La Evolución del Capital Social en Colombia, 1997-2005. (artículo revista javeriana)

Revista Javeriana, El Capital Social en Colombia, No.1
La Evolución del Capital Social en Colombia, 1997-2005.
John Sudarsky1
Fundación Restrepo Barco
Bogotá, Revista Javeriana, No.747, Tomo 144, Agosto del 2008
I. Introducción
Uno de los conceptos más atractivos que han aparecido en las últimas décadas en las
ciencias sociales ha sido el del Capital Social. Este cobija algo que intuitivamente todos
sospechábamos, que las relaciones entre las personas tenían un valor hasta ahora
desconocido, especialmente por la economía, la ciencia social hegemónica contemporánea.
Desde distintos espacios el concepto ha sido abrazado especialmente porque reconoce el
valor que muy a menudo, de forma romántica, se le atribuye a comunidades premodernas y
con ello una riqueza hasta ahora despreciada. Si bien el concepto del Ksocial tiene raíces
que arrancan con las ciencias sociales2
, son el planteamiento de Coleman (1988) y
especialmente el de Putnam (1993) el que trae el concepto al lugar preponderante que
ocupa hoy, tanto que las agencias internacionales, especialmente el Banco Mundial, lo
toman en consideración en la evaluación de algunos de sus proyectos. Coleman da una
definición funcional para descubrir donde hay capital social, planteando que cuando lo hay,
se presenta un resultado adicional en el logro de objetivos atribuible a las relaciones entre
actores, sean estos personas u organizaciones. Entre los efectos clásicos están la relación
entre vecinos que vigilan los niños de un barrio y hace que estos estén mas seguros, la
confianza y el buen clima de trabajo que hace que la productividad de la organización sea
mayor, en fin, una miriada de ocasiones que hace necesario preguntarse metodológicamente
como saber donde existe tal capital y como se hace para medirlo. Coleman mismo define
una agenda de investigación donde el concepto se desdoble en dimensiones para comprobar
los diferentes efectos de estas en la calidad del Ksocial.
Pero es Putnam (1993) quien tratando de explicar las diferencias de desarrollo económico
entre las regiones del norte y el sur de Italia bajo una estructura institucional semejante
prueba el valor del Ksocial en su famosa ecuación: Sociedad Fuerte, Economía Fuerte;
Sociedad Fuerte, Estado Efectivo. En ella prueba como el Ksocial medido como la
abundancia de organizaciones voluntarias explica la diferencia entre estas regiones en
crecimiento económico y en la efectividad del estado regional.3
Evidentemente entonces era
necesario fijarse en estos aspectos de la sociedad para consideraciones sobre el desarrollo
económico y, además, porque producía un estado efectivo, cosa que el solo desarrollo
económico previo no hacia. Igualmente el resultado de Putnam validaba la importancia de
la sociedad civil: lo público no estatal, en momentos en que este concepto tenía un gran
1
Este es un resumen minimalista de de la investigación. El texto completo se encuentra en Sudarsky, 2007. Este proyecto
contó con el apoyo, además de la Fundación Restrepo Barco, con la de Ecopetrol, el DNP, Colciencias, las Alcaldías de
Bogotá y Medellín, las fundaciones Promigas y Confandi, la Cámara de Comercio de Cali y contribuciones de Seguros
Bolivar, y las fundaciónes Mario Santodomingo, Saldarriaga Concha y Carvajal para su publicación.
2
Putnam (2002) identifica su uso por L.J. Hanifan en 1916, sin que el concepto contara con circulación suficiente y ser
redescubierto a finales del siglo XX.
3
Es lamentable que la sencilla metodología de Putnam para medir la efectividad de los estados regionales no se haya
utilizado en Colombia para evaluar la capacidad de estos gobiernos.

auge por la caída del muro de Berlín y, entre nosotros, por la Constitución de 1991 que le
otorgaba la soberanía al Pueblo.
II. El Barcas y los resultados en Colombia
Los resultados de Putnam llegaron a Colombia directamente al Consejo Nacional de
Planeación que por primera vez se reunía para conceptuar sobre el plan de desarrollo del
gobierno Samper (1994-1998), e incorporo al Plan la noción del Capital Cívico-
Institucional, el cual debía ahora ser medido, tarea que el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) le encomendó al autor.
El problema fundamental para el estudio de los componentes del Ksocial es la ausencia de
un índice confiable que se convierta en el sujeto de estudio para no repetir un malentendido
que hoy en día se da, por ejemplo, al tomar la participación cívica que utilizó Putnam para
medir el Ksocial como el todo de este. La búsqueda de un indicador sintético se ha resuelto
anteriormente, por ejemplo en psicología, en los años mil novecientos treintas, en la
medición de la Inteligencia, por medio de una técnica estadística llamada Análisis Factorial.
Esta técnica de reducción de datos establece para un mundo conceptual empíricamente
medido cuales factores independientes y ortogonales entre sí, explican mejor la variedad de
resultados que se dan, por ejemplo, al aplicar un test. Al final entonces queda que la
Inteligencia tiene componentes de inteligencias espaciales, verbales, numéricas, etc. que
después de ya casi un siglo de estudio explican la casi totalidad de la varianza del espacio
conceptual medido. El procedimiento además calcula una calificación para cada persona
que contesta el test, con lo cual uno tiene un índice de los factores, lo que sería en el caso
que nos atañe la cantidad de Ksocial que la persona tiene. Para lo anterior se diseño un
instrumento que recogiera los diferentes componentes que la literatura científica indicaba
que podrían contener Ksocial. El Barómetro del Capital Social (Barcas) toma una serie de
preguntas, alguna de ellas copiadas de la Encuesta Mundial de Valores (EMV, Inglehart y
Welzel, 2007) que permitían referenciar internacionalmente los resultados, elementos que
terminaron agrupados en diez dimensiones. Ya con estas dimensiones medidas en un
pretests, la medición de 1997 (Sudarsky, 2001), y destiladas para la medición en el 2005-6,
se hace el análisis factorial. Por ser esta última medición fruto de una mayor depuración del
instrumento, centraremos esta presentación en lo que arrojó la segunda medición y los
cambio frente a la de 1997. Un requisito importante del instrumento es que tuviera la
capacidad de medir el Ksocial en formaciones sociales muy diversas, por ejemplo en una
comunidad indígena “primitiva”, en grupos sociales sin lazos comunitarios o en la sociedad
cívica moderna (SCM) que encontró Putnam en el norte de Italia y el arquetipo hacia el
cual debemos encontrar nuestra ruta. Las dimensiones medidas son:
1. Solidaridad y Mutualidad: El grado de solidaridad (quien puede ayudar a la gente
cuando tiene problemas) que se percibe de diferentes fuentes o, en un sentido negativo, su
ausencia (Atomización). Junto con Jerarquía y Relaciones Horizontales son la esencia del
Tejido Social y el núcleo del Ksocial.
2. Participación Política: Se midieron las democracias representativas (eslabonamiento
legislativo: qué tanto lo representan los representantes -Sudarsky, 1992-) y ejecutivo, la
participativa (conocimiento y uso de mecanismos de participación), la votación, y el ciclo

completo de las habilidades políticas, amén de opiniones y membresía en los partidos
políticos.
3. Participación Cívica: La membresía activa o no activa en Organizaciones Voluntarias
(OV) seculares. También llamada densidad organizacional de la sociedad civil. Incluye
entre otros el trabajo voluntario.
4. Jerarquía o Articulación Vertical: La vinculación con organizaciones que articulan
verticalmente la sociedad (la Iglesia, los gremios, los sindicatos o los partidos políticos). Si
bien Olson (1965) las considera un obstáculo para el desarrollo y Putnam las considera
marginales para generar capital social, su capacidad para generar Ksocial se hizo evidente
desde 1997.
5. Relaciones Horizontales: Solidaridad en relaciones horizontales, esto es, la ayuda de
personas iguales a uno, de su mismo nivel. Incluye también la solución horizontal a
problemas colectivos.
6. Medios: Este tiene dos elementos: Actividades con los medios, por ejemplo, llamar a un
medio en vivo para participar en él o escribir cartas al editor de un periódico o leer
periódico, y, segundo, la confianza en los periódicos, la televisión o la radio.
7. Confianza Institucional: La confianza en una gama amplia de instituciones.
8. Control Social: el control social de la sociedad sobre el Estado; en contraposición de la
noción de la soberanía en la Nación, se refleja la soberanía en el Pueblo. Comprende,
primero, la confianza en organismos que controlan el Estado, como el Congreso, la Fiscalía
o los Medios; segundo, el conocimiento y uso de los mecanismos de participación que
permiten hacer control al Estado, y tercero, la Accountability, mal traducida como la
rendición de cuentas y refleja la responsabilidad pública de los elegidos ante sus electores.
9. Republicanismo Cívico: El ciudadano responsable de lo público. Confirma la polaridad
que Clark (1994) estableció frente al clientelismo y al particularismo no ideológico y
orienta a responder: En lugar de clientelismo, ¿Qué?
10. Información y Transparencia: La calidad y suficiencia de la información recibida
para ejercer la ciudadanía. Gracias a esta dimensión apareció en la medición un factor
distinto al capital social.
Las anteriores dimensiones se componían de variables y esta a su vez se conformaban con
los ítems que efectivamente estaban en el instrumento de medida. Con ello se lograba una
precisión muy grande en el análisis de los resultados. El Barcas se aplicó a sendas muestras
nacionales de 3.000 personas, con todas las precauciones estadísticas requeridas.
Adicionalmente en el 2005 se tomaron muestras más amplias en las grandes ciudades del
país de tal manera que se pueden hacer análisis separados, inclusive a nivel de
localidades/comunas, para cada una de ellas.

III. Ksocial, Confíe y Fenoval
Al aplicar el análisis factorial en la medición del 2005 se encontró que lo que pretendíamos
medir como Ksocial eran en realidad tres factores, los cuales en su conjunto explicaban
65% de la varianza. El primer factor era evidentemente el Ksocial y se conformaba por las
dimensiones de Mutualidad y Reciprocidad, Participación Política, Participación Cívica,
Relaciones Horizontales y Jerarquía. El Ksocial describía el estado de la Sociedad. El
segundo factor: Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) se refería entonces mas
a la estructura institucional del país y el grado de confianza que la gente sentía respeto a
ella (Confianza Institucional). Adicionalmente incluía el Control Social, es decir el control
de la sociedad sobre el Estado. El tercer factor, que ya había aparecido para 1997 era Fe en
Fuentes de Información no Validada (Fenoval), el cual como se verá resultó ser muy
paradójico. Refleja la percepción de las personas sobre la buena calidad y suficiencia de la
información que ciertas fuentes (el Estado, los medios de comunicación, etc.) proveen sin
tener los medios sociales (participación cívica o política) para “comprobar” si esta
información es valida, en el sentido que se tenga un grupo de referencia que permita juzgar
si esta información es “cierta”. Se parte de la suposición de que la veracidad de una
información es socialmente construida sin pretender que esta sea objetivamente cierta como
puede serlo en el mundo físico. En contraposición a los dos factores anteriores, un puntaje
alto en Fenoval no es deseable del todo. La dimensión que le da identidad a Fenoval es
Información y Transparencia. Sin embargo, Republicanismo Cívico, la noción del
ciudadano responsable de lo público, también se situó en este factor, uno de los resultados
más preocupantes de la medición pues refleja que este es un mito, algo que los ciudadanos
creen sin que en realidad se tome responsabilidad por lo público. Esta responsabilidad solo
se asume de forma real cuando se participa política o cívicamente, las dimensiones del
Ksocial que se vinculan con la caída de Fenoval.
Las dos participaciones mencionadas ilustran aquellas dimensiones que vinculan dos o más
factores, las “bisagras” que permiten, por ejemplo aumentar Ksocial y Confíe -vincular la
sociedad con la estructura institucional- o Ksocial y Fenoval – validar socialmente la
información: más participaciones menos Fenoval. ¿Cuáles otras dimensiones tiene estos
efectos? Si Relaciones Horizontales crece aumenta Ksocial y disminuye Confíe; sí Medios
crece aumenta Confíe y disminuye Ksocial; sí Información y Transparencia crece aumenta
Fenoval y disminuye Ksocial. Ninguna dimensión tiene el efecto de aumentar Confíe y
disminuir Fenoval. Sin embargo, dada la importancia de encontrar estas relaciones, se
exploraron más en detalle las variables y los ítems que establecen estas relaciones que se
presentarán si el espacio disponible aquí lo permite.
IV. Los cambios en los Factores 1997-2005
Contando ya con las calificaciones individuales en cada factor y la relación de las
dimensiones (y variables) con los factores, se puede proceder a calcular los cambios en los
factores. Para ello se reconstruyen los de la primera medición por medio de procedimientos
estadísticos: una misma regresión no estandarizada del 2005 se aplica al 2005 y a 1997 y
sus resultados se restan para identificar el cambio. Según lo anterior:

El Ksocial aumentó un muy importante 106%, más que duplicando el que tenía el país en
1997. Este aumento lo produce principalmente el aumento de la dimensión de Mutualidad y
Reciprocidad (su promedio pasa de 2,80 a 13,96) seguida de cerca por la Participación
Política y con impacto menor pero positivo de Relaciones Horizontales, Jerarquía o
articulación vertical y Medios (que cae y con ello aumenta el Ksocial). Por otro lado,
disminuyen el Ksocial Información y Transparencia (que aumenta y se verá reflejada en
Fenoval) y la caída de Participación Cívica cuyo promedio cae un 22%. Este resultado es
uno de los más preocupantes de la investigación. Si la Participación Cívica se hubiera
mantenido al mismo nivel que en 1997, el Ksocial no hubiera crecido el 106% sino el
143%.
Por otro lado es útil referenciar internacionalmente el nivel de Ksocial. Para ello resulta útil
el resultado de sobre la Confianza Interpersonal a nivel nacional (En términos generales,
diría usted que ¿se puede confiar en la mayoría de las personas o que no se puede ser tan
confiado al tratar con la gente?), una proxy del Ksocial a menudo utilizada. Colombia tenía
en 1997 un valor de 10,1% en el 2005 un 14,3% con una tasa de crecimiento del 4,48 anual
compuesto semejante al 5% que tuvo Italia desde 1959 a 1990 (paso de 8% a 37%). Si bien
Colombia continúa en el extremo bajo de los países medidos en la EMV, esta creciendo a
un muy buen ritmo, un dato muy esperanzador. Es fundamental no solo registrar donde se
estaba, si no además hasta donde se avanzó y a que velocidad se está creciendo para
apreciar los cambios positivos haciendo públicas las experiencias exitosas que los
producen y así aprender de ellas.
Confíe cayo un dramático 100%, casi exclusivamente por la caída de la Confianza
Institucional y en menor grado por la caída de la confianza y las actividades con los
Medios. El efecto negativo del aumento en Relaciones Horizontales fue marginal. Control
Social fue la única dimensión que al aumentar, principalmente sus variables de los
mecanismos de participación para controlar el estado4
y la Accountability, lograron detener
en algún grado la despeñada de la Confianza Institucional (el promedio cayo de 121 a 87).
Los únicos ítems que se salvaron fueron la Confianza en el Gobierno Nacional que aumento
un 13% y Confianza en el Gobierno Municipal que permaneció igual. En Control Social el
mecanismo de participación que mayor impacto tiene en el aumento de Confíe son las
Veedurías Ciudadanas que además tiene el efecto de aumentar el Ksocial. Con ello
encontramos el mecanismo de que el Ksocial se vierta en Confié y liga la sociedad con la
estructura institucional. Este efecto de los mecanismos de participación persistía con algún
otro mecanismo de participación cuando se excluían de los análisis las Veedurías.
En cuanto Fenoval el resultado es igualmente preocupante: aumentó un 133%. Este se
debió principalmente al aumento de Información y Transparencia, el núcleo de Fenoval, y
al aumento de la creencia de que los ciudadanos se responsabilizan de lo público. Por otro
lado la caída de la Participación Cívica aumento Fenoval pues se perdió la membresía en
las organizaciones voluntarias seculares, ámbitos de la sociedad civil donde se puede
validar la información. El aumento de la Participación Política apenas compensó el efecto
de caída en la Cívica. Como se verá mas adelante, cuando se discutan los resultados en las
4
De todos los listados en la figura 1 no se incluyen en esta variable los de Tutela, Referendo, Salud, Educación, Consejos
Comunitarios y Consejos Municipales de Desarrollo Rural.

ciudades colombianas más importantes, la caída de Fenoval es indispensable para la
transformación cultural y política de un territorio, y con ello la gente registrar la triste
realidad en la cual está inserta, para comenzar a cambiarla. Pero ello no es suficiente.
V. Las dimensiones en el aumento de Ksocial
Evidentemente resultados tan disímiles en las tendencias en los tres factores requiere
desmenuzar los resultados vía los cambios en las dimensiones, especialmente tomando en
cuenta las que son bisagras. Como se mencionó Mutualidad y Reciprocidad fue la
dimensión que mas aportó al aumento del Ksocial. En ella hubo una gran recuperación
general en Solidaridad (mas notables las ayudas del Estado y las entidades de
caridad/humanitarias) y Reciprocidad, y la caída de Oportunismo. Sin embargo, aumentó
la Atomización, principalmente por personas que no pertenecen a ninguna OV secular o
religiosa. Cali fue la única ciudad dónde la dimensión no creció. Bogotá y Barranquilla
fueros las ciudades con mayores crecimientos. Sin embargo esta dimensión no liga al
Ksocial con los otros dos factores.
La Participación Política también hizo un aporte notable al aumento de Ksocial y uno
menor a la caída de Fenoval. Tuvo un aumento importante en su medida más convencional,
la votación, que aumentó en todos los territorios medidos. En esta Medellín mostró un
avance muy importante, especialmente por la caída del porcentaje de personas que decían
no poder votar que paso del 56% en 1997 al 2%. Igualmente hubo crecimientos en
Habilidades Politicas, y en uso y conocimiento de Mecanismos de Participación, la esencia
de la democracia participativa. Sin embargo la variable de Eslabonamiento Legislativo, la
esencia de la representativa (para cada uno de los cuerpos legislativos: votó, sabe quien
hubiera sido su representante, si este salio elegido y cual de todos considera es el que
mejor lo representa) tuvo una caída general, salvo en Medellín que cuenta con presupuesto
participativo local anual. Para evaluar el conocimiento y uso de los mecanismos de
participación, se usó una escala de 0 a 10. Si no conocía el mecanismo el puntaje era 0, si se
conocía pero si no sabía de alguien que lo hubiera usado se le otorgaba 5 puntos y si se
cumplían tanto el conocimiento del mecanismo como el conocimiento de alguien que lo
haya utilizado la calificación era de 10 puntos. Con respecto al grado de conocimiento y de
uso de los mecanismos de participación, se encontró un hecho positivo pues en 1997 el
27,9% de la población no conocía ningún mecanismo de participación, excluida la Tutela,
pero en el 2005 esta cifra es del 18,8%. Evidentemente el análisis pormenorizado de la
figura 1 no es posible hacerla aquí. Baste decir, por ejemplo, que el mayor cambio se ha
dado en los Consejos Territoriales de Planeación (117%) pero aún el 70% de la población
los desconoce.
En cuanto a la Participación Cívica la variable esencial, la definición operacional de la
Sociedad Civil, es la membresía activa (10), inactiva (5) o no pertenencia (0) en
organizaciones voluntarias seculares, calificaciones con las cuales se calcula la Densidad de
cada organización. El porcentaje de la población que no pertenece a ninguna OVsecular
salta de 42% en 1997 a un 58% en el 2005, un crecimiento de un 38%. Este, en los ocho
años entre las mediciones arroja un aumento anual compuesto del 4%, un verdadero

desangre del Ksocial y la elevación de Fenoval5
. En Densidad la única que crece son las
organizaciones agrarias; la que mas cae son los partidos políticos. El trabajo voluntario,
otra índice de la dimensión ha caído también un 25% para llegar a tan solo 36% de la
población, del 48% que se registraba en 1997.
Conocimiento y Uso de los Mecanismos de Participación
27% 28%
37% 43% 46% 50% 50%
55% 55% 58%
74%
59%
76%
60% 63% 63%
75%
66%
78%
70%
85%34% 36%
24% 21% 18%
29% 24%
15%
28%
22%
28%
18%
31%
18%
21% 19%
27%
19%
19%
13%
20%
11%
39% 36% 29% 36% 36%
22% 26%
12%
17%
23%
14%
8% 10% 6%
18% 19%
9% 7%
15%
9% 10%
4%
73%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Tutela
2005Tutela
1997
R
eferendo
2005
Educación
2005
Educación
1997
C
oncejos
C
om
unitarios
2005
D
erercho
de
Petición
2005
D
erercho
de
Petición
1997Salud
2005Salud
1997
Veedurías
C
iudadanas
2005
Veedurías
C
iudadanas
1997
R
evocatoria
M
andato
2005
R
evocatoria
M
andato
1997
C
iudad
2005O
tro
2005
C
abildo
abierto
2005
C
abildo
abierto
1997
C
oncejos
M
un.D
llo.R
ural2005
C
oncejos
M
un.D
llo.R
ural1997
C
oncejos
Territoriales
P
laneación
2005
C
oncejos
Territoriales
P
laneación
1997
No conoce Conoce Uso
Figura 1. Conocimiento y uso de los mecanismos de participación 2005/1997
Relaciones Horizontales aumento principalmente por Solidaridad Horizontal y en Solución
Horizontal a Problemas Colectivos. Jerarquía aumento levemente. Sin embargo todas las
organizaciones que hacen la medicación (iglesia, gremios, sindicatos y partidos) cayeron en
densidad y confianza agravando un problema que ya se consideraba crítico en 1997: la
gobernabilidad6
. Las caídas en las iglesias hacen que la poca secularizad comparativa que
tenía la sociedad colombiana no se hubiera alterado porque la densidad de tales
organizaciones religiosas cayó al unísono con la de las organizaciones seculares.
VI. Las Implicaciones del Aumento en Fenoval
El aumento en Fenoval indica una perdida de instancias de validación de la información y
representa un grave problema para la sociedad colombiana. La gente delega su
responsabilidad por lo público y prefiere ir al espacio de las creencias en lugar de
comprobar que tan valida es la información que recibe. En ese sentido la interpretación de
5
Las regiones donde este índice de la falta de integración de la sociedad civil secular es más alto son Valle, Santander,
Tolima, Cali y Barranquilla, todas por encima del 70% de la población.
6
¿Cuál es entonces el mecanismo de articulación entre centro-periferia? Cuando se concluya sobre el Republicanismo
Cívico se encontrará que el Clientelismo es el principal y se ha recrudecido.

Fenoval es contraintuitiva y todo lo que parece deseable, especialmente respecto a las
fuentes de información refleja tan solo Fe: Creer lo que no vemos… Igualmente sucede
respecto con el Republicanismo Cívico con su considerable aumento. Esto lleva a pensar
que, si bien el mundo que describe un Fenoval alto es un mito, ¿Cuál es el conjunto de
realidades que sí son válidas? Estas realidades pueden no ser del todo deseables pero por lo
menos detectan una situación mas válida.
En el Republicanismo Cívico, la mayoría de sus variables, incluida Particularismo que
debería disminuirlo, aumentan Fenoval. Clientelismo, que aumenta su promedio, baja
Fenoval (aporte -7%) y Responsabilidad del Éxito de lo Público que cae en todos sus
componentes, efectivamente disminuye Fenoval, la variable que más lo hace (-17%). La
caída en esta última variable indica una fuerte desmovilización de la ciudadanía de lo
público, donde la menor responsabilidad describe más precisamente la “realidad” que la
opinión contraria. Es decir, que aquellos que afirman que se responsabilizan de lo público,
en sus varias esferas, lo afirman como una opinión o creencia sin que esta se refleje en
acciones concretas (más participación cívica y política). Este resultado en conjunto con los
de las demás variables de Republicanismo Cívico indica que el conglomerado de
afirmaciones implícitas en Republicanismo Cívico pasaron de ser una alternativa real y
activa también relacionada en 1997 con Ksocial, para desprenderse de este y convertirse en
una ideología, una serie de creencias sobre lo que hacen el conjunto de los ciudadanos.
Volviendo a la pregunta sobre el conjunto de realidades que sí validan, y en ese sentido es
más real, la respuesta es muy preocupante: un mundo donde ni los partidos ni el Estado
proveen de información que oriente al ciudadano y le de elementos para guiar su acción,
donde la gente no hace esfuerzos para participar y sólo ejerce funciones públicas si les
paga por ello, donde el clientelismo es una solución más realista y más frecuente para
resolver los problemas colectivos y las conexiones políticas son más efectivas en proveer
ayuda y, finalmente, donde los ciudadanos no se responsabilizan del éxito de lo público,
principalmente del Estado. Esta evidencia agregada a la caída de la participación cívica
confirma lo que se ha venido sosteniendo: la desmovilización de la ciudadanía de lo
público, a partir del nivel de donde estaba en 1997. Sí se ha dado una movilización electoral
pero con votar, como se prescribía antes de la Constitución de 1991, la responsabilidad de
los ciudadanos termina: recordemos que Votación aumenta Ksocial pero no aumenta
Confíe ni disminuye Fenoval.
Lo anterior plantea un problema conceptualmente complejo: si bien el conjunto de la
“realidad” descrito arriba es un mejor reflejo de ella, esto no quiere decir que sea un mundo
deseable. Es un mundo que habría que cambiar pero no sólo con ideología. Como se verá
más adelante la caída de Fenoval es un requisito para iniciar el cambio de cultura política
hacia una de ciudadanía activa y rendición de cuentas: el proceso de “sinceramiento”. En
Medellín efectivamente se ha dado tal caída pero la realidad que arroja el Barcas indica que
allí se mantiene un nivel muy bajo y válido de Responsabilidad de lo Público. Puede que
esta carencia sea válida y contribuya a que baje Fenoval pero refleja un obstáculo
importante para el desarrollo cívico de la ciudad. El bajo Fenoval no debe ser consuelo para
la ausencia de una sociedad cívica moderna. Es tan sólo un consuelo para, por lo menos
saber que la ciudadanía no está confundida con una fantasía cívica en las cuales las cosas
están bien y con ello quede aliviada.

VII. El deterioro de la Sociedad Civil y la carencia de una política Estatal para su
Desarrollo y el de la Participación Ciudadana.
Una de las paradojas del desarrollo es que si bien una sociedad civil fuerte predice un
desarrollo económico acelerado, este tiende a destruir la sociedad civil (Sudarsky, 2001).
Por ello se requiere un esfuerzo sistemático del Estado -especialmente uno que se declara
participativo, con la fuente de la soberanía en el Pueblo- en promover la Sociedad Civil.
Como se ha visto la definición mas clara de la sociedad civil, la participación de los
ciudadanos en organizaciones voluntarias seculares, ha caído, destruyendo Ksocial y
eliminando uno de los principales ámbitos de validación que los ciudadanos podrían tener.
¿Es esta caída un fenómeno mundial? La figura No. 2 muestra que la caída en Colombia es
una de las más agudas del mundo.
Figura 2: El cambio en membresía activa en las organizaciones (Iglesia, club deportivo, social, artística, musical y/o educativa,
sindicatos, partidos políticos, ecologista, profesional cámara o gremio, caridad, y otras). 2005/1998. EMV.
A decir verdad, India que estaba en un nivel idéntico de las seculares en este indicador en
1997, muestra el mayor avance. Allí las organizaciones voluntarias han servido de redes
con las cuales incorporar bastos números de agricultores pobres a una red de crédito y
servicios para aumentar su productividad. En el lapso de las dos mediciones la India supera
ahora a Colombia en un 140%.
La caída del eslabonamiento legislativo, la desmovilización cívica y el desarrollo
económico podrían indicar que se trata de un “problema de los ciudadanos”. Sin embargo
es responsabilidad del Estado construir ciudadanía y estructurar espacios para su
Porcentaje de cambio Pertenencia a OV, 2005
-61%
-39%
-25%
-12%
-12%
-10%
-10%
-8%
-4%
-1%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
3%
4%
6%
9%
10%
14%
22%
28%
72%
-51%
-41%
-19%
-12%
-13%
-11%
-14%
-8%
-6%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
5%
4%
7%
14%
-1%
13%
38%
25%
80%
-80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
South Korea
Australia
Colombia
Argentina
United States
Taiwan
Germany
Chile
Uruguay
Japan
Venezuela
Puerto Rico
Philippines
Spain
Norway
Peru
Turkey
Dominican Republic
Switzerland
Mexico
Sweden
South Africa
Brazil
Russian Federation
Nigeria
Finland
India
% cambio Todas % de cambio seculares

participación en lo público. Lo que se observa en los resultados de los mecanismos en
Educación y en Salud (Figura 1), los únicos con avances menores (educación) o caídas
(salud), es lo contrario y muestra una disposición poco clara a promover tales espacios
donde los ciudadanos puedan ser convocados, informados y oídos. El efecto de los
Consejos Comunitarios no reemplaza una política más estructurada e institucional que
invite a la movilización ciudadana. Por ello el desarrollo de la sociedad civil no se puede
dejar al garete. El Estado debe hacer lo necesario para promoverla. Esto va en contra de la
muy frecuentemente sostenida convicción de que el estado no tiene que hacer en esta
esfera. Sin embargo la evidencia histórica indica que el Estado debe hacer una oferta
articulada de participación a la cual concurran de forma instrumental las organizaciones
voluntarias. Baste decir que sin sociedad civil organizada el desarrollo produce una
sociedad fraccionada de individuos sueltos que no logran articularse al centro ni a sus
regiones, solo átomos movilizados por volátiles campañas de corto plazo. Y en ellos hay
que enfatizar una voluntad política del Estado de invitar la movilización y estructura la
participación, no simplemente aplicar una política de negligencia benigna. Pero esta noción
de movilizar ciudadanos resulta problemática, por los resultados de la participación cívica y
el mito ciudadano. Es imperativo entender que una parte nuclear de la institucionalización
son las organizaciones voluntarias seculares y lo que en ella sucede. La inquieta y volátil
atención de los ciudadanos es mínima comparada con la institucionalizada búsqueda de un
objetivo de una organización voluntaria.
En cuanto a la política del Gobierno, la evidencia indica que el concepto mismo de
Sociedad Civil está ausente del ideario del Gobierno. Ni en su visión del largo plazo
(Colombia 2019), ni en su planes de desarrollo (2002-2006, 2006-2010) se encuentran
referencias a la sociedad civil, y la estructura institucional que se tenía para coordinar e
implantar una política articulada de participación, fue desmantelada en la fusión de los
ministerios de Interior y de Justicia.
Una política formulada para estimular el desarrollo de la sociedad civil y la articulación con
la estructura institucional mediante los mecanismos de participación pasa sobre todo por la
oferta de estructuras de participación articulada, que haga que los ciudadanos y sus
organizaciones encuentren instrumental utilizarlos, no simples espacios de expresividad
cívica o búsqueda de beneficios particulares. En ese sentido es necesario detectar atisbos
que hayan cumplido tal objetivo para probar primero que son posibles y segundo hacer
pública su dinámica para que el resto de la sociedad pueda aprender de ellos. Sin embargo,
el espacio aquí no hace posible desmenuzar estos (Sudarsky, 2008). Prefiero presentar la
teoría que se ha venido defendiendo para conformar la estructura de los factores que se
requiere.
VIII. Evidencia sobre el cambio en la Sociedad provenientes de los Cambios en las
Grandes Ciudades Colombianas (Sudarsky, 2008).
Los cambios que la sociedad colombiana posiblemente van a surgir en las grandes ciudades
donde el nivel de desarrollo económico y la autonomía del gobierno municipal permitan
introducir los cambios que se necesitan. En ese sentido se presentarán de manera resumida,
primero, la teoría de transformación de la cultura política hacia una donde sea

preponderante aquella que enfatiza el control social y la cultura de la rendición de cuentas.
Se hará entonces evidente que una apología resplandeciente del Ksocial (caso Barranquilla)
no es suficiente para describir los procesos que se deben dar. Luego se tratará de comprobar
si tal teoría es empíricamente válida en Colombia de tal manera que estos ejemplos
(Barranquilla, Cali, Bogotá, y Medellín) enriquezcan sobre los requisitos y las secuencias
que se deben dar y así se genere una teoría de la acción sobre el cambio de la cultura
política en Colombia.
Una teoría de transformación de la Cultura Política para la creación de la Sociedad
Cívica Moderna
Para que se de un cambio de cultura política y de modernización hacia la sociedad cívica
moderna de las ciudades, con el implícito repudio del clientelismo y del manejo corrupto
de estas, es necesario que la ciudadanía sufra 1) un proceso de sinceramiento con las
realidades con las cuales operan sus ciudades, es decir la caída de Fenoval, la pérdida de fe
en fuentes de información y con ello caída de la careta del mito del ciudadano responsable
de lo público, para poder asumir así el cambio.
La caída de Fenoval puede ser aprovechada por una administración para moverse en la
dirección de la SCM. Si este movimiento se da, 2) es necesario construir ámbitos
intermedios entre la gran ciudad y los barrios por medio de aglomeración de estos en
Comunas y/o Localidades. Estos ámbitos deben construirse social y políticamente para
poder delegarles una creciente cantidad de responsabilidades. Un paso fundamental en esta
construcción es 3) el generar formalmente procesos participativos locales que van desde
la planeación participativa plurianual y en una segunda etapa, procesos de presupuesto
participativo anuales. Estos elementos incluyen porcentajes significativos y crecientes de
asignación del gasto de libre disposición con que cuenta el municipio.
Alrededor de los anteriores procesos entonces es posible 4) movilizar la sociedad civil
organizada, la cual mantendrá su vigencia y con ello su impacto en acrecentar el Ksocial
si y solo si 5) el Estado (nacional, departamental, municipal) hace una oferta articulada de
participación que estimule a los ciudadanos a hacerse miembros de las organizaciones
voluntarias.
Los procesos de planeación y presupuestación participativa deben ser ejercicios de
asignación con recursos limitados, ejercicios de suma cero, para no convertirse en ejercicios
de alimentar el clientelismo, en asignaciones personales, y efectivamente 6) construir la
racionalidad colectiva de estos ámbitos.
Por otro lado, en un orden que es especialmente difícil en Ibero América, por su tradición
de sistemas de representación sin permitir identificar los representantes, y para aumentar el
Eslabonamiento Legislativo y la Accountability 7) éstas unidades deben eventualmente
constituirse en distritos electorales unipersonales que les permita a los electores hacerles
seguimientos a estos y, de ser necesario, revocarles el mandato. Como esta alternativa es
difícil de pasar por la rama legislativa, entonces se pueden ir construyendo y haciendo
públicos mapas políticos que acoplen qué tan importante es una localidad, por ejemplo,

para un concejal, y qué tan importante es un concejal para la localidad y ligando los dos,
establecer un eslabonamiento de facto todo esto en base a la votación efectiva que se da.
Resultados en las Cuatro Ciudades Colombianas 1997-2005
En esta sección final tomaremos de manera muy resumida los resultados de estas ciudades
dentro de la teoría o serie de hipótesis que se esbozaron para validar las hipótesis. Para ello
se han presentado en la figura No. 3 los resultados para las ciudades y el país para 1997 y el
2005.
Niveles de los factores (Ecuaciones) 1997/2005
-0,756
-0,572
-0,342
-0,433
-0,249
0,637
0,776
0,430
0,640
0,549
-0,071 -0,070
-0,366
-0,058
-0,207
-0,324
-0,288
-0,112
-0,033
0,015
0,277
-0,058
-0,015
0,009 0,001
-0,275
-0,154
-0,191
0,137
0,067
-1,000
-0,800
-0,600
-0,400
-0,200
0,000
0,200
0,400
0,600
0,800
1,000
MEDELLÍN CALI BOGOTÁ BARRANQUILLA COLOMBIA
Ksocial 1997 Confíe 1997 Fenoval 1997 Ksocial 2005 Confíe 2005 Fenoval 2005
Figura 3: Los Factores 1997-2005 Cuatro Ciudades Principales (Sudarsky, 2008)
Barranquilla muestra como aún no se ha dado el sinceramiento implícito en una caída de
Fenoval. Si bien crece el Ksocial, éste no se vierte a lo público, ni en participación política
ni cívica. El Control Social se debilita, especialmente porque la ciudadanía no tiene una
concepción del llamado a cuentas. Nunca se han formulado niveles intermedios entre la
ciudad y el barrio. Ha habido un repliegue hacia lo tradicional y religioso. Por otro lado,
Cali presenta un sinceramiento con la caída de Fenoval. Sin embargo, el Ksocial crece muy
poco, especialmente por la falta de aumento de Solidaridad y Mutualidad. Ha habido un
repliegue de lo público con baja Participación Política, con niveles muy bajos de
eslabonamiento y una dramática caída de la membresía en OV seculares. Lo que sí ha
crecido son las Relaciones Horizontales. Pero la fortaleza de éstas relaciones refleja una
drástica caída de Confíe y la separación de la ciudadanía de la estructura institucional,
producto de continuos desencantos con mandatos populares y un rechazo de la
institucionalidad. La ausencia de estructuras locales, ahora desmanteladas –los Calis- hace

que los mecanismos de control social no se puedan ejercer por carencia de información, así
ideológicamente el concepto de llamado a cuentas ya esté incorporado a la cultura.
Medellín, por su parte, muestra igualmente el proceso de sinceramiento con un aumento
importante del Ksocial del cual aún falta mucho por construir, especialmente el encontrar
maneras no oportunistas de resolver los problemas colectivos por medio de ofertas de
espacios donde esto se pueda hacer. El mayor crecimiento se dio en la Participación
Política, con un surgimiento del eslabonamiento legislativo en el concejo y las Juntas
Administradoras Locales, resultado evidente de los procesos de presupuesto participativos
por comuna y el crecimiento general de los mecanismos de participación especialmente en
educación. Por otro lado, la Participación Cívica tiene una caída importante. Esta refleja un
problema muy presente en Medellín donde la ciudadanía delega en la institucionalidad la
resolución de lo público, dejando el espacio del barrio aún por llenar de Ksocial. Medellín
va en la dirección correcta pero tiene aún mucho recorrido por hacer, especialmente en la
dirección de que la ciudadanía adquiera responsabilidad de lo público.
Bogotá, a su vez, se sinceró desde antes de 1997. En el 2001 estableció procesos de
planeación local (Acuerdo 13). Los distintos alcaldes han enfatizado los programas
sociales que se hacen evidentes en que la Atomización dejó de caer, excepto en la
pertenencia a ninguna OV. Pero para ésta se destacaron atisbos importantes de cambios de
la tendencia en la densidad de las OVs seculares, tanto en algunas localidades (Antonio
Nariño) como en sectores que recibieron una oferta institucionalizada de participación
(Cultura), resultados que además de tornaron sostenidos. Por otro lado, la planeación local
participativa del 2004 no se hizo con un esquema dirigido a generar racionalidad colectiva,
con ejercicios de suma cero, sino que “a todos se les dio casi todo lo que pedían”. Aún así
en otros sectores adicionales, posteriormente sí se hizo la oferta articulada de participación
en otro atisbo a registrar. La falta de aumento en eslabonamiento en las JAL permite
contrastar los efectos de la planeación participativa cada cuatro años y los presupuestos
participativos anuales en Medellín.
VII. Algunos puntos en la Agenda de la Sociedad Colombiana para la era Post-
Conflicto
Los elementos que se han identificado a lo largo de esta presentación para moverse en la
dirección de la Sociedad Cívica Moderna no pueden terminar sin mencionar los obstáculos
políticos que se presentan, partiendo de la voluntad del gobierno de moverse en tal
dirección. La generación de una política al respecto es necesaria y la negligencia benigna lo
único que hace es producir lo que esta produciendo. Pero hay más.
Si bien el gobierno presentó en su Referendo la posibilidad de ampliar la participación de la
sociedad civil (Punto Cuarto), sometido a un congreso glotón, la propuesta termino
transformada en un intento de este por controlar las decisiones presupuéstales hasta el
último renglón, y sojuzgar a la sociedad civil a él, con un ministro del Interior que no
parecía enterado de qué estaba en juego. Lo que se necesita entonces es ir creando un
sistema tripartito y a la luz pública de mutua validación entre el ejecutivo, el legislativo y la
sociedad civil organizada para irnos acercando a la “voluntad popular” detentadora desde

1991 de la Soberanía. Un obstáculo central que debe ser resuelto en una reforma política es
la ausencia de los mecanismos y la cultura de rendición de cuentas que le permita a los
electores identificar sus representantes, saber que hacen, recibir explicación de ellos y
eventualmente reelegirlos o no. En un sistema representativo donde no se resuelva este
problema, sin importar qué tan acertadas sean las decisiones que el legislativo tome, la
legitimidad nunca podrá ser alcanzada, la sospecha de corrupción nunca develada. Aquí se
han ilustrados ejemplos de cómo en Colombia, al comienzo del siglo XXI, se están dando
elementos de la construcción de la transparencia y la confianza. Se han planteado además
las circunscripciones electorales unipersonales, en Cámara, Asambleas y Concejos, que se
constituyan en receptáculos donde se pueda acumular Ksocial, uno a uno, región por
región, no a partir de magistrales actos de magia para fortalecer partidos sin enraizamiento
en la sociedad, y mayorías construidas sin controles éticos ni restricciones a las peores
prácticas, con umbrales electorales cada vez mas altos para eliminar del juego
precisamente a las fuerzas locales y regionales donde se está generando el cambio en la
dirección propuesta. El desarrollo constitucional de la democracia participativa está aún por
hacerse de tal manera que el proceso sea público y tripartito en lugar de privado, en los
recintos del congreso, en un forcejeo privado entre este y el gobierno.
REFERENCIAS
Clark, T.N. et al.: Political Cultures of the World: An urban Cross-National Project in
Progress: Prepared for distribution to RC03, Community Research, World Congress of
Sociology, Bielefeld Alemania, Julio 18-23, 1994.
Coleman, James S.: "Social Capital in the Creation of Human Capital" American Journal
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Inglehart, R. y Welzel, C. Cultural Map of the World, 2002
www.worldvaluessurvey.org, 2007.
Putnam, R. D.: Making Democracy Work: Civic traditions in modern Italy, Princeton:
Princeton University Press, 1993.
: (Ed.) Democracies in Flux, the evolution of social capital in
contemporary society. Oxford, Oxford University Press.2002. En español: El declive del
capital social, un estudio internacional sobre las sociedades y el sentido comunitario,
Barcelona Galaxia Gutemberg, Círculo de lectores, 2003.
Olson, M.: The Logic of Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press,
1965.
Sudarsky, John: “El eslabonamiento entre la Sociedad y el Estado en la perspectiva de la
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México, FLACSO, No. 1. Diciembre de 1992.

El Capital Social de Colombia, Bogotá: Departamento Nacional de
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La Evolución del Capital Social en Colombia, 1997-2005. Los cambios en
Capital Social (Ksocial), Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) y Fe en
fuentes de información no validadas (Fenoval). Bogotá, Fundación Restrepo Barco,
2007. www.fescol.org.co, www.funrestrepobarco.org.co, www.johnsudarsky.com
Ksocial, Confíe y Fenoval en cuatro ciudades colombianas, 1997-2005. Las
implicaciones para la Tercera Ola de la Democracia y la Construcción de la Sociedad
Cívica Moderna. Presentado al Congreso Mundial de Ciudades, Puerto Alegre, Brasil,
Febrero 2008. www.johnsudarsky.com.

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