El pasado 30 de septiembre, el Ministro de Hacienda presentó a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2014 (PP2014). El proceso de discusión y aprobación de este importante instrumento es de interés para los ciudadanos, en la medida que los gastos que el Estado realiza se efectúan con los impuestos que pagamos todos –IVA, renta y otros-, y el uso ineficiente de los fondos públicos afecta negativamente los servicios que ofrece el Estado y el bienestar de la población.

1. Memorándum Ejecutivo 35
O c t u b r e d e 2 0 1 3
FUSADES
FUSADES/Departamento de Estudios Económicos
Proyecto de Presupuesto 2014:
incompleto y artificialmente equilibrado
países calificados “BB” según Fitch Ratings; esta agencia en
julio pasado redujo la calificación a El Salvador desde “BB”
a “BB-“.
El Mensaje del PP2014 presenta un déficit para el SPNF
que ronda los US$946.9 millones (3.6% del PIB) incluyendo
pensiones, el cual es alto y sería mayor si se hubieran
incluido todos lo gastos previsibles para el próximo año,
como se comenta más adelante. Dado el deterioro de las
finanzas públicas, el PP2014 debería alinearse con el objetivo
de estabilizar la deuda en el corto plazo y disminuirla a
medianoplazo,afindeevitarcaerenunacrisisdeinsolvencia
fiscal como las observadas en otros países, y que el gobierno
conservesucapacidadparacontinuarbrindandolosservicios
públicos a los ciudadanos, pagar oportunamente el servicio
de la deuda, y recuperar espacio fiscal para hacer frente a
desastres naturales o impactos externos.
El PP2014 está incompleto, mostrando un equilibrio
artificial
Como se observa en el cuadro siguiente el PP2014 presenta un
déficit implícito para el SPNF de aproximadamente US$444.4
millones (1.7% del PIB) incluyendo pensiones, mientras que
el déficit en el Mensaje del Presupuesto 2014 (MPP) es de
US$946.9 millones (3.6% del PIB), esto significa que en el
transcurso del año se tendrá que buscar financiamiento por
un monto aproximado de US$502.5 millones.
El pasado 30 de septiembre, el Ministro de Hacienda presentó
a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2014
(PP2014). El proceso de discusión y aprobación de este
importante instrumento es de interés para los ciudadanos,
en la medida que los gastos que el Estado realiza se efectúan
con los impuestos que pagamos todos –IVA, renta y otros-, y
el uso ineficiente de los fondos públicos afecta negativamente
los servicios que ofrece el Estado y el bienestar de la
población.
Fundamentos legales y principios que se deben cumplir en
la elaboración y aprobación del Presupuesto del Estado
De acuerdo con el artículo 227 de la Constitución (Cn), el
Presupuesto “... contendrá, para cada ejercicio fiscal, la
estimación de todos los ingresos que se espera percibir de
conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea
votado, así como la autorización de todas las erogaciones
que se juzgue convenientes para realizar los fines del
Estado...”. Incluir todos los ingresos y los gastos previsibles
es acorde con el principio de universalidad. Además, la
Ley de Administración Financiera del Estado (AFI), en el
artículo 22 dispone que los presupuestos se estructurarán
con arreglo a los principios presupuestarios, que incluyen,
además, los principios de unidad, equilibrio, oportunidad y
transparencia.
En virtud del artículo 131, numeral 8° de la Cn, corresponde
a la Asamblea Legislativa decretar el Presupuesto de
Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como
sus reformas. El artículo 227, antes citado, señala que el
Órgano Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos
solicitados, pero nunca aumentarlos. A dicho Órgano del
Estado también le corresponde facultar al Ejecutivo para
que contrate empréstitos voluntarios, y para garantizar
obligacionescontraídasporentidadesestatalesomunicipales
de interés público, los cuales no podrán aprobarse con menos
de los dos tercios de votos de los diputados electos.
Las finanzas públicas del país son débiles y según el
Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2014, el déficit fiscal
continuaría alto
El sector público no financiero (SPNF) ha pasado de un déficit
promedio de 2.7% del PIB durante 2004-2008 a 4.3% en 2009-
2012. En consecuencia, la deuda pública se ha incrementado
y su tendencia es alcista, escalando a más de 57% del PIB a
junio de 2013, muy por encima de la mediana de 39% de los
Instit. desc.
Gobierno no empre- Empresas SPNF
Central sariales públicas Total
I. Amortización 234.9 1.8 74.7 + 311.4
II. Desembolsos 262.2 24.4 82.0 - 368.6
III. Amortización FOP 1/ 62.0 + 62.0
IV. Pago pensiones 2/ - 449.3
-444.4
-946.9
Diferencia -502.5
1/
2/ Dato de acuerdo con Informe de Rendición de Cuentas 2012-2013,Ministerio de
Hacienda, 20 de agosto de 2013
FOP = Fondo de Obligaciones Previsionales
Fuente: cálculos propios con datos del PP2014; Informe de Rendición de Cuentas junio
2012-mayo 2013, MH 20 de agosto de 2013; Balance Fiscal 2012-2013, Proyecciones
de Mediano Plazo, MH, junio de 2012.
Déficit implícito en PP2014
(incluye pensiones)
Déficit en MPP2014 (incluye
pensiones)
Cálculo aproximado del déficit del SPNF en PP2014
(Millones de US$)
Estimado a partir del dato de costo previsional del PP2014

2. FUSADES/Departamento de Estudios Económicos
cómo se va a financiar. Para evitar estas situaciones se
requiere de una ley de responsabilidad fiscal que incluya,
entre otros, normas que regulen la creación de nuevos gastos
o la asunción de compromisos de futuras erogaciones como
es el caso de los escalafones. En muchos países que aplican
este tipo de regulación, todo nuevo gasto que se cree, debe
tener identificados los ingresos para cubrirlo durante el
tiempo que se considere necesario.
Los ingresos tributarios consignados en el PP2014
se estiman con base en proyecciones optimistas de
crecimiento económico
Laproyeccióndeingresostributariospartiódeunaestimación
de crecimiento del PIB optimista y de un incremento en la
carga tributaria demasiado alta, dado el patrón histórico. La
economía creció 1.8% en promedio durante 2010-2012; para
2013 los pronósticos rondan en 1.6%-1.9%. Considerando
además que 2014 es año electoral, cuando el crecimiento
suele ser menor, en parte por la incertidumbre política y
el cambio de gobierno que acontece en junio, no es realista
pensar que la economía crecerá 2.6% en términos reales.
En este sentido, el PP2014 no se apega a la realidad, por lo
que no cumple el principio presupuestario que establece la
teoría económica de credibilidad.
Deuda de corto plazo
Según el art. 227 de la Cn., la deuda de corto plazo (flotante)
debe usarse para remediar deficiencias temporales de
ingresos, lo cual podría rondar por US$300 millones -según
estimaciones realizadas con base en el patrón de ingresos y
gastos del gobierno-. En el Acuerdo de Sostenibilidad Fiscal
suscrito en octubre de 2012, los firmantes acordaron que el
límite de endeudamiento con LETES se reduciría del 40%
al 15% de los ingresos corrientes, pero no se realizó ningún
ajuste en el presupuesto 2013, que es donde se establece
el techo de esta deuda, y de acuerdo con el proyecto de
presupuesto 2014 tampoco se ajusta, lo que evidencia que
no existe intención de honrar dicho acuerdo.
La Asamblea Legislativa y el Ejecutivo tienen una
responsabilidad importante en lograr un presupuesto
realista, transparente y sostenible
Se espera que se mejore el proceso de discusión técnica del
proyecto de presupuesto 2014, a fin de que:
Incluya todos los gastos que se planea efectuar y la•
forma como se financiarán.
Los ingresos proyectados sean realistas, basados en•
proyecciones macroeconómicas de mediano plazo
creíbles.
El déficit proyectado al final de 2014 se sitúe en una•
trayectoria de sostenibilidad de la deuda.
Dada la fragilidad de las finanzas públicas, para poder
cumplir con lo anterior es necesario lograr más transparencia
en el presupuesto incluyendo todos los gastos previsibles,
pero al mismo tiempo racionalizar en otros rubros que no
sean tan prioritarios y aplicar mejores controles sobre el
gasto, a fin de que las finanzas públicas sean sostenibles.
Varios rubros de gastos previsibles para 2014 están
subvaluados o no se incluyen. Entre estos se encuentran: a)
los subsidios de gas, electricidad y transporte para los que se
ha presupuestado US$230.8 millones, mientras que en 2012
lo ejecutado ascendió a US$405.8 millones y en 2013, según
el Ministerio de Hacienda, se proyecta US$343.2 millones; b)
las devoluciones de impuestos a las que se les asigna US$14.4
millones y en 2012 se ejecutó US$251.5 millones; y c) el pago
de títulos valores que vencen en 2014 por US$335 millones
que fueron emitidos en 2009 y que están relacionados con
el Fideicomiso para Inversión en Educación, Paz Social
y Seguridad Ciudadana, que no se incluye. No incluir
gastos previsibles como los anteriores, desde la perspectiva
fiscal implica un presupuesto artificialmente equilibrado
que no corresponde con la realidad ni con los principios
presupuestarios.
Por lo tanto, se observa que se repite, al igual que en años
anteriones, las diferencias en las metas fiscales que se estiman
a partir del proyecto de presupuesto y las que aparecen en el
MPP, resultando, por ejemplo, en 2 déficits fiscales diferentes
(ver cuadro). Este resultado es reflejo de no incorporar todos
los gastos que se preveen realizar durante 2014, lo que
requerirá de refuerzos presupuestarios en el transcurso del
año que se traducen en un déficit fiscal más alto y más deuda
el final del período.
Por otra parte, el PP2014 no incluye el incremento salarial
del escalafón de salud y de otros sectores en virtud del
artículo 8 incluido en el mismo, según el cúal se suspenden
estas erogaciones para el 2014. Si la Asamblea Legislativa
no aprueba este artículo, se podría generar un desequilibrio
y se tendría que buscar financiamiento o reasignación de
recursos.
Elmanejodelpresupuestotransgredeelmarcoinstitucional
y los principios que rigen su elaboración
La presentación de un proyecto de presupuesto incompleto
vulnera el principio constitucional consignado en el artículo
227 de la Cn., relativo a que el presupuesto contendrá
todos los ingresos y los gastos que se proyectan realizar,
incumpliendo el principio de universalidad señalado en el
artículo 22 de la Ley AFI. Esta situación tiene consecuencias
no deseadas para la población y para el país, entre las que
se destacan: atenta contra la seguridad jurídica, fomenta
una cultura de irrespeto a la ley, promueve la confrontación
social, deteriora la calidad de los servicios públicos y resta
transparencia al manejo de los fondos públicos. Todos estos
factores generan incertidumbre, lo que desincentiva la
inversión y la generación de empleo.
Se requiere un marco jurídico sobre responsabilidad fiscal
Cuando se aprobaron los escalafones para varios ramos del
sector público, debió analizarse el impacto fiscal que tendría
en los años siguientes, ya que se estaban comprometiendo
recursos públicos futuros. En el caso del escalafón de salud,
para aquellos empleados que cumplan con sus funciones
se asegura cada año un aumento salarial mínimo del 3% y
máximo del 8%. Este es un ejemplo de lo que ocurre en varios
casos, cuando se crea la obligación de erogar sin considerar