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Parecer - alvará construção - título propriedade - matrícula imóvel
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Interpretação doutrinária e jurisprudencial sobre a necessidade de prova da propriedade para obtenção de alvará de construção

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  1. 1. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 153 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 1 Procedimento nº 06.2013.00004225-1 "Linha Passo Trancado - construções sem alvará de construção, sem habite-se e sem alvará sanitário - Tiago Rodigheiro e Selito Brun Nora" Parte: Ministério Público do Estado de Santa Catarina, Antonio Baldissera - Iguaçu Distribuidora de Energia, Tiago Rodigheiro e Selito Brun Nora DESPACHO O Secretário Municipal de Obras, Transportes e Serviços de Xanxerê, ao responder à requisição de fl. 41, que requisitava vistoria em construção aparentemente irregular (clandestina), informa que o senhor Selito Brun Nora não comprovou a propriedade registral do imóvel e, por esta razão, mesmo contra parecer da assessoria jurídica do Município, negam-se os engenheiros a aprovar os projetos. Remete, para conhecimento, cópia dos pareceres da Assessoria Jurídica do Município e da sentença de usucapião que, em primeiro grau, reconheceu a terceiro a propriedade da gleba. Sugere "salutar aos procedimentos a se adotar a emissão de parecer acerca da questão de qual o procedimento deverá ser adotado por esta Secretaria, a fim de sanar as irregularidades verificadas na área", tendo em vista existirem outros casos semelhantes na cidade, como o de Eliane e Elves Botta. É a síntese necessária. Inicialmente, anoto que a sentença de usucapião, proferida pela
  2. 2. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 154 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 2 Justiça Federal, foi objeto de recurso pela União e atualmente encontra-se pendendo de julgamento no Tribunal Regional Federal. Em outras palavras, ainda não transitou em julgado, de modo que pode a qualquer tempo ser modificada, negando ao interessado o direito de propriedade. Não é Selito Brun Nora juridicamente, portanto, até o momento, proprietário da gleba em que construiu. Em segundo lugar, sem a pretensão de ingressar na análise do mérito de atos administrativos que nem mesmo foram praticados, mas por força do pedido do ilustre Secretário e por incumbir ao Ministério Público a "defesa da ordem jurídica" e dos "interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127) e da legitimidade para a promoção de inquérito civil e ação civil pública para proteção do "meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos" (art. 129, III), passo a analisar o pedido formulado. Juntamente do pedido, o senhor Secretário Municipal apresenta cópia do parecer assinado pelo Dr. Márcio Pietá Ronconi, datado de 29 de outubro de 2012, e do parecer assinado pelo Dr. Paulo Henrique Rauen Filho, datado de 22 de maio de 2013. O primeiro parecer entende que "estando a construção dentro dos parâmetros legais do Município não há qualquer óbice para a concessão do alvará de construção". E cita dois precedentes jurisprudenciais, ambos de Navegantes e com as mesmas partes. O primeiro (RNMS nº2010.086791-3, de Navegantes, rel. Luiz Cézar Medeiros) afirma que "não havendo óbice legal à construção do empreendimento, mostra-se arbitrário e ilegal o ato de negativa da administração municipal fundada na ausência de comprovação da propriedade de parcela do imóvel" (grifei). O segundo precedente (AI nº 2011.061380-1, de Navegantes, rel. Rodrigo Collaço) cita este primeiro e afirma que havia "peculiaridades na hipótese (discussão sobre domínio) que não infirmam a plausibilidade da pretensão [de obtenção do alvará para construção]". O parecer do Dr. Paulo Henrique Rauen Filho faz referência ao parecer do Dr. Ronconi e diz não ver óbice, diante da
  3. 3. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 155 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 3 existência de sentença que "se confirmada nas instâncias superiores, possibilitará a transferência do imóvel aos adquirentes da posse". E vai mais além, entendo possível até mesmo a emissão de habite-se. De plano, verifico que o caso de Navegantes, submetido a julgamento pelo Tribunal de Justiça, contém elementos que permitem diferenciá-lo perfeitamente do caso dos autos. Aqui a pessoa que apresenta projeto de construção perante o Município de Xanxerê tem apenas um contrato de compra e venda de uma fração de terras rurais (fração inferior ao módulo, diga-se) adquirida de quem não é dono no sentido jurídico (já que não é titular do domínio do imóvel) e uma sentença que pode a qualquer momento ser modificada. O requerente não é proprietário registral de parte alguma do imóvel. Lá, no caso de Navegantes, o juiz assentou que o pedido foi indeferido porque faltava "comprovação da propriedade de parte da área sobre a qual se encontra o imóvel" e que "a impetrante apresentou autorização expressa para construir, tanto do representante do loteador, quem porventura poderia vindicar algum direito sobre tal área, quanto do proprietário do lote nº 123, imóvel lindeiro". Logo, há substancial diferença entre os casos. Aqui, no caso de Xanxerê, o requerente não tem a propriedade registral de parte alguma da gleba. Não tem autorização da União, que seria a legal proprietária. E não se trata de apenas uma parte da área, mas da área inteira. Além disso, o fracionamento que ocorreu contraria a legislação vigente por ser inferior ao módulo rural. Portanto, ao que tudo indica, os precedentes – ambos com a mesma origem no Município de Navegantes – não são semelhantes ao caso dos autos, que contém elementos bastante distintivos. Na análise do caso chama a atenção também a citação, num
  4. 4. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 156 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 4 dos precedentes transcritos no parecer do Dr. Márcio Pietá Ronconi, da doutrina de Hely Lopes Meirelles, para quem "perante o Município, os títulos de domínio ou posse destinam-se apenas a indicar a localização, formato, dimensão e características do imóvel; o exame da regularidade dominial ou possessória não compete à Prefeitura, cabendo ao serventuário do Registro Imobiliário levantar a dúvida que tiver, para decisão do juiz competente" (Direito de Construir, 9ª ed. São Paulo : Malheiros, 2005, p. 214). Sem compreender perfeitamente bem as razões dos precedentes jurisprudenciais e da posição de Hely Lopes Meirelles, que é considerado, ainda hoje, décadas depois de sua morte, uma das maiores autoridades em Direito Administrativo, verifiquei que justamente na página 214 de sua obra Direito de Construir, o autor cita acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que teria adotado esta tese, em 1981. Neste antigo caso, referido por Hely Lopes Meirelles, curiosamente o próprio Hely Lopes Meirelles era advogado e lançou nos autos longo memorial tratando da tese. Este memorial está transcrito na íntegra na Revista dos Tribunais nº 551. Lendo com atenção tanto o acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro quanto o memorial de Hely Lopes Meirelles, não vejo similitude alguma com o caso dos autos. Lá, no Rio de Janeiro, o Tribunal de Justiça declarou que "a cadeia de títulos das impetrantes está completa", que "a titularidade das impetrantes se mostra mais objetiva e valiosa sobre a dita área", que "existe prova boa e suficiente do domínio e posse das impetrantes sobre a dita área", que "nenhum documento apresentado pela autoridade impetrada serve para se opor ao título de propriedade das impetrantes ou para tornar a propriedade das impetrantes duvidosa" e que "havendo prova cabal da propriedade das impetrantes e do seu consequente direito de construir, cabe ao Judiciário proclamar a certeza e liquidez desse direito". Os grifos relacionando o "direito de construir" como consequência da "propriedade" são
  5. 5. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 157 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 5 do original. Como se vê, portanto, não teve o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro dúvida alguma sobre a propriedade da cidadã que requeria alvará para construção naquele caso de 1981. Declarou no texto do acórdão, por diversas vezes, que a propriedade dominial estava claramente comprovada, inclusive pelos títulos de domínio (matrículas) sucessivas do imóvel. Nada pendia de julgamento. Nada era reversível. Mas ainda assim parece intrigante a afirmação do advogado Hely Lopes Meirelles no memorial, quando afirma textualmente que "perante o Município, os títulos de domínio ou posse destinam-se apenas a indicar a localização, formato, dimensão e características do imóvel; o exame da regularidade dominial ou possessória não compete à Prefeitura, cabendo ao serventuário do Registro Imobiliário levantar a dúvida que tiver, para decisão do juiz competente". Este entendimento albergou a conclusão do parecer jurídico da assessoria do Município de Xanxerê, segundo o qual o Município não deveria se preocupar de forma alguma com a propriedade do imóvel no momento da análise do direito de construir. Não parece ser esta a interpretação mais adequada. Afinal, como permitir a quem não é dono construir sobre o imóvel? Como permitir a quem não tem pelo menos autorização do dono, como por exemplo um contrato de locação, aprovar e dar início a construção sobre o imóvel? Como, enfim, admitir que terceiros ingressem legitimamente na propriedade alheia e lá passem a erguer construção com a aquiescência do Município? Utilizo aqui o próprio Hely Lopes Meirelles, que afirma, numa das primeiras frases de seu conhecido livro que "o fundamento do direito de construir está no direito de propriedade. Desde que se reconhece ao proprietário o poder legal de usar, gozar e dispor de seus bens, reconhecido
  6. 6. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 158 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 6 está o direito de construir, visto que no uso, gozo e disponibilidade da coisa se compreende a faculdade de transformá-la, edificá-la, beneficiá-la, enfim, com todas as obras que lhe favoreçam a utilização ou lhe aumentem o valor econômico" (op. cit. p. 30). Parece bastante claro: o direito de construir decorre do direito de propriedade; não se pode pretender construir em imóvel alheio, salvo autorização expressa do dono. Até mesmo o Código Civil tem dispositivo claro a respeito: "Art. 1.299. O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos". E para a hipótese de o proprietário permitir a construção em imóvel próprio por terceiros, o mesmo Código Civil, ao tratar do direito de superfície, exige escritura pública registrada no Cartório de Registro de Imóveis: "Art. 1.369. O proprietário pode conceder a outrem o direito de construir ou de plantar em seu terreno, por tempo determinado, mediante escritura pública devidamente registrada no Cartório de Registro de Imóveis". Logo se percebe, portanto, que sempre o direito de construir está atrelado à propriedade. É a propriedade, como bem afirma Hely Lopes Meirelles, o "fundamento" do direito de construir. Sem ser proprietário, sem ser dono, ou pelo menos sem autorização expressa do dono, não se pode construir. Assim fica mais clara a posição de Hely Lopes Meirelles, transcrita no parecer da Assessoria Jurídica do Município de Xanxerê e até mesmo no acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina no caso de Navegantes, que, afirmava: "o exame da regularidade dominial ou possessória não compete à Prefeitura, cabendo ao serventuário do Registro Imobiliário levantar a dúvida que tiver, para decisão do juiz competente". De fato, não cabe ao Município analisar se outra pessoa, que não aquela indicada no registro imobiliário, é o proprietário do imóvel ou não.
  7. 7. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 159 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 7 Não cabe ao Município decidir se é adequada a impugnação daquele que se diz dono. Tudo isso deve ser decidido ou pelo Registro de Imóveis, quando for de sua competência, ou pelo Juiz de Direito, mas, é óbvio, não pelo Município, que se limita a observar se aquele que pede alvará para construir é o dono ou está autorizado devidamente pelo dono. A questão fica, assim, muito mais clara e bem posta. O Município deve se ater ao nome que consta na escritura. Quem não for proprietário ou não estiver expressamente autorizado por ele, não tem direito de construir. Não cabe ao Município examinar a titularidade dominial, para decidir que aquele em nome de quem está registrado o imóvel, não é mais dono. Não cabe ao Município, como no caso dos autos, afirmar que a Justiça Federal deferirá a usucapião e o requerente terá a propriedade no futuro. Quem decide sobre a usucapião é o Judiciário, não o Município. Tal como lá no caso do Rio de Janeiro, se terceiros, não constantes do Registro Imobiliário, alegam ser donos, isso se discute na Justiça, não perante o Departamento de Obras. O que os pareceres jurídicos do Município de Xanxerê fizeram, com todo respeito aos ilustres advogados subscritores, foi inverter esta lógica. Concederam o direito de construir a quem apenas se afirmava dono, sem que o proprietário dominial expressamente admitisse. Para perceber a gravidade disso, basta imaginar, por exemplo, se a sentença de usucapião vier a ser reformada. Quem arcará com as despesas de demolição? O Município e os servidores que autorizaram a obra serão responsabilizados? A União exigirá indenização? Quem pagará a indenização: construtor, engenheiro responsável, Município, servidores que aprovaram a obra? Não é por outro motivo que a exigência de apresentação de matrícula atualizada do imóvel é comum à maioria dos Códigos de Obras Municipais.
  8. 8. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 160 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 8 O Código de Obras de São Miguel do Oeste exige "matrícula do imóvel junto ao Cartório de Registro de Imóveis e Hipotecas desta Comarca e, se for o caso, também a autorização para construção firmada pelo proprietário e usufrutuário, quando houver" (art. 12, VIII, da Lei nº 5.464/2004). O Código de Obras de Lages exige "prova de domínio do terreno em que a obra será executada" (art. 40, "d", da Lei nº 236/65). O Código de Edificações de Blumenau exige "certidão de inteiro teor do imóvel, atualizada" (art. 10, II, Lei Complementar nº 750/2010). O Código de Obras de Chapecó também exige "cópia de registro do imóvel" (art. 17, V, da Lei nº 3661/95). Como se vê, há uma razão clara para que todos os Códigos de Obras citados exijam a matrícula do imóvel: "o fundamento do direito de construir está no direito de propriedade" (Hely Lopes Meirelles). E, por isso, não há como negar validade ao art. 16, III, do Código de Obras de Xanxerê (Lei nº 2.918/2006), que exige, para a análise do projeto, a escritura do imóvel em que ocorrerá a construção. É por este documento que o Município identificará se e em que extensão o apresentante do projeto é realmente o proprietário; é por este documento que se identificará se há "direito de construir". Por isso, entendo não haver como "regularizar" as construções realizadas em imóvel que não é de propriedade dos interessados – pelo menos enquanto não obtiverem a sentença de usucapião. Ao Município compete, inclusive sob pena de responsabilização, proceder às notificações e autuações decorrentes da irregularidade das construções. Parece razoável, todavia, que não se determine a demolição das obras, enquanto pende de julgamento o caso no Tribunal Regional Federal. Caso venha a confirmar a sentença, a obra poderá ser regularizada; caso contrário, as providências administrativas devem todas ser adotadas, inclusive sob pena de responsabilização dos omissos. Portanto, em atenção ao Ofício nº 074/2013, do Secretário
  9. 9. EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporEDUARDOSENSDOSSANTOS.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mp.sc.gov.br,informeoprocesso06.2013.00004225-1eo código2FF438. fls. 161 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE XANXERÊ 9 Municipal de Obras, Transportes e Serviços, nos termos do art. 83, XII, da Lei Complementar Estadual nº 197/2000, RECOMENDO ao Secretário Municipal de Obras, Transportes e Serviços que: a) cumpra fielmente o disposto no art. 16, III, do Código de Obras de Xanxerê; b) exija a comprovação de propriedade dominial por parte do interessado em aprovação de projeto de obra, ou autorização expressa do proprietário registral para a obra; c) oriente os engenheiros e arquitetos responsáveis pela aprovação de projetos e emissão de alvarás, dando ciência do teor desta recomendação. Expeça-se ofício dando ciência deste despacho ao Secretário, aos arquitetos Roberta Sartori e Robson Dalla Rosa e aos engenheiros Paulo Sérgio Ferri da Silva e Antônio Marcos Chaves. Requisite-se, no mesmo ofício, que o Secretário informe as providências adotadas para o fim de cumprir esta recomendação e para que apresente cópia dos autos de infração lavrados contra Selito Brum Nora, Tiago Rodigheiro e Elves Botta, já que as construções foram realizadas sem prévio alvará. Xanxerê, 29 de julho de 2013 Eduardo Sens dos Santos Promotor de Justiça

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