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Direito administrativo II RESPONSABILIDADE CÍVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESPONSABILIDADE CÍVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11
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Direito Administrativo
sexta­feira, 28 de outubro de 2011
Responsabilidade civil da Administração Pública
Quem  custeia  o  Estado?  Nós.  Povo,  cidadão.  Pois  bem.  E  nós  pudemos  ver,  no  Direito
Administrativo  I,  um  monte  de  princípios.  Dois  deles:  indisponibilidade  do  interesse  público  e
supremacia  de  poder.  O  que  tais  princípios  nos  falam?  Alguns  confundem  inclusive  com
prerrogativa, jus imperii do Estado. Comportamento de império do Estado. Fica por isso mesmo?
O Estado não se responsabiliza pelos seus atos também? Pode gerar danos às pessoas quando leva
adiante sua vocação que é de prestar serviços públicos?
Também  vimos  a  história,  desde  o  início  de  nosso  semestre,  de  como  funciona  a  máquina
administrativa  de  nosso país, como se organiza, e falamos sobre a ilustração  da  balança,  com  o
Estado de um lado, e o cidadão de outro, que é desequilibrada, por conta da supremacia de poder
daquele.
Mas é claro que o Estado irá se responsabilizar. E é isso que vamos falar hoje: da responsabilidade
extracontratual do Estado. Vimos em Direito Administrativo I que, nas licitações e contratos, o
Estado, para levar a efeito a atividade estatal, tem que comprar serviços, adquirir e alienar bens e,
por conta disso, as coisas podem acontecer.
Conceito de responsabilidade extracontratual do Estado: “a obrigação que se lhe atribui
de recompor os danos causados a terceiros em razão do comportamento unilateral comissivo ou
omissivo, material ou jurídico, que lhe seja imputado.” – Diógenes Gasparini.
Porem, a própria função de administrar e prestar serviço à comunidade envolve o que chamamos
de risco. Mais precisamente, risco administrativo. Há outra circunstância também que vamos
ver na evolução do Estado no tocante à responsabilidade extracontratual. Uma hora ela estará com
o cidadão, outra estará com o Estado. O cidadão prejudicado necessita uma reparação do Estado. É
o ônus. Outra palavra que vamos seguir em nossa matéria de hoje.
Por que ônus? No primeiro momento, vamos ver quando é ônus do cidadão comprovar e, em outro
momento, inverte­se o ônus para o Estado, que passa a ter a responsabilidade de provar o alegado
pelo cidadão. Na responsabilidade civil, a ação antijurídica gera, por dolo ou culpa, um prejuízo ou
dano  a  outrem,  criando  daí  a  responsabilidade  de  reparar,  que  é  uma  responsabilidade
patrimonial. Ninguém irá para a cadeia por conta disso. Na seara cível a única possibilidade de
prisão é para o mau pagador de alimentos. Por causa da culpa e do dolo, a responsabilidade civil é
subjetiva. Isso porque envolve uma evolução em que, num primeiro momento, vemos o Estado não
se responsabilizando por nada, e agora, o Estado assume o risco pela prestação do serviço.
E aqui cabe fazer um passeio pela evolução histórica da responsabilidade do Estado. Tínhamos a
teoria absolutista, decorrente do pensamento dos séculos XVI e XVII: “the king can do no wrong.”
O Estado nunca erra. A partir desse pressuposto, temos um tremendo desequilíbrio entre o cidadão
(súdito)  e  o  rei,  absolutista,  coisa  que  não  existe  mais  em  nosso  sistema  mundial.  Dizem,  pelo
menos. Celso Antônio Bandeira de Mello relata, em sua obra, que é um sistema superado em todo o
mundo.
As coisas foram andando e, no final do século XVIII e início do XIX, veio a teoria da bipartição de
poderes,  capitaneada  por  John  Locke,  que  viera  um  século  antes,  depois  aperfeiçoada  por
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Montesquieu em 1748 para a tripartição, com a grande obra Do Espírito das Leis.
Com o liberalismo, o Estado começa a se equilibrar aos direitos do cidadão. Agora ele pode até
indenizar,  mas  o  ônus  da  prova  é  ainda  do  cidadão  que  alega  o  dano.  Quando  se  fala  em
responsabilidade subjetiva, o ônus é do cidadão, que tem que provar que aquele agente agiu por
dolo ou culpa. O que é mesmo dolo? Vontade e previsão do resultado dano. E culpa: agir em que
não  se  prevê  o  resultado  danoso,  com  uma  conduta  involuntária,  causada  por  negligência,
imperícia  ou  imprudência.  Na  imperícia  a  pessoa  tem  a  expertise,  mas  agiu  de  maneira
inadequada. Imprudência é o descumprimento de norma. Negligência é omissão. Isso na seara da
responsabilidade subjetiva, que é a do nosso Código Civil.
Evoluiu­se a tese e a balança caminha para se equilibrar em favor do cidadão face ao Estado. Agora,
temos responsabilidade objetiva, e o querer do Estado é o querer de seus agentes. Até então havia
a necessidade de comprovar que a culpa é daquele agente que praticou aquele serviço público de
maneira irregular.
Nesse momento temos a transição entre a responsabilidade civil subjetiva e a responsabilidade civil
objetiva, que é a que vinga em nosso sistema constitucional. Aqui, retira­se a figura do agente e
vem a tese da faute de service. Essa expressão francesa significa “falta do serviço”. A culpa é do
serviço. Ou não foi prestado, ou foi prestado de maneira irregular. Mas, mesmo assim, o ônus da
prova é de quem ainda? Do cidadão prejudicado, porque terá que provar que houve a culpa, não do
agente, mas do serviço. Normalmente isso acontece por omissão do Estado. Por quê? Se o Estado
está  prestando  serviço  e  este  é  irregular,  ou  houve  a  evidência  daquela  circunstância,  em  que  o
agente não regularizou a situação, significa que houve a não prestação do serviço. Há localidades de
São Paulo em que as pessoas têm barcos e caiaques dentro de casa. Isso porque houve uma falta do
serviço  e  não  adianta  levantar  a  teoria  da  imprevisão,  tendo  em  vista  a  continuidade,  a
sazonalidade  da  situação  dos  alagamentos.  Ou  seja,  todo  ano  tem,  todo  ano  acontece  a  mesma
coisa. Os noticiários propalam essas notícias.
E os eletrodomésticos? Temos que ver se foi faute ou responsabilidade objetiva do Estado. Vamos
chegar lá! Mas adianta­se que tudo converge para a culpa do Estado.
Essa matéria cai em concurso e outras provas.
Pois bem. A situação evoluiu mais ainda. O ônus é do cidadão de comprovar a falta do serviço. A
responsabilidade é subjetiva.
Há outra tese, que é a teoria do risco integral, que não é admitida em nosso Direito, com duas
exceções. Pela teoria do risco integral, não há excludentes do nexo de causalidade. Foolan O’Dee
Tow, talvez por causa de seu nome excêntrico, está aí chateado com a vida, e resolve se suicidar.
Aproveita  que  está  ouvindo  uma  sirene  e  logo  em  seguida  enxerga  a  viatura  do  Corpo  de
Bombeiros, que está a caminho de atender uma ocorrência. Foolan sai correndo de encontro a essa
viatura. O veículo oblitera o cabôco. Sua família surge requerendo indenização do Estado. A viatura
estava a caminho de acudir uma situação de perigo. Houve atuação do Estado, no sentido de que
seus agentes estavam agindo, indo atender ao chamado. O Estado terá que pagar? Segundo essa
teoria, o Estado paga tudo. Mesmo com a culpa exclusiva da vítima.
Também vale para os surfistas de metrô. E se o esportista dos tetos virar toucinho frito ao tocar
num  cabo  de  alta  tensão?  Existe  o  que  se  chama  culpa  in  elegendo  e  culpa  in  vigilando.  Se
avistamos  um  malabarista  que  escolheu  os  vagões  para  suas  acrobacias,  significa  que  o  Estado
incorreu em culpa in vigilando, pois não observou quando o cidadão subia no trem. Quer excluir a
responsabilidade do Estado? Para isso, você deverá comprovar a conduta preponderante da vítima,
ou excluir o Estado dessa relação. Agora estamos na responsabilidade objetiva.
Leiam o que diz o art. 37, § 6º da Constituição:
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§ 6º ­ As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Ou seja, o Estado ou seus representantes. Uma concessionária de serviço público é representante
do Estado, então responde objetivamente. O dispositivo não falou em “responsabilidade objetiva”,
mas  disse  que  o  Estado  responde.  O  entendimento  de  que  a  responsabilidade  é  objetiva  é
jurisprudencial e doutrinário. Da mesma forma com o que ocorreu com o princípio da isonomia,
com o caput do art. 5º, o processo de criação do entendimento foi o mesmo aqui. O fundamento
foram  os  anseios  democráticos  da  população.  Faltou  a  didática  na  redação  do  dispositivo
constitucional, e por conta disso gera confusões, mas agora nas cadeiras acadêmicas aprendemos
isso. Não precisa haver o termo “responsabilidade objetiva” no parágrafo, nós temos condições de
entender isso.
Essa é a ideia que ilustra a teoria da responsabilidade patrimonial objetiva do Estado.
Estamos  agora  nessa  situação.  O  ônus  da  prova  é  do  Estado.  A  grande  diferença  entre  a
responsabilidade subjetiva e a responsabilidade objetiva é a inversão do ônus! Agora o Estado tem
que comprovar que não contribuiu para a ocorrência do dano.
Guilherme tem uma fazenda linda e maravilhosa e nela está, andando sob os coqueiros, quando um
coco cai em sua cabeça, quebrando­lhe o coco. Guilherme simplesmente ajuíza uma ação contra o
Estado para haver uma reparação por esse infortúnio. Prosperará? Evidente que não. A fazenda é
dele, e a ele cabe a administração e conservação da propriedade.
Diferente  é  se  ele  estiver  andando  numa  calçada  e  cair  o  lustre  da  iluminação  pública  em  sua
cabeça. Há mais algo a comprovar? Não. O ônus da prova é do Estado, que mandará um agente lá
para ver se realmente existia a situação da falta de manutenção, além de procurar pelos cacos de
vidro, sangue, etc. Até que o agente conseguirá fazer seu relatório ou laudo e comprovará que o
Guilherme  não  estava  andando  naquela  passagem  porque  sequer  havia  calçada  e  sequer  havia
iluminação pública! O Estado, então, se eximiu da responsabilidade, do dever de indenizar. Mas o
ônus  foi  dele.  Nesse  passo,  meus  caros,  podemos  entender  que  o  Estado  se  excluiu  dessa
circunstância,  então  temos  uma  excludente  de  culpabilidade  por  parte  do  Estado.  No  caso  do
surfista de trens, as medidas de segurança, quanto à altura das cercas, corrente elétrica nos cabos
de  energia,  acessibilidade  às  áreas  de  manutenção  seguem  inclusive  normas  técnicas.  O  Estado,
portanto, pode provar que observou todas as normas técnicas e sinalizou a proibição de acesso às
escadas traseiras dos vagões, bem como comprovou que a altura da grade de proteção do viaduto
do  qual  o  aventureiro  pulou  sobre  o  vagão  tinha  altura  relativamente  suficiente  para  impedir
acidentes, e que, para superá­la, só escalando, coisa que só se pode fazer voluntariamente.
A  partir  dessa  premissa,  temos  que  o  Estado  tomou  todas  as  precauções  e  se  excluiu  de  sua
culpabilidade.  Como,  também,  pode  ter  concorrido  com  a  vítima,  a  partir  do  momento  em  que
comprove que ela agiu de forma errada.
Observação:  ao  comprovar  a  conduta  preponderante  da  vítima,  o  Estado  não  está  de  isento  da
responsabilidade. Ainda assume uma parte do prejuízo. Temos vítima, Estado e agente. Vítima teve
prejuízo,  então  dizemos  que  ela  teve  uma  “fatia  de  prejuízo”.  Com  isso,  ela  aciona  o  Estado,  e,
prosperando sua demanda, essa fatia de prejuízo é transferida ao Estado, que assume­a. A fatia de
prejuízo  assumida  pelo  Estado  deve  ser  igual  à  fatia  de  prejuízo  experimentado  pela  vítima  do
ilícito. Ou haverá enriquecimento sem causa ou ilícito por parte do Estado ou da vítima.
Se,  por  outro  lado,  houver  concorrência  da  vítima  para  o  resultado  danoso,  ela  simplesmente
causará  a  redução  do  valor  indenizatório  a  ser  pago  pelo  Estado.  Exemplo:  dois  carros  estão
parados na via, a Polícia para ali mesmo, transversalmente na pista para ver o que é, e um quarto
carro em alta velocidade chapuleta o carro da Polícia. Culpa concorrente! A polícia criou a situação
pela posição que estacionou a viatura, mas o Estado comprovou que, pelas marcas de frenagem, o
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carro que vinha atrás estava em alta velocidade. O Estado paga por não ter sinalizado com cones, e
o  piloto  responde  por  não  ter  obedecido  ao  limite  de  velocidade.  Este  teve  prejuízo,  mas  não  o
transferirá completamente para o Estado. Transferirá parte da responsabilidade para o Estado por
conta da conduta do agente de polícia que deixou o carro em posição desagradável para os demais
transeuntes.
Pelo  visto,  pela  teoria  da  responsabilidade  patrimonial  objetiva  do  Estado,  há  exigência  de  se
comprovar o nexo de causalidade entre a conduta do agente e a ocorrência do resultado dano. Note
que não se exige que se demonstre a culpa (responsabilidade subjetiva) do agente público, nem a
culpa do serviço.
O Estado também poderia se eximir baseado na teoria da imprevisão. Remete às ideias de caso
fortuito e força maior. Força maior é evento da Natureza, para nós administrativistas. Se a árvore,
cujo cuidado é de responsabilidade da prefeitura, e que estava com a raiz enfraquecida, cair sobre
um automóvel, o Estado deverá indenizar. Diferente é a situação em que, muito embora a árvore
estivesse bem saudável, uma forte e incomum rajada de vento soprasse sobre ela, causando aquele
estrago. Essa é a força maior, porque o evento foi causado pela Natureza e era inevitável. Caso
fortuito, por sua vez, é a briga entre estudantes e polícia, greve, invasões, situações imprevisíveis
criadas  por  ações  humanas  em  geral,  por  isso,  também  inevitáveis.  O  Estado  também  pode  se
eximir, dependendo da situação. 
Na responsabilidade objetiva, o Estado pode se eximir da culpa comprovando que não houve nexo
de causalidade entre sua conduta ativa ou omissão e a ocorrência do resultado danoso.
Responsabilidade das empresas de energia: computador que estoura a fonte por causa do pico de
tensão elétrica: A companhia tem condições de saber quando houve “pico de luz”, e o ofendido irá
mostrar  qual  foi  o  tempo.  Pode  eximir­se  demonstrando  a  divergência  na  temporalidade.
Concessionária é representante do Estado, então tem responsabilidade objetiva. O cidadão que teve
o aparelho queimado argumentará que o fato ocorreu entre “22:05 e 22:30 do dia tal”. Se quiser
eximir­se  da  responsabilidade  de  indenizar,  a  empresa  de  energia  terá  que  demonstrar  que,
naquele intervalo de tempo, não houve nenhuma elevação de potencial elétrico naquela região. Ela
tem registro das variações.
E quando se trata de omissão? O Superior Tribunal de Justiça decidiu que omissão do Estado é
caso de faute de service. Retroage­se àquela circunstância da responsabilidade objetiva e subjetiva.
Quem  é  que  custeia  o  Estado?  Nós.  Quem  ganha  indenização  dá  uma  parcela  de  seu  próprio
dinheiro para se autoindenizar.
Buracos na via pública que vêm a empenar sua roda aro 19”: tire fotos! Qualquer meio de prova é
admissível hoje em dia. Telefone celular serve, entre outras coisas, para fazer ligações, mas não é
mais a única utilidade. Antigamente ninguém andava com câmera fotográfica com filmes ópticos
que precisavam de revelação dentro do carro. Pessoas têm conseguido a indenização, mesmo que
com dor de cabeça.
No tocante ao Estado, você terá que comprovar a conduta dele. A resposta acolhida pelo Judiciário
poderá ser “mas não existe nem via pavimentada naquele lugar! É uma fazenda particular.” Aí o
Estado se exime da responsabilidade. 
 
Reparação do dano
Pode  ser  feita  pela  via  administrativa  ou  pela  judicial.  Na  reparação  administrativa  a  pessoa
comprova  o  nexo  de  causalidade  e  o  Estado,  analisando  a  situação,  pode  pagar
administrativamente e resolve­se o problema. Ou ele mesmo paga, ou ele paga alguém para fazer o
serviço. Exemplo: uma patrulha da Polícia Militar segue alguém em alta velocidade, até que surge
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uma curva fechada, e o carro bate em algo. O administrador mandará alguém da Administração até
o local avaliar e, se for o caso, indenizar, ou pagará alguém para realizar o serviço de restauração.
Administrativamente o Estado também pode fazer o quê? A vítima teve prejuízo, passou para o
Estado, e este, por sua vez, passa para o agente. É a ação de regresso. No primeiro momento não
há necessidade da comprovação de culpa. No segundo, deve­se comprovar a culpa do agente, então
sua responsabilidade, patrimonial, agora é subjetiva. Para promover essa segunda etapa, a ação de
regresso contra a pessoa do agente, a Administração deverá ter, efetivamente, ressarcido a vítima.
E, nessa ação de regresso, deverá ser apurada a responsabilidade administrativa e penal do agente.
A via de regresso pode ser feita na esfera administrativa, mas a Administração não poderá impor a
sanção penal.
Decreto 20910/32: como vimos, este antigo decreto traz o prazo de cinco anos para que se corra
atrás administrativamente da reparação.
Pagamento  e  precatórios:  se  o  Estado  for  considerado  responsável,  ele  irá  pagar  em
precatórios.  Prevê­se  a  despesa  naquele  ano  para,  no  ano  subsequente,  poder  pagar.  Para  a
reparação, tudo depende da matéria de prova carreada aos autos. No procedimento judicial paga­se
por  precatório  (art.  100  da  CF)  se  o  ofensor  é  pessoa  que  faz  parte  da  Fazenda  Pública,  ou,  se
concessionária de serviço público, paga com o próprio patrimônio de acordo com a regra do direito
privado.
Sociedades de economia mista e empresa pública que se intrometem no mercado, disputando com
as demais empresas em situação de igualdade se submetem ao regramento do direito privado. Se o
Banco  do  Brasil  coloca  seu  nome  no  Serasa,  a  responsabilidade  não  é  objetiva,  porque  está  em
atividade comercial, mas, se estiver prestando serviço público, aí sim, a responsabilidade é objetiva.
Observação: se o agente público é celetista, ele terá que autorizar o desconto no contracheque. E o
servidor  público  estatutário?  A  própria  lei  já  autoriza  o  desconto.  Vinga  o  requisito  do  ato
administrativo: autoexecutoriedade e presunção de veracidade e legitimidade. O Estatuto prevê a
possibilidade de descontos. Porém, o STJ tem decidido recentemente que deve haver a autorização
do servidor. É um entendimento ainda não consolidado. O percentual dependerá da lei estatutária.
Na Lei 8112/1990 são 10%. 
 
Responsabilidade do Estado por atos legislativos e jurisdicionais
Vinga  a  tese  da  irresponsabilidade.  O  Poder  Judiciário  tem  soberania  para  decidir.  Se  o  órgão
judicante,  o  órgão  do  Poder  Judiciário,  não  tivesse  essa  soberania,  não  teria  essa  liberdade  e
autonomia  de  decidir  de  acordo  com  sua  consciência.  O  juiz  decide  de  acordo  com  o  sua
consciência, mesmo que tenha que fundamentar, curvando­se somente à lei. A única hipótese de
responsabilidade  é  a  de  dolo  do  magistrado.  Imagine  se  houvesse  responsabilidade  por  culpa:
ninguém  iria  querer  ser  juiz.  Prevalece,  então,  a  questão  da  imutabilidade,  da  definitividade  da
coisa  julgada,  e  este  Poder  Judiciário  não  tem  responsabilidade.  Os  magistrados  têm
independência. Terão responsabilidade quando houver dolo ou má­fé, em que, na seara criminal,
gera­se  responsabilidade  objetiva  contra  o  Estado,  de  indenizar,  tendo  em  vista  a  injustiça
cometida. Por isso admite­se a revisão criminal.
Se houvesse responsabilidade por atos jurisdicionais, a coisa julgada seria mutável.
No  tocante  aos  atos  do  Poder  Legislativo,  estamos  falando  de  leis.  Vinga  também  a
irresponsabilidade,  porque  o  cidadão  não  tem  como  responsabilizar  o  Estado  pelos  seus
representantes que ele mesmo colocou lá.
Há  quem  admita  que,  em  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  o  prejudicado  por  lei  julgada
inconstitucional possa reivindicar perdas e danos. 
05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11
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Direito administrativo II RESPONSABILIDADE CÍVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

  • 1. 05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11 http://notasdeaula.org/dir8/direito_administrativo2_28­10­11.html 1/6 Direito Administrativo sexta­feira, 28 de outubro de 2011 Responsabilidade civil da Administração Pública Quem  custeia  o  Estado?  Nós.  Povo,  cidadão.  Pois  bem.  E  nós  pudemos  ver,  no  Direito Administrativo  I,  um  monte  de  princípios.  Dois  deles:  indisponibilidade  do  interesse  público  e supremacia  de  poder.  O  que  tais  princípios  nos  falam?  Alguns  confundem  inclusive  com prerrogativa, jus imperii do Estado. Comportamento de império do Estado. Fica por isso mesmo? O Estado não se responsabiliza pelos seus atos também? Pode gerar danos às pessoas quando leva adiante sua vocação que é de prestar serviços públicos? Também  vimos  a  história,  desde  o  início  de  nosso  semestre,  de  como  funciona  a  máquina administrativa  de  nosso país, como se organiza, e falamos sobre a ilustração  da  balança,  com  o Estado de um lado, e o cidadão de outro, que é desequilibrada, por conta da supremacia de poder daquele. Mas é claro que o Estado irá se responsabilizar. E é isso que vamos falar hoje: da responsabilidade extracontratual do Estado. Vimos em Direito Administrativo I que, nas licitações e contratos, o Estado, para levar a efeito a atividade estatal, tem que comprar serviços, adquirir e alienar bens e, por conta disso, as coisas podem acontecer. Conceito de responsabilidade extracontratual do Estado: “a obrigação que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiros em razão do comportamento unilateral comissivo ou omissivo, material ou jurídico, que lhe seja imputado.” – Diógenes Gasparini. Porem, a própria função de administrar e prestar serviço à comunidade envolve o que chamamos de risco. Mais precisamente, risco administrativo. Há outra circunstância também que vamos ver na evolução do Estado no tocante à responsabilidade extracontratual. Uma hora ela estará com o cidadão, outra estará com o Estado. O cidadão prejudicado necessita uma reparação do Estado. É o ônus. Outra palavra que vamos seguir em nossa matéria de hoje. Por que ônus? No primeiro momento, vamos ver quando é ônus do cidadão comprovar e, em outro momento, inverte­se o ônus para o Estado, que passa a ter a responsabilidade de provar o alegado pelo cidadão. Na responsabilidade civil, a ação antijurídica gera, por dolo ou culpa, um prejuízo ou dano  a  outrem,  criando  daí  a  responsabilidade  de  reparar,  que  é  uma  responsabilidade patrimonial. Ninguém irá para a cadeia por conta disso. Na seara cível a única possibilidade de prisão é para o mau pagador de alimentos. Por causa da culpa e do dolo, a responsabilidade civil é subjetiva. Isso porque envolve uma evolução em que, num primeiro momento, vemos o Estado não se responsabilizando por nada, e agora, o Estado assume o risco pela prestação do serviço. E aqui cabe fazer um passeio pela evolução histórica da responsabilidade do Estado. Tínhamos a teoria absolutista, decorrente do pensamento dos séculos XVI e XVII: “the king can do no wrong.” O Estado nunca erra. A partir desse pressuposto, temos um tremendo desequilíbrio entre o cidadão (súdito)  e  o  rei,  absolutista,  coisa  que  não  existe  mais  em  nosso  sistema  mundial.  Dizem,  pelo menos. Celso Antônio Bandeira de Mello relata, em sua obra, que é um sistema superado em todo o mundo. As coisas foram andando e, no final do século XVIII e início do XIX, veio a teoria da bipartição de poderes,  capitaneada  por  John  Locke,  que  viera  um  século  antes,  depois  aperfeiçoada  por
  • 2. 05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11 http://notasdeaula.org/dir8/direito_administrativo2_28­10­11.html 2/6 Montesquieu em 1748 para a tripartição, com a grande obra Do Espírito das Leis. Com o liberalismo, o Estado começa a se equilibrar aos direitos do cidadão. Agora ele pode até indenizar,  mas  o  ônus  da  prova  é  ainda  do  cidadão  que  alega  o  dano.  Quando  se  fala  em responsabilidade subjetiva, o ônus é do cidadão, que tem que provar que aquele agente agiu por dolo ou culpa. O que é mesmo dolo? Vontade e previsão do resultado dano. E culpa: agir em que não  se  prevê  o  resultado  danoso,  com  uma  conduta  involuntária,  causada  por  negligência, imperícia  ou  imprudência.  Na  imperícia  a  pessoa  tem  a  expertise,  mas  agiu  de  maneira inadequada. Imprudência é o descumprimento de norma. Negligência é omissão. Isso na seara da responsabilidade subjetiva, que é a do nosso Código Civil. Evoluiu­se a tese e a balança caminha para se equilibrar em favor do cidadão face ao Estado. Agora, temos responsabilidade objetiva, e o querer do Estado é o querer de seus agentes. Até então havia a necessidade de comprovar que a culpa é daquele agente que praticou aquele serviço público de maneira irregular. Nesse momento temos a transição entre a responsabilidade civil subjetiva e a responsabilidade civil objetiva, que é a que vinga em nosso sistema constitucional. Aqui, retira­se a figura do agente e vem a tese da faute de service. Essa expressão francesa significa “falta do serviço”. A culpa é do serviço. Ou não foi prestado, ou foi prestado de maneira irregular. Mas, mesmo assim, o ônus da prova é de quem ainda? Do cidadão prejudicado, porque terá que provar que houve a culpa, não do agente, mas do serviço. Normalmente isso acontece por omissão do Estado. Por quê? Se o Estado está  prestando  serviço  e  este  é  irregular,  ou  houve  a  evidência  daquela  circunstância,  em  que  o agente não regularizou a situação, significa que houve a não prestação do serviço. Há localidades de São Paulo em que as pessoas têm barcos e caiaques dentro de casa. Isso porque houve uma falta do serviço  e  não  adianta  levantar  a  teoria  da  imprevisão,  tendo  em  vista  a  continuidade,  a sazonalidade  da  situação  dos  alagamentos.  Ou  seja,  todo  ano  tem,  todo  ano  acontece  a  mesma coisa. Os noticiários propalam essas notícias. E os eletrodomésticos? Temos que ver se foi faute ou responsabilidade objetiva do Estado. Vamos chegar lá! Mas adianta­se que tudo converge para a culpa do Estado. Essa matéria cai em concurso e outras provas. Pois bem. A situação evoluiu mais ainda. O ônus é do cidadão de comprovar a falta do serviço. A responsabilidade é subjetiva. Há outra tese, que é a teoria do risco integral, que não é admitida em nosso Direito, com duas exceções. Pela teoria do risco integral, não há excludentes do nexo de causalidade. Foolan O’Dee Tow, talvez por causa de seu nome excêntrico, está aí chateado com a vida, e resolve se suicidar. Aproveita  que  está  ouvindo  uma  sirene  e  logo  em  seguida  enxerga  a  viatura  do  Corpo  de Bombeiros, que está a caminho de atender uma ocorrência. Foolan sai correndo de encontro a essa viatura. O veículo oblitera o cabôco. Sua família surge requerendo indenização do Estado. A viatura estava a caminho de acudir uma situação de perigo. Houve atuação do Estado, no sentido de que seus agentes estavam agindo, indo atender ao chamado. O Estado terá que pagar? Segundo essa teoria, o Estado paga tudo. Mesmo com a culpa exclusiva da vítima. Também vale para os surfistas de metrô. E se o esportista dos tetos virar toucinho frito ao tocar num  cabo  de  alta  tensão?  Existe  o  que  se  chama  culpa  in  elegendo  e  culpa  in  vigilando.  Se avistamos  um  malabarista  que  escolheu  os  vagões  para  suas  acrobacias,  significa  que  o  Estado incorreu em culpa in vigilando, pois não observou quando o cidadão subia no trem. Quer excluir a responsabilidade do Estado? Para isso, você deverá comprovar a conduta preponderante da vítima, ou excluir o Estado dessa relação. Agora estamos na responsabilidade objetiva. Leiam o que diz o art. 37, § 6º da Constituição:
  • 3. 05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11 http://notasdeaula.org/dir8/direito_administrativo2_28­10­11.html 3/6 § 6º ­ As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Ou seja, o Estado ou seus representantes. Uma concessionária de serviço público é representante do Estado, então responde objetivamente. O dispositivo não falou em “responsabilidade objetiva”, mas  disse  que  o  Estado  responde.  O  entendimento  de  que  a  responsabilidade  é  objetiva  é jurisprudencial e doutrinário. Da mesma forma com o que ocorreu com o princípio da isonomia, com o caput do art. 5º, o processo de criação do entendimento foi o mesmo aqui. O fundamento foram  os  anseios  democráticos  da  população.  Faltou  a  didática  na  redação  do  dispositivo constitucional, e por conta disso gera confusões, mas agora nas cadeiras acadêmicas aprendemos isso. Não precisa haver o termo “responsabilidade objetiva” no parágrafo, nós temos condições de entender isso. Essa é a ideia que ilustra a teoria da responsabilidade patrimonial objetiva do Estado. Estamos  agora  nessa  situação.  O  ônus  da  prova  é  do  Estado.  A  grande  diferença  entre  a responsabilidade subjetiva e a responsabilidade objetiva é a inversão do ônus! Agora o Estado tem que comprovar que não contribuiu para a ocorrência do dano. Guilherme tem uma fazenda linda e maravilhosa e nela está, andando sob os coqueiros, quando um coco cai em sua cabeça, quebrando­lhe o coco. Guilherme simplesmente ajuíza uma ação contra o Estado para haver uma reparação por esse infortúnio. Prosperará? Evidente que não. A fazenda é dele, e a ele cabe a administração e conservação da propriedade. Diferente  é  se  ele  estiver  andando  numa  calçada  e  cair  o  lustre  da  iluminação  pública  em  sua cabeça. Há mais algo a comprovar? Não. O ônus da prova é do Estado, que mandará um agente lá para ver se realmente existia a situação da falta de manutenção, além de procurar pelos cacos de vidro, sangue, etc. Até que o agente conseguirá fazer seu relatório ou laudo e comprovará que o Guilherme  não  estava  andando  naquela  passagem  porque  sequer  havia  calçada  e  sequer  havia iluminação pública! O Estado, então, se eximiu da responsabilidade, do dever de indenizar. Mas o ônus  foi  dele.  Nesse  passo,  meus  caros,  podemos  entender  que  o  Estado  se  excluiu  dessa circunstância,  então  temos  uma  excludente  de  culpabilidade  por  parte  do  Estado.  No  caso  do surfista de trens, as medidas de segurança, quanto à altura das cercas, corrente elétrica nos cabos de  energia,  acessibilidade  às  áreas  de  manutenção  seguem  inclusive  normas  técnicas.  O  Estado, portanto, pode provar que observou todas as normas técnicas e sinalizou a proibição de acesso às escadas traseiras dos vagões, bem como comprovou que a altura da grade de proteção do viaduto do  qual  o  aventureiro  pulou  sobre  o  vagão  tinha  altura  relativamente  suficiente  para  impedir acidentes, e que, para superá­la, só escalando, coisa que só se pode fazer voluntariamente. A  partir  dessa  premissa,  temos  que  o  Estado  tomou  todas  as  precauções  e  se  excluiu  de  sua culpabilidade.  Como,  também,  pode  ter  concorrido  com  a  vítima,  a  partir  do  momento  em  que comprove que ela agiu de forma errada. Observação:  ao  comprovar  a  conduta  preponderante  da  vítima,  o  Estado  não  está  de  isento  da responsabilidade. Ainda assume uma parte do prejuízo. Temos vítima, Estado e agente. Vítima teve prejuízo,  então  dizemos  que  ela  teve  uma  “fatia  de  prejuízo”.  Com  isso,  ela  aciona  o  Estado,  e, prosperando sua demanda, essa fatia de prejuízo é transferida ao Estado, que assume­a. A fatia de prejuízo  assumida  pelo  Estado  deve  ser  igual  à  fatia  de  prejuízo  experimentado  pela  vítima  do ilícito. Ou haverá enriquecimento sem causa ou ilícito por parte do Estado ou da vítima. Se,  por  outro  lado,  houver  concorrência  da  vítima  para  o  resultado  danoso,  ela  simplesmente causará  a  redução  do  valor  indenizatório  a  ser  pago  pelo  Estado.  Exemplo:  dois  carros  estão parados na via, a Polícia para ali mesmo, transversalmente na pista para ver o que é, e um quarto carro em alta velocidade chapuleta o carro da Polícia. Culpa concorrente! A polícia criou a situação pela posição que estacionou a viatura, mas o Estado comprovou que, pelas marcas de frenagem, o
  • 4. 05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11 http://notasdeaula.org/dir8/direito_administrativo2_28­10­11.html 4/6 carro que vinha atrás estava em alta velocidade. O Estado paga por não ter sinalizado com cones, e o  piloto  responde  por  não  ter  obedecido  ao  limite  de  velocidade.  Este  teve  prejuízo,  mas  não  o transferirá completamente para o Estado. Transferirá parte da responsabilidade para o Estado por conta da conduta do agente de polícia que deixou o carro em posição desagradável para os demais transeuntes. Pelo  visto,  pela  teoria  da  responsabilidade  patrimonial  objetiva  do  Estado,  há  exigência  de  se comprovar o nexo de causalidade entre a conduta do agente e a ocorrência do resultado dano. Note que não se exige que se demonstre a culpa (responsabilidade subjetiva) do agente público, nem a culpa do serviço. O Estado também poderia se eximir baseado na teoria da imprevisão. Remete às ideias de caso fortuito e força maior. Força maior é evento da Natureza, para nós administrativistas. Se a árvore, cujo cuidado é de responsabilidade da prefeitura, e que estava com a raiz enfraquecida, cair sobre um automóvel, o Estado deverá indenizar. Diferente é a situação em que, muito embora a árvore estivesse bem saudável, uma forte e incomum rajada de vento soprasse sobre ela, causando aquele estrago. Essa é a força maior, porque o evento foi causado pela Natureza e era inevitável. Caso fortuito, por sua vez, é a briga entre estudantes e polícia, greve, invasões, situações imprevisíveis criadas  por  ações  humanas  em  geral,  por  isso,  também  inevitáveis.  O  Estado  também  pode  se eximir, dependendo da situação.  Na responsabilidade objetiva, o Estado pode se eximir da culpa comprovando que não houve nexo de causalidade entre sua conduta ativa ou omissão e a ocorrência do resultado danoso. Responsabilidade das empresas de energia: computador que estoura a fonte por causa do pico de tensão elétrica: A companhia tem condições de saber quando houve “pico de luz”, e o ofendido irá mostrar  qual  foi  o  tempo.  Pode  eximir­se  demonstrando  a  divergência  na  temporalidade. Concessionária é representante do Estado, então tem responsabilidade objetiva. O cidadão que teve o aparelho queimado argumentará que o fato ocorreu entre “22:05 e 22:30 do dia tal”. Se quiser eximir­se  da  responsabilidade  de  indenizar,  a  empresa  de  energia  terá  que  demonstrar  que, naquele intervalo de tempo, não houve nenhuma elevação de potencial elétrico naquela região. Ela tem registro das variações. E quando se trata de omissão? O Superior Tribunal de Justiça decidiu que omissão do Estado é caso de faute de service. Retroage­se àquela circunstância da responsabilidade objetiva e subjetiva. Quem  é  que  custeia  o  Estado?  Nós.  Quem  ganha  indenização  dá  uma  parcela  de  seu  próprio dinheiro para se autoindenizar. Buracos na via pública que vêm a empenar sua roda aro 19”: tire fotos! Qualquer meio de prova é admissível hoje em dia. Telefone celular serve, entre outras coisas, para fazer ligações, mas não é mais a única utilidade. Antigamente ninguém andava com câmera fotográfica com filmes ópticos que precisavam de revelação dentro do carro. Pessoas têm conseguido a indenização, mesmo que com dor de cabeça. No tocante ao Estado, você terá que comprovar a conduta dele. A resposta acolhida pelo Judiciário poderá ser “mas não existe nem via pavimentada naquele lugar! É uma fazenda particular.” Aí o Estado se exime da responsabilidade.    Reparação do dano Pode  ser  feita  pela  via  administrativa  ou  pela  judicial.  Na  reparação  administrativa  a  pessoa comprova  o  nexo  de  causalidade  e  o  Estado,  analisando  a  situação,  pode  pagar administrativamente e resolve­se o problema. Ou ele mesmo paga, ou ele paga alguém para fazer o serviço. Exemplo: uma patrulha da Polícia Militar segue alguém em alta velocidade, até que surge
  • 5. 05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11 http://notasdeaula.org/dir8/direito_administrativo2_28­10­11.html 5/6 uma curva fechada, e o carro bate em algo. O administrador mandará alguém da Administração até o local avaliar e, se for o caso, indenizar, ou pagará alguém para realizar o serviço de restauração. Administrativamente o Estado também pode fazer o quê? A vítima teve prejuízo, passou para o Estado, e este, por sua vez, passa para o agente. É a ação de regresso. No primeiro momento não há necessidade da comprovação de culpa. No segundo, deve­se comprovar a culpa do agente, então sua responsabilidade, patrimonial, agora é subjetiva. Para promover essa segunda etapa, a ação de regresso contra a pessoa do agente, a Administração deverá ter, efetivamente, ressarcido a vítima. E, nessa ação de regresso, deverá ser apurada a responsabilidade administrativa e penal do agente. A via de regresso pode ser feita na esfera administrativa, mas a Administração não poderá impor a sanção penal. Decreto 20910/32: como vimos, este antigo decreto traz o prazo de cinco anos para que se corra atrás administrativamente da reparação. Pagamento  e  precatórios:  se  o  Estado  for  considerado  responsável,  ele  irá  pagar  em precatórios.  Prevê­se  a  despesa  naquele  ano  para,  no  ano  subsequente,  poder  pagar.  Para  a reparação, tudo depende da matéria de prova carreada aos autos. No procedimento judicial paga­se por  precatório  (art.  100  da  CF)  se  o  ofensor  é  pessoa  que  faz  parte  da  Fazenda  Pública,  ou,  se concessionária de serviço público, paga com o próprio patrimônio de acordo com a regra do direito privado. Sociedades de economia mista e empresa pública que se intrometem no mercado, disputando com as demais empresas em situação de igualdade se submetem ao regramento do direito privado. Se o Banco  do  Brasil  coloca  seu  nome  no  Serasa,  a  responsabilidade  não  é  objetiva,  porque  está  em atividade comercial, mas, se estiver prestando serviço público, aí sim, a responsabilidade é objetiva. Observação: se o agente público é celetista, ele terá que autorizar o desconto no contracheque. E o servidor  público  estatutário?  A  própria  lei  já  autoriza  o  desconto.  Vinga  o  requisito  do  ato administrativo: autoexecutoriedade e presunção de veracidade e legitimidade. O Estatuto prevê a possibilidade de descontos. Porém, o STJ tem decidido recentemente que deve haver a autorização do servidor. É um entendimento ainda não consolidado. O percentual dependerá da lei estatutária. Na Lei 8112/1990 são 10%.    Responsabilidade do Estado por atos legislativos e jurisdicionais Vinga  a  tese  da  irresponsabilidade.  O  Poder  Judiciário  tem  soberania  para  decidir.  Se  o  órgão judicante,  o  órgão  do  Poder  Judiciário,  não  tivesse  essa  soberania,  não  teria  essa  liberdade  e autonomia  de  decidir  de  acordo  com  sua  consciência.  O  juiz  decide  de  acordo  com  o  sua consciência, mesmo que tenha que fundamentar, curvando­se somente à lei. A única hipótese de responsabilidade  é  a  de  dolo  do  magistrado.  Imagine  se  houvesse  responsabilidade  por  culpa: ninguém  iria  querer  ser  juiz.  Prevalece,  então,  a  questão  da  imutabilidade,  da  definitividade  da coisa  julgada,  e  este  Poder  Judiciário  não  tem  responsabilidade.  Os  magistrados  têm independência. Terão responsabilidade quando houver dolo ou má­fé, em que, na seara criminal, gera­se  responsabilidade  objetiva  contra  o  Estado,  de  indenizar,  tendo  em  vista  a  injustiça cometida. Por isso admite­se a revisão criminal. Se houvesse responsabilidade por atos jurisdicionais, a coisa julgada seria mutável. No  tocante  aos  atos  do  Poder  Legislativo,  estamos  falando  de  leis.  Vinga  também  a irresponsabilidade,  porque  o  cidadão  não  tem  como  responsabilizar  o  Estado  pelos  seus representantes que ele mesmo colocou lá. Há  quem  admita  que,  em  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  o  prejudicado  por  lei  julgada inconstitucional possa reivindicar perdas e danos.