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Las listas abiertas y el voto cruzado: Implicaciones inmediatas

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La sentencia de la Sala de lo Constitucional 48-2014 amplió la
libertad del voto a los ciudadanos, de tal forma que a partir
de las elecciones legislativas de 2015, los electores podrán
elegir, si así lo disponen, candidatos no partidarios y de
diferentes partidos, de manera conjunta o por separado, con
la única limitante de no sobrepasar el número de escaños que
le correspondan a la circunscripción electoral de que se trate.
Al margen de los posibles efectos que tal decisión tendrá
sobre el sistema electoral y el sistema de partidos políticos,
cuya investigación será objeto de otro análisis político por
parte de este departamento, y de los estudios legales que
se elaboren sobre la pertinencia del fallo, el mismo es de
cumplimiento general y obligatorio y, por tanto, el Tribunal
Supremo Electoral (TSE), los partidos políticos, los candidatos
no partidarios y los ciudadanos deben aceptar la nueva
forma de la candidatura, que pasará de listas cerradas y
desbloqueadas a listas abiertas, con la posibilidad de cruzar
el voto como consecuencia de dicha modificación.
Con el propósito de contribuir a la correcta implementación
de la resolución de la Sala de lo Constitucional, el presente
análisis político se referirá a las acciones que deben
realizar los distintos actores para mantener el principio de
proporcionalidad, respetar la igualdad del voto, impedir
el ingreso de dinero ilícito a las campañas y evitar que
incremente el número de votos nulos.

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Las listas abiertas y el voto cruzado: Implicaciones inmediatas

  1. 1. Las listas abiertas y el voto cruzado: Implicaciones inmediatas 1 Noviembre de 2014 • No. 20 ISSN 2219-2514 La sentencia de la Sala de lo Constitucional 48-2014 amplió la libertad del voto a los ciudadanos, de tal forma que a partir de las elecciones legislativas de 2015, los electores podrán elegir, si así lo disponen, candidatos no partidarios y de diferentes partidos, de manera conjunta o por separado, con la única limitante de no sobrepasar el número de escaños que le correspondan a la circunscripción electoral de que se trate. Al margen de los posibles efectos que tal decisión tendrá sobre el sistema electoral y el sistema de partidos políticos, cuya investigación será objeto de otro análisis político por parte de este departamento, y de los estudios legales que se elaboren sobre la pertinencia del fallo, el mismo es de cumplimiento general y obligatorio y, por tanto, el Tribunal Supremo Electoral (TSE), los partidos políticos, los candidatos no partidarios y los ciudadanos deben aceptar la nueva forma de la candidatura, que pasará de listas cerradas y desbloqueadas a listas abiertas, con la posibilidad de cruzar el voto como consecuencia de dicha modificación. Con el propósito de contribuir a la correcta implementación de la resolución de la Sala de lo Constitucional, el presente análisis político se referirá a las acciones que deben realizar los distintos actores para mantener el principio de proporcionalidad, respetar la igualdad del voto, impedir el ingreso de dinero ilícito a las campañas y evitar que incremente el número de votos nulos. Asamblea Legislativa La fórmula electoral. En lo referido a la conversión de votos en escaños es de importancia, en primer lugar, la fórmula o regla de decisión, es decir, el método según el cual se decide quiénes son los vencedores y los vencidos en una elección. En el caso de la fórmula proporcional, la adjudicación de escaños resulta del porcentaje de votos que obtienen los candidatos o partidos. Aquí se da –al menos de manera aproximada- un mismo valor de éxito a cada voto. Una proporción mucho mayor del electorado ve su participación coronada con el éxito, puesto que sus votos contribuyeron a la obtención de escaños por parte de un partido1. El fallo de la Sala de lo Constitucional señala que “la Asamblea Legislativa oportunamente debe actualizar el contenido normativo del carácter libre del voto desarrollado en esta sentencia, y los efectos que ello producirá en la asignación de escaños, garantizando el sistema de representación proporcional”. A cuatro meses de las elecciones, los partidos políticos deben acordar prontamente las normas que desarrollarán la implementación de las listas abiertas. Para tales efectos, los diputados deben discutir un mecanismo que garantice la presencia de diferentes fuerzas políticas en la Asamblea. Los sistemas proporcionales, como el salvadoreño, 1 Nohlen, D. (2004), “Sistemas electorales y reforma electoral. Una introducción”, International IDEA, Asociación Civil Transparencia, Biblioteca de la Reforma Política, Lima, Perú, 2004. Análisis político
  2. 2. 2 Análisis político Análisis político • octubre 2014 reparten los escaños de acuerdo con un criterio que trata de equiparar el porcentaje de representantes obtenidos al porcentaje de votos recibidos por una candidatura o lista. Con base en lo anterior, la fórmula electoral de cocientes y residuos mayores debería continuar aplicándose, de tal forma que sea ésta la que defina cuántos escaños corresponden a cada partido político, o en su caso, a los candidatos no partidarios, aunque estos últimos no integran planilla alguna. El mecanismo para contar los votos. El debate se centra, principalmente, en el mecanismo que se utilizará para contar los votos totales de cada partido y candidatos no partidarios, con el propósito de calcular, sobre esa base, el cociente que arrojará el número de diputados que ganará cada instituto político, o en su caso, los candidatos no partidarios. El sistema más cercano, y cuyas características son muy similares a las que El Salvador tendrá en 2015, es el hondureño. En este modelo, se toman en cuenta únicamente las marcas que obtienen los candidatos de los distintos partidos. De manera similar al caso salvadoreño, Honduras también cuenta con candidaturas independientes. El procedimiento en este caso es el siguiente: 1. El número de escaños se calcula sobre la base del total de marcas que obtiene cada partido; 2. El total de marcas de cada partido corresponde a la sumatoria de las marcas obtenidas por cada candidato en una circunscripción determinada; 3. La suma de marcas obtenidas por todos los candidatos de todos los partidos participantes es el gran total de marcas de esa circunscripción; 4. Para determinar el cociente en una circunscripción, el gran total de marcas se divide entre el número de escaños asignado a ese territorio; 5.Para la determinación de los escaños que corresponden a cada partido se aplica la fórmula de cocientes y residuos mayores; y 6. Una vez determinado el número de escaños de cada partido, se procede a su asignación a los candidatos que hayan obtenido el mayor número de marcas de cada uno de los partidos. Los candidatos independientes no se benefician de los residuos de sus pares2. 2 Vid. artículo 193 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas de Honduras. Hay quienes señalan que, si bien el sistema hondureño permite obtener los resultados de manera más rápida y facilita el conteo de los votos, podría violentar la igualdad del voto, pues la cantidad de votos disponibles para cada elector dependería del departamento donde le toca votar, aspecto que podría requerir una reforma a la Constitución de la República. Además, agregan quienes analizaron ese sistema, habría que modificar más artículos del Código Electoral y se incrementa la deuda, tantas veces como escaños se disputan3. En sustitución de la opción del mecanismo hondureño, se propone calcular, en primer lugar, los “votos enteros” de cada partido, representados por las papeletas en las que el elector ha votado únicamente por la bandera de un partido, por la bandera y algunos o todos los candidatos de ese partido o sólo por los candidatos de un partido político sin marcar la bandera. Posteriormente se cuentan los votos fraccionados, representados a su vez por las papeletas en las que los electores han votado de manera cruzada por candidatos de distintos partidos, o candidatos de distintos partidos y candidatos no partidarios. Para calcular los “votos fraccionados” de un partido, se suman las fracciones de voto (marcas sobre fotografías) y se divide por el número de escaños en disputa (por departamento). El tercer paso, es la suma de los votos enteros y los votos fraccionados lo cual da como resultado el total de votos de cada partido4. En todo caso, independientemente la manera que finalmente se disponga por la Asamblea Legislativa para asignar el número de diputados que corresponde a cada partido político, ésta debe respetar el principio de proporcionalidad y el de igualdad del voto establecidos en la Constitución de la República. Por otra parte, los electores por lo general, ignoran qué sucede con su voto. Las campañas de educación cívica se orientan a señalar las formas de votar y no contemplan una explicación 3 Artiga-González, A. (2014), “Voto cruzado y reparto de escaños”, 8 de noviembre de 2014. 4 Op. Cit. Artiga-González, A. (2014).
  3. 3. 3 del método matemático que utiliza la autoridad electoral para asignar los escaños a los partidos políticos. En este sentido, la discusión sobre la manera en la que se contarán los votos para el cálculo de los totales en base a los cuales se obtendrán los cocientes y residuos mayores y se asignará el número de diputados a cada instituto político, además, como ya se dijo, de respetar el principio de proporcionalidad, debe realizarse de la manera más transparente al seno de la Comisión de Reformas Electorales y Constitucionales. Oportunidad de la legislación. El acuerdo al que finalmente lleguen los legisladores, que se materializará en un decreto de reformas al Código Electoral, debe ser oportuno. En 2012, la Asamblea Legislativa acordó el mecanismo de votación a tan sólo dos meses del evento electoral. Aunque la autoridad electoral, apoyándose en la sociedad civil organizada, realizó una campaña de educación cívica, y capacitó apresuradamente a los miembros de los organismos electorales temporales, habría sido deseable un tiempo mayor para evitar confusión entre el electorado y entre los facultados para la calificación y el conteo de los votos. Durante esa jornada electoral, los votos nulos totalizaron 75,119, aproximadamente dos puntos porcentuales más que en los comicios legislativos celebrados en 2009, en el que ese tipo de votos ascendió a 34,203. En términos porcentuales, los votos nulos pasaron del 1.51% en 2009 al 3.17% en 2014. Sobre este último aspecto, debe señalarse que si bien el TSE no publicó la causas por las cuales aumentaron los votos nulos, y no obstante que algunas encuestas señalaron que a los ciudadanos no se les dificultó votar en las elecciones legislativas de 2012, existe la posibilidad que parte de ese incremento se haya producido por la nueva modalidad del voto5. La normativa que apruebe la Asamblea Legislativa debe respetar el principio de igualdad establecido en el artículo 78 de la Constitución que caracteriza al voto como “igualitario”, 5 En la campaña electoral de marzo de 2012, algunas organizaciones, principalmente de jóvenes, propusieron anular el voto. disposición que encuentra su desarrollo en el artículo 197 del Código Electoral que señala que “a cada ciudadano o ciudadana corresponde solamente un voto”. Asimismo, debe cumplirse lo regulado en el artículo 79 inciso 2º de la ley fundamental en relación al sistema de representación proporcional. La resolución de la Sala de lo Constitucional señaló también que “si al momento de las próximas elecciones –de Diputados- 2015 no estuviera vigente la legislación pertinente que desarrolle el contenido del voto cruzado, esto no implicará una pérdida de eficacia de la plena capacidad de opción que supone el voto libre, y por lo tanto, el contenido del derecho al sufragio, declarado en la presente sentencia, deberá ser aplicado de modo directo a partir del evento electoral, por los ciudadanos, los partidos políticos y el Tribunal Supremo Electoral, el cual deberá adoptar las medidas pertinentes a fin de garantizar la capacitación del personal electoral, específicamente sobre la forma de asignación de escaños y la información pública a la ciudadanía sobre la forma de ejercer el voto cruzado”. La oportunidad con la que la Asamblea debe aprobar el ordenamiento que desarrollará lo establecido por la Sala, encuentra en el fallo de esa instancia un parámetro que le obliga a cumplir con la atribución que la Constitución establece para este Órgano de Estado en relación a la facultad de legislar. Relegar al TSE para que sea éste y no la Asamblea la que defina las reglas y procedimientos para aplicar las listas abiertas no es conveniente, ni en términos políticos ni como precedente legal. Regulación del financiamiento político. Las listas abiertas, a través de las cuales los electores podrán elegir candidatos a diputados de diferentes partidos políticos y candidatos no partidarios, abre, a su vez, diferentes puertas para la entrada del dinero en la política. Recientemente, la Sala de lo Constitucional ordenó, mediante la sentencia 43-2013, que la Asamblea Legislativa aprobara una regulación que incluyera los parámetros establecidos en la resolución. En respuesta a dicha orden judicial, los diputados aprobaron el Decreto
  4. 4. 4 Análisis político Análisis político • octubre 2014 Legislativo No. 843 con fecha 30 de octubre del presente año; sin embargo, incumplieron la obligación que, de acuerdo al fallo, tienen los organismos políticos de dar a conocer la identidad de los donantes. Esta falta de normativa mantiene los riesgos que durante años han amenazado al sistema político, por la posibilidad que el dinero ilícito penetre en las campañas electorales. En 2015, es muy probable que cada candidato intente obtener financiamiento para su campaña; esta realidad debe alertar a la autoridad electoral para fiscalizar a cada aspirante con la misma rigurosidad que aplicará a los partidos políticos. Por esta razón, es muy importante que, de manera simultánea a la aprobación de las reglas que se utilizarán para dar cumplimiento a la sentencia que ordenó ampliar la libertad del voto a través de las listas abiertas, los legisladores modifiquen la Ley de Partidos Políticos incorporando un régimen jurídico que otorgue al TSE amplias atribuciones para el control del financiamiento político, incluyendo la posibilidad de requerir la información sobre los aportantes privados que contribuyeron con los candidatos partidarios y los no partidarios, y un severo régimen de sanciones. Tribunal Supremo Electoral Educación cívica. El organismo electoral debe realizar una adecuada y oportuna campaña de educación cívica para que los electores conozcan las distintas formas de votación establecidas por la sentencia de la Sala. La eficacia de todo sistema electoral se mide con base en la facilidad con la que los ciudadanos pueden emitir el sufragio. La nueva modalidad del voto, ciertamente complejiza el ejercicio de este derecho político. Sin embargo, en la medida en que la autoridad electoral, los partidos políticos y la sociedad civil organizada expliquen de manera sencilla, comprensiva y oportuna, las distintas maneras de votar, seguramente los electores podrán ejercer su derecho al sufragio sin contratiempos. La campaña de orientación debería recomendar a los ciudadanos que se informen, previamente al evento electoral, sobre las listas de los candidatos que compiten por cada una de las agrupaciones políticas, en las respectivas circunscripciones, así como el nombre de los candidatos no partidarios, de tal forma que, el día de las elecciones, el votante ubique con rapidez la casilla de los candidatos de su preferencia y los marque de acuerdo a las indicaciones establecidas en la ley. Conocer las propuestas de los candidatos partidarios y de los no partidarios y la contribución de los primeros para cumplir la oferta electoral de su partido, es otra sugerencia que la campaña debería incluir, pues una de las ventajas que presenta el nuevo mecanismo del voto es la evaluación y rendición de cuentas del desempeño de los diputados y de la implementación de sus promesas al final de la legislatura. Los ciudadanos habilitados para ejercer el sufragio podrán votar así: i. Marcando por la bandera del partido o coalición, lo cual se entenderá como una aceptación por parte del elector de la totalidad de los candidatos propuestos por dicho partido o coalición; ii. Marcando la bandera de un partido o coalición de su preferencia, y al mismo tiempo por uno o varios candidatos de la misma planilla o lista, por la que se ha votado, lo que implica que se está privilegiando a los candidatos marcados por el elector y no a todos los candidatos contenidos en la planilla o lista; iii. Marcando uno o varios candidatos de un solo partido o coalición; iv. Marcando uno o varios candidatos no partidarios; v. Marcando por candidatos de distintos partidos políticos o coaliciones vi. Marcando uno o varios candidatos partidarios y no partidarios6. Estas formas de votar, dictaminadas por la Sala, no excluyen otras que, cumpliendo con la libertad del voto, la Asamblea pueda agregar. Es muy importante que la campaña resalte también las causas que anulan el voto de los electores: i. Si se marcan dos banderas o una bandera y a la vez un candidato no partidario; ii. Si se marca bandera 6 Sentencia 48-2014 de la Sala de lo Constitucional.
  5. 5. 5 y a la vez candidatos de otro partido; iii. Si se marcan más de los candidatos que corresponden a una circunscripción determinada. Por otra parte, y siempre relacionado a la campaña de educación al elector, el TSE debe contar con los recursos financieros necesarios para que la campaña de orientación llegue a los distintos sectores. De manera similar al proceso electoral de 2012, en el que se implementó el voto preferente, la autoridad electoral debe apoyarse en una amplia red de organizaciones de la sociedad civil que le permitan extender el impacto de la educación cívica a nivel nacional a estudiantes universitarios, empleados y ciudadanos habilitados para votar7. Los medios de comunicación pueden cumplir un rol estratégico para la difusión de la campaña. Por otra parte, una campaña de educación ineficiente, podría provocar un alto porcentaje de votos nulos debido al desconocimiento de los votantes sobre las distintas formas en que podrían ejercer el sufragio, y además desincentivar la participación electoral por la falta de comprensión de los ciudadanos sobre el nuevo mecanismo de voto. Capacitación a los organismos electorales. La implementación de las listas abiertas necesariamente requiere una nueva forma de contabilizar los votos y las marcas. Los miembros de las Juntas Electorales Departamentales y Municipales, y de las Juntas Receptoras de Votos, así como los facilitadores, quienes son los responsables de capacitar a los integrantes de los organismos señalados, deben conocer, con suficiente anticipación, las normas y el procedimiento, así como los formularios donde registrarán los datos que servirán al TSE para calcular los escaños obtenidos por cada partido político o candidato no partidario, y para asignar esos escaños a los candidatos más votados. 7 FUSADES (2011), “¿Cómo votar en 2012? La necesidad de impulsar una campaña de educación cívica”, Memorándum Político No. 15, Departamento de Estudios Políticos, noviembre de 2011. En la elección de 2015, además de contabilizar las marcas de los candidatos a diputados de la Asamblea Legislativa, ahora con la modalidad del voto cruzado, también se deberán consignar los apoyos obtenidos por los aspirantes a diputados del Parlamento Centroamericano (PARLACEN). Asimismo, se deberá hacer una tercer acta en la que se consignen los votos obtenidos por los candidatos a alcaldes y los miembros de los respectivos Concejos Municipales, que por primera vez serán integrados de manera plural, lo cual obligará al TSE a realizar un escrutinio para conocer al ganador de la elección y a los concejales del resto de partidos que también integrarán el gobierno local. Debe tenerse en cuenta que las Juntas Receptoras de Votos realizan el escrutinio preliminar, voto por voto, calificando si los mismos son nulos, válidos o impugnados, o en su caso, si se han presentado abstenciones, consignando en el acta respectiva el número de votos que hayan obtenido los candidatos partidarios, los candidatos no partidarios y las preferencias de cada candidato. Si quienes integran a los organismos electorales temporales no son debidamente capacitados, se retrasará el llenado de actas y los escrutinios, y en consecuencia, el TSE podría dañar la credibilidad y legitimidad del proceso en caso de publicar y dar a conocer de manera tardía los resultados a los ciudadanos. Sistema de Transmisión de resultados. Una de las garantías más importantes que toda competencia electoral debe ofrecer es la transparencia y agilidad en la transmisión de los datos. En la medida en que los votantes obtienen en tiempo real los resultados del evento, se elimina toda duda sobre la veracidad de la información suministrada por la autoridad electoral. La experiencia demuestra que, cuantas más horas transcurren entre el cierre de las urnas y el primer “boletín oficial”, las especulaciones acerca de posibles fraudes y engaños crecen a pasos agigantados. Por esa razón, es fundamental que la información fluya permanentemente desde que concluye el evento hasta que se da a conocer el escrutinio final y definitivo. En la actualidad, con los avances
  6. 6. Análisis político Análisis político • octubre 2014 en materia tecnológica e informática, los árbitros electorales pueden facilitar, “en línea” y en “tiempo real”, el acceso inmediato a los resultados por parte de los ciudadanos. Ante la nueva modalidad de listas que se implementará en las elecciones de 2015, el sistema de transmisión de resultados cobra aún más importancia. Es necesario que la empresa que finalmente se contrate, facilite el cálculo de los resultados y los transmita a partir del cierre de las urnas, conforme las actas que contienen los datos sean remitidas desde los diferentes centros de votación. Organización del evento electoral. Desde su creación en 1992, el TSE ha gozado de una alta confianza por parte de los ciudadanos8. La organización de los eventos electorales 8 FUSADES (2012), “Aspectos políticos de la modernización del Tribunal Supremo Electoral”, Boletín de Estudios Políticos No. 9, Departamento de Estudios Políticos, enero-febrero de 2012. Departamento de Estudios Políticos Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org ha sido eficientemente administrada y los resultados transmitidos en el tiempo oportuno. Sin embargo, preocupa que para las elecciones legislativas y municipales de 2015, el organismo electoral aún no haya adjudicado la impresión de las papeletas de votación, ni la empresa que transmitirá los resultados de la elección9. El retraso en la contratación de los diferentes bienes y servicios obligará a la autoridad electoral a utilizar la modalidad de “contratación directa”, que no obstante se regula en la respectiva legislación, es una forma de adquisición que prescinde de las condiciones de competencia que garantizan una total transparencia del uso de los fondos públicos que le han sido asignados10. 9 Zometa, J. (2014), “TSE sin contratar empresas para imprimir las papeletas”, El Diario de Hoy, 9 de noviembre de 2014. 10 Orellana, L. (2014), “Tribunal advierte posibles compras directas por atraso”, Diario El Mundo, 21 de mayo de 2014.

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