La ausencia de Modelo Principal-Agente en la relación
ciudadanos-política y Estado y sus implicaciones para la Política
en Latinoamérica; evidencia del Barómetro del Capital Social y
el Proceso de Paz en Colombia en la Acontabilidad Política
The lack of Principal-Agent Model in the relationship between citizens-politics and State and its
implication for Politics in Latinamerica; evidence from the Barometer of Social Capital and the Peace
Process in Colombia on Political Accountability
John Sudarsky Ed.D., Presidente Corporación para el Control Social (Contrial)
Diana Marcela García, Directora Ejecutiva, Contrial
Presentado al Congreso Latinoamericano de la World Asociation of Public Opinion
(WAPOR), Octubre 2016, Monterrey México

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 2
Resumen
La Relación Principal-Agente (P-A) como principio de representación política se contrasta con la
representación proporcional (Microcósmica), concepciones con consecuencias para los sistemas electorales,
por un lado aquellos basados en distritos uninominales (DUNs) o de baja magnitud y, por el otro, aquellos que
enfatizan la proporcionalidad entre votos y curules. Esto genera dos criterios a considerar en un sistema
electoral: La clara identificación del agente para poder ejercer la acontabilidad y, por el otro, la
proporcionalidad entre votos y curules. Se examinan cuatro países en Latinoamérica que tienen posibilidad
de contener los dos criterios y tan solo el régimen electoral de Bolivia califica. En el sistema colombiano se
encuentra la extrema ausencia de la P-A, ya que su sistema basado en voto preferente o lista cerrada, permite
solo relaciones clientelistas en la relación sociedad-política. Este quiebre se comprueba empíricamente con
los resultados del Barómetro del Capital Social en la relación de sus dimensiones y factores según se
midieron en el 2011 y por los cambios en los niveles de la participación cívica (organizaciones voluntarias),
y política (eslabonamiento legislativo y mecanismos de participación). Se propone un sistema electoral mixto
con dos tramos, uno representativo basado en DUNs donde se identifica el representante y otro proporcional
que recoge los votos de los perdedores en los DUNs, contrarrestando la tendencia del primero a castigar las
minorías y responder la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué? Se describen los esfuerzos de aprobar
esta reforma en el Congreso de Colombia y lo imperativo de hacerlo para que la implementación de lo
acordado del gobierno colombiano con las Farc venza la Fracasomanía y tenga posibilidad de éxito.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 3
Introducción
Los problemas de corrupción y clientelismo en América Latina son endémicos, con graves
consecuencias para la legitimidad de la democracia y en la efectividad de sus estados en
implementar políticas, especialmente de desarrollo equitativo (Sudarsky, 1998)
especialmente porque el clientelismo viene acompañado de Fracasomanía (Hirschman,
1975), la tendencia a rotular como fracasos una solución a un problema cuando no lo
resuelve en su totalidad. Por ello la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué? sigue siendo
central para desatorar el desarrollo de Latinoamérica. En este ensayo que recoge
investigación en el sentido técnico de las ciencias sociales y acción que permite ilustrar la
dinámica sistémica en un país, particularmente Colombia, se intentará ilustrar cómo estos
elementos de corrupción y clientelismo no son “accidentes” o desviaciones de su operación
sino que son intrínsecos a ella, teniendo como principal estructurante los sistemas
electorales, particularmente los proporcionales y la ausencia de Acontabilidad 1
del
legislativo, por la ausencia de concepciones de Principal (el electorado)- Agente (el
representante), rompiendo con ello la relación ciudadanía-política-Estado. El ejemplo de
esta dinámica debe servir como fuente de hipótesis que se pueda generalizar y comprobar
empíricamente en estudios posteriores en otros países, especialmente al comenzar a medir
el Eslabonamiento Legislativo como encadenamiento crítico de, precisamente, la relación
Ciudadanía-Legislativo. También se analizará cómo la democracia participativa, cuyo auge
y esperanza en Latinoamérica puede ser vista como precisamente una compensación de la
falta efectiva de representación por el legislativo, se estrella con un sistema electoral que no
permite identificar quién es el representante y así poder llamarlo a cuentas: “ El verdadero
problema en Latinoamérica es una acontabilidad vertical raquítica. Los agentes elegidos
para el legislativo no son responsables ante sus votantes y los votantes no sancionan con su
voto el mal liderazgo (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).
1
Se usa la palabra Acontabilidad para expresar la responsabilidad contractual que tienen los elegidos de rendirle cuentas a sus electores,
con toda la connotación de compromiso “profundo” que ello implica. Es muy significativo que la palabra misma no exista en español, lo
cual señala lo profundo de la ausencia misma del concepto en buena medida roto durante el absolutismo español del siglo XVI. (véase
Sudarsky, 2000, p29-44). Para contraste, en el idioma sueco no existe palabra para el clientelismo.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 4
Esta ausencia sistémica es producto de la preponderancia de lo que Farrell (1997) ha
llamado una concepción micro cósmica de la representación, en contraste con la de
Principal-Agente. En la primera se concibe el Congreso como un microcosmos de la
sociedad buscándose que en él existan, en las proporciones lo mas cercanas posibles a las
que existen en la sociedad, los grupos que componen ésta. En la segunda concepción los
representantes son concebidos como agentes de sus representados, con una gradación en
términos de la rigidez de la relación P-A desde mandante (el obedece el mandato) a
fideicomisario (trustee). Las dos concepciones tienen consecuencias en los sistemas
electorales en el sentido que la primera se centra en ir incorporando grupos ausentes en el
Congreso con concepciones de redistribución y dinámicas de cooptación y la segunda en
precisar las “constituencies” de cada agente.
Ahora bien, en el diseño y evaluación de un sistema electoral hay que tomar dos criterios
principales: 1) la Representación en el sentido de que sea posible identificar el
representante por parte de su electorado, pueda fijar su atención en él (o ella) y llamarlo a
cuentas y premiarlo con su reelección si lo ha hecho bien y castigarlo con no hacerlo si lo
ha hecho mal, y 2) la Proporcionalidad, básicamente que la relación de los votos recibidos
por un partido sea proporcional al número de curules (sillas parlamentarias). Estos dos
criterios deben ser balanceados principalmente porque los sistemas con mayor énfasis en la
representación están constituidos por distritos electorales de baja magnitud (pocos
representantes elegidos por distrito) y en su forma mas pura distritos uninominales (Single
seat electoral districts: SSED) que normalmente son distritos donde el ganador se lleva
todo. Esto tiene por consecuencia, según el “axioma de Duverger” que estos sistemas
políticos convergen, debo añadir a veces tras periodos de medio siglo o mas, en sistemas
bipartidistas, en detrimento de partidos minoritarios y, por supuesto, de la proporcionalidad.
Precisamente los sistemas electorales mixtos, concebidos por primera vez en la Alemania
de la postguerra para estrenar su democracia, combinan este elemento de la representación
clara en los Lander (estados federales)y la proporcionalidad entre sillas y escaños de cada
partido mediante un mecanismo de ajuste de la proporcionalidad en la Cámara alta. Los
sistemas mixtos se presentan en una gran variedad y Shugart and Wattemberg (2003)
afirman que “pueden resultar siendo la reforma electoral del siglo XXI”. Por otro lado, no

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 5
sobra decir que dentro de los criterios de análisis de los sistemas electorales es necesario
incorporar también la gobernabilidad emergente de ellos, es decir la posibilidad de formar
coaliciones de gobierno estables que permitan llevar a cabo lo que se requiere.
Los Sistemas Electorales de América Latina
En América Latina son totalmente preponderantes los sistemas proporcionales con algunas
excepciones que vale la pena examinar para entender qué tanto realmente incorporan el
concepto de principal agente y defienden la proporcionalidad entre votos y curules. Zobatto
y Orozco (2008) en una revisión de 18 sistemas electorales en Latinoamérica permiten
identificar cuatro casos como potenciales excepciones: México, Venezuela, Chile y Bolivia.
En México la Cámara baja es elegida mediante SSED. Sin embargo el sistema electoral
prohíbe toda forma de reelección inmediata, de tal manera que los diputados mantienen una
lealtad y atención a su partido el cual decide dónde puede presentarse en el futuro y deja de
lado los votantes de su distrito electoral, rompiendo la posibilidad de ganar el premio por
una representación efectiva: El ser reelecto. En Venezuela, con un sistema unicameral,
algunos de los diputados son elegidos por distritos dibujados al interior de los estados , de
magnitud uno o dos, con otros diputados elegidos por partido a nivel estatal. Sin embargo,
la Corte Electoral controlada bolivarianamente rediseña los distritos según su conveniencia,
perdiéndose cualquier trazo de proporcionalidad entre habitantes/votos y curules. El
sistema bicameral de Chile estaba basado en distritos de magnitud baja (dos o tres
diputados); fue diseñado en la época de Pinochet con el propósito de privilegiar la segunda
mayoría, pero que de todos modos permitía identificar el agente. Por ejemplo, La fórmula
electoral (como se trasladan votos en curules) en un distrito de magnitud dos, el partido mas
votado tenía que tener mas de 66% de los votos para obtener la segunda curul,
efectivamente favoreciendo la segunda mayoría y la eventual formación de una coalición de
gobierno de dos bloques. Sin embargo en febrero del 2015 se aprobó una reforma electoral
muy en la dirección proporcional, y la anterior fórmula electoral se reemplazó por una
donde los distritos electorales se conformaron con magnitudes mas amplias, en algunos
casos hasta siete u ocho diputados, y el umbral para nuevos partidos prácticamente se
eliminó. Por otro lado esta Bolivia que desde 1994 tiene un sistema electoral mixto muy
parecido al alemán, el cual tuvo su primer proceso de rediseño de los distritos uninominales

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 6
en 2013. Con voto obligatorio la Cámara baja tiene una distribución de 50/50 entre SSED
definidos en buena medida por población y algunos otros distritos especiales por
comunidades indígenas y otros proporcionales por partido. La gente vota en distintos
tarjetones, uno con candidatos presidenciales y sus partidos. Simultáneamente, votan con
tarjetones impresos para cada distrito uninominal donde el candidato de cada partido se
identifica con su foto y el nombre de su suplente, una condición fulgurante especialmente
frente al sistema electoral colombiano, según veremos adelante. Hay otro tarjetón
departamental para los candidatos a diputados multinominales (que restauran la
proporcionalidad partidista) y los candidatos a senadores, cuatro por departamento. En el
contexto latinoamericano Bolivia tiene el sistema electoral mas balanceado en términos de
representación y proporcionalidad y la relación Principal-Agente es clara y definida. Es
mas, su corte electoral mostró independencia en el proceso de rediseño de los DUNs en
contra de una mayoría tan penetrante como la de Evo Morales.
El surgimiento de los Mecanismos de Participación: La Tercera Ola de la
Democracia. (Avritzer, 2002)
El bloqueo de los sistemas electorales en Latinoamérica ha dado lugar a la aparición de
mecanismos compensatorio tales como la democracia participativa y diferentes formas de
buscar la rendición de cuentas, muchas veces sin pasar por el proceso electoral. Estas
innovaciones autóctonas y bastante originales no se han incorporado explícitamente como
se merecen en el fortalecimiento de la relación Principal-Agente, así como en el
debilitamiento de la relación patrón-cliente. Strom, Muller, and Bergman (2003) identifican
varios elementos de la pérdida de agencia diferenciando aquello exante y expost a la
elección misma, anotando que el mas débil de estos eslabonamiento es la de elector-
representante. Sin embargo la relación entre electores de un distrito es una fuente de
pérdida de agencia por la falta de coordinación entre electores sobre qué quieren
colectivamente, y con ello la dificultad del elegido para saberlo. Strom et.al. también
revisan la pérdida de agencia de la democracia directa, esto es, aquellas que se ejercen a
través del voto: Referendos, etc. Sin embargo, los mecanismos de participación
deliberativos, aquellos que requieren interacción cara a cara que responda a la noción de
que “necesito saber qué piensan los otros para saber lo que yo pienso” (Klaus Offe), se

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 7
pueden ver desde esta perspectiva; la planeación y el presupuesto participativos son
especialmente valiosos para resolver el problema de establecer un mandato claro: La
coordinación ciudadana para aclarar lo que quieren, para que el Agente pueda
representarlos mejor.
El actual sistema electoral en Colombia
Para el reemplazo del actual sistema electoral de Colombia es necesario tomar en cuenta los
dos criterios conocidos: Representación (las personas saben quién es su representante) y
proporcionalidad (hay una proporcionalidad razonable entre el número de votos que un
partido recibe y el número de escaños que se le asigna a dicho partido) y compararlo con lo
que hay hoy en día. La Constitución de 1991 estableció la lista nacional para la elección al
Senado, para permitir a los partidos minoritarios cosechar el voto de opinión en todo el país
y tener alguna oportunidad de salir elegidos. La Cámara de Representantes está construida
en una jurisdicción por cada departamento con diferentes tamaños de población. En ese
entonces un sistema mayoritario (cocientes y residuos) y un umbral muy bajo para que los
partidos pudieran obtener un escaño, creó un incentivo para la atomización, con partidos
casi individuales a menudo con representación exclusivamente regional. El cociente castiga
a los partidos que tienen un alto número de votos en una región específica, porque es más
sencillo ser elegido por el residuo, con un número de votos mucho más pequeño que el
cociente. En 2003, se presentó una reforma electoral para solucionar algunos de estos
problemas, una reforma aplicada por primera vez en 2006, justo después de la segunda
aplicación del Barómetro del Capital Social de Colombia (BARCAS) en el 2005.
Se adoptó la fórmula electoral de d’Hont (el sistema de promedio mayor). Aquí, al menos
el mismo número aproximado de votos elige cada candidato, mejorando significativamente
la proporcionalidad. El anterior proceso de atomización dirige el legislativo para proponer
una lista cerrada ordenada para cada partido, para el Senado y la Cámara. Debido al temor
de un fuerte liderazgo de partido (el bolígrafo) en la elaboración de las listas se decidió que
los partidos podrían elegir de una lista cerrada y ordenada o una lista de voto preferente, en
la que los electores votaran por un candidato de la lista compuesta a partir del número total
de puestos por cubrir en el distrito, si el partido lograba alcanzar el umbral. Esto derrotó el

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 8
orden y el cierre de las listas y se reintrodujo un voto totalmente personalista, donde los
votos son para cada candidato, el cual podía salir elegido con muy pocos votos.
Los votos que no elegían a alguien de una lista de partido se contaron como votos para el
partido y se contaron para los escaños asignados a través del método d’Hont. No hay
suplentes. Dado que este sistema requeriría un enorme tarjetón (balota) - para el Senado
100 candidatos por partido por nueve partidos, un tarjetón con 900 casillas- se decidió que
los candidatos serían identificados no con su foto y un nombre sino por una combinación de
marcar el partido y el número individual del candidato. Esto condujo a que las propuestas
electorales de fondo de los discursos políticos se eliminaran, y los candidatos tuvieran que
concentrar sus esfuerzos en posicionar el color de su partido y su número personal. Esto
provocó un aumento considerable en el número de errores en el proceso de votación: Para
las elecciones de 2010, de un potencial de 29.6 millones de votos, se depositaron 13,2
millones de votos totales (56% de abstención), hubo 1.8 millones de votos nulos (14%)
para la Cámara de Representantes, 1.5 millones para el Senado, y 824.000 y 504.000
respectivamente (5%) no marcados. Para el 2014 los porcentajes fueron prácticamente
idénticos. Dado el número de miembros del Congreso que se retiró de las Cámaras debido a
diferentes razones, sobre todo debido a la corrupción y asociación con los paramilitares, las
dos cámaras representaban en realidad menos de un tercio de los votantes potenciales.
La Evidencia del quiebre de la relación Sociedad-Política-Estado según el BARCAS
Las dsitintas afirmaciones que se han hecho requieren ser respaladadas con evidencia
empírica que permita ver el cambio y la evolución de los distintos elementos en el tiempo.
Por fortuna, se ha estado midiendo varias de ellas con la aplicación del BARCAS en 1997,
2005 y el 2011. No es este el lugar de explicar el diseño y metodología que se usa para
medir el Capital Social (Vease por ejemplo Sudarsky 2000, 2007 y Hurtado et.al. 2013 y
mas resumido y con la perspectiva de este artículo, Sudarsky y García 2015). Baste decir
que se miden diez dimensiones, 50 variables de un instrumento con 325 items, muchos de
ellos compartidos con la Encuesta Mundial de Valores –EMV- (Inglehart y Welzer, 2007)
para hacer comparaciones internacionales con ellos. La gráfica siguiente resume los
resultados de la medición del 2011, donde los tres factores que empíricamente emergen del
análisis factorial de las dimensiones (KSOCIAL: el tejido social, CONFIÉ: Confianza y

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 9
Control Indirecto del Estado y FENOVAL: Fe en fuentes de Información no Validadas)
explican 62% de la varianza. En la figura 1 se puede identificar la relación entre las
dimensiones y los factores, ya sea positiva (línea sólida) o negativa (línea punteada).
Veamos.
Figura 1: La relación entre Dimensiones y Factores, 2011
KSOCIAL describe la condición de la sociedad y consistentemente incluye las
dimensiones Solidaridad y Mutualidad, Relaciones Horizontales y Articulación Vertical o
Jerarquía, todas ellas el núcleo de capital social que llamamos Tejido Social. Los Medios
de Comunicación han tenido una relación negativa con KSOCIAL en las últimas dos
mediciones, ambas indicando cómo, cuando hay bajos niveles de las dimensiones del tejido
social, las personas tienden a tener mayor confianza en los Medios de Comunicación y
usarlos como fuente primaria de información. La Participación Política y Cívica
aparecieron en KSOCIAL en 1997 y 2005, pero dejaron el factor en 2011 para quedar ellas
incluidas en CONFIE, un hallazgo muy negativo que revela que estas dimensiones que
unían antes a la sociedad (KSOCIAL) con la esfera institucional (CONFÍE), dejan de
hacerlo, especialmente la participación cívica que cayó dramáticamente. Efectivamente la
relación Sociedad- Institucionalidad se marchitó.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 10
CONFIE se refiere a la estructura institucional, básicamente la dimensión de la Confianza
Institucional. Sin embargo, también incluye la forma en que la sociedad ejerce el control
sobre las instituciones y adicionalmente cuánto se usan formas de, por lo menos
indirectamente, ejercer el control sobre ellas: La dimensión de Control Social. El Control
Social incluye confianza en las instituciones cuyo propósito es controlar el Estado (control
indirecto), mas conocimiento y uso de mecanismos de participación para controlar el
Estado. Adicionalmente la noción de la Rendición de Cuentas (Accountability), la cual
puede existir o no en la cultura política de una población específica. Las Relaciones
Horizontales, parte del tejido social tienen una relación negativa con CONFIE: Las
personas con fuertes relaciones horizontales tienen menos confianza en la institucionalidad.
En este sentido, es un capital social que vive en desconfianza de la esfera institucional, y su
radio de confianza no se extiende a la esfera pública, una brecha preocupante para esta
sociedad. También significa que para integrarse a la esfera institucional las relaciones
horizontales se rompen. La ausencia de relaciones horizontales fue la pregunta fundacional
en la investigación de las relaciones patrón-cliente que Foster (1960) atribuía a estas. El
hecho de que la Participación Cívica y Política sean parte de CONFIE, fortalece este factor
como la esfera institucional específica para la interacción con el ámbito público, ya que
estas dimensiones se expresan sólo allí y no proporcionan un vínculo con el tejido social
descrito antes.
FENOVAL tiene dos dimensiones constitutivas: Información y Transparencia, y
Republicanismo Cívico. Esta última relación es una de las mas problemáticas de la
investigación. Significa que aquellos que afirman responsabilizarse por lo público expresan
tan solo una creencia de que lo hacen, sin involucrarse en las actividades que serían la
manera de asumir realmente tal responsabilidad. Esto se confirma por el efecto negativo y
consistente de las dimensiones de la Participación Política y Cívica con FENOVAL,
participaciones que son los mecanismos reales y comportamentales en la esfera pública a
través de estas formas específicas de capital social: Involucramiento político y cívico. Estas
dimensiones proporcionan entornos para validar la información y por lo tanto disminuir la
indeseable Fe en Fuentes de Información no Validadas.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 11
FENOVAL es un descubrimiento importante. La dimensión de Información y
Transparencia, la búsqueda de información fidedigna y oportuna, muestra que si las
personas se aíslan, fundamentalmente debido a la falta de participación política y cívica,
tienden a confiar en algunas fuentes de información con alto contenido en FENOVAL, que
no pueden validar por medio de interacciones sociales. La información tiene que ser
“validada” en el sentido de Berger y Luckmann (1986) quienes asumen que la “realidad” es
construida socialmente. Esta validación se lleva a cabo a través de la interacción social, ya
sea en organizaciones voluntarias o participación activa en política. Sin embargo, el
Republicanismo Cívico, la noción de un ciudadano responsable activamente de lo público,
conceptualmente definido como una alternativa al clientelismo y al particularismo,
sistemáticamente estuvo relacionado con FENOVAL. Esto significa que las personas altas
en FENOVAL se dan a sí mismas una “excusa cognitiva” para permanecer pasivas y
participar en la política y en la sociedad sólo a través de su fe en lo que los medios de
comunicación (por ejemplo, la televisión y la prensa) les ofrecen. La excusa cognitiva se
produce por el conocido proceso de la disonancia cognitiva, por el cual las personas que
responden el BARCAS afirmando que asumen la responsabilidad de las diferentes esferas
sociales (por ejemplo, la escuela, el barrio, etc.), no informan que realmente se involucran
en comportamientos asociados con la participación cívica y política.
En la medición del Capital Social en el 2005, Clientelismo fue una variable crítica
relacionada negativamente con FENOVAL; sin embargo en 2011 perdió ese efecto. Ahora
bien, el clientelismo es un componente estructural de la sociedad, no una creencia o una
“actitud” personal. Lo que se hizo evidente, cuando los diferentes pasos que tenían que
darse para moverse en la dirección de la Sociedad Cívica Moderna (Putnam, 2003), es que
FENOVAL tenía que caer y las personas deberían reconocer que viven en un mundo
permeado de clientelismo. Sólo entonces pueden empezar a tomar los pasos necesarios para
transformar esta condición de clientelismo. Según la Teoría de la Transformación hacia la
Sociedad Cívica Moderna, que no se presenta aquí, la caída drástica de FENOVAL es un
prerrequisito para el cambio hacia una cultura política impulsada por una ciudadanía activa
que mantenga a sus gobernantes y representantes rindiendo cuentas: Un proceso de
consciencia extrema similar a la movilización cognoscitiva (Inglehart y Welzel, 2005), un

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 12
proceso de sinceramiento colectivo. Esta caída de FENOVAL se dio por ejemplo en
Medellín, aunque el BARCAS muestra que todavía subsiste allí un muy bajo nivel de
responsabilidad pública. Aunque esta concientización sea real: FENOVAL cae, la baja
participación política es un obstáculo para el desarrollo cívico de la ciudad. El bajo
FENOVAL no debe ser un alivio para la ausencia de la Sociedad Cívica Moderna. Es sólo
una pausa porque, por lo menos, las personas se dan cuenta de que los ciudadanos no son
engañados por una fantasía cívica, donde todo está bien y puedan así sentirse cómodos en
su pasividad.
El papel de los medios de comunicación ha evolucionado a través de las diferentes
aplicaciones de BARCAS. En 2011 y 1997, los medios de comunicación fueron
relacionados con FENOVAL, pero, en el 2011 se relaciona negativamente con KSOCIAL.
Esto dice mucho acerca de los Medios de Comunicación, los cuales existen en su propia
esfera y muchas veces con sus propios propósitos; su relación negativa con KSOCIAL
indica que las personas con mucho KSOCIAL no confían en los Medios de Comunicación
como fuente de información válida.
Evidencia de algunas variables críticas: Como puede observarse en la figura 1.
La Participación Cívica y la Participación Política son las dimensiones que aumentan
CONFIÉ (antes aumentaban KSOCIAL) y disminuyen FENOVAL. Por ello, y por su
relevancia frente al argumento desarrollado se presentan sus resultados (2011) y la
evolución de tres variables críticas 2
: Pertenencia a Organizaciones Voluntarias Seculares
(Dimensión de Participación Cívica), Eslabonamiento Legislativo (Participación Política,
democracia representativa) y Mecanismos de Participación (Participación =Política,
democracia participativa).
La participación Cívica: Membrecía en Organizaciones Voluntarias: La
participación en las organizaciones voluntarias (OVs) está en el núcleo del capital social
desde el trabajo clásico de Putnam (1993). El BARCAS lo mide preguntando para una
serie de organizaciones, que en buena medida se miden en la EMV, si la persona
pertenece y es activa en cada una de ellas (10), pertenece pero no es activo (5) o no
2
Llamamos críticas las variables ( o ítems según sea el caso) de una dimensión que se relacionan con los factores cuando se realizan
regresiones stepwise de todas las variables que forman parte de todas las dimensiones relacionadas con un factor y alguna de ellas aporta
mas de 1% de la varianza y con un beta mayor de ,05.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 13
pertenece (0). El resultado para Colombia en las OV seculares (excluidas las religiosas) se
observa en la figura 2, donde se aprecia una caída drástica y continua desde 1997, una
pérdida neta de cerca del 50% en esta variable, una verdadera hemorragia del capital social
y un índice de la desmovilización de la sociedad civil. Por otro lado, el BARCAS también
permite calcular el porcentaje de personas que no pertenecen a ninguna OV secular y a
ninguna OV (incluidas las religiosas) esta última como ítem crítico en la variable
Atomización, una medida fuerte (con otros ítems) de que la persona se encuentra fuera de la
sociedad (nivel muy bajo de KSOCIAL). El resultado es que la no pertenencia a ninguna
OV secular pasó de 43% en 1997 a un 70% en 2011 y con ello una caída del 63% en la
dimensión de Participación Cívica. Cuando se mira la no pertenecía a ninguna OV
incluidas las religiosas el aumento es menor, pasando del 18% en 1997 a 30% en el 2011.
La sociedad entonces ha perdido secularización porque la pertenencia a las OV religiosas,
muy preponderante, permanece igual y las seculares caen dramáticamente.
Figura 2: La evolución de la pertenencia a Organizaciones Voluntarias, 1997-2011, BARCAS 2011.
Participación Política, Eslabonamiento Legislativo, nivel y evolución: La
dimensión Participación Política, positiva con CONFIE, negativa con FENOVAL, se
presenta en esta sección con dos de sus variables: Eslabonamiento Legislativo dirigido

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 14
hacia probar el impacto de la democracia representativa y los Mecanismos de Participación
para hacer lo mismo con respecto a la democracia participativa. Por otro lado, los partidos
políticos en Colombia, en una comparación de 24 países según la sexta oleada de la EMV,
estaban en el ángulo inferior de un cuadrante que registraba la confianza y la membrecía a
los partidos políticos, sólo por encima de Polonia y Perú.
El Eslabonamiento Legislativo (Lawson, 1980) es una variable frecuentemente discutida,
pero raramente medida. Respecto al problema de rendición de cuentas del legislativo, el
Eslabonamiento es central porque mientras las personas no tengan claro quién es el
representante es imposible que su representante en las cámaras legislativas rinda cuentas, el
problema mismo de la relación P-A núcleo de esta discusión.
En Colombia hay cinco de estos cuerpos: el Senado, la Cámara (baja) de Representantes, la
Asamblea Departamental, el Concejo Municipal y las Juntas Administradoras Locales. Para
medir el Eslabonamiento Legislativo, se realizan tres preguntas para cada uno de estos
cuerpos una vez se preguntó: ¿usted votó? Si votó, entonces se hacen las tres preguntas 1)
¿usted recuerda por quién votó en esa elección? Y si recuerda, 2) ¿sabe si el candidato
salió elegido? Luego se preguntó 3) ¿cuál de estos representantes es más cercano a usted,
lo representa mejor? Cada posible respuesta afirmativa recibe una puntuación de 10. Esto
significa que, por cada Cámara, podría haber un total de 30 posibles puntos por cada
cuerpo, para un total de 110 en una puntuación perfecta; es decir, si alguien había votado
en todas las elecciones, recuerda por quién votó, supo si su candidato fue elegido y tuvo a
uno de ellos como su representante más cercano, obtendría los 110 puntos.
Lo primero de los resultados, que son sorprendentes (ver Figura 3) es el nivel
extremadamente bajo de las puntuaciones obtenidas, con el 63% teniendo Cero
eslabonamiento legislativo, es decir, las personas que no votaron en ninguna de las
elecciones de las cámaras legislativas, y luego la puntación tan reducida en cada posible
paso adicional. Este resultado indica que la falta de eslabonamiento no es un problema
personal del encuestado, es un elemento estructural del sistema electoral y una de las
razones para proponer el Sistema Electoral Mixto (SEM). Es claro entonces que la relación
ciudadanía-legislativo está rota y el representativo no representa desde el punto de vista de
la ciudadanía.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 15
Figura 3: Eslabonamiento Legislativo, muestra nacional 2011, BARCAS
El Eslabonamiento Legislativo (figura 4) fue estable de 1997 a 2005, y luego tuvo una
caída del 15%, indicando que fue el cambio del sistema electoral en 2003 el que produjo tal
caída 2005 a 2011. El eslabonamiento del Concejo Municipal, el más alto en 2005, cayó un
25% en 2011. El eslabonamiento de la Junta Administradora Local cayó el 33%,
demostrando que los niveles urbanos y locales perdieron el poco eslabonamiento que
habían logrado.
63%
6%
4% 5% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 2%3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
Porcentaje
Promedio
Eslabonamiento Legislativo
Muestra nacional- BARCAS 2011

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 16
Figura 4: La Evolución del Eslabonamiento Legislativo en Colombia, 1997-2011. BARCAS 2011.
Figura 5. Eslabonamiento Legislativo por tamaño de Municipio
En la Figura 5 se cruza el Eslabonamiento Legislativo con el tamaño del municipio.
Aunque el nivel real de eslabonamiento ha estado cayendo desde 1997, el patrón que
aparece es consistente y puede interpretarse a la luz de la transición del capital social que
cementa (encierra la solidaridad interna) a uno que puntea, con un radio de confianza mas
amplio. Esta transición entonces se da luego de los 20 mil habitantes donde la posibilidad
de interacción cara a cara se pierde y solo se recompone en términos de eslabonamiento
hasta los cincuenta mil, para despeñarse por encima de los quinientos mil habitantes. Este
tema es crucial para la transformación hacia la Sociedad Cívica Moderna. En las grandes
ciudades es necesario crear ámbitos territoriales y administrativos intermedios entre el
barrio y la ciudad para acumular KSOCIAL, ámbitos en los cuales llevar a cabo procesos
de planeación y presupuesto participativo que estén en un radio de comprensión
suficientemente inmediato para que tales ejercicios tengan significado.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
5 - 10.000 10 - 20.000 20 - 50.000 50 - 100.000 100 - 500.000 Más 500000
Eslabonamiento Legislativopor tamaño del municipio
1997 2005 2011

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 17
Los Mecanismos de Participación: La Constitución de Colombia de 1991
declaró al país una democracia participativa y a partir de allí se reglamentó la
conformación del Consejo Nacional de Planeación, el cual es responsable de emitir un
concepto sobre el Plan de Desarrollo, antes de que el Congreso lo apruebe. Este mecanismo
de participación se replicó en los territorios, a través de los consejos territoriales de
planeación. Adicionalmente se regularon jurídicamente otros mecanismos que se pueden
clasificar así: a) mecanismos directos, ejercidos a través del voto, por ejemplo, revocatoria
del mandato y referendos, b) mecanismos utilizados para defender y garantizar los
derechos individuales, como son la Tutela (Amparo) y el Derecho de Petición, más
dirigidos a dar a los ciudadanos las capacidades para obligar acciones al gobierno si algún
derecho fundamental está en riesgo, c) mecanismos deliberativos, en los que se supone una
acción colectiva se emprende luego del debate entre los ciudadanos (Veedurías, algunos
mecanismos sectoriales en educación y salud, los Consejos Territoriales de Planeación, así
como los Consejos Rurales de Desarrollo, el Cabildo Abierto y el Presupuesto
Participativo). Finalmente, d) cada gobierno crea un mecanismo propio para socializar y
debatir algunas temas, el cual fue utilizado sistemática y generalizadamente en los
gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010): Los Consejos Comunitarios. En ellos él y sus
ministros se reunían con miembros invitados de la comunidad. La competencia que los
Consejos Comunitarios de Uribe planteó, no sólo desestimuló en el uso de otros
mecanismos de participación, sino convirtió en inútil la participación en OV.
Para medir estos mecanismos, el BARCAS le pregunta a cada uno de los encuestados si lo
conoce o lo ha oído mencionar (5 puntos), y segundo si sabe de alguien que lo ha usado (5
puntos adicionales). La escala de la variable va de cero (no sabe de ninguno ) a 120 (conoce
a alguien que lo ha usado para todos ellos). En la figura 6 la puntuación agregada fue 22,3
en 1997 donde muchos de ellos apenas estaban empezando a operar; 29,4 en 2005 con un
incremento muy promisorio del 32%, para caer de nuevo a 22,4 en el 2011 casi al nivel
original de 1997. Todos los mecanismos, excepto el Derecho de Petición, el único que
aumenta continuamente, tuvieron el mismo patrón de aumento-caída. La Tutela y los
mecanismos de participación en salud, obtuvieron la puntuación más alta, los Consejos
Territoriales de Planeación, el escenario de articulación de la sociedad civil a nivel
territorial y gestor de la Planeación Participativa, la más baja, incluso cuando están

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 18
constitucionalmente definidos. Este mecanismo, que presentaba la innovación de articular
las organizaciones de la sociedad civil y debería ser su columna vertebral ha tenido un
desempeño decepcionante.
Figura 6: La Evolución de los Mecanismos de Participación en Colombia, 1997-2011; BARCAS 2011.
El Presupuesto Participativo, el arquetipo de la Tercera Ola de la Democracia
representado por el experimento de casi 40 años de Porto Alegre, fue medido con el
BARCAS en 2011. El único territorio de la muestra donde fue implementado a nivel local
fue en Medellín, como política pública del 2004 en adelante. El BARCAS indica que el
14% de sus habitantes sabían de alguien que hubiera utilizado los Presupuestos
Participativos. En Medellín en ese momento tuvo el efecto de reducir FENOVAL, un
hallazgo muy significativo, especialmente porque Medellín fue la única de las principales
ciudades de Colombia cuyo KSOCIAL no cayó dramáticamente en el período 2005-2011.
De tener el puntaje más bajo en KSOCIAL en 1997, se levantó al igual que las demás
ciudades en el 2005 y mantuvo su nivel hasta el 2011, mientras que en las otras ciudades
KSOCIAL caía. Para entonces Medellín se convirtió en la segunda ciudad de Colombia
con mas alto KSOCIAL. Pareciera que los presupuestos participativos fijaron este capital
social en lo local.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 19
La Ley 1757 del 2015, Estatutaria de Participación: Los mecanismos que
acabamos de mencionar son sólo una pequeña parte de aquellos disponibles3
. Parece que
cada legislador en cada nueva ley crea un nuevo mecanismo/espacio participativo, muchas
veces sin recursos para implementarlos, confundiendo a los ciudadanos que no saben cuál
mecanismo usar y con qué propósito. La Revocatoria del Mandato, por ejemplo, por la
forma en que fue legalmente definida, no se había aplicado con éxito una sola vez desde su
reglamentación en 1994. Para este propósito el autor, senador de la República en el período
2010-2014, fue coautor de la Ley Estatutaria de Participación (la 1757 de 2015), la cual
simplifica el uso de distintos mecanismos. La misma ley crea un Consejo Nacional de
Participación que tiene, como tarea principal, revisar y simplificar la oferta de
participación del Estado y cuantificar los dispersos recursos que éste invierte en su
promoción, sin que nadie sepa con qué efecto.
La propuesta del Sistema Electoral Mixto (SEM) (www.sistemaelectoralmixto.com)
para fortalecer la relación P-A, el eslabonamiento legislativo y el llamado a cuentas
El SEM que eventualmente se presentó al gobierno y al Congreso fue diseñado para
resolver el problema más prominente del sistema electoral: La imposibilidad de identificar
quién es el representante de un distrito electoral para que pudiera rendir cuentas a sus
votantes, y, además, para retener la proporcionalidad lograda a través del método D'Hont, la
cifra repartidora introducida en el 2003. Fue diseñado para resaltar el déficit de rendición
de cuentas y tener alguna posibilidad de ser aprobado en el Congreso. Muchas otras
alternativas de reforma que podrían ser consideradas fueron excluidas intencionadamente
(presidencial-parlamentario, unicameral, sistema diferente para cada cámara, umbral, etc.),
ya que distraería la atención del problema Principal-Agente. El sistema propuesto para
Senado y Cámara trae dos tramos: 60%de las curules elegidas por Distritos Uninominales
(DUN) para hacer explícita la representación, y 40% por el tramo proporcional para
3 Velásquez (2016) identifica 111 espacios definidos por leyes o decretos nacionales a los cuales hay
que agregarle los creados en cada municipio y los cerca 14 nuevos que crean los acuerdos de la Habana.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 20
compensar la tendencia de DUN a migrar a un sistema bipartidista, y asegurar que el mayor
número de votos depositados fueran útiles para elegir un escaño.
El Tramo de la Representación: Los Distritos Uninominales Bloques Básicos de la
Democracia
Para el Senado el país fue dividido en 60 DUN’S de aproximadamente 820.000 habitantes,
que podrían cubrir territorialmente de forma continua más de un departamento, y para la
Cámara 109 DUNs con aprox. 410.000 habitantes dentro de los límites de un solo
departamento. El tarjetón (balota) por DUN tiene un candidato por partido con su imagen.
Los votantes marcan uno y el que tiene mayor número de votos es elegido en
representación de la totalidad de los habitantes de ese distrito, creándose un enlace claro
Principal-Agente. El representante sabe a quiénes representa y su circunscripción ahora lo
identifica con claridad. Para los trece departamentos cuya población está por debajo de
820.000 habitantes, se mantendrían los mismos dos representantes que tienen actualmente.
El tramo proporcional
Para el tramo proporcional cada partido registra por separado una lista cerrada y ordenada
de candidatos distintos a los del DUN, una lista nacional de 40 miembros para el Senado, y,
para la Cámara de Representantes, una lista para cada región culturalmente unificada
(agregada de departamentos contiguos) que asignan los 44 escaños restantes. Estos
distritos regionales de la Cámara sobrepasan en tamaño los límites de los departamentos y
los representantes lo harían por regiones, permitiendo construirlas conceptual y
políticamente. La falta de ellas ha plagado todo el proceso de planeación regional del país.
Por el método de D’Hont (cifra repartidora) y sumando los votos totales que un partido
recibe en la Nación (Senado) o región (Cámara de Representantes) y restando los votos que
efectivamente si eligieron a los ganadores de los DUN para no contar estos votos dos veces,
cada partido recibiría un escaño por un número igual de votos que no se perderían como
pasa en los regímenes exclusivamente basados en DUNs. Esto incentiva a todos los partidos
a presentarse en todos los distritos electorales ya que ninguno de sus votos se perdería y se
acumularía para competir por las curules proporcionales. Las personas no votan por las
listas proporcionales. Ellos eligen a qué partido iría su voto cuando marcan el candidato en
la DUN. Así operaría el SEM.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 21
La primera evidencia de cómo este sistema equilibraría representación y proporcionalidad
se obtuvo cuando, a solicitud de los partidos de la unidad nacional se realizó un primer
ejercicio de simulación, y este reprodujo una proporcionalidad similar a la que se obtiene
con el método electoral vigente, con la ventaja de que proporciona un claro enlace
Principal-Agente, el principal déficit democrático en América Latina. La tabla 1 compara la
implicación del Sistema Electoral Mixto frente al actual basado en clientelismo y
corrupción. La representación pública y colectiva de los habitantes de un territorio permite
identificar quién los representa y a quién llamar a cuentas. Sumado esto a los procesos de
planeación y presupuestos participativos en estos territorios que articulan la relación entre
sus habitantes y rompen la perdida de agencia que no permite identificar qué es lo que ellos
quieren, responde finalmente la pregunta: En lugar de clientelismo ¿Qué?
Tabla 1. Sistema Electoral Mixto y su contraste con el clientelismo
Clientelismo Distritos Uninominales (DUN), Sistema mixto
Representación Privada y Personal Pública y Colectiva
Ciudadanía
Atomizada y sin relaciones con los
demás. Resuelven sus problemas
cada cual por su lado
Colectiva, con relaciones entre ciudadanos
específicamente promocionada con mecanismos de
Planeación Participativa y otros mecanismos de
participación en los DUNs.
Accountability
(Responsabilidad de
Rendir Cuentas)
No se sabe a quién llamar a cuentas y
se basa en otorgar favores en privado
Ante colectivo de ciudadanos de un territorio.
Relación Principal
Agente
No existe, el principal son individuos
que se relacionan con cadenas
verticales patrón-cliente con
intercambio desigual de favores, muy
a menudo por acceso especial a
recursos del Estado. En caso de
compra de votos la cuenta ya se
saldó. No se puede llamar a cuentas
si ya se pagó.
El colectivo de todos los habitantes de un territorio
(el principal) establece la voluntad colectiva por
medio de mecanismos de participación y
democracia deliberativa, y ante recursos limitados
prioriza los objetivos colectivos. El agente ya sea
senador o representante a la Cámara, busca
defender y trabajar por tales prioridades y explica
a esta audiencia claramente definida su
comportamiento legislativo.
Partidos
Ya sea con voto preferente o lista
cerrada son débiles porque sus
miembros no representan ni tienen
vocería de un conjunto de ciudadanos
sino de clientelas repartidas en todo
el territorio nacional. La carencia de
una representación clara, publica y
colectiva los hace intrínsecamente
débiles e ideológicamente confusos.
Se fortalecen porque tiene el poder que les otorga
el colectivo de la ciudadanía y tienen un incentivo
a organizarse en todo el territorio nacional porque
sus votos, por pocos que sean, se suman a nivel del
tramo proporcional. La mezcla entre la lista en el
tramo proporcional conformada por los portadores
de la ideología programática de cada partido,
expresada en lo local por los candidatos del DUN,
genera consistencia entre ideologías y programas y
su accionar legislativo.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 22
El SEM tiene otras ventajas. Los costos de las campañas serían mucho menores, ya que los
territorios serían mas pequeños y con ello el incentivo para depredar el Estado con los
enormes costos de la corrupción, disminuirían. En la intimidad del Senado, colegas me
confesaron que el costo de sus campañas estaba en los millones de dólares, cuando el techo
de gasto legalmente permitido está en los cientos de miles de dólares. Un temor recurrente
es que, si existen "burgos podridos" en la actualidad, el escaño simple facilitaría su captura
por candidatos corruptos. La respuesta a esto es que estos ya están allí, con la diferencia de
que capturan las curules con muy pocos votos en territorios muy grandes. En el DUN se
requeriría un esfuerzo mucho mayor de estos candidatos y tendrían que derrotar a unos
identificables por sus habitantes, quienes conocería la trayectoria local de ellos. Hay otras
precauciones que deben ser tomadas en cuenta. Por ejemplo, usar el método inglés de
rediseño de distritos4
, y tener las metodologías y técnicas de los censos de población
aprobados por el Congreso antes de su ejecución para evitar que sus resultados, que
siempre tienen implicaciones electorales, puedan ser bloqueados en el Congreso: Por cerca
de 20 años las cifras del censo utilizadas fueron los resultados de 1985, debido a que el
Congreso tenía el derecho de veto por uno nuevo, lo que hicieron por este tiempo.
Los infructuosos resultados de los esfuerzos de aprobar el SEM desde el Senado
colombiano (2010-2014) y los esfuerzos de su pedagogía
El autor, como senador de Colombia 2010-2014 por el Partido Verde y como parte del
proceso pedagógico de la propuesta, la presentó por primera vez a la Cámara en abril del
4 En Estados Unidos los DUNs se rediseñan continuamente por los partidos políticos con todos los
vicios de Gerrimandering. En el Reino Unido los distritos los redibuja una Comisión de Limites
compuesta por funcionarios públicos que redibujan los distritos cada 10 años y aplican sus resultados
en las elecciones posteriores a la siguiente para evitar las presiones políticas. Los partidos son oídos
por la comisión.
Relación entre
ciudadanos
Se desestimula pues en una misma
comunidad territorial las clientelas
personales que compiten entre sí, aun
siendo del mismo partido, rompen
las relaciones entre habitantes del
territorio y las hacen antagónicas.
Por medio de planeación participativa y
presupuesto participativo y en el contexto de
democracia deliberativa, se busca que genere
racionalidad colectiva y la utilice para llamar a
cuentas a un representante claramente identificado.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 23
2011 la que se retiró para no ser catalogada como derrotada. Cuando se le presentó al
presidente Santos, él sugirió que se le presentara a los partidos de la Unidad Nacional la
cual solicitó la simulación de cómo quedaría el Congreso con los resultados de la elección
del 2010. Se hizo evidente que la estrategia de los que se oponían al proyecto consistía en
administrar el tiempo de los ocho debates en dos años requeridos para que el proyecto se
aprobara. En marzo de 2013, el proyecto fue presentado a la Comisión Constitucional de la
Cámara. A sus miembros les gustó el proyecto, pero recibieron instrucciones de sus
partidos y el quórum se disolvió en el último minuto antes de salir a vacaciones de mitad de
año. El proyecto se inscribió de nuevo en julio de 2013 y, por primera y única vez,
aprobado en la Comisión Constitucional del Senado en noviembre de 2013 pero se archivo
al ser imposible aprobar los otros tres debates en el período legislativo restante.
Paralelamente al proceso legislativo y para hacer la pedagogía del proyecto en la sociedad
en general se realizó un Seminario Internacional con eminentes autoridades académicas
sobre regímenes electorales en abril del 2012. Se realizaron talleres con la metodología de
Café Mundo con líderes de opinión en diferentes ciudades y un video ilustrativo, que se
lanzó en agosto del 2012. Ya de salida del Senado, donde me había vuelto predecible, ví la
oportunidad de socializar la propuesta en la campaña en la consulta popular que el Partido
Verde realizó en marzo del 2014 para escoger candidato a la presidencia de la República
de Colombia en la cual obtuve 300.000 votos. En la segunda vuelta presidencial el Partido
Verde apoyo al Presidente Santos, quien salió elegido. Ya por fuera del Senado, como
presidente de la Corporación para el Control Social (www.contrial.co) una ONG, se
construyeron los mapas políticos que emergen de las elecciones al Congreso de 2014
aplicando la propuesta de reforma electoral, con la intención de construir el control social
por medio de grupos virtuales por DUN. Mientras tanto, el gobierno presentó un proyecto
de Equilibrio de Poderes, fundamentalmente para eliminar la reelección instituida por
Uribe. En esta reforma el gobierno propuso sustituir el voto preferente por la lista cerrada
sin considerar alternativas como el SEM; el Congreso permaneció encerrado en la polaridad
lista cerrada/ voto preferente, la mas cómoda para que nada cambie y nada cambió.
Las oportunidades de reforma electoral abiertas por las Negociaciones de Paz

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 24
con las Farc
En enero de 2013 se envió una carta al Presidente destacando el significado del proyecto y
su relevancia para el proceso de paz que el gobierno adelantaba con las Farc. En abril la
ONU organizó una conferencia donde las fuerzas nacionales presentaron sus propuestas de
lo que se convirtió en el Punto Dos de las negociaciones, las propuestas políticas, donde la
nuestra recibió gran atención, ya que presenta un sistema electoral verdaderamente
alternativo. Las Farc estuvieron de acuerdo con el gobierno para crear Distritos de Paz que
podrían fácilmente ser una semblanza de los DUNs. Sorprendentemente, también
coincidieron en la revisión de la ley que regula la planeación participativa, algo
completamente fuera del discurso político de la mayoría de los colombianos y muy a
nuestro gusto. También se acordó la creación de una Misión Electoral Especial (MEE).
La agenda de los acuerdos contempla varios puntos amplios dentro de los cuales están el
Punto Uno sobre desarrollo rural integral y el ya mencionado Punto Dos sobre reforma
política en los cuales nos concentraremos. Lo notable de los anteriores aspectos es la
abundancia de los procesos participativos que se prescriben, tanto que es necesario un mapa
para entender las tareas participativas a realizar. En el Punto Dos el gobierno se
compromete (Punto 2.3.6) a crear un número determinado de Circunscripciones
Transitorias Especiales de Paz (CTEP), zonas especialmente afectadas por el conflicto y el
abandono, para elegir en ellos un número de representantes a la Cámara por un número de
periodos. Adicionalmente (Punto 2.3.4) se establece que, una vez firmado el acuerdo, el
gobierno convocará la MEE que recogerá las propuestas de los partidos y movimientos
sociales sobre el tema, comisión que en seis meses presentará al gobierno sus conclusiones,
quien las implementará. Sin lugar a duda esta comisión representa una oportunidad
especial de poder proponer reformas sin el veto de los partidos políticos que operan dentro
de la dinámica de los que Katz (2009) ha llamado “el cartel de los partidos”.
La Implementación de los Acuerdos de Paz con el sistema electoral actual:
Fracasomanía. La preocupación que queda es si los exigentes retos que se plantean para el
desarrollo rural van a ser implementados con el régimen político actual, es decir con un
modelo de gobernabilidad basado en clientelismo y corrupción, con la Fracasomanía
anteriormente mencionada y que ahora requiere mirar mas en detalle. Recordemos que

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 25
Hirschman había descrito el fenómeno por el cual en América Latina una solución a un
problema del desarrollo se rotulaba como fracaso si no resolvía completamente el
problema, dando pie a importar las últimas soluciones disponibles que no tenían tiempo de
madurar antes de ser reemplazadas por otra cascada de soluciones, proceso por el cual se
coartaba la posibilidad de aprendizaje colectivo sobre qué funcionaba y qué no. En mi tesis
doctoral (Sudarsky, 1982, 1988) en un proyecto muy preciso de investigación-acción probé
que la Fracasomanía era producto del clientelismo: Un Presidente multiplica su capital
político nombrando con frecuencia nuevos ministros que necesitaban disponer del aparato
administrativo y burocrático para introducir su clientela. Esto se hacía rotulando como
fracaso lo que la anterior administración estaba haciendo, razón que hacía evidente que los
funcionarios no eran capaces y debían ser removidos, lo cual se hacía “legítimamente” de
inmediato. Pero como lo anterior era un fracaso no se podía hacer mas de lo mismo, se
introducían nuevas políticas, las cuales, bajo la predecible dinámica estaban condenadas a
no tener éxito, dado que prácticamente ninguna política puede tener el tiempo requerido de
implementación en los cortos horizontes de maduración disponibles antes de un nuevo
cambio. Por ello la pregunta de en lugar de clientelismo, ¿Qué? es aún mas fundamental.
La conclusión es que se requiere un régimen político distinto para que pueda implementar
los acuerdos de Paz, en sus aspectos de desarrollo. Y ya hemos formulado los
requerimientos en términos de Acontabilidad y Control Social que tal régimen electoral y
modelo de gobernabilidad deben tener, ahora sí, para poderse implementar. La
implementación de los acuerdos de paz en Colombia con el mismo sistema electoral basado
en clientelismo y corrupción y el modelo actual de gobernabilidad lleva a que los
programas de desarrollo en el postconflicto queden en manos de políticos corruptos
que dividen las comunidades. Es precisamente la posibilidad de aprendizaje que se da en
los DUNs, con la redundancia y control que la sociedad civil organizada provee frente a la
Fracasomanía lo que puede romper este circulo vicioso5
.
La Mesa Interpartidista y la Misión Electoral Especial (MEE): Antes de entrar a
elaborar sobre la MEE es necesario registrar que en el Congreso de la República avanza
5 En un ejercicio de prospectiva sobre Bogotá (2025) la propuesta de reforma se acogió precisamente
como un mecanismo de aprendizaje sobre lo público.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 26
una Mesa Interpartidista, un proceso de inicialmente entre partidos minoritarios y ahora
con el resto de partidos, para definir los puntos que debe contener una reforma al sistema
político. Si bien este acuerdo terminará incluyendo muchos puntos importantes para las
reformas de las autoridades electorales y del sistema electoral, sin lugar a dudas
importantes y loables, no parece que vayan a referirse del todo al tema de la representación
y llamado a cuentas/acontabilidad, ni a la relación de la política con la sociedad. Es,
digámoslo así una propuesta del Mínimo Común Denominador6
, muy correspondiente al ya
mencionado “Cartel de los Partidos” donde estos se alían entre sí para sobrevivir con
recursos del Estado sin comprometer su relación con la sociedad. La visión que se tiene en
el parlamento es que según el cronograma las propuestas de la MEE se tengan que sumar a
este Mínimo Común Denominador y acumuladas se puedan acoger al “Fast Track” ya
aprobada para estos procesos legislativos.
La conformación de tal Misión tiene un problema importante: Si se examina el abanico de
expertos internacionales, no se encuentran muchos que liguen la democracia deliberativa
como mecanismo de disminuir la pérdida de agencia resultante de falta de coordinación
entre los electores de un representante por un lado y los demás mecanismos de
participación que se ejercen por medio del voto, principalmente los mecanismos directos,
vease, referendo, plebiscito, revocatoria del mando etc., por el otro. Muchos expertos ven
los mecanismos de participación deliberativos como suplementarios. Son pocos los que
reconocen que en América Latina estos últimos han surgido como compensación por las
marcadas deficiencias de la democracia representativa, especialmente por la ausencia de un
modelo efectivo de Principal-Agente y la concomitante ausencia de Accountability, de
identificación del representante y de que sean necesarios regímenes electorales que
permitan integrar la deliberación con la representación, el control social con la
representación política. Ese es el gran reto de la selección de expertos para que no sea su
selección lo que perpetúe la noción de que se pueden hacer ajustes marginales al sistema
electoral sin ir al meollo del asunto: Que toda la parafernalia del sistema representativo será
6
Sin pretender ser exhaustivos estos acuerdos cubren la reforma a la Corte Electoral, la ampliación de la
financiación de los partidos por parte del Estado, la eliminación del Umbral para mantener la personería
jurídica, donde se coincide con el punto 2.3.1.1 del acuerdo dirigido a crear un régimen de transición para
partidos nuevos que les permita recibir recursos del estado para su funcionamiento aún antes de lograr tener
representación en el Congreso y cumplir un umbral, todo esto sin entrar a cuestionar el núcleo del problema:
Qué representan los representantes.

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 27
tan solo eso, parafernalia, mientras los representantes no representen a sus electores y estos
no puedan concentrar su atención sobre a quién llamar a cuentas.
El círculo virtuoso: la unión entre democracia deliberativa y la representativa
En los procesos de planeación participativa municipal, los Consejos de Planeación
Municipales (CPM), donde la sociedad civil esta convocada ampliamente para conceptuar
sobre el Borrador del Plan que le presenta el alcalde (o gobernador según sea el caso)
entrante a comienzo de su mandato. El CPM elabora su concepto con proyectos
cuantificados y priorizados respondiendo a la restricción de recursos y se los presenta al
alcalde, quien, de
Figura 7: SEM, Planeación y Presupuestos Participativos y la Acontabilidad
acuerdo con su entender modifica el plan que le entra a presentar al Concejo Municipal.
Existe una marcada exigencia de los actores participativos para que estos conceptos, así
como otras decisiones que realizan los diferentes cuerpos participativos, sean “vinculantes”,
es decir de obligatorio cumplimiento. A mi entender esto surge porque precisamente la
ciudanía movilizada y organizada alrededor de los procesos participativos no tiene como
llamar a cuentas a los Concejales. La clave entonces para detonar este control social es
precisamente la identificación del representante de cada uno de los DUNs y llamarlos a
cuentas por no cumplir el mandato ciudadano forjado en los procesos participativos. Con
los nuevos instrumentos de la ley 1757 y la reforma electoral aquí planteada, se dispararía
el círculo virtuoso (Figura 7) con los efectos de mayor racionalidad, gobernabilidad y
legitimidad que transformarían la democracia en Colombia y ojalá en America Latina. Pero,

La ausencia del Modelo Principal Agente en Latinoamérica, No. 28
por supuesto, es indispensable medir el Eslabonamiento Legislativo para poder comparar
países y ver su evolución.
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