídas para a manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares são considerados forças auxiliares reserva do Exército (...)." (grifo nosso, fragmento do parágrafo 4º, do artigo 13, com redação do Ato Complementar nº 40, de 1968). 38 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 97.
  32. 32. 32 criada em 1831 e registrando que: “ao nível jurídico-político, a criação desta força repressiva relaciona-se ao processo mais amplo de reconstituição do próprio aparelho estatal na fase de autonomização política da classe dominante” e, também, “a análise desta instituição específica deveria ser referida às relações de produção, que devem ser asseguradas (reproduzidas) pelo aparelho repressivo do Estado”39. Não se pode discordar da visão de que o aparelhamento do Estado, que se relaciona com o uso legítimo da força, tem imanente natureza repressiva nos termos indicados (monopólio do uso da força). Todavia, a Polícia Militar adotou, especialmente a partir da década de 1990 - orientada nos princípios da Constituição Cidadã - uma postura de privilegiar a filosofia de Polícia Comunitária40, de promover os Direitos Humanos e de apresentar-se como polícia de defesa do cidadão41. Essa Nova Polícia não rejeita sua história, mas apresenta contraste com uma anterior acepção de polícia de defesa do Estado, avançando significativamente na especialização em segurança pública. No propósito de defesa do cidadão, em seu compromisso maior, a Instituição tem buscado alcançar o principal e original significado da expressão “força pública”42, sem deixar de constituir uma força militar (estadual), aprimorando- 39 FERNANDES, Heloisa Rodrigues. Política e segurança. São Paulo: Ed. Alfa-Omega, 1973, p. 18. Dissertação de mestrado em sociologia, USP. 40 Trojanowicz e Bucqueroux apresentaram uma definição objetiva de Polícia Comunitária: “É uma filosofia e uma estratégia organizacional que proporciona uma nova parceria entre a população e a polícia. Baseia-se na premissa de que tanto a polícia quanto a comunidade devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas contemporâneos tais como crime, droga, medo do crime, desordens físicas e morais, e em geral a decadência do bairro, com o objetivo de melhorar a qualidade geral da vida na área” (TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento Comunitário: como começar. RJ: POLICIALERJ, 1994, p. 04). No Estado de São Paulo, em 05.10.1993 a Nota de Instrução CPM-005/3/93 regulou o serviço de Radiopatrulha Comunitária (RPC) na área da região metropolitana (em torno da Capital); em 23.02.1995 a Diretriz 3EM/PM-002/02/95 definiu no âmbito da Polícia Militar de São Paulo os procedimentos para implantação do Programa Integrado de Segurança Comunitária (PISC); ainda em 1995, o Plano Diretor da Polícia Militar para o período 1996 a 1999 estabeleceu como meta a disseminação da doutrina de Polícia Comunitária; e em 10.12.1997 a Nota de Instrução PM3-004/02/97 regulou a implantação da Polícia Comunitária como filosofia e estratégia organizacional. 41 No Brasil, a Constituição Federal de 1988 resultou de um processo de transição democrárica e foi fortemente influenciada pelos instrumentos internacionais de proteção aos direitos individuais, o particularmente no seu artigo 5 . Na verdade, os cidadãos do mundo conheceram uma “era de direitos” descrita por BOBBIO (obra: A era dos direitos. 14. ed. Rio de Janeiro: Campos, 1992, p. 49) e o envolvimento de representações de todos os povos pela primeira vez na história, em 1948, significou um marco logo após a Segunda Guerra Mundial, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Por esse motivo, a Carta de 1988 é conhecida como “Constituição Cidadã”. 42 O nome “Força Pública”, que acompanhou a história da Milícia Paulista por mais da metade de sua existência desde 1831, tem origem na França revolucionária. A Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, com seus dezessete artigos, foi votada e aprovada no mês seguinte à Tomada da Bastilha, respectivamente nos dias 20 e 26 de agosto. Tendo por redatores principais Mirabeau e Sieyès, trouxe uma indicação muito especial para que fosse sustentada a garantia dos
  33. 33. 33 se quanto ao emprego da técnica propriamente policial e, desse modo, aperfeiçoando-se no desenvolvimento do policiamento preventivo, no espaço de sua competência. Conclui-se, portanto, que as ações policiais no universo da “preservação da ordem pública” previnem e reprimem prontamente as condutas ilegais, criminosas ou não, que interferem no equilíbrio da vida em sociedade. Relevante o fato de que a Polícia Militar acionada por solicitante constitui o primeiro órgão público a interferir em conflito com o propósito de viabilizar uma solução, se possível, ou ao menos providenciar o correto encaminhamento da ocorrência; o mesmo acontece com a equipe policial que age de ofício ao se deparar com situação que exige pronta intervenção do Estado nas relações entre pessoas. Esse primeiro filtro estatal é visível e reconhecível, de imediato, pela apresentação visual uniforme (farda, grafismo de viaturas e fachadas de sedes, todos padronizados) em função da própria natureza de sua ostensividade, que é marca original de sua existência e que qualifica o policiamento preventivo. 3.2 A praxis Um detalhe fundamental que demonstra o grau de responsabilidade dos órgãos policiais e de seus agentes é a circunstância de que “policiais” são os únicos agentes públicos que têm autonomia para usar a força em nome da segurança coletiva, excluídos os casos de legítima defesa do cidadão em particular, o que implica desde uma coativa restrição de direitos individuais em busca pessoal, no exercício do poder de polícia, até o apoio em uma reintegração de posse determinada em juízo: trata-se do monopólio do uso da força pelo Estado, na defesa da segurança coletiva. Superada a primitiva autotutela em que cada qual defendia por conta própria e pela violência seus interesses e subjetivos direitos, o Estado se estruturou, direitos do homem e do cidadão: a necessidade da criação de uma chamada "força pública" (force publique), incluída em seu artigo 12 (TRINDADE, José Damião de Lima. Anotações sobre a história social dos direitos humanos, in Grupo de Trabalho de Direitos Humanos. Direitos Humanos: construção da liberdade e da igualdade. São Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 2000, p. 58).
  34. 34. 34 conforme o raciocínio hobbesiano, como garantia de que um poder superior tornasse possível a vida em comum43. Na sociedade contratualista, o policial também é obrigado a agir em própria defesa ou em defesa de terceiros, se necessário com emprego de força para contenção de um agressor, sempre de forma progressiva alcançando até o grau extremo conforme o caso, quando alguém, ou ele próprio, se encontre em circunstâncias que exijam reação, que será proporcional ao risco, ameaça ou agressão iminente. Enquanto ao cidadão cumpre submeter-se ao pacto social e às condições dele decorrentes44, ao policial caberá - além de sua submissão às mesmas regras, igualmente como cidadão - a responsabilização pelos eventuais excessos praticados em sua intervenção ou simples reação no exercício do munus público e até pelo resultado de uma eventual omissão. Essa condição especial exige do profissional de segurança pública um nível diferenciado de treinamento e o equilíbrio emocional para lidar com situações de tensão e em condições imprevisíveis, na medida em que se insere em um ambiente de manifestações de divergentes vontades que caracterizam irremediavelmente a ocorrência policial como um quadro conflituoso. Em contrapartida a tal nível de confiança depositada na imediata intervenção em conflitos de toda sorte, como representação do Estado, o agente policial-militar presta um compromisso solene de proteger a sociedade, se necessário, com o sacrifício da própria vida. O juramento que é proferido por ocasião da formatura dos policiais confere ao seu serviço público uma dimensão maior que um simples trabalho 43 Referência à obra do cientista político e jusnaturalista britânico Thomas Hobbes, de 1651 (HOBBES, Thomas. Leviatã. São Paulo: Martin Claret. 2006), considerada uma das mais antigas e influentes da teoria do contrato social. Ainda, a introdução do seu livro De Cive (do cidadão) traz a célebre frase em latim que resume o pensamento do autor: Ostendo primo conditionem hominum extra societatem civilem quam conditionem appellare liceat statum naturae aliam non esse quam bellum omnium contra omnes (“Mostro primeiramente que a condição dos homens fora de uma sociedade civil, condição que pode ser chamada estado de natureza, nada mais é que uma guerra de todos contra todos”); “Hobbes estava convencido de que somente uma possível condição mais forte e autoritária do homem poderia garantir a paz e a segurança” (POPPELMANN, Christa. Dicionário de máximas e expressões em latim. São Paulo: Escala, 2010, p. 23). 44 “Limitemos tudo isso a termos fáceis de comparar. O que o homem perde pelo contrato social é sua liberdade natural e um direito ilimitado a tudo o que lhe diz respeito e pode alcançar. O que ele ganha é a liberdade civil e a propriedade de tudo o que possui... De qualquer modo que remontemos ao começo, chegaremos sempre à mesma conclusão, a saber: que o pacto social estabelece entre os cidadãos tal igualdade, que todos se obrigam sob as mesmas condições e devem gozar dos mesmos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo ato de soberania, isto é, todo ato autêntico da vontade geral, obriga ou favorece igualmente a todos os cidadãos”. (ROUSSEAU, Jean-Jacques. O Contrato Social: Princípios de Direito Político. Tradução: Antônio de P. Machado. São Paulo: Tecnoprint, 1995. p. 39).
  35. 35. 35 remunerado, alçando-o à condição de exercício de uma missão de defesa da vida, da integridade física e da dignidade da pessoa humana45. Também, no atendimento de uma ocorrência tipicamente policial, esse “juiz do fato” reúne imediatamente os elementos da notícia: quem, quando, onde, como e por que, para alcançar a síntese, sob o prisma da legalidade, que deve direcionar a sua conduta profissional, a fim de adotar um dos caminhos possíveis a partir de quatro níveis básicos: conclusão sobre inexistência de ato ilícito; verificação da prática de ilícito em conduta não incidente na esfera penal; verificação de indícios ou fundada suspeita da prática de ilícito penal; constatação da situação de flagrante delito (prática de crime). Por essas especificidades, o policial militar recebe nos cursos de formação e nas instruções periódicas para atualização profissional conhecimentos jurídicos suficientes para que possa atuar com desenvoltura no policiamento preventivo. Assim, instruído e submetido à prova do cotidiano, o policial em serviço naturalmente exerce atividades de um prático operador do direito46 e é muito requisitado por pessoas diversas para fins de orientações, circunstância que comprova essa sua capacitação. Em vista da atuação imediata da força policial diante do caso concreto, com poder de decisão no exercício de autoridade policial, Lazzarini observou que o policial militar é encarregado da aplicação da lei, ou “law enforcement”, na alocução que inclui “todos os agentes da lei, quer nomeados, quer eleitos, que exerçam poderes policiais, especialmente poderes de prisão ou detenção” de acordo com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, a propósito do artigo 1o do Código de Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei 47. Por via reflexa, aquele que exerce poder policial de aplicação da lei e pode prender ou deter, pode igualmente deixar de fazê-lo por identificar inexistência de delito e também pode - e, entendemos, deve em alguns casos - viabilizar a resolução de conflitos em que se disputam bens ou direitos disponíveis, de modo a 45 O compromisso institucional é consignado, por esse motivo, em todos os documentos oficiais da Polícia Militar: “Nós policiais militares, sob a proteção de Deus, estamos compromissados com a preservação da vida, da integridade física e da dignidade da pessoa humana”. 46 NASSARO, Adilson Luís Franco. O policial militar operador do Direito. Polícia Militar de São Paulo: Revista “A Força Policial”, nº 42, 2004. 47 LAZZARINI, Álvaro: Poder de Polícia e Direitos Humanos, A Força Policial, nº 30, São Paulo, 2001, p. 16.
  36. 36. 36 evitar a ascensão da violência que, no mais das vezes, em quadro exponencial significará a ausência do Estado a deixar espaço para ocupação da primitiva autotutela. Uma das razões de existência do próprio ente estatal, tendo por seu objeto a busca do chamado bem comum, é o provimento do equilíbrio da vida em sociedade, o que se pode nominar estado de “ordem pública”, expressão que compreende amplo conceito no qual se incluem as esferas da segurança pública, da salubridade pública e da tranquilidade pública48. Historicamente, onde há sociedade organizada, haverá atuação policial: o próprio nome da instituição - Polícia - tem origem na palavra “cidade”, do grego politeia, no sentido de grupamento organizado de pessoas, advindo um “conjunto de instituições necessárias ao funcionamento e à conservação da cidade-estado”49. Enfim, o lema universal “para servir e proteger”, que identifica órgãos policiais com a mesma estética das polícias militares em vários países do mundo, traduz o sentido amplo de sua atuação, que deve ir além do “controlar” pela fiscalização. Nesse prisma, também a presença identificada pela marca da ostensividade e as intervenções planejadas dos agentes policiais promovem a proteção (o proteger) e, sem prejuízo dessa primeira dimensão, suas iniciativas cotidianas no largo espectro da prevenção - inclusive em ações urgentes e supletivas à deficiência de outros órgãos públicos - compõem um conjunto de serviços (o servir) de inestimável valor para a sociedade. 48 Ainda Álvaro Lazzarini, no seu valioso estudo “Polícia da Manutenção da Ordem Pública e a Justiça” (em Direito Administrativo da Ordem Pública, 2ª edição, ed. Forense, 1987) cita vários autores da doutrina francesa para consolidar a noção de que a ordem pública abrange os aspectos de segurança pública, de tranquilidade pública e de salubridade pública, conforme acentuou: “Louis Rolland, Professor de Direito Público Geral da Faculdade de Direito de Paris, ao cuidar da política administrativa (1947), enfatizou ser a noção de ordem pública extremamente vaga. Mas partindo de textos legais, diz ter a policia por objeto assegurar a boa ordem, isto é a tranquilidade pública, a segurança pública, a salubridade pública, concluindo, então, por assegurar a ordem pública é, em suma, assegurar essas três coisas, pois a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que aquilo. Paul Bernard, na sua clássica “la notion d´ordre public em Droit Administratif” (1962), atesta ser tradicional o entendimento de que a ordem pública é a ausência de desordens (“l´absence de troubles”), chamando, porém, atenção para o fato de essa noção, mais recentemente, estar se alargando, como parece consagrar a jurisprudência, à vista dos seus três elementos citados por Louis Rolland”. Todavia, inquestionável que a “segurança” é o aspecto mais evidente do universo da chamada “ordem pública”. 49 BOVA, Sergio. Polícia. In: Dicionário de Política. BOBBIO, Norberto, org., vol. 2, 11. ed. Brasília: UnB. 1998, p. 944.
  37. 37. 37 3.3 O policial militar pacificador social Buscando o ideal cumprimento de sua missão constitucional, como visto, a Polícia Militar presta legitimamente serviços em diversas áreas de atendimento, muito além da simples fiscalização50. Na interface com o cidadão de modo ostensivo, como ponto central dos seus serviços, destaca-se o atendimento aos pedidos de emergência pelo telefone 190 e também o atendimento pessoal ao cidadão diante de suas urgentes necessidades e expectativas. O que a Instituição procura alcançar com toda a sua força de trabalho, com a logística e com as informações disponíveis é a viabilização de um nível de convivência pacífica em condição próxima das melhores definições doutrinárias de ordem pública. Nesse sentido, interessa ao trabalho policial preventivo não somente afastar fatores de risco à segurança - individual e coletiva - relacionados ao indivíduo em si mesmo considerado, mas levar em conta os importantes fatores emergentes das relações sociais, como observou João Carlos Sproesser Mathias: Constitui prevenção toda e qualquer providência que vise a afastar aquilo que, ainda que potencialmente, represente risco à ordem pública e à incolumidade das pessoas e do patrimônio; esses fatores de risco podem ser endógenos, nascidos do interior do indivíduo, predispondo-o à pratica de atos ilícitos, ou exógenos, originários das relações sociais mantidas pelo indivíduo ao longo de sua vida51. Na verdade, o policial militar sempre foi um mediador e mesmo um conciliador por excelência, apesar da pequena difusão de conhecimentos e treinamentos específicos nessa esfera de ação. Em seu primeiro contato com as partes, ele já pode conseguir, pela presença, palavra, argumentação e até aconselhamento, evitar situações que certamente se agravariam e configurariam prática criminal. 50 A afirmação tem por base, como já explorado, a diferença de significado da expressão “policiamento ostensivo”, que é limitado à fiscalização de polícia, em relação à “polícia ostensiva”, esta de maior amplitude. 51 MATHIAS, João Carlos Sproesser. Gestão de polícia: a participação da Polícia Militar nas políticas públicas de prevenção primária adotadas pelos municípios. Tese de doutorado em Ciências Policiais de Segurança e de Ordem Pública. São Paulo: CAES, 2009, p. 23. .
  38. 38. 38 O próprio serviço cotidiano de atendimento ao público é capaz de desenvolver qualidades pessoais que tornam a intervenção dos policiais fundamental para a prevenção criminal, como enfatizou José Vicente da Silva Filho: A repetida experiência com variados conflitos humanos tende a desenvolver nos policiais sensibilidade e habilidade para intervenção em variadas crises pessoais e sociais, o que permite antecipar situações que levam ao crime, como uma discussão de vizinhos ou uma disputa num bar 52. O bom policial “não se envolve na ocorrência” como preconizam os manuais e confirma a experiência profissional, adotando postura neutral como um árbitro ao ouvir a versão das partes, e busca uma solução equilibrada mediante seu poder de argumentação, desde que possível um desfecho no local dos fatos. Também é notório que a maioria dos registros de ocorrências em delegacias de polícia resulta do encaminhamento das partes por policiais militares quando não é mais possível a chamada “solução pelo local”, pela caracterização de uma infração penal que impõe outros registros. Por isso não há exagero na afirmação de que o policial militar no primeiro atendimento de uma ocorrência constitui mesmo o “juiz do fato”, antes de eventual invocação da tutela jurisdicional53. Nesse ponto, poder-se-ia desavisadamente afirmar que a mediação e a conciliação “seriam tarefas afetas ao Poder Judiciário e não à Polícia”; todavia, defendemos posição diversa. Em sua essência, esses instrumentos compõem exatamente o conjunto de meios de solução extrajudicial de conflitos e o trabalho policial antecede o trabalho jurisdicional particularmente no âmbito da Justiça Criminal. Mesmo nos crimes de ação privada ou condicionada à representação do ofendido, e ainda nos conflitos patrimoniais, o agente policial invariavelmente é acionado como um primeiro recurso de solução por um dos interessados que se sente prejudicado. Reforça nossa tese o argumento de que, tecnicamente, a relação estabelecida entre as partes no Judiciário é adversarial (litigiosa), enquanto que na mediação e na conciliação, a relação entre os interessados é consensual (solução 52 SILVA FILHO, José Vicente da. O papel da polícia na redução dos homicídios. Disponível em: <http://www.coroneljosevicente.com.br/pesquisas/pesq_01.htm>. Acesso em: 10 jan. 2012. 53 Note-se que os mecanismos de mediação e de conciliação, em qualquer nível, não afastam o controle jurisdicional por força da garantia constitucional para o acesso ao Poder Judiciário como dispõe o inciso XXXV, do art. 5º, da Constituição Federal: “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
  39. 39. 39 não imposta, mas que atende as duas “partes”), o que, por sinal, evita a ação judicial e os custos dela decorrentes. Em uma análise do fator temporal, o Poder Judiciário essencialmente trabalha com foco na reconstrução processual, ou seja, na análise do ocorrido, no que se deu no tempo passado, enquanto o policiamento preventivo atua precipuamente para a contenção da violência no tempo presente e para evitar a manifestação próxima da violência, que é o próprio sentido da prevenção, ou seja, mantém seu foco no futuro, que certamente será menos violento com o sucesso de uma mediação ou de uma conciliação, mesmo informais, viabilizadas de imediato pelos policiais. Nessas reflexões, identificamos também uma diferença marcante entre as manifestações da tutela jurisdicional e da “tutela policial” do espaço do policiamento preventivo. Não obstante o caráter universal e abrangente das duas dimensões protetivas - igualmente importantes para a pacificação social - aquela em regra é invocada, enquanto esta (a policial) é dinâmica em sua essência e caracterizada pelas intervenções de ofício ou pelo atendimento imediato ao chamado de qualquer interessado (sempre legítimo, em princípio) independente de formal condição de ação policial, respeitados os princípios que regem os atos da Administração Pública54. Não seria um erro afirmar, portanto, que a tutela policial está mais próxima e acessível ao cidadão, sem prejuízo da tulela jurisdicional sempre presente no Estado Democrático de Direito. Ainda quanto à fundamentação legal das intervenções de polícia militar no campo da mediação e da conciliação, convém destacar a complexidade do conjunto de suas ações desenvolvidas nos termos constitucionais. Citando Mário Mazagão, Álvaro Lazzarini lembra que, entre as quatro atividades de natureza jurídica do Estado (1º Declaração do Direito; 2º Aplicação do Direito aos casos concretos; 3º manutenção da ordem interna; 4º defesa do País contra a invasão do território), o terceiro setor é aquele em que o Estado procura impedir quanto possível a violação da ordem pública - tratamento acurado da “ordem interna” no Direito Administrativo atuando na tarefa chamada polícia preventiva55. Diferente do sentido restrito de atividade jurisdicional, a atividade jurídica citada “é toda ação desenvolvida pelo 54 Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência: princípios previstos no art. 37 da CF/88. 55 MASAGÃO, Mário apud LAZZARINI, Álvaro em Estudos de Direito Administrativo, Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 168.
  40. 40. 40 Estado, para a tutela do Direito” conforme ensinamento de Cretella Júnior56. Ainda lembrando Mazagão, Lazzarini destaca que “a atividade policial-preventiva, em especial a que tem por objetivo prevenir a prática de ilícitos penais (Polícia de Segurança), é multiforme e inúmeros são os meios de que se lança mão para bem exercê-la”57, naturalmente, desde que não vetados por lei. Em nossa avaliação, o policial militar tem condições legais e habilidades de acordo com a complexidade do assunto e a sua posição funcional - de se envolver em três patamares de ação que contribuem para a resolução de conflitos diversos, para a pacificação social: a orientação, aplicável em diversas hipóteses no cotidiano da atividade policial e que induz à negociação; a mediação, envolvendo pessoas e também órgãos públicos e privados; e a conciliação, em casos pontuais com maior nível de participação nas propostas de solução. O reconhecimento dessa capacidade legal e fática, o fortalecimento da doutrina operacional que prestigie sempre a construção de uma cultura de paz e a sistematização dessa pouco explorada dimensão de trabalho na interface com o cidadão constituem fatores que podem firmar a imagem do policial militar como pacificador social, contribuindo para a sua valorização profissional, representando uma justa e positiva marca institucional. 3.4 Aspectos de formação, treinamento e perfil psicológico Convém um senso crítico quanto às condições normalmente encontradas pelo policial pacificador em sua idealizada atuação e a necessidade do aperfeiçoamento de conhecimentos específicos nas áreas de formação e de treinamento, além do exigível perfil psicológico para o eficaz desempenho profissional. As dificuldades surgem e nem tudo acontece de forma harmoniosa, tanto no campo da ação policial na resolução de conflitos, quanto na avaliação do cidadão envolvido que vê no policial acionado a possibilidade de solução sem qualquer custo pessoal e de forma imediata, expectativa que poderá ser frustrada total ou parcialmente na medida em que ela afronte outros interesses. 56 CRETELLA JÚNIOR, José apud LAZZARINI, Álvaro, Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 169. 57 MASAGÃO, Mário apud LAZZARINI, Álvaro, Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 213.
  41. 41. 41 Nessas questões são relevantes as conclusões de Reis, apontando as expectativas e frustrações comuns da população e defendendo específica capacitação de policiais militares para a mediação de conflitos, que deve ir além do preparo para a simples “aplicação da lei” no exercício de sua missão: Quando um cidadão solicita a interferência da Polícia Militar em algum conflito no qual esteja envolvido ou apenas presenciando, ele “terceiriza” o problema, colocando-se como mero espectador e não como co-responsável na solução do conflito. A polícia para muitos é a última instância, o ente que irá solucionar rapidamente conflitos que se construíram e se estabeleceram ao longo do tempo. Na maior parte das vezes sequer é considerada a existência de soluções negociadas, segundo o interesse dos envolvidos. Ainda falta na população o entendimento de que ela mesma poderia agir para solucionar suas demandas, já que a polícia possui uma série de limitações em sua atuação. Também por parte dos policiais falta o entendimento da impossibilidade de resolver os conflitos através da simples aplicação da lei, que por si só não trás nenhuma garantia de soluções duradouras. O sentimento de impotência, aliado à pressão social é um dos fatores que, por vezes, levam o policial a agir com arbitrariedade ao tentar impor, através da força, soluções não pacificadoras e que poderão transformá-lo em parte do conflito ou mesmo levá-lo ao abuso de autoridade. Certo é que as instituições policiais não resolvem os conflitos sociais, mas promovem a administração destes, não permitindo que evoluam para o caos e a violência. Porém, ainda não há uma formação institucionalizada para pacificar conflitos. Em um contexto social repleto de carências e conflitos, a Polícia Militar deve pensar em uma formação diferente, em que as intervenções policiais não sejam vistas como enfrentamento, mas como ponte de acesso à cidadania e à dignidade humana58. Nesse ponto, convém lembrar que devem ser distinguidas, na ação policial, as intervenções típicas de gerenciamento de crises, igualmente voltadas à pacificação social, das intervenções de mediação e de conciliação, com diferentes abordagens doutrinárias e procedimentais que se aperfeiçoam a partir dos currículos do processo de formação e de treinamento policial em constante atualização. Em uma análise temporal mais recente, a Polícia Militar desenvolveu seu ensino e instrução já no final da década de 1980 por meio de cursos e de outras formas de difusão de conhecimentos e técnicas privilegiando o campo do gerenciamento de crises que, na 58 REIS, op. cit., p. 46.
  42. 42. 42 prática policial, volta-se principalmente à ação de efetivo especializado59. Não significa, por óbvio, que o pessoal de emprego convencional se veja livre de enfrentar crises; porém, sua missão principal e cotidiana é exatamente evitar situações críticas, atuando preventivamente em conflitos diversos que caracterizam ocorrências policiais. Deve-se reconhecer que, diante das necessidades operacionais e da crescente expectativa dos usuários do serviço público, a Instituição vem paulatinamente aperfeiçoando os currículos dos cursos de formação (de alunosoficiais e de soldados 2ª classe) para contemplar conhecimentos essenciais no nível de atuação defendido. Todavia, essa adaptação poderá ainda ser melhor centrada na resolução de conflitos, para privilegiar a difusão de técnicas apropriadas, respeitados os níveis gerencial e operacional da estrutura funcional da Polícia Militar60. Notou-se, também, um recente avanço na composição dos currículos do Curso Superior de Polícia (CSP) e do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO), pois em ambos foi incluída a matéria “Teoria de Ciências Policiais”, com a específica unidade didática “Mediação e resolução de conflitos” contando vinte horas-aula61. Todavia, as grades curriculares dos cursos básicos de formação (de alunos-oficiais e de soldados) ainda precisam ser aperfeiçoadas para a introdução de técnicas desenvolvidas na referida área de conhecimento, mediante elaboração de um conteúdo programático atualizado. A importância da capacitação de policiais em mediação de conflitos já foi reconhecida pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), órgão do Ministério da Justiça, que incluiu a matéria nos projetos sobre policiamento 59 A partir da década de 1990, importantes estudos monográficos foram registrados na área de gerenciamento de crises, em face da consolidação da doutrina do recém-criado Grupo de Ações Táticas Especiais (GATE), como Companhia do 3º Batalhão de Polícia de Choque, com sede em São Paulo. Citam-se, como exemplo, as obras já referenciadas de Wanderley Mascarenhas de Souza, de 1995 e de Diógenes Viegas Dalle Lucca, de 2002. Por outro lado, mais recentemente foram desenvolvidas pesquisas sobre o enfoque da “orientação” e da “mediação” na solução de conflitos com enfoque diverso, destacando-se os trabalhos já referenciados de Ítalo Cauzzo, 2006; Helena dos Santos Reis, 2009; e Carlos Alberto Paulino, 2010. 60 O Anexo A e o Anexo B trazem, respectivamente, os currículos atualizados do Curso de Formação de Oficiais (para alunos-oficiais da Academia de Polícia Militar do Barro Branco) e do Curso de Formação de Soldados da PMESP, em que se destacam conhecimentos jurídicos e técnicoprofissionais que contemplam nos dois níveis, ainda que indiretamente, a resolução de conflitos para a pacificação das relações sociais. Defende-se, no entanto, um aperfeiçoamento curricular, como será abordado. 61 Anexos C e D, respectivamente.
  43. 43. 43 comunitário, em curso por sistema de Ensino à Distância (EaD) disponível pela rede mundial de computadores (Internet) a todos os policiais interessados. O oficial da PMESP Azor Lopes da Silva Júnior, hoje Coronel PM, foi um dos primeiros instrutores dos cursos que treinaram policiais militares de diversos Estados nessa área de conhecimentos profissionais62. Quanto ao funcionamento de curso próprio para policiais militares de São Paulo, verificou-se uma experiência bem sucedida em São José do Rio Preto, área do 17º BPM/I, em 2008, mesmo sem a formalização de módulo específico de especialização63. Naquela unidade, e por iniciativa do Comando de Policiamento do Interior-5 (CPI-5), desenvolveu-se um curso de mediação de conflitos voltado aos policiais do Centro de Operações da Polícia Militar (COPOM) regional e a policiais atuantes na 1ª Companhia, área de maior população e de maior índice criminal da região. Com 16 horas-aulas, o referido curso contou com instrutores voluntários formados em Psicologia, com conhecimentos na área de Análise Transacional, que transmitiram informações sobre o comportamento humano, agregadas à formação corporativa, com treinamento para solução de conflitos mediante uso de ferramentas dialéticas eficazes. Divulgaram-se técnicas como o “Judô Verbal” ou “Comunicação Tática” empregada por algumas polícias do mundo, especialmente na cidade de Nova York (baseado no trabalho de George J. Thompson) para que os policiais vejam com criatividade todas as situações de conflito e se encorajem na utilização de táticas que alcancem resoluções pacíficas em um conjunto de comunicações estratégicas que geram cooperação, sob o ponto de vista da outra pessoa envolvida64. 62 Além de pesquisa no portal do Ministério da Justiça, na internet, o autor entrevistou o Cel PM Azor Lopes da Silva Júnior, em 08 fev. 2012, obtendo as citadas informações. Entre os sessenta e seis cursos oferecidos por EaD em 2012 (em três ciclos), com inscrição disponível no próprio portal do Ministério da Justiça na Internet, destacam-se os de números: 37. “Mediação de Conflitos 1” e 38. “Mediação de Conflitos 2”, além do curso de número 36. “Mediação Comunitária” o de número 25. “Gerenciamento de Crises”, também mantidos. Fonte: <http://www.portal.mj.gov.br>. Acesso em: 12 jun. 2011. 63 Na PMESP, em regra os cursos regulares são desenvolvidos em dois módulos, um para oficiais e outro para praças (curso de especialização de oficiais e curso de especialização de praças). 64 A Nota de Instrução Nº CPI5-001/50/08, de 07 de agosto de 2008, regulou o desenvolvimento do citado curso. A obra referida de George J. Thompson é “Verbal Judo: The Gentle Art of Persuasion”, com Jerry B. Jenkins (New York: Harper Paperbacks, 2004) ainda sem tradução disponível em português.

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