Curso Gestão Governamental p/ APPGG-SP 2015

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Aula demonstrativa do Curso de Gestão Governamental para APPGG-SP 2015 (Analista da Prefeitura de São Paulo). Confira curso completo no site: https://www.estrategiaconcursos.com.br/curso/gestao-governamental-p-appgg-sp-8672/

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Curso Gestão Governamental p/ APPGG-SP 2015

  1. 1. Aula 00 Gestão Governamental p/ APPGG/SP Professor: Rodrigo Rennó 00000000000 - DEMO
  2. 2. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 57 Aula 0: Coordenação Executiva Olá pessoal, tudo bem? Meu nome é Rodrigo Rennó e tenho o grande prazer de iniciar com vocês um curso de Gestão Governamental para o concurso de Analista de Políticas Públicas e Gestão Governamental da Prefeitura de São Paulo. O edital acabou de ser lançado e teremos 200 vagas para esse cargo. A banca escolhida será a Vunesp e as provas objetivas serão realizadas na data prevista de 15 de novembro. A remuneração é muito interessante: cerca de R$ 9.000,00 mensais. Nosso objetivo é lhe preparar para conseguir uma das vagas deste concurso! Antes de qualquer coisa, vou dizer um pouquinho sobre mim: sou carioca e formado em Administração pela PUC do RJ, com Pós-Graduação em Gestão Administrativa. Como vocês, já fui concurseiro e disputei diversos concursos da área de Administração, e sei como é encarar esse desafio. Atualmente, sou também Gestor Federal no Ministério do Planejamento e estou lotado na Assessoria Especial para Modernização da Gestão, tendo sido também Auditor de Controle Interno na Secretaria de Fazenda do Governo do Distrito Federal. Sou professor de Administração Geral, Administração Pública e Gestão de Pessoas desde 2007 e já lecionei em muitos cursos preparatórios para concursos em todo o Brasil, tanto com material escrito quanto com material em vídeo. Tenho o hábito de escrever como se estivesse conversando com o fácil de passar o conteúdo, e, principalmente, mais agradável para vocês dominarem essa matéria. Sei que muitos de vocês já estão na estrada dos concursos e já estudaram alguns destes temas. O que proponho é que façamos um estudo direcionado. Sei que os temas de nossa matéria são muitos, portanto temos de focar! 00000000000 00000000000 - DEMO
  3. 3. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 57 Além disso, sou autor de três livros na área, publicados pela editora Elsevier: Professor, e como será o curso? O curso que iniciaremos hoje será todo focado em provas anteriores das principais bancas de concursos! Irei trabalhar a teoria necessária e comentar centenas de questões para que vocês cheguem prontos Estarei não só resolvendo as questões, mas dando dicas das as! Além disso, a matéria de Administração tem sido cada vez mais cobrada, tendo sido incluída em praticamente todos os concursos importantes da área fiscal, como os concursos da Receita Federal, ICMS- SP e ICMS-RJ, ISS-RJ, entre outros. Está mais do que na hora de você Depois deste curso, você vai tiver uma prova de Administração nas mãos! Administração Geral para Concursos 2º Edição- Teoria e mais de 800 questões Administração Geral e Pública Cespe/UnB Mais de 900 questões comentadas Administração de Recursos Materiais para Concursos - Teoria e mais de 370 questões comentadas 00000000000 00000000000 - DEMO
  4. 4. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 57 Tenho o hábito de escrever como se estivesse conversando com o fácil de passar o conteúdo, e, principalmente, mais agradável para vocês dominarem essa matéria. Tenho certeza de que esse material fará a diferença na sua preparação, e, além disso, estarei presente no fórum do curso, que vocês terão acesso exclusivo! Se aparecer uma dúvida qualquer estarei disponível para esclarecer de modo direto e individualizado. Os tópicos cobrados pela banca estão descritos no cronograma abaixo: Aula 0: Coordenação Executiva problemas da articulação versus a fragmentação de ações governamentais. Dimensões da coordenação: intragovernamental, intergovernamental e governo-sociedade. Aula 1: Tipos de indicadores. Sistemáticas de Monitoramento e Avaliação. Aula 2: Arranjos institucionais para coordenação e implementação de políticas públicas. Inovações na gestão pública e na prestação de serviços públicos. Aula 3: Os controles interno e externo. Responsabilização e Prestação de Contas. Aula 4: Planejamento: Técnicas de abordagem, análise e diagnóstico. Estabelecimento de cenários. Estabelecimento de objetivos e metas organizacionais. Métodos de desdobramento de objetivos e metas e elaboração de Planos de Ação e Mapas Estratégicos. Implementação de estratégias. Ferramentas de Gestão. Aula 5: Compras Públicas, registro de preços, preferência para micro e pequenas empresas nas compras públicas, gestão de suprimentos e logística na administração pública, compras públicas sustentáveis. Aula 6: Gestão de Pessoas: Avaliação de Desempenho, sistemas de incentivo e responsabilização; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe. Aula 7: Gerenciamento de Conflitos, Gestão por Competência. Aula 8: Gestão da Informação, avaliação e monitoramento de políticas públicas. Governo Aberto, transparência, Lei de acesso à informação pública. Aula 9: Participação Social na gestão. Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil funcionamento e características: modelo de governança de programas matriciais. Formas de gestão de serviços públicos: formas de supervisão e contratualização de resultados parcerias estado e sociedade; horizontalização; pluralismo institucional; redes interorganizacionais. Mecanismos de rede. Gestão por resultados. 00000000000 00000000000 - DEMO
  5. 5. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 57 Aula 10: Liderança, Motivação. Aula 11: Gestão de contratos. Aula 12: Serviços públicos no município, qualidade no serviço público, modalidades de execução: centralização x descentralização, concessão, autorização, permissão. Regulação de serviços no município. Gestão da mudança nas organizações. Cooperação Internacional e rede de cidades. Vamos então para o que interessa, não é mesmo? 00000000000 00000000000 - DEMO
  6. 6. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 57 Sumário Coordenação executiva - Problemas de articulação versus fragmentação das ações governamentais ....................................................................................6 Conceito Principal ..............................................................................6 Panorama das Políticas Públicas no Brasil ....................................................6 Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal ......................................7 Fragmentação institucional.....................................................................8 Caráter setorial ..................................................................................9 Modelo de provisão estatal ................................................................... 10 Visão do Ipea.................................................................................. 11 Intersetorialidade e Transversalidade ........................................................ 15 Coordenação Intergovernamental............................................................... 18 Descentralização e democracia............................................................... 18 Coordenação Federativa ...................................................................... 20 Federalismo Brasileiro........................................................................ 22 Modelos da Gestão Federativa ............................................................... 25 Gestão de Redes............................................................................... 27 Redes de Políticas Públicas................................................................... 29 Relação Governo-Sociedade .................................................................... 40 Participação e Controle Social................................................................ 40 Accountability.............................................................................. 40 Tipos de Accountability ................................................................... 43 Iniciativas de Participação.................................................................... 45 Conselhos Gestores de Políticas Públicas................................................. 46 Orçamento Participativo ................................................................... 49 Lista de Questões Trabalhadas na Aula......................................................... 60 Gabarito .......................................................................................... 67 Bibliografia ...................................................................................... 67 00000000000 00000000000 - DEMO
  7. 7. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 57 Coordenação executiva - Problemas de articulação versus fragmentação das ações governamentais Conceito Principal Como veremos em breve, uma das principais características principais da gestão das políticas públicas é a sua fragmentação. Isto significa que as ações são executadas de modo separado e descoordenado, seja dentro do próprio ente (agências e ministérios diferentes executando diversas ações) ou através de entes distintos, com a União, os estados e os municípios executando políticas públicas sem uma harmonização dos esforços. Naturalmente, isto acarreta a superposição de atividades, com desperdícios de recursos e baixa efetividade das políticas. A coordenação executiva visa, portanto, que todos os agentes atuem de modo conjunto, de forma coerente. Panorama das Políticas Públicas no Brasil Os últimos trinta anos foram de muito debate sobre o papel do Estado na sociedade sobre quais tipos de políticas públicas deveriam existir e como deveriam funcionar. Desde a década de 80, em que existia um pessimismo quanto ao papel do Estado, até os anos recentes (em que o papel do Estado tem sido visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar a realidade social), as dinâmicas que determinam o funcionamento do relacionamento entre o Estado e a sociedade têm mudado. Nos anos 80, as políticas públicas estavam impactadas por um governo autoritário com pouca legitimidade na sociedade e uma crise econômica e fiscal de grandes proporções. 00000000000 00000000000 - DEMO
  8. 8. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 57 Cinco elementos caracterizaram esta época, de acordo com Farah1 : Figura 1 - Elementos das Políticas Públicas no Estado Brasileiro Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal Até a década de 80 do século passado, o governo federal comandava uma proporção exagerada dos recursos e centralizava diversas decisões em relação às políticas públicas no Brasil2 . O papel dos estados brasileiros era, então, subsidiário e residual, tendo uma atuação mais voltada para a execução e implementação das políticas. Naturalmente, este processo foi uma consequência de anos e anos de governos autoritários comandando a política nacional. A centralização seria então um processo que iria em convergência políticas públicas sua visão de mundo e não tinham, dentro de seus principais quadros, o costume de tomar decisões de modo participativo. Como estavam mais próximos da realidade que deveriam alterar, ou seja, mais próximos dos cidadãos, poderiam avaliar se a política pública estava 1 (Farah, 2001) 2 (Farah, 2001) Centralização Decisória Fragmentação Institucional Caráter Setorial Exclusão da Sociedade Civil Modelo de Provisão Estatal 00000000000 00000000000 - DEMO
  9. 9. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 57 ou não sendo eficiente e, de certo modo, impactar a política pública no momento da execução. Assim, os governos centrais entenderam, com o tempo, que a participação dos estados era fundamental para que as políticas públicas tivessem sucesso. O agenciamento de recursos federais pelos governos estaduais acabou sendo um espaço de troca de favores entre os governantes centrais e regionais e facilitou a construção de uma rede de apoio regional ao governo central, que redundou no que chamamos de clientelismo. Fragmentação institucional Outro aspecto das políticas públicas brasileiras é a fragmentação institucional desenvolvendo políticas sem uma coordenação adequada dos diversos esforços. Desse modo, as estruturas das políticas públicas foram desenvolvidas sem um planejamento e uma coordenação. Órgãos eram criados sem ter a devida preocupação em observar que outros órgãos já existiam e tinham o mesmo objetivo. Instituições voltadas para áreas como: saúde, educação e habitação, etc. foram criados sem uma preocupação em uma atuação consistente e coerente do Estado e sem uma atuação efetiva e eficiente. Com isso, esforços foram sobrepostos e algumas áreas não receberam a atenção devida. Ao invés de juntar esforços destes órgãos isolados e coor por recursos e influência. De acordo com Farah3 , O crescimento do aparato estatal se deu de forma desordenada, por sobreposição de novas agências a agências pré-existentes, sem que se estabelecesse coordenação da ação dos diversos órgãos. Esta desarticulação ocorria tanto no âmbito de um mesmo nível de governo, como entre diferentes esferas de governo. Tal desenho institucional dificultava a tarefa de coordenação, com implicações para a eficiência e a efetividade das políticas 3 (Farah, 2001) 00000000000 00000000000 - DEMO
  10. 10. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 57 Portanto, algumas instituições receberam recursos e outras ficavam desestruturadas, perdendo a sua capacidade de atuação. Não existia um trabalho harmônico e estruturado. Caráter setorial Até pelo problema citado anteriormente, de fragmentação institucional, as políticas públicas ficaram reduzidas a algumas áreas consideradas prioritárias. O processo de setorialização incluiu a criação de agências especializadas em uma área determinada, como: educação, saúde, transportes, habitação, etc. Com isso, perdeu-se uma articulação entre as políticas. Cada órgão e instituição acabava operando apenas em um aspecto da realidade, sem existir uma coordenação entre diferentes fatores dos problemas sociais. Naturalmente, uma criança que cursa uma escola pública também deve ser atendida por um órgão da saúde, bem como deve ter uma moradia decente etc. Desse modo, os órgãos deveriam entender que estavam atendendo aos mesmos cidadãos e que o trabalho deveria ser feito de forma coordenada e sistêmica, de modo que as políticas tivessem uma maior efetividade. De acordo com Farah4 , resultou do reconhecimento da crescente complexidade da problemática social no país, a exigir respostas que considerassem a singularidade dos desafios de cada uma das áreas sociais, de outro, esta especialização acabou se traduzindo em autonomia, cada política social e cada setor de serviço público sendo concebidos de forma independente dos demais, sem uma articulação entre as ações das diferentes áreas Imagine que uma agência possibilitou, através de uma política pública, a construção de um conjunto habitacional em uma região. Para que este conjunto habitacional seja um bom lugar para se morar, é necessário que tenha escolas próximas, um meio de transporte seguro e 4 (Farah, 2001) 00000000000 00000000000 - DEMO
  11. 11. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 57 eficiente, policiamento adequado, oferecimento de espaços de lazer e cultura, entre outros aspectos, não é mesmo? Com a setorialização, isto quase nunca ocorreu na prática. Escolas eram construídas sem preocupação com o acesso da população. Escolas recebiam alunos com graves problemas de saúde ou que tinham de caminhar mais de uma hora por falta de transporte. Todos estes problemas diminuíram a efetividade dos esforços e fizeram com que algumas iniciativas fossem descontinuadas. Portanto, as agências ficaram descoordenadas e não tinham uma noção de que o problema social deve ter uma abordagem sistêmica. Com o caráter setorial dessas instituições, geraram-se desperdícios e ineficiência. Modelo de provisão estatal Outra característica marcante do cenário de políticas públicas no Brasil é seu caráter de provisão estatal. Em nossa história recente, existiu uma busca pela instalação no Brasil de um Welfare state, ou Estado do Bem-estar social, de forma a diminuir o problema social. Entretanto, como as diferenças sociais eram enormes e não existia ainda uma estruturação da sociedade civil para lidar com estes problemas, o peso da sustentação deste modelo ficou praticamente focado no Estado, com pouca participação da sociedade civil. A discussão sobre quem seria responsável por estas políticas permeou o debate político nacional, com diversos posicionamentos conflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar sozinho essas políticas, até grupos que acreditavam que sem a participação da O próprio Banco Mundial chegou a alertar sobre a impossibilidade de que países em desenvolvimento pudessem rapidamente montar um estado de bem-estar social, pois não existiriam recursos disponíveis para isto. De acordo com este banco, a escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso5 . Com isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada a participar mais da formulação e da implementação das políticas públicas. 5 (Farah, 2001) 00000000000 00000000000 - DEMO
  12. 12. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 11 de 57 Visão do Ipea Já para o Ipea, o cenário das políticas públicas de caráter social foi marcado pelas seguintes características ou elementos: universalização, descentralização, participação da sociedade, focalização ou seletividade das ações, regulamentação e regulação, adoção de medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho governamental, e progressiva elevação do gasto social federal. A universalização das ações tem sido um dos objetivos do Estado brasileiro desde a Constituição Federal de 1988. Naturalmente, os serviços e políticas públicas ainda não são universais, ou seja, não atendem a todos os cidadãos, mas a trajetória tem tido uma convergência para este resultado. Através de diversos sistemas, como o caso do SUS, o Estado brasileiro tem conseguido atingir aos mais carentes e direcionar as ações governamentais para os que são mais necessitados. De acordo com o Ipea6 , que pese o fato de o sistema de proteção social brasileiro ainda estar distante de um padrão redistributivo e equitativo, a universalidade das políticas de saúde, de assistência, de previdência e de educação tem sido objeto de inúmeros avanços nos últimos Dentre as políticas importantes nesta área, podemos citar o Programa de Saúde da Família PSF que tem alterado o modo de atendimento de saúde à população e a LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social. Outro elemento importante foi o da descentralização das ações governamentais da União para os estados, municípios e entidades não governamentais - ONGs. Pouco a pouco, o governo central foi percebendo que os entes subnacionais conseguiam executar melhor as políticas públicas. Com isso, do governo federal O caso da educação é emblemático. Atualmente, a União tem diversos programas em que ela efetua repasses de recursos diretamente para as escolas ou associações. De acordo com o Ipea7 , educação, o processo de descentralização progrediu em importantes programas tradicionalmente executados pelo 6 (IPEA, 2002) 7 (IPEA, 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
  13. 13. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 57 Ministério da Educação. No Programa Nacional de Alimentação Escolar eliminou-se a figura jurídica do convênio e passou-se à transferência automática dos recursos. No caso específico do Dinheiro Direto na Escola, os recursos são repassados diretamente para uma organização não governamental, a exemplo de associações de pais e mestres ou de instituição Para que a descentralização funcione, outro elemento deve existir: a participação da sociedade na formulação, na implementação e no controle das políticas públicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dado dentro dos conselhos. Desse modo, Atualmente, a maioria absoluta das políticas sociais está atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas três esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e não governamentais. As composições e as competências variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, são paritários, e outros não o são; alguns são deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o da assistência, são as conferências nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os rumos das respectivas políticas. Porém, há o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam à partilha das decisões e da gestão das políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser aprimorados Assim, alguns conselhos são apenas consultivos, ou seja, suas determinações não limitam a atuação do poder público, apenas servem de balizamento. Já alguns conselhos são deliberativos e têm o poder real de decisão sobre a política pública. Além disso, o Ipea considera que as políticas públicas têm se tornado mais focalizadas ou seletivas. A focalização ocorre quando uma política consegue atuar somente ou principalmente em relação ao seu público alvo. Dessa maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo, pois os recursos são utilizados diretamente com a população que realmente necessita dos serviços públicos e está mais carente. De acordo com o Instituto8 , 8 (IPEA, 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
  14. 14. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 57 focalização ou seletividade das ações, observa-se um esforço em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulneráveis no âmbito das políticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalização do atendimento, que, assim, configura-se em uma prática cujo objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem menos Esta trajetória tem sido um dos fatores que favoreceram e possibilitaram o sucesso das políticas de combate à pobreza extrema, como o Programa Bolsa Família. Outro fator foi a mudança no padrão de regulação e regulamentação de bens e serviços públicos. A criação de diversas agências reguladoras, como no caso da Saúde (ANS e Anvisa). Essas áreas passaram a enfrentar um controle muito maior por parte do Estado e regras mais rígidas e abrangentes de atuação têm sido aplicadas. Dentro dos exemplos de benefícios que este processo trouxe para a população que podem ser citados, existem: a definição de maior abrangência da cobertura dos planos de saúde, um controle sanitário mais rígido e a abertura do mercado farmacêutico, que ocorreu com os A trajetória das políticas públicas também aponta para uma melhora do seu gerenciamento, com maior eficiência e eficácia. De acordo com o Ipea, a qualidade dos serviços públicos tem melhorado e os recursos públicos têm sido melhor despendidos. Dentro das ações e medidas que têm sido importantes para que este cenário ocorra, o instituto cita9 : (i) a contratação de gestores via concurso público e o treinamento regular dos servidores; (ii) o aperfeiçoamento dos sistemas de informação e uma maior divulgação deles, com o uso dos meios propiciados pela informática e pela internet, entre outros; (iii) a mensuração dos resultados para que se conheça melhor o alcance Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevação do gasto social federal. Desde os anos 90, o gasto com programas sociais tem aumentado em relação ao PIB nacional. 9 (IPEA, 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
  15. 15. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 57 Desse modo, não só as políticas foram mais focalizadas nas comunidades e grupos-alvo específicos, mas o montante de recursos destinado a estes programas foi sendo majorado. De acordo com o Ipea10 , A prioridade conferida a área social é também revelada pelo incremento do gasto social federal per capita, que aumentou 37,4% no período estudado. Com efeito, em 1993 o gasto médio, por habitante, do sistema de proteção social brasileiro, era de R$ 618,2; esse valor subiu para R$ 849,5 em 1999. As comparações com o PIB apontam na mesma direção: em 1993, a proporção do gasto em relação à produção nacional era de 12,0%, passando, em 1999, para 13,2%. Em outras palavras, o crescimento do Estado social brasileiro foi relativamente maior que o do PIB nesses seis anos. Portanto, podemos ver abaixo no gráfico os principais elementos das políticas públicas nacionais ultimamente: Figura 2 - Elementos das Políticas Públicas no Brasil. Fonte: Ipea 10 (IPEA, 2002) Elementos das Políticas Públicas Universalização Descentralização Participação da Sociedade Focalização ou seletividade Regulamentação e regulação Elevação da eficiência e a eficácia Aumento do gasto social federal00000000000 00000000000 - DEMO
  16. 16. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 57 Intersetorialidade e Transversalidade Atualmente, existe a visão de que as políticas públicas devem ter uma a gestão de políticas públicas. Esta visão é razoavelmente nova e busca romper com uma falta de coordenação das ações do governo, que acontece quando as áreas suas ações em conjunto. Na conformação atual, o Estado é organizado por funções o que chamamos de organização funcional na ciência da Administração. O Poder Executivo, por exemplo, está dividido por Ministérios, com cada pasta ortes, Justiça, Minas e Energia, etc. Entretanto, os problemas públicos não costumam ficar circunscritos à apenas uma área. Vamos utilizar um caso prático? Imaginemos que o Estado está buscando resolver um problema público: a evasão escolar. Naturalmente, logo pensamos no Ministério da Educação (aqui vou utilizar a União, mas poderíamos estar falando de algum estado ou (evasão escolar), não é mesmo? Porém, muitos dos fatores que levam ao aluno deixar a escola podem de transporte adequado. Pode também estar frequentemente doente e não conseguir acompanhar a turma. Além disso, este aluno pode não ter eletricidade em casa, pode estar residindo em uma área dominada pelo tráfico, dentre outros fatores que podem gerar ou aumentar o problema da evasão escolar. Assim, o Ministério da Educação, sozinho, provavelmente não conseguirá resolver esse problema. Deverão existir ações conjuntas dos diversos ministérios envolvidos para que cada ação seja reforçada pela outra. De acordo com Menicucci11 , os problemas que são objeto das diversas políticas setoriais são interligados e interdependentes e se reforçam mutuamente. Dada a complexidade da realidade, as políticas 11 (Menicucci, 2006) 00000000000 00000000000 - DEMO
  17. 17. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 57 públicas precisam se ajustar à natureza estrutural dos problemas sociais para, de fato, conseguir algum impacto sobre Deste modo, historicamente as políticas públicas foram planejadas e executadas de uma maneira setorializada. Cada órgão criado pelo Estado foi pensado e desenvolvido para atuar somente em seu problema específico, sem considerar os impactos das ações dos outros órgãos envolvidos12 . Com isso, muitas ações não surtiram o efeito desejado e aconteceu de órgãos diferentes executarem políticas que não eram coerentes ou eram totalmente divergentes com o consequente desperdício de recursos públicos. Dentre outros problemas, pode-se citar também13 : o paralelismo das ações, a centralização das decisões, recursos e informações, as divergências de objetivos e funções de cada área, assim como o fortalecimento de poderes políticos e hierarquias, em detrimento do cidadão. Assim sendo, como o Estado organizou-se para atender ao cidadão de modo setorializado, o próprio cidadão pode não saber onde reclamar para que seu problema seja resolvido. Ou seja, não existe uma clara responsabilização do órgão ou do agente público. Como muitas vezes não fica claro (mesmo para os órgãos e agentes públicos) quais devem ser os órgãos a cooperar, estes não se sentem órgão!). Esta dinâmica, se não alterada, pode gerar um clima de competição entre os órgãos, ao invés de uma postura proativa e de cooperação, desejável na gestão das políticas públicas. De acordo com o International Policy Centre for Inclusive Growth14 , o Estado se depara requer a compreensão de uma grande contradição que permanentemente se reproduz nas ações governamentais: as intervenções setoriais do Estado não são suficientes para dar conta dos problemas de 12 (Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro) 13 (Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro) 14 (Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro) 00000000000 00000000000 - DEMO
  18. 18. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 57 uma realidade complexa e multidimensional. As respostas dadas pelo Estado não passam de meros paliativos e, fatalmente, não solucionam nenhum Deste modo, de acordo com este instituto, a transversalidade pode ser compreendida como a capacidade de perpassar diversas realidades, segmentos, dimensões e setores, de forma a abranger a complexidade real dos problemas. Assim sendo, para que as políticas públicas sejam geridas com uma transversalidade, é necessário um rompimento com a forma atual de gestão pública com uma estrutura verticalizada e departamentalizada por funções. Já o conceito de intersetorialidade, de acordo com Inojosa15 , foi definido como: finalidade de planejar, realizar e avaliar políticas e programas, para o alcance de resultados sinérgicos De acordo com este conceito, a Administração Pública deve basear- se em vários tipos de conhecimentos, experiências e sujeitos para poder captar toda a complexidade de um problema. que todos os pontos de vista tenham sido entendidos e tomados em consideração no planejamento de uma política pública. Desse modo, uma política de saúde deve levar em consideração não somente os conhecimentos de medicina, mas também os conhecimentos de economia da saúde, dos psicólogos, nutricionistas, engenheiros de produção, dentre outros que tenham contato com a política. Isto não quer dizer, obviamente, que não existam conhecimentos entre estas disciplinas, tendo como objetivo uma melhor compreensão de uma realidade cada vez mais complexa e multifacetada. Dentre as estratégias para uma nova gestão das políticas públicas, pode-se citar: a transformação das estruturas funcionais para estruturas em rede ou matriciais, possibilitando uma maior coordenação dos esforços e das ações governamentais. De acordo com Menicucci16 , 15 (Inojosa, 2001) apud (Controle Social do Programa Bolsa Família: uma experiência de transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro) 16 (Menicucci, 2006) 00000000000 00000000000 - DEMO
  19. 19. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 57 Nesse sentido é que a integração e coordenação das ações pressionam para mudanças nas estruturas tradicionais de governo em dois sentidos principais: substituir as estruturas funcionais e piramidais que refletem a especialização de saberes e modos de intervenção - por estruturas matriciais mais flexíveis, que permitam a coordenação constante em todos os níveis, e substituir órgãos segmentados por áreas de conhecimento e atuação por órgãos de corte regional que tenham como missão melhorar as condições de vida da população em áreas Desta maneira, as ações do Estado ganharão mais força e serão mais efetivas na resolução dos problemas da sociedade. Coordenação Intergovernamental Descentralização e democracia Após vinte anos de governo militar autoritário e centralizador, existia uma grande demanda por uma maior descentralização política e uma gestão pública mais transparente e democrática. nova Constituição Federal acabou transferindo poder da União para os estados e municípios. qualquer processo democrático insipiente começaram a aparecer. Além disso, o colapso da economia na década de 80 só fez aumentar as críticas, justas e injustas, sobre a capacidade do Estado de responder aos desafios da sociedade brasileira. A Constituição Federal de 1988 só aumentou os desafios deste Estado, pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar como seriam custeados) e distribuiu competências aos entes subnacionais, dificultando a coordenação das políticas públicas entre a União e estes entes. Um aspecto importante foi a descentralização, que, a princípio, aproxima os recursos e as competências dos problemas concretos. A ideia era de que quanto mais próximo dos problemas estivesse o Estado, melhor. Entretanto, muitos dos municípios não tinham nenhuma estrutura e capacidade técnica e gerencial para gerir as políticas públicas. Além disso, existia (e ainda existe) uma desigualdade muito grande entre as capacidades das cidades grandes e das pequenas cidades (que muitas 00000000000 00000000000 - DEMO
  20. 20. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 57 vezes são as mais carentes). Portanto, a própria descentralização veio com seus pontos positivos e negativos. O cenário pós Constituição Federal foi de grande dificuldade na gestão do Estado, pois a crise econômica dificultava o planejamento e a falta de recursos e de coordenação entre os entes prejudicava a gestão das políticas Com isso, começa a aparecer um discurso anti-Estado, que o culpava pelo estado das coisas e postulava uma retração tanto da intervenção deste na economia quanto das políticas públicas sociais. Foi o que se chamou de neoliberalismo, a busca pelo Estado-mínimo. De acordo com Farah17 , A ocorrência de práticas de cunho clientelista e marcadas pela corrupção após a democratização dos anos 80 e a maior visibilidade destes fenômenos, decorrente da própria democratização, articularam-se à onda minimalista de corte neoliberal que propõe a redução radical do Estado, contaminando a visão que os cidadãos têm da ação governamental e da administração pública em todas as esferas de govern Esta visão de mundo postulava que grande parte dos problemas da sociedade se dava pelo excesso de Estado. Com isso, pedia um reposicionamento da intervenção do Estado. Dentre as mudanças ocorridas na década de 90, uma das principais foi o processo de privatização de empresas estatais e a criação de agências reguladoras, de modo que o Estado trocasse sua posição de executor para uma posição de regulador da atividade econômica. Outro aspecto importante foi a da publicização, com a descentralização das ações em direção a atores não estatais, como as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público OSCIPs. A ideia era a de que estas organizações poderiam ser mais eficientes do que a máquina estatal no fornecimento de serviços à população. Além disso, passa a existir uma ideia de focalização dos gastos do governo. Ou seja, de que em um contexto de escassez, deveriam existir prioridades. Assim, se não existem recursos para garantir todos os direitos previstos na Constituição, dever-se-iam buscar atingir, prioritariamente, a população mais carente. Outra preocupação é a descontinuidade das políticas públicas. Com a transferência de poder de FHC para Lula em 2003, e a manutenção de 17 (Farah, 2001) 00000000000 00000000000 - DEMO
  21. 21. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 57 várias iniciativas e políticas do governo anterior, passou a existir uma preocupação maior com a continuidade e as consistências das políticas públicas. Sem essa continuidade, muitas políticas não conseguem se consolidar e mostrar resultados, pois dependem de um prazo maior do que os mandatos eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente, apesar de progressos recentes nesta área, ainda existe muita descontinuidade na política brasileira, bem como esforços dos entes sem nenhuma coordenação, ocasionando desperdícios e baixos resultados. Coordenação Federativa Muitas das políticas públicas em um país que adota o federalismo dependem da atuação de dois ou mais níveis de Estado (poder central e estados). Desta forma, estes governos (no caso do Brasil: União, estados e municípios) devem entender que são interdependentes e que devem compartilhar as decisões e responsabilidades. De acordo com Abrucio18 : sistemas federais, em que vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision seja, de compartilhamento de decisões e Desta forma, este compartilhamento deve acontecer para que as políticas públicas tenham sucesso. Muitas ações governamentais devem ser aplicadas no nível local, por exemplo, mas necessitam de financiamento da União para que possam acontecer. Por outro lado, os estados e municípios devem desejar participar dos programas, ou seja, se não existir um incentivo à participação destes entes regionais estes poderão não apoiar e executar a política pública. Como estes entes são autônomos, a organização dos programas governamentais em sistemas federativos é uma tarefa mais complexa do que em um Estado unitário19 . Como sabemos, um Presidente da República não tem comando sobre um Governador. 18 (Abrucio, 2005) 19 (Abrucio, 2005) 00000000000 00000000000 - DEMO
  22. 22. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 21 de 57 Assim, estes governos devem atuar em conjunto. Infelizmente, nem sempre as políticas públicas são bem coordenadas. De acordo com Pierson20 : os entes, as iniciativas políticas são altamente interdependentes, mas são, de modo freqüente, De acordo com o autor, todo federalismo concentra ações de cooperação e competição. Um comportamento cooperativo é fundamental para que os recursos sejam mais bem geridos, para que um ente mais capacitado financeiramente possa auxiliar ao outro ou para a troca de informações valiosas entre os entes. Além disso, a cooperação é um instrumento importante para diminuir certas diferenças entre as regiões do país. Podemos ver isto no caso brasileiro, em que a União auxilia com recursos financeiros e humanos certas regiões menos favorecidas e desenvolvidas. Já a competição federativa é importante para que o poder central não consiga dominar os outros, bem como para que a inovação possa florescer. É comum que diversas práticas administrativas inovadoras e políticas públicas apareçam inicialmente em entes subnacionais. Os próprios programas de renda mínima, tão elogiados atualmente, foram introduzidos nos estados antes do governo federal (por exemplo, no governo do Distrito Federal em 1995). Além disso, as diversas estratégias e modelos de gestão adotados nos diversos entes podem ser comparados pelos eleitores, criando uma Entretanto, a co contra os outros, em vez de levá-los à cooperação e a integração. De acordo com Abrucio21 , em países com grandes diferenças sócio-econômicas (como o Brasil) a competição entre os entes deve ser limitada para que as diferenças não se acentuem. guerra fiscal processo em que os estados e municípios oferecem cada vez mais vantagens aos investidores para atrair projetos para suas regiões. Este processo pode levar a um enfraquecimento financeiro de todos os entes, pois o leilão (onde cada estado oferece mais vantagens aos investidores) se torna predatório e os governos perdem suas principais fontes de receita. 20 (Pierson, 1995) apud (Abrucio, 2005) 21 (Abrucio, 2005) 00000000000 00000000000 - DEMO
  23. 23. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 57 De acordo com Arretche22 , o processo de coordenação federativa pode acontecer de acordo com vários instrumentos: 1. Regras legais que obriguem os atores a compartilhar decisões e tarefas definição das competências no terreno das políticas públicas, por exemplo; 2. Existência de fóruns federativos, com a participação dos próprios entes como são os senados em geral; 3. Existência de cortes constitucionais, que possibilitem aos mesmos acionar a defesa de seus direitos; 4. Construção de uma cultura política baseada no respeito mútuo e na negociação no plano intergovernamental. Federalismo Brasileiro A federação no Brasil surgiu com o governo republicano. De acordo com Giambiagi23 , surgiu como uma reação ao centralismo do império. Em seu início, os governos estaduais foram muito fortes na república. Foi a época da República Velha, e -com- comandava o país. Neste cenário, as oligarquias que comandavam os estados de Minas Gerais e São Paulo se alternavam no poder. Esta situação fortalecia o poder dos governadores, que detinham uma autonomia grande. Com a q a revolução militar que empossou Getúlio Vargas. Este fortaleceu o governo central e retirou a autonomia dos estados. O equilíbrio federativo só voltaria na Constituição Federal de 1946. Entretanto, em 1964, em um ambiente de grande instabilidade política, os militares depuseram João Goulart e retomaram o poder, concentrando novamente o poder no governo central. De acordo com Abrucio24 : -1964 foi o primeiro momento de maior equilíbrio em nossa federação, tanto do ponto de vista da relação entre as esferas de poder como da prática democrática. Mas o golpe militar acabou com este padrão e por cerca de 20 anos manteve um modelo unionista autoritário, com 22 (Arretche, 2004) apud (Abrucio, 2005) 23 (Giambiagi & Além, 2008) 24 (Abrucio, 2005) 00000000000 00000000000 - DEMO
  24. 24. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 57 grande centralização política, administrativa e financeira. Quando o modelo desenvolvimentista adotado com o regime militar começou a se esgotar, o processo de democratização começou a ganhar força e a ideia da descentralização assumiu um papel de destaque. Os governadores eleitos em 1982 se tornaram cada vez mais influentes e buscaram inserir na nova carta constitucional este novo panorama de fortalecimento dos entes subnacionais. De acordo com Giambiagi25 : nos anos 1980 e aprofundado com a Constituição de 1988, teve basicamente uma motivação política. O objetivo era o fortalecimento financeiro e político de estados e municípios em detrimento do governo central, visto como essencial ao movimento de redemocratização do Dentro deste contexto, a nova constituição inovou no nosso federalismo, inserindo pela primeira vez os municípios como entes federativos e transferindo receitas para estados e, principalmente, municípios. Esta foi uma mudança significativa, pois igualou os municípios aos estados e à União em seus deveres e direitos. Entretanto, estes municípios, em sua grande maioria, não detinham capacidade gerencial e arrecadatória para executar as políticas públicas. Além desse ponto, estes municípios passaram a também disputar entre si os investimentos privados. Ao invés de utilizar seus recursos na oferta de serviços à população, estes eram empregados na disputa predatória por novos investimentos em suas localidades. Este movimento Hobbesianismo municipal estas municipalidades26 . O processo de descentralização dependeu, portanto, das transferências federais da União para os estados e municípios (através do FPM e do FPE). No início dos anos 1990, os percentuais destes fundos constitucionais foram acrescidos, levando, inclusive, a um movimento de criação de inúmeros municípios sem qualquer condição de se manter sem ajuda externa. 25 (Giambiagi & Além, 2008) 26 (Salles, 2010) 00000000000 00000000000 - DEMO
  25. 25. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 57 De acordo com Abrucio27 : Dois fenômenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na década de 1980 com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralização, tanto em termos financeiros como políticos. Em segundo lugar, a criação de um modelo predatório e não- cooperativo de relações intergovernamentais, Este cenário levou a um comportamento individualista dos governadores, que utilizaram esta maior autonomia para projetos personalistas de poder. Dentre os instrumentos utilizados, temos o uso dos bancos estaduais como financiadores das ações dos próprios governos estaduais. Estes governos transformaram estes bancos, portanto, em uma Este cenário explosivo de irresponsabilidade dos governadores gerou estaduais. Por diversas vezes a União foi chamada para financiar os déficits dos estados. E, de certa forma, com esta alternativa de ajuda os estados se públicas. Os entes subnacionais t ou seja, de repassar suas dívidas para a União. Como o cenário econômico estava posto como o problema número um do governo central, a busca pela estabilidade econômica centralizou as atenções da União até 1994. Entretanto, com o plano Real a inflação se governadores nestes momentos. De acordo com Mendes28 : central percebeu que a estabilidade macroeconômica do país dependia da imposição de uma restrição orçamentária forte aos governos locais Desta forma, a partir deste momento a União iniciou um extenso programa de renegociação das dívidas estaduais, exigiu a privatização de diversos bancos estaduais e modelou um novo arcabouço normativo que 27 (Abrucio, 2005) 28 (Mendes, 2004) 00000000000 00000000000 - DEMO
  26. 26. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 57 acabaria por gerar, entre outras medidas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (que, apesar de valer também para a União, foi um instrumento que buscou aumentar a disciplina dos entes subnacionais). Além disso, outro aspecto derivado da descentralização foi o imenso número de municípios criados entre a Constituição Federal de 88 e a Emenda Constitucional n°15 de 1996. Como a CF/88 tinha repassado aos estados a competência de instituir os critérios legais para a criação de municípios, os estados passaram a automáticos advindos do Fundo de Participação dos Municípios. Isto ocorria, pois cada município criado ganhava o direito de receber o FPM instantaneamente depois de criado. Deste modo, ocorreu uma competição predatória entre os estados neste ponto29 . Concluindo, o modelo brasileiro de federalismo foi derivado de um processo centralizador, próprio de nossa história. Portanto, em nossa história a União concentrou, durante diversas oportunidades, inúmeros poderes e recursos. Entretanto, passamos por momentos de descentralização de tempos em tempos, como os vividos na década de 1980, que se refletiram na CF/88. Portanto, ainda estamos em busca do modelo cooperativo, que é previsto na CF/88, mas ainda não conseguimos pôr este modelo totalmente em prática. Modelos da Gestão Federativa De acordo com muitos autores, o modelo de gestão das relações e dos programas governamentais impacta diretamente nos resultados dos mesmos30 . Agranoff e McGuire, analisando o contexto dos programas governamentais norte-americanos, descreveram quatro modelos de gestão federativa. Estes seriam31 : Modelo de cima para baixo (top-down) - representa a manutenção do controle da esfera federal sobre as demais no 29 (Torres, 2004) 30 (Fleury & Ouverney, 2007) 31 (Agranoff e McGuire, 2001) apud (Fleury & Ouverney, 2007) 00000000000 00000000000 - DEMO
  27. 27. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 57 estabelecimento das relações necessárias à implementação e execução de programas intergovernamentais. Ele enfatiza o emprego de normas e instrumentos padronizados desenhados unilateralmente, o monitoramento dos resultados, o domínio das transferências financeiras e sua regulação centralizada, entre outros; Modelo de trocas mútuas - enfatiza a construção de instrumentos de gestão e o alcance dos objetivos por meio de mútua dependência entre os atores envolvidos. A base da gestão consiste em processos de negociação a partir dos vínculos intergovernamentais construídos pelo sistema federativo, em detrimento da dominação completa da esfera federal. Modelo de jurisdição - adota como princípio de gestão o estabelecimento, por governos locais, de bases normativas, estratégias e vínculos necessários ao adequado cumprimento das funções que lhes foram atribuídas no processo de descentralização. Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e contatam os atores que detêm os recursos estratégicos para o desenvolvimento das atividades, programas e projetos considerados essenciais. Embora esse modelo proporcione maior grau de autonomia aos governos locais, as esferas federal e regional ainda impõem restrições a sua ação, uma vez que ela se destina a cumprir funções delegadas de cima, e não a construir ou aprimorar vocações próprias; Modelo de gestão em rede - a ação dos diversos atores relacionados à gestão do sistema intergovernamental se verifica num ambiente onde os atores ou organizações não têm o poder de determinar as estratégias dos demais. Logo o princípio da gestão consiste em desenvolver vínculos colaborativos intensificando as relações de interdependência. Dentro destes modelos, o que mais tem se mostrado adequado aos relacionamentos intraestatais mais complexos, como o nosso caso, é o modelo de gestão em rede. Vamos ver uma questão que cobrou este tópico? 1 - (ESAF MPOG - EPPGG 2008) Sobre os modelos de gestão intergovernamental de políticas públicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opção que indica as relações corretas. Coluna A A1 - Construção conjunta de instrumentos de planejamento, implementação e avaliação e gestão a partir da negociação entre as partes. 00000000000 00000000000 - DEMO
  28. 28. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 57 A2 - Estabelecimento por governos locais de suas próprias bases para atuação a partir de funções delegadas normativamente. A3 - Manutenção do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulação e avaliação de resultados. A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratégicas, intensificando as relações de interdependência entre as partes. Coluna B B1 - Modelo de cima para baixo (top-down) B2 - Modelo de gestão de redes B3 - Modelo de trocas mútuas B4 - Modelo de jurisdição a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2 b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3 A banca utilizou nesta questão os conceitos de gestão federativa de Agranoff e McGuire. De acordo com estes autores, os modelos seriam: de cima para baixo, de trocas mútuas, de jurisdição e de gestão de redes. A letra A1 está referindo-se ao modelo de trocas mútuas. De acordo com os autores, este seria um modelo basicamente de negociação, sem a nosso trabalho em associar esta letra com o modelo de jurisdição (B4). Desta forma, o gabarito só poderia ser mesmo a letra A. Gestão de Redes O mundo mudou muito neste último século. No início do século XX, as tecnologias da informação e da comunicação estavam em seus primórdios (ou ainda não existiam). Desde a invenção do Rádio até a 00000000000 00000000000 - DEMO
  29. 29. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 57 introdução do telefone celular, muitas mudanças alteraram o modo como vivemos e fazemos negócios. Assim, hoje temos acesso a um mundo de dados e informações que nem eram sonhados por nossos antepassados. Se eles recebiam notícias com um atraso de dias (os acontecimentos da primeira grande guerra rtante. Este cenário trouxe desafios importantes para as empresas e para os governos. A escala dos problemas aumentou e os contextos sociais e de negócios estão em constante mutação. O ciclo de vida de um produto, por exemplo, é muito menor hoje em dia do que ocorria antes. Para enfrentar esta realidade, as organizações perceberam que necessitavam de ajuda, de parcerias. A antiga ideia de uma organização a diferentes parceiros, dependendo da necessidade do momento. Esta é a ideia central das redes organizacionais. Estas surgiram como uma necessidade de que as organizações fossem mais flexíveis e adaptáveis às mudanças no ambiente. Desta maneira, se uma e seu novo produto, contrata um escritório de design. O mesmo ocorre quando esta empresa necessita de distribuir seu produto em um novo mercado contrata uma empresa especializada em distribuição. Assim sendo, a emp Como as pessoas demandam cada vez mais produtos e serviços de uma rede de atuação que deem este Know-how ou competências que Um conceito interessante que devemos entender quando pensamos em estruturas em rede é o da interdependência. Nestas redes, ninguém fundamental para que os objetivos comuns sejam atingidos. Par pelas novas tecnologias de informação foi crucial. Se antes a coordenação de organizações localizadas de modo distante seria muito difícil, hoje a TI facilitou o processo. 00000000000 00000000000 - DEMO
  30. 30. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 57 Redes de Políticas Públicas No caso do setor público, os efeitos desta globalização não foram menores. Esta globalização, impulsionada pelas novas tecnologias de informação e comunicação, trouxe diversos novos problemas para o Estado-Nação. Dentre estes novos desafios, temos os problemas que não podem ser unicamente e isoladamente tratados por estes Estados, como o terrorismo internacional, a degradação ambiental e os desequilíbrios dos mercados financeiros internacionais. tratados dentro da esfera de um só Estado agora são muito mais complexos. Além disso, o próprio crescimento dos serviços prestados pelo Estado moderno e seu aumento relativo consequentemente acabaram por as mais locais, mas específicos de uma dada região. Ou seja, como o Estado faz muitas coisas ao mesmo tempo, acaba especificidades locais é um diferencial. De acordo com Moura32 , A abordagem de redes, como expressão dos novos arranjos interorganizacionais que emergem na atualidade, indica o incremento dos processos de interdependência entre atores e organizações e, particularmente, entre agentes públicos e privados. Ao mesmo tempo, identifica-se nessa emergência certo esgotamento da capacidade de integração e de coesão social das instituições representativas tradicionais e da eficácia das organizações burocráticas e do modelo de planejamento global e Portanto, com esse crescimento da complexidade dos problemas e a de redes passou a ser vista como a solução para uma atuação mais efetiva e eficiente. Com isso, o Estado tem buscado trabalhar em parceria com atores não tradicionais na formulação e na implementação de diversas políticas 32 (Moura, 1998) 00000000000 00000000000 - DEMO
  31. 31. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 57 públicas. O objetivo é estar presente em áreas em que não estava conseguindo chegar, e fazer isso com uma maior eficiência. Historicamente, o Estado tem perdido legitimidade com seus cidadãos, pois não tem conseguido dar uma resposta a diversas demandas, do ensino primário na cidade do Crato-CE). De acordo com Castells33 , a solução estaria na adoção do Estado- Rede, em que o Estado se envolve em diversas redes interestatais e intraestatais, de modo a ser mais eficiente e efetivo na sua atuação e aumentar sua legitimação perante a sociedade. No caso das redes intraestatais, os Estados devem descentralizar os serviços e programas públicos, com o repasse de recursos e conhecimentos aos parceiros, que podem ser prefeituras, ONGs, Organizações Sociais etc. Já no caso das redes interestatais, estas serão necessárias para a atuação deste Estado em conjunto com seus pares. Dentre os exemplos que podemos citar, temos: a ONU, o MERCOSUL, a Organização Mundial do Comércio etc. Estas redes de políticas públicas, no contexto da atuação do Estado, consistem de redes comanda as ações, que controla o processo. 33 (Castells, 1999) Relações dentro do próprio Estado; Foco é no plano "micro". Intraestatais Relacionamentos entre Estados distintos Foco é no plano "macro". Interestatais 00000000000 00000000000 - DEMO
  32. 32. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 57 (indivíduos, governos, empresas etc.) que interagem buscando interesses e objetivos comuns. Desta maneira, estes atores devem trabalhar juntos, trocando informação, conhecimento e recursos para atingir determinados objetivos. Estas configurações em rede possibilitam ao Estado atuar em conjunto com a sociedade. Além disso, facilita a interação entre esferas diferentes do setor público. De acordo com Teixeira34 , configuram uma nova esfera pública plural, advém tanto de um deslocamento desde o nível central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralização e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gestão As redes de políticas públicas são vistas como uma alternativa interessante quando existem as condições descritas abaixo35 : Recursos escassos; Problemas complexos; Múltiplos atores envolvidos; Arenas onde interagem agentes públicos e privados; Exista uma crescente demanda por benefícios e participação cidadã. Basicamente, as redes de políticas públicas englobam certas características36 : pluralidade de atores envolvidos (com a participação de órgãos públicos, empresas, ONGs, etc.), uma articulação menos hierárquica e estruturada (pois não existe um comando claro entre os atores), a noção de cooperação e parceria entre os atores envolvidos (com trocas de recursos, solidariedade e confiança), o processamento dos conflitos e a negociação e democratização do processo decisório. 34 (Teixeira S. M., 2002) 35 (Teixeira S. M., 2002) 36 (Moura, 1998) 00000000000 00000000000 - DEMO
  33. 33. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 57 Dentre as principais vantagens e benefícios das redes de políticas públicas, de acordo com Teixeira37 , são apontadas: Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes é possível a maior mobilização de recursos e garante-se a diversidade de opiniões sobre o problema; Devido à capilaridade apresentada pelas redes, a definição de prioridades é feita de forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais próximas dos da origem dos problemas; Por envolver, conjuntamente, governo e organizações não- governamentais, pode-se criar uma presença pública sem criar uma estrutura burocrática; Devido à flexibilidade inerente à dinâmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa que está conectada a uma realidade social volátil, tendo que articular as ações de planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gestão, e não de controle (1997). Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratégias estabelecidos pela rede são fruto dos consensos obtidos através de processos de 37 (Teixeira S. M., 2002) Características das Redes de Políticas Públicas Pluralidade de Atores Articulação menos estruturada Cooperação e Parceria Processamento dos Conflitos Democratização do Processo Decisório 00000000000 00000000000 - DEMO
  34. 34. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 57 negociação entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade. Entretanto, as redes de políticas públicas não trazem somente benefícios. A mesma autora apresenta as principais dificuldades apresentadas por este arranjo: As redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir a rendição de contas (accountability) em relação ao uso dos recursos públicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados; O processo de geração de consensos e negociação pode ser demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar questões que requerem uma ação imediata; As metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos objetivos já que as responsabilidades são muito diluídas; A dinâmica flexível pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos cruciais; Os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e podem provocar marginalização de grupos, instituições, pessoas e mesmo regiões, podendo deixar a política apenas nas mãos de uma elite; As dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a gerar problemas na gestão das redes. Assim sendo, a gestão destas redes é muito complicada. Não existe uma relação de supervisão e controle hierárquico. Portanto, existem Entre os desafios da gestão de redes, podemos citar38 : o estabelecimento de regras de atuação, a distribuição de recursos, a construção de mecanismos e processos coletivos de decisão e o estabelecimento de prioridades e acompanhamento. De acordo com Bruijn and Heuvelhof39 , a estruturação destes espaços e processos de negociação faz parte da dimensão da estrutura da rede, que diz respeito à institucionalização dos padrões de interação. O estabelecimento de regras formais e informais são um importante instrumento para a gestão das redes porque especifica a posição dos atores na rede, a distribuição de poder, as barreiras para ingresso, etc. 38 (Teixeira S. M., 2002) 39 (Bruijn and Heuvelhof, 1997) apud (Teixeira S. M., 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
  35. 35. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 57 Ou seja, a gestão de redes públicas é, essencialmente, a gestão das interdependências entre atores diversos, sem a existência de mecanismos de comando e hierarquia. Por isso, um gestor de redes de políticas públicas deve ser um excelente negociador e deve ter a capacidade de somar apoios e coordenar os esforços de entidades diferentes. Vamos ver agora algumas questões? 2 - (ESAF ENAP ANALISTA - 2006) Assinale a opção que exprime corretamente características de uma estrutura organizacional em rede. a) Na estrutura em rede a organização é vista como um sistema fechado. b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e conformidade. c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de autoridade e responsabilidade. d) Na estrutura em rede as células são formadas considerando a especialização do trabalho. e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto e/ou processo. A primeira alternativa está errada, pois uma estrutura em redes é considerada um sistema aberto (em que temos relações com o meio externo e somos impactados por entes externos). Um sistema fechado é autorreferente, é fechado para o que ocorre fora da organização. A letra B também está errada porque em uma rede temos diversos atores diferentes (pluralidade de atores) atuando. O que prevalece é a troca de informações e recursos por atores diferentes. Ou seja, o que existe é exatamente o contrário uma diversidade entre os atores. A letra C está perfeita. Não existe um comando único ou uma hierarquia entre os participantes de uma organização em rede. A Autoridade e a responsabilidade devem ser compartilhadas entre os membros da rede. Já a letra D está errada. A diversidade é que é a norma em uma estrutura em redes. A especialização do trabalho é utilizada em as funções principais). Finalmente, a letra E nos trouxe uma definição de uma estrutura matricial, e não de uma estrutura em redes. O gabarito é mesmo a letra C. 00000000000 00000000000 - DEMO
  36. 36. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 57 3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2009) Comportando a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem de redes de políticas públicas se constitui em uma recente tendência da administração pública em nosso país. Sua proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua gestão. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes: a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa. b) garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou aumento de uma estrutura burocrática. c) possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais democrática. d) dificultam a prestação de contas dos recursos públicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados. e) garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em questão, por envolverem mais atores. Esta questão da ESAF abordou as vantagens e desvantagens das redes de políticas públicas apresentadas pela Sonia Teixeira. De acordo com a autora, as redes trazem os seguintes benefícios: pluralidade de atores envolvidos nas redes é possível a maior mobilização de recursos e garante-se a diversidade de opiniões sobre o problema; Devido à capilaridade apresentada pelas redes, a definição de prioridades é feita de forma mais democrática, envolvendo organizações de pequeno porte e mais próximas dos da origem dos problemas; Por envolver, conjuntamente, governo e organizações não-governamentais, pode-se criar uma presença pública sem criar uma estrutura burocrática; Devido à flexibilidade inerente à dinâmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gestão adaptativa que está conectada a uma realidade social volátil, tendo que articular as ações de planejamento, execução, retroalimentação e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gestão, e não de controle (1997). 00000000000 00000000000 - DEMO
  37. 37. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 57 Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratégias estabelecidos pela rede são fruto dos consensos obtidos através de processos de negociação entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade Vejam que quase todas as alternativas descrevem pontos positivos das redes de políticas públicas. A única alternativa que nos apresenta um problema é a letra D. Com a presença de diversos atores e sem existir um comando central, a prestação de contas se vê dificultada. Portanto, o gabarito é mesmo a letra D. 4 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Como instrumento gerencial contemporâneo, é correto afirmar sobre os mecanismos de rede: a) seu pressuposto básico é o da articulação conjunta entre as organizações, visando ao compartilhamento de recursos, exceto o acesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo. b) as redes podem ser compreendidas como a formação de relações interorganizacionais segundo uma perspectiva econômica e mercadológica. c) as redes são vistas como uma forma rígida e centralizada de governança. d) a redução dos custos de transação é a única causa da emergência das redes organizacionais. e) embora seja um espaço plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de interesses corporativos. A letra A já está logo incorreta porque o acesso ao know-how é sim importante e esse recurso deve ser compartilhado, ou seja, não deve ser mantido em sigilo. Já a letra B está correta, pois as redes são baseadas em relações entre organizações diferentes e podem ocorrer tanto no âmbito da iniciativa privada como no âmbito das políticas públicas. No caso da letra C, estas organizações são flexíveis e descentralizadas, e não rígidas e centralizadas. Não existe um comando centralizado e uma hierarquia, já que são baseadas na cooperação mútua e na parceria. 00000000000 00000000000 - DEMO
  38. 38. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 37 de 57 A alternativa D também está errada. Este ganho na redução dos custos de transação não é o principal fator que levou à emergência das redes, muito menos o único. O aumento da complexidade dos problemas, a velocidade da mudança do ambiente, dentre outros fatores, é que geraram este cenário de proliferação das organizações em rede. Finalmente, a letra E está errada porque os capitais e interesses corporativos são múltiplos e não o os mesmos. O gabarito é mesmo a letra B. 5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Sobre a gestão de redes no setor público, é correto afirmar que: a) tornam a ação pública mais facilmente gerenciável, visto que reduzem os obstáculos para o controle e coordenação das interdependências. b) são constituídas a partir de critérios explícitos e universais de participação, o que reduz consideravelmente a concentração das decisões nas mãos de uma elite. c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios estruturais existentes na administração pública. d) são conduzidas a partir de instrumentos de gestão estratégica amplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de comportamento interorganizacional. e) preconiza a existência de uma gerência social adaptativa para elevar a eficácia das políticas públicas que lidam com problemas de grande complexidade em contextos de instabilidade institucional e turbulência política. Esta questão foi baseada no texto de Teixeira40 . A letra A está incorreta, pois a gestão de redes públicas é mais complexa do que a atuação tradicional. Existem diversos atores diferentes atuando e o gestor não tem poder de comando ou hierárquico sobre eles. Deste modo, não é mais facilmente gerenciável, pelo contrário. Do mesmo modo, a letra B também está errada. De acordo com a autora, não são explícitos e universais e podem provocar marginalização de grupos, instituições, pessoas e 40 (Teixeira S. M., 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
  39. 39. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 38 de 57 mesmo regiões, podendo deixar a política apenas nas mãos de uma elite A letra C também está errada. Como as responsabilidades são compartilhadas e diluídas (não fica claro quem é responsável por o quê), muitas metas não são cumpridas. De acordo com Teixeira, no cumprimento dos objetivos já que as A letra D é tranquila. Naturalmente, estas organizações são ainda recentes e não existem muitos estudos empíricos sobre elas. Estes instrumentos de coordenação ainda estão sendo desenvolvidos. A alternativa é incorreta. Finalmente, a letra E está correta. De acordo com Teixeira, adaptativa para tornar eficazes políticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulência política e Assim sendo, o gabarito da questão é mesmo a letra E. 6 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) As redes de organizações são um tipo de agrupamento cujo objetivo principal é fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizações podem complementar umas às outras. A maior competição mundial fez com que as empresas buscassem cooperação com outras organizações. Cada uma foca naquilo que sabe fazer melhor e trabalho de forma colaborativa com as outras. Perfeito. Uma noção fundamental das organizações em rede é a interdependência. As diversas organizações buscam, através de parcerias, atingir conjuntamente uma série de objetivos comuns. Estas organizações acabam se complementando, ou seja, cada Assim, o governo federal, por exemplo, pode ter os recursos mas não a capilaridade para atender aos cidadãos de uma cidade no interior da Amazônia. Desta forma, pode se unir a uma ONG que atenda melhor esta comunidade. Portanto, as duas organizações trabalham de maneira colaborativa. O gabarito é questão correta. 00000000000 00000000000 - DEMO
  40. 40. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 39 de 57 7 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A confiança é um elemento que nunca estará presente no sistema de redes; por isso, os atores devem se proteger do comportamento oportunista uns dos outros e reter conhecimentos e informações para si. Vimos que a necessidade de compartilhar é a base da formação das redes. Portanto, a confiança é um fator extremamente importante. Como em uma rede não existe a coordenação hierárquica, a confiança deve sim existir. Portanto, em uma rede a informação deve sim ser compartilhada, e não restringida. Vejam que a própria questão está incoerente. Se a confiança é um não é verdade? Portanto, o gabarito é questão errada. 8 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A formação de redes organizacionais pode ser considerada, efetivamente, uma inovação que modifica a forma de atuação das organizações, tornando-as mais competitivas, já que possibilita a realização de atividades conjuntas e o compartilhamento de informações. A formação de redes entre organizações busca aumentar a competitividade do conjunto delas por meio da cooperação, do compartilhamento. Exato. A introdução das organizações em rede está ligada à busca de maior competitividade e eficiência pelas empresas. Para isto, elas necessitam trabalhar em parceira, de modo colaborativo. O gabarito é questão correta. 9 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) De modo geral, a formação de redes, em seus diversos níveis e aplicações, tem sido considerada, tanto na prática quanto na teoria, um mecanismo de flexibilização das relações entre as pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informação entre organizações e indivíduos e de contribuir para a geração de conhecimento e inovação tecnológica. As redes são estruturas flexíveis em que o conhecimento torna-se fator de extrema importância e que deve ser compartilhado. Vejam que esta noção de compartilhamento de informações e recursos é fundamental nas organizações em rede. As tecnologias de Informação facilitaram a parceira de organizações mais facilmente, de modo a buscar objetivos comuns. 00000000000 00000000000 - DEMO
  41. 41. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 40 de 57 Estas organizações acabam conseguindo uma maior flexibilidade e aumentam sua capacidade de atuação e eficiência. O gabarito é questão correta. Relação Governo-Sociedade Participação e Controle Social. Com a passagem de um contexto de crise econômica e fiscal nos anos 90 para um contexto econômico mundial de crescimento econômico, o Brasil foi muito favorecido. O governo Lula então escolheu fortalecer as políticas sociais. Uma das preocupações centrais foi com a equidade das políticas, ou seja, o tratamento desigual aos desiguais. Aqui cabe diferenciar a igualdade tratar a todos da mesma forma da equidade, que demanda um tratamento especial para com os mais necessitados. Outra alteração do padrão das políticas públicas no Brasil ocorreu em consideração à articulação federativa. Como as competências são compartilhadas entre os entes federativos em diversas áreas de políticas públicas, passou a existir uma coordenação de esforços maior e um entendimento de que este relacionamento e a troca de conhecimentos e recursos são fundamentais para o sucesso de várias políticas. Somado a esta dinâmica, passou a ser reconhecida a necessidade de dar maior transparência das ações governamentais e melhorar a accountability dos agentes públicos em relação à sociedade. A noção de prestação de contas não se limita aos recursos gastos e à contabilização correta. Esta noção engloba o porquê das decisões, as justificativas das racionalidades das escolhas públicas, de modo que a sociedade possa entender e avaliar as decisões e políticas públicas. Com essa transparência e maior accountability, o controle social das políticas públicas passa a ser mais efetivo, com a devida participação dos cidadãos nas decisões e na formulação de diversos programas estatais. Vamos ver melhor estes conceitos? Accountability O termo accountability deriva da noção, antiga no mundo anglo- saxão, de que os representantes do Estado devem prestar contas à sociedade de seus atos. Portanto, podemos ligar este conceito à capacidade 00000000000 00000000000 - DEMO
  42. 42. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 57 dos governantes e agentes públicos de prestar contas de seus atos na gestão da coisa pública aos governados. De acordo com Campos41 , nas sociedades democráticas mais modernas, aceita-se como natural e espera-se que os governos e o serviço público sejam responsáveis perante os cidadãos. Além disso, acredita-se nestes países que a própria accountability força uma evolução das práticas administrativas, pois com mais informação e participação, a população passa a exigir melhores resultados. Para a supracitada autora, o próprio conceito de accountability não era conhecido no Brasil até pouco tempo, pois não havia esta noção de que o agente público teria a obrigação de prestar contas e de que os recursos públicos tinham, sim, dono - a coletividade. Desta forma, os mecanismos burocráticos de controle não supriam esta necessidade e não existia na cultura do setor público esta noção de prestação de contas à população. Entretanto, como os recursos públicos são da sociedade, torna-se fundamental a obrigação dos agentes que cuidam destes recursos de responder por eles42 . pública deve prestar contas à sociedade, que delegou este poder. De acordo com Paludo, nas experiências de Para Mosher43 , a accountability é sinônima de responsabilidade objetiva ou obrigação em responder por algo. Desta forma, o autor diferencia a responsabilidade objetiva (que vem de fora, sendo imposta), da responsabilidade subjetiva (que vem de dentro do sujeito). Assim, se o agente público não se sente na obrigação de prestar contas, deveria existir algum mecanismo que o obrigue! Deve existir a noção de que a prestação de contas não é um favor, mas um dever do agente público. Este fator é ainda mais importante no caso da burocracia. Estes agentes públicos, ao contrário dos políticos (que devem ser eleitos a cada eleição), não são submetidos a uma avaliação da sociedade. Desta forma, devem existir mecanismos que busquem evitar que estes servidores públicos abusem de sua autoridade ou façam uma má gestão dos recursos públicos. Além disso, a accountability é um elemento fundamental para o grau de governança democrática44 . Afinal, se não temos nenhum controle sobre 41 (Campos, 1990) 42 (Paludo, 2010) 43 (Mosher) apud (Campos, 1990) 44 (de Araújo, 2010) 00000000000 00000000000 - DEMO
  43. 43. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 42 de 57 as ações e decisões do Estado, como podemos exercer a nossa cidadania em sua plenitude? Se não estamos informados dos fatos que ocorrem no governo, das decisões e motivos dos governantes, não teremos como exigir melhoras práticas e governantes, não é mesmo? Um conceito importante para que possamos entender a accountability é o de responsividade, ou seja, de uma percepção ou conexão mais próxima entre os representantes (políticos e agentes públicos) e seus representados (cidadãos). A responsividade estaria então ligada a uma busca em implementar as políticas públicas que sejam do interesse real dos cidadãos e agir dentro inião pública, só preocupando-se com seus eleitores no momento da eleição. A Accountability englobaria então uma responsividade aos eleitores. Outro aspecto importante seria o da responsabilização. Esta se relaciona com a cobrança por resultados das ações governamentais. Como está gerindo um recurso que é coletivo, este agente público deve se responsabilizar em não só seguir a lei, mas também agir com eficiência e eficácia. De acordo com de Araújo: o grau de governança democrática de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability existente na sociedade, assim como da natureza e abrangência do controle público sobre a ação governamental, visto que o princípio da soberania popular, alma da democracia, pressupõe não apenas o governo do povo e para o povo, mas também pelo povo Portanto, o conceito de accountability engloba três elementos principais. A responsividade, a responsabilização pelos atos e resultados insatisfatórios e a obrigação em prestar contas dos seus atos na gestão dos recursos públicos. 00000000000 00000000000 - DEMO
  44. 44. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 57 Tipos de Accountability O conceito de accountability pode ser dividido em três tipos: horizontal, vertical e societal45 . A accountability horizontal é relacionada com o controle e prestação de contas que ocorre quando um poder ou órgão fiscaliza o outro. Ou seja, o accountability horizontal ocorre quando existe uma ação entre entidades no mesmo plano. Pense neste termo horizontal passa uma ideia de que as pessoas ou entidades são do mesmo nível, não é mesmo? Portanto, este tipo de controle funciona dentro do equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República e o próprio controle interno de cada órgão. Dentre os exemplos, podemos citar as auditorias realizadas pela Controladoria-Geral da União nos órgãos federais (controle interno), as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União (controle externo), dentre outras. Já a accountability vertical refere-se ao controle que a população exerce sobre os políticos e os governos. De acordo com O´Donnell46 , que criou os conceitos de accountability horizontal e vertical, a accountability vertical é relacionada com a capacidade da população de votar e de se manifestar de forma livre: 45 (Campos, 1990) 46 (O´Donnell, 1998) Accountability Obrigação de Prestar Contas Responsividade Responsabilização 00000000000 00000000000 - DEMO
  45. 45. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 44 de 57 de accountability vertical existe. Por meio de eleições razoavelmente livres e justas, os cidadãos podem punir ou premiar um mandatário votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleição seguinte. Também por definição, as liberdades de opinião e de associação, assim como o acesso a variadas fontes de informação, permitem articular reivindicações e mesmo denúncias de atos de autoridades públicas. Isso é possível graças à existência de uma mídia razoavelmente livre, também exigida pela definição de poliarquia. Eleições, reivindicações sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coerção, e cobertura regular pela mídia ao menos das mais visíveis dessa reivindicações e de atos supostamente ilícitos de autoridades públicas são dimensões do que chamo de "accountability vertical" Os principais mecanismos da accountability vertical seriam: o voto e a ação popular. Entretanto, O´Donnell critica a eficácia deste tipo de controle, pois as eleições ocorrem somente de quatro em quatro anos. Desta forma, pouco a população pode fazer neste intervalo de tempo. Ao contrário da accountability horizontal, no caso do vertical, este controle não é exercido por entidades do mesmo plano, do mesmo nível, com poderes semelhantes. A accountability societal refere-se ao controle exercido pela sociedade civil, muitas vezes representada por ONGs, sindicatos e associações. Estas instituições, em busca de denunciar abusos e desmandos dos agentes públicos, exercem uma pressão legítima sobre a Administração Pública. Além disso, estas instituições buscam, com este tipo de pressão e de e o Tribunal de Contas da União, por exemplo. De acordo com Smulovitz e Peruzzotti47 : um mecanismo de controle não-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia, etc.) e que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, 47 (Smulovitz e Peruzzotti, 2000) apud (Carneiro, 2006) 00000000000 00000000000 - DEMO
  46. 46. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 45 de 57 objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem De acordo com Carneiro48 , os Conselhos de Políticas Públicas, em que o Estado e a sociedade participam de forma paritária, são exemplos de accountability societal, pois possibilitam a participação popular na condução das políticas públicas e, portanto, no funcionamento do Estado. De acordo com a autora: os conselhos apontam para uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability societal, pela capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e direitos, através de uma institucionalidade híbrida, composta de representantes do governo Desta forma, podemos ver no gráfico abaixo as três modalidades de Accountability. Figura 3 - Tipos de Accountability Iniciativas de Participação Dentre as iniciativas que trouxeram uma maior participação dos cidadãos, temos: os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o Orçamento Participativo. 48 (Carneiro, 2006) Accountability Societal Horizontal Vertical 00000000000 00000000000 - DEMO
  47. 47. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 46 de 57 De certa forma, é uma tentativa de avançarmos de uma democracia representativa (em que participamos apenas nos dias de eleição de nossos representantes deputados e senadores) para uma democracia participativa (em que participamos constantemente das decisões públicas). Quanto mais democrático for o processo de políticas públicas, mais eficaz e efetiva será a política, pois existe muita informação contida nas populações locais, que podem mais facilmente dar este retorno e um direcionamento às ações do governo e facilitar o desenho destas políticas. Conselhos Gestores de Políticas Públicas Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a instituição dos Conselhos Gestores, os partidos políticos e o Poder Legislativo em geral deixaram de ter o monopólio das decisões e formulações das políticas públicas no Brasil. Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas estão inseridos neste contexto de aprofundamento da democracia. Estes conselhos são arenas em que o poder é partilhado entre o Estado e diversos grupos sociais heterogêneos. Estes conselhos são criados por lei. Assim, apesar de, em teoria, pertencerem a uma esfera não estatal, são órgãos públicos. Em muitos casos, são criados como uma estrutura de algum ministério ou secretaria da área temática que façam parte. De acordo com Teixeira49 , com decisões homologadas pelo chefe do poder executivo, são teoricamente autônomos, pois seu funcionamento interno é regido por regras e Desta maneira, os conselhos são estruturas permanentes e institucionalizadas legalmente com regras e normas para seu funcionamento. Assim, devem servir para o propósito de possibilitar um espaço de debate e representação de diversos interesses coletivos divergentes dentro de uma política pública. Portanto, deve ser um instrumento de debate e diálogo das diversas propostas para o setor. Deste modo, um conselho do setor de saúde contaria com a participação de pacientes, associações de médicos, indústrias farmacêuticas, associações de hospitais, etc. 49 (Teixeira E. , 2012) 00000000000 00000000000 - DEMO
  48. 48. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 47 de 57 Um dos aspectos importantes a ser destacado é o caráter paritário dentro destes conselhos. A participação da sociedade com o mesmo número de representantes do governo, em tese, força o debate das políticas e as direciona ao encontro dos desejos da maioria da sociedade. De acordo com Raichelis50 : Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza deliberativa de suas funções e como mecanismo de controle social sobre as ações estatais, pode-se considerar que os Conselhos aparecem como um constructo institucional que se opõe à histórica tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro Dentre as áreas em que estes conselhos já atuam, podemos citar: saúde, educação, atendimento as crianças e adolescentes, meio ambiente etc. Os conselhos têm então a função de agir de modo conjunto com o Estado na formulação e na gestão das políticas públicas. De acordo com a CF/88, os conselhos são espaços públicos com poder legal para atuar nas políticas públicas. Devem definir suas prioridades, alocar os recursos financeiros e orçamentários, escolher os setores sociais a serem focados e avaliar a gestão da política. Para a autora, os principais elementos gerais dos conselhos seriam: Visibilidade social, no sentido de que as ações dos sujeitos devem expressar-se com transparência, não apenas para os diretamente envolvidos, mas também para todos os implicados nas decisões políticas. A visibilidade social supõe publicidade e fidedignidade das informações que orientam as deliberações nos espaços públicos de representação; Controle social, que implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política, viabilizando a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados; Representação de interesses coletivos, que envolve a constituição de sujeitos políticos ativos, que se apresentam na cena pública a partir da 50 (Raichelis , 2000) 00000000000 00000000000 - DEMO
  49. 49. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 48 de 57 qualificação de demandas coletivas, em relação às quais exercem papel de mediadores; Democratização, que remete à ampliação dos fóruns de decisão política que, alargando os condutos tradicionais de representação, permita incorporar novos sujeitos sociais como portadores de direitos legítimos. Implica a dialética entre conflito e consenso, de modo que interesses divergentes possam ser qualificados e confrontados, derivando daí o embate público capaz de gerar adesão em torno das posições hegemônicas; Cultura pública, que supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de apropriação do publico pelo privado, remetendo à construção de mediações sociopolíticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e Os conselhos estão, desta forma, dentro desta nova perspectiva de relações entre o Estado e a sociedade. Muitos autores descrevem este processo como publicização, ou seja, a inserção da sociedade na esfera estatal, através da participação. De acordo com Teixeira51 : Todo esse processo se insere num movimento maior de constituição de uma esfera pública que poderia ser melhor caracterizada como esfera pública ampliada, uma vez que é uma extensão do Estado até a sociedade através da representação desta regida por critérios diferenciados da representação parlamentar ou mesmo sindical. Estamos entendendo esfera pública como espaço de interação entre Estado e sociedade inserido nas Portanto, os objetivos destes conselhos gestores são vários. Como exemplo, podemos citar: a proposição de alternativas para as políticas públicas, a criação de espaços de debate, o estabelecimento de mecanismos de pactuação e a construção de instrumentos de controle social das ações governamentais52 . 51 (Teixeira, 2000) apud (Tonella, 2004) 52 (Raichelis , 2000) 00000000000 00000000000 - DEMO
  50. 50. Gestão Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exercícios comentados Prof. Rodrigo Rennó Aula 00 Prof. Rodrigo Rennó www.estrategiaconcursos.com.br 49 de 57 As principais características dos conselhos gestores, de acordo com Tonella53 , são: Independência dos órgãos governamentais para o exercício de suas atribuições; Competência para formular uma política pública, coordenar as ações e fiscalizar a execução dessa política; Gestão de Fundos Públicos destinados a uma política setorial; Composição paritária entre representantes do poder público e da sociedade. Os conselhos são altamente institucionalizados, ao contrário dos orçamentos participativos, que veremos a seguir. As atribuições dos conselhos gestores são definidas por regras pré-estabelecidas54 . Orçamento Participativo A ideia por trás de um orçamento participativo OP - é a de aumentar a descentralização político-administrativa e também a participação direta da população no processo decisório. Através da participação no orçamento participativo, a população aponta suas prioridades na alocação dos recursos governamentais, ou seja, decide onde os recursos serão aplicados. De acordo com Costa55 , O Orçamento Participativo, participativa que permite os cidadãos intervir diretamente sobre a gestão financeira, orçamentária e contábil das entidades públicas. Representa desse modo um grande avanço na gestão dos recursos públicos e no Os Orçamentos Participativos foram introduzidos em nosso sistema político através das experiências dos municípios de Porto Alegre (1989) e Belo Horizonte (1993). Estas experiências depois foram disseminadas por todo o país, inclusive para o âmbito estadual56. Assim sendo, estas experiências têm 53 (Tonella, 2004) 54 (Côrtes & Gugliano, 2010) 55 (Costa, 2010) 56 (Côrtes & Gugliano, 2010) 00000000000 00000000000 - DEMO

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