Seminário Combatendo o Fracionamento de Despesas

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Palestrante: professor da Enap e diretor de Compras da Câmara dos Deputados, Renato Fenili

Publicada em: Governo e ONGs

Seminário Combatendo o Fracionamento de Despesas

  1. 1. Combatendo o fracionamento de despesas Uma abordagem sob a ótica das práticas
  2. 2. SUMÁRIO 1. Introdução 2. Conceito 3. Disposições Legais 4. Jurisprudência 5. Definindo objetos de mesma natureza 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas 7. Estudos de caso
  3. 3. Por que falar de fracionamento de despesas? 1. Introdução
  4. 4. Conceito
  5. 5. O que é fracionamento de despesa? 2. Conceito Incorre-se em fracionamento de despesa, em determinada compra pública, quando “se divide a despesa para utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada pela legislação para o total da despesa, ou para efetuar contratação direta” (BRASIL, 2010, p. 104).
  6. 6. Disposições Legais
  7. 7. Vedações legais 3. Disposições legais Lei nº 8.666/93, Art. 23, § 2º Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. § 5º É vedada a utilização da modalidade "convite" ou "tomada de preços", conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preços" ou "concorrência", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço.
  8. 8. Vedações legais 3. Disposições legais “O §5º do art. 23 tem uma redação esdrúxula e difícil, o que se agrava por referir-se apenas a obras e serviços [...] Uma interpretação formalista e literal conduziria ao raciocínio de que o somatório nunca poderia ser aplicado a compras. Mas essa conclusão seria equivocada, eis que o §5º do art. 23 deriva de princípios gerais e abstratos, cuja compreensão deve ser buscada através da atividade do intérprete. A vedação contida no §5º (e as ressalvas ali encontradas) se aplicam a todas as espécies contratuais.” (JUSTEN FILHO, 2012)
  9. 9. Vedações legais 3. Disposições legais Lei nº 8.666/93, Art. 24. É dispensável a licitação: I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez;
  10. 10. Previsão de sanção penal 3. Disposições legais Lei nº 8.666/93, Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade: Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
  11. 11. Em síntese… 3. Disposições legais O fracionamento ilegal de despesa ocorre quando a Administração não adota o rito de compra / contratação adequado à soma dos valores para objetos de mesma natureza, computados no interregno de um exercício financeiro.
  12. 12. Em síntese… 3. Disposições legais
  13. 13. Ok…mas qual o problema em se fracionar a despesa?? 3. Disposições legais
  14. 14. 3. Disposições legais Princípios Licitatórios Lei 8.666/93; Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”
  15. 15. 3. Disposições legais Princípios Licitatórios Princípios licitatórios (gerais + específicos) Administração busca: Observando-se: Isonomia Seleção da proposta mais vantajosa Desenvolvimento nacional sustentável Legalidade Impessoalidade Moralidade Igualdade Publicidade Probidade administrativa Vinculação ao instrumento convocatório Julgamento objetivo Competitividade Sigilo das propostas Adjudicação compulsória
  16. 16. Jurisprudência
  17. 17. Fracionamento de despesa como facilitador de fraude 4. Jurisprudência Conjunto robusto de indícios de irregularidades, como o direcionamento de convites a determinadas empresas, a coincidência de sócios proprietários de empresas participantes de certames sucessivos e o fracionamento indevido de despesa com fuga a modalidade licitatória adequada, consubstancia prova de fraude a procedimentos licitatórios e justifica a declaração de inidoneidade das empresas beneficiadas e a aplicação das sanções cabíveis aos gestores responsáveis . (Acórdão nº 159/2012 – Plenário TCU)
  18. 18. Atenuantes à gravidade do fracionamento 4. Jurisprudência Peculiaridades de mercado, limitações de armazenamento, inexistência de dano ao erário e de favorecimento de empresas são circunstâncias capazes de atenuar a gravidade do fracionamento na aquisição de merenda escolar por município da região amazônica e de, juntamente com impropriedade na fundamentação da deliberação recorrida, justificar a desconstituição de multa imposta a responsável. (Acórdão nº 101/2012 – Plenário TCU)
  19. 19. Atenuantes à gravidade do fracionamento 4. Jurisprudência • Em vez de realizar concorrência para adquirir os respectivos produtos, utilizou-se de uma tomada de preços e de sete convites, no valor total de R$ 745.346,00, o que teria contrariado o disposto no art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/93; • O relator registrou, quanto às contingências das aquisições realizadas, que a utilização de uma única licitação seria exigível se houvesse um bom cronograma de entregas, pois, pelas circunstâncias relatadas nos autos, é possível inferir as dificuldades logísticas enfrentadas pelo planejamento de compras, principalmente em se tratando de um município amazônico cujo único acesso é feito por meio de embarcações sujeitas ao severo regime de chuvas da região. Acrescentou que são inegáveis as peculiaridades dos mercados nos confins amazônicos e previsíveis as limitações de armazenamento e estocagem [dos fornecedores e da Administração] dos pequenos municípios brasileiros. Ressaltou, ao final, inexistirem indícios de favorecimento indevido, de direcionamento das licitações realizadas e de prejuízos ao interesse público em decorrência da adoção de modalidade licitatória distinta de concorrência. O Plenário do Tribunal, por com base nesses fundamentos, ao endossar a proposta do relator, decidiu conceder provimento ao recurso do responsável e isentá-lo da multa que lhe havia sido aplicada. (Acórdão nº 101/2012 – Plenário TCU)
  20. 20. Argumentos inválidos para justificar o fracionamento 4. Jurisprudência Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: argumentos como a limitação de espaço para estocagem de alimentos ou o prazo de validade dos produtos perecíveis não impedem que seja utilizada a correta modalidade de licitação, desde que seja realizada a elaboração de cronograma de fornecimento, o qual deve integrar o instrumento convocatório do certame. (Acórdão nº 2109/2011 – Plenário TCU)
  21. 21. Planejamento como forma de combater o fracionamento 4. Jurisprudência Realize planejamento de compras a fim de que possam ser feitas aquisições de produtos de mesma natureza de uma só vez, pela modalidade de licitação compatível com a estimativa da totalidade do valor a ser adquirido, abstendo-se de utilizar, nesses casos, o art. 24, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 para justificar a dispensa de licitação, por se caracterizar fracionamento de despesa. (Acórdão nº 367/2010 – Plenário TCU)
  22. 22. DEFININDO OBJETOS DE MESMA NATUREZA - O tal do nível meso de análise -
  23. 23. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  24. 24. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  25. 25. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  26. 26. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  27. 27. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  28. 28. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  29. 29. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  30. 30. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  31. 31. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  32. 32. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  33. 33. São objetos de mesma natureza? 5. Definindo objetos de mesma natureza
  34. 34. “Mesma natureza” = Subelemento de despesa?? 9.2.4. a utilização de suprimento de fundos para aquisição, por uma mesma unidade gestora, de bens ou serviços mediante diversas compras em um único exercício e para idêntico subelemento de despesa, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, constitui fracionamento de despesa, situação vedada pelos referidos dispositivos legais. (Acórdão nº 1.276/08 – Plenário TCU) 5. Definindo objetos de mesma natureza
  35. 35. ….não, não é subelemento de despesa…. 9. [...] a Semag reconhece a validade dos argumentos trazidos pela STN, os quais justificariam a alteração pretendida por aquele órgão, no sentido de que a caracterização do fracionamento ilegal se dê pela aquisição de bens ou serviços de mesma natureza, e não pela aquisição de bens ou serviços classificados em idêntico subelemento de despesa. 10. Realmente, trata-se de inexatidão técnica que reclama correção por parte do Tribunal, consoante sugerido pela unidade instrutiva. (Acórdão nº 2.557/09 – Plenário TCU) 5. Definindo objetos de mesma natureza
  36. 36. ….não, não é subelemento de despesa…. 11. [...] De fato, não há como se concluir que a classificação das despesas segundo a legislação contábil/orçamentária (norma geral) é que nortearia a definição da modalidade de licitação ou do caso de dispensa de certame da espécie para as contratações com a administração. Até porque a Lei nº 8.666/1993 é a norma especial que rege os procedimentos de licitações e contratos para o setor público. E conforme elementar princípio de hermenêutica, havendo conflito entre uma norma especial e outra geral, aquela prevalece sobre esta última. (Acórdão nº 2.557/09 – Plenário TCU) 5. Definindo objetos de mesma natureza
  37. 37. ….não, não é subelemento de despesa…. 9.2. dar ao item 9.2.4 do Acórdão nº 1.276/2008 – TCU- Plenário a seguinte redação: “9.2.4. a utilização de suprimento de fundos para aquisição, por uma mesma unidade gestora, de bens ou serviços de mesma natureza mediante diversas compras em um único exercício, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, constitui fracionamento de despesa, situação vedada pelos referidos dispositivos legais (Acórdão nº 2.557/09 – Plenário TCU. No mesmo sentido, veja o Acórdão nº 7.012/12 – Segunda Câmara TCU) 5. Definindo objetos de mesma natureza
  38. 38. ….não, não é subelemento de despesa…. Não há no texto legal a mínima indicação da relevância da classificação orçamentária do objeto para fins de conjugação de valores e determinação da modalidade cabível de licitação. (...) Os critérios utilizados para fins orçamentários podem ser diversos e, mesmo, abranger diferentes objetos. Aplicar a regra poderia produzir resultados despropositados (...) (JUSTEN FILHO, 2010, p. 266). 5. Definindo objetos de mesma natureza
  39. 39. “Mesma natureza” = a própria identidade do objeto? [...] desvirtuamento do referido dispositivo legal para fracionamento indevido com dispensa de licitação para a realização de despesas de mesma natureza; Segundo o ato normativo [da Marinha], formulado em consulta, o limite de dispensa de licitação para a realização de compras não deve estar atrelado a grupos ou a classe de despesas em gênero, mas ao próprio item ou serviço a ser contratado. Nessas condições, o órgão contratante poderia promover, por exemplo, diversas aquisições diretas para objetos de mesma natureza, uma para resmas de papel de ofício, outra para canetas, ao invés de categorizar todas essas compras em grupo mais abrangente, tais como materiais de expediente, para, assim, realizar o devido procedimento licitatório. Assim, deve ser dada ciência ao Comando da Marinha, para adequar a norma interna de licitações e contratos às disposições do art. 24, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, para evitar o desvirtuamento do dispositivo legal acerca do fracionamento indevido de despesas da mesma natureza com dispensa de certame licitatório. (Acórdão nº 2.157/11 – Plenário TCU) 5. Definindo objetos de mesma natureza
  40. 40. “Mesma natureza” = produtos de um mesmo fornecedor? Alguns sustentam que haveria dever de promover o somatório quando os diversos objetos pudessem ser executados por um único e mesmo fornecedor. A regra não se encontra no §5º é extraída por uma interpretação extensiva. (...) Essa interpretação não pode ser aceita, importando insuperável defeito lógico (...) A possibilidade de ser executado pelo mesmo sujeito apenas apresenta relevância quando estiverem presentes os demais pressupostos legais: objetos semelhantes, executados no mesmo local, de modo concomitante ou conjunto (JUSTEN FILHO, 2010, p. 266 - 267). 5. Definindo objetos de mesma natureza
  41. 41. Ok….qual conceito utilizar? 5. Definindo objetos de mesma natureza NATUREZA DO OBJETO Não utilizar como critério Definição constitutiva  Classificação orçamentária (subelemento de despesa);  Materiais / serviços comercializados por um mesmo fornecedor (se considerado como critério isolado);  Próprio item ou serviço a ser contratado. “Materiais / serviços de mesma natureza são aqueles passíveis de serem agrupados ante sua similaridade de gênero, associada ao escopo de comercialização de um mesmo fornecedor especializado.” [1] Nominou-se “fornecedor especializado” aquele que é dedicado a um ramo comercial específico. Contrapõe-se, grosso modo, às “representações comerciais”.
  42. 42. BOAS PRÁTICAS NA MITIGAÇÃO DO FRACIONAMENTO DE DESPESAS
  43. 43. 1) Calendário de Compras 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  44. 44. 1. Calendário de Compras Trata-se da determinação de prazos-base para que aquisições ou contratações de itens de mesma natureza sejam realizadas em conjunto. Como exemplo, poder-se-ia determinar que houvesse três compras anuais de materiais elétricos, sendo que os pleitos devessem alcançar a unidade de compras até os meses de janeiro, maio e setembro, para que as licitações ocorram nos meses de março, julho e novembro, respectivamente. Um pedido de compra de material elétrico efetuado no mês de fevereiro, nessas condições, só iria ser licitado em julho. Se, por um lado, tal medida soa contraproducente, por outro obrigaria todas as unidades administrativas que compõem determinado órgão ou entidade a se planejarem. 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  45. 45. 1. Calendário de Compras • Quais os impactos? • E os pedidos urgentes e imprevisíveis? 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  46. 46. 1. Calendário de Compras 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  47. 47. 1. Calendário de Compras 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  48. 48. 1. Calendário de Compras 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  49. 49. 2) Exigência de justificativas robustas para a aquisição / contratação 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  50. 50. 2. Exigência de justificativas robustas para a aquisição / contratação Ao analisar os diversos termos de referência dos processos de aquisição ou contratação, a área de compras da organização deve efetuar um controle intensivo no que concerne às justificativas de mérito e do quantitativo de itens pleiteados. Ao passo que a justificativa de mérito evidencia a raiz da própria necessidade da compra, a justificativa do quantitativo deve espelhar a real expectativa de consumo da unidade demandante, consubstanciada mediante argumentos objetivos e sólidos, por vezes sendo pertinente a apresentação de planilhas de cálculo. Processos com quantitativos subestimados podem ensejar que novos processos alusivos ao mesmo objeto sejam protocolizados em curto prazo. Logicamente, quantitativos superestimados apresentam-se como desperdício de recursos públicos 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  51. 51. 3) Adotar o uso intensivo do Sistema de Registro de Preços 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  52. 52. 3. Adotar o uso intensivo do SRP O sistema de registro de preços surge como modo de aquisição ou contratação que favorece o planejamento nas compras públicas, em especial por ser aplicável satisfatoriamente nos casos de contratações frequentes e cujos quantitativos exatos sejam imprevisíveis. No que concerne especificamente à mitigação do fracionamento de despesa, haja vista a faculdade, inerente ao SRP, de determinado quantitativo registrado em ata não ser adquirido, o recomendável é que haja a previsão de um percentual adicional dos itens originalmente pleiteados (10 a 20%, de modo geral), de forma a bem atender demandas futuras que, de fato, foram imprevistas. 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  53. 53. 3. Adotar o uso intensivo do SRP A utilidade do SRP versus o fracionamento de despesa já foi trazida à baila pelo Tribunal de Contas da União: Com intuito de evitar fracionamento de despesa, vedado pelo art. 23, §2º, da Lei n. 8.666/93, utilizar-se, na aquisição de bens, do sistema de registro de preços de que tratam o inciso II e §§ 1º e 4º, do art. 15, da citada Lei. (Decisão nº 472/1999 – Plenário TCU) 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  54. 54. 4) Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  55. 55. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas Refere-se a um papel assumido pela unidade de compras / contratações do órgão ou entidade, marcado pela proatividade em termos de levantamento das necessidades das demais unidades organizacionais, pelo fomento do diálogo entre tais unidades e pela assessoria no que concerne à instrução dos processos de aquisição. A característica central inerente à central de compras reside em sua capacidade de inteligência no que concerne ao planejamento e à organização das demandas. 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  56. 56. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas Comprar em escala favorece quem produz em escala?
  57. 57. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas Aquisição de notebooks e impressoras (PE 85/2012 FNDE)
  58. 58. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas Aquisição de ar condicionado (PE 85/2012 FNDE) Sul e Sudeste
  59. 59. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas Aquisição de ar condicionado (PE 85/2012 FNDE) Norte, Centro-Oeste, Nordeste
  60. 60. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  61. 61. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  62. 62. 4. Implantação de “Centrais de Compras” e o paradigma das compras compartilhadas 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas Estado Administração Pública Compra compartilhada A Órgão gerenciador Órgãos participantes Compra compartilhada B Órgão gerenciador Órgãos participantes Compra compartilhada n Órgão gerenciador Órgãos participantes Estado Administração Pública Compra compartilhada A Órgão gerenciador Órgãos participantes Compra compartilhada B Órgão gerenciador Órgãos participantes Compra compartilhada n Órgão gerenciador Órgãos participantes SIM TALVEZ NÃO
  63. 63. 5) Implantação de rotinas de controle 6. Boas práticas na mitigação do fracionamento de despesas
  64. 64. Equipamentos de escritório e Acessórios e Suprimentos Máquinas de escritório, suprimentos e acessórios Suprimento de correio Suprimentos de mesa Instrumentos de escrita Canetas rollerball Lápis ou conjunto de lápis Canetas tinteiro Canetas esferográficas Lapiseiras Lápis de madeira Lápis de cor Marcadores Lápis de cera Giz de cera Caneta com ponta de feltro Refil para marcador Meios de correção Enchimentos de tinta e grafite Pastas, cadernos, índices Suprimentos de fixação United Nations Standard Products and Services Code
  65. 65. Estudos de Caso
  66. 66. Dispensômetro (2015) 1271 1233 444 326 305 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 FUB MS EMBRAPA Presidência da República Câmara dos Deputados Número de dispensas
  67. 67. Número de supridos (2015) 10 107 16 16 41 0 20 40 60 80 100 120 CGU ICMBIO CD DPU FUB Número de supridos
  68. 68. Emenda parlamentar acrescenta ao orçamento previsão de despesa para a construção de cinco parques infantis. Por falta de recursos orçamentários para cobrir integralmente a despesa, celebra-se um primeiro convênio para a construção de dois parques, no início do exercício orçamentário. Um segundo convênio é firmado, ao final do exercício, em razão da obtenção de novos recursos, para a construção de outros três parques. Como o valor de cada convênio não supera R$ 150.000,00, é realizado um convite para a contratação dos dois primeiros parques (primeiro convênio), e outro convênio para a contratação dos outros três parques (segundo convênio). Houve fracionamento indevido de despesa? Caso 1 – Construção de parques (convênio)
  69. 69. • Não é caracterizada como fracionamento de despesa a celebração de convênios em momentos distintos do exercício financeiro para a execução de obras distintas e independentes; • Como não há garantia de que são realmente liberados os recursos orçamentários para a realização de todos os objetos previstos em emendas parlamentares, não se pode exigir que o gestor opte pela modalidade de licitação pertinente ao todo contemplado na emenda. (Acórdão n. 1.540/14 – Plenário TCU) Caso 1 – Construção de parques (convênio)
  70. 70. Emenda parlamentar acrescenta ao orçamento previsão de despesa de R$ 1.500.000,00 para um estado construir banheiros públicos em dez municípios. O valor é repassado mediante convênio e o estado resolve ratear a verba em dez parcelas iguais de R$ 150.000,00, distribuídas a dez prefeituras. Cada prefeitura realiza um convite para a construção dos banheiros públicos em sua cidade, privilegiando empresas locais. Houve fracionamento indevido de despesa? Caso 2 – Construção de banheiros (convênio)
  71. 71. Se o convênio autorizar o repasse de recursos pelo estado a seus municípios, por meio de novos convênios, cada município será o executor da parcela que lhe cabe, não havendo impedimento a que os objetos sejam licitados de acordo com a modalidade correspondente aos valores subtransferidos, efetivamente envolvidos em cada contratação. Logo, não haverá fracionamento de despesa e cabe a utilização da modalidade de licitação adequada aos valores utilizados por cada um dos municípios. (Acórdão n. 1.540/14 – Plenário TCU) Caso 2 – Construção de banheiros (convênio)
  72. 72. Se, ao contrário, o convênio não autorizar o repasse dos recursos pelo estado aos municípios, caberá ao estado executar a despesa, realizando licitações nas modalidades adequadas aos valores dos itens a serem contratados, sem fracionamento de despesa. O fato de alguns itens serem destinados ou executados em localidades distintas não autoriza, por si só, que a despesa seja fracionada de acordo com a sua destinação geográfica. O estado deverá levar em conta o somatório dos valores envolvidos em todas as contratações de itens da mesma natureza, para definir a modalidade de licitação. (Acórdão n. 1.540/14 – Plenário TCU) Caso 2 – Construção de banheiros (convênio)
  73. 73. Em 30 de janeiro de 2015, o Órgão X procedeu à aquisição de pen-drives, para a distribuição a convidados em um workshop que seria realizado na primeira quinzena de fevereiro do mesmo ano. Ante a exiguidade do prazo, optou- se pela modalidade convite. Em abril do mesmo ano, houve a decisão de realização de novo workshop, haja vista o sucesso do anterior. A repetição do evento foi fato inédito, não previsível quando do planejamento para o primeiro workshop. No entanto, com menos convidados, a aquisição de novos pen drives somou montante a menor em abril, havendo a opção pela aquisição por dispensa de licitação. Houve fracionamento indevido de despesas? Caso 3 – Demanda imprevisível
  74. 74. “[...] tem-se discutido longamente acerca de contratações supervenientes imprevisíveis, que escapam à programação inicial da administração. Os exemplos são frequentes na atividade diuturna da administração. Suponha-se que um órgão não disponha de sistema de registro de preços e tenha estimado a necessidade de adquirir certa quantidade de material de expediente. Por razões supervenientes, impossíveis de previsão antecipada, torna-se necessário produzir outras contratações. Qual a solução para a contratação posterior?” Caso 3 – Demanda imprevisível
  75. 75. “Muitos sustentam que o valor do contrato posterior deve ser somado aos dos contratos já praticados, adotando-se modalidade cabível de licitação em face do somatório. A solução se afigura indefensável, com todo o respeito aos seus partidários. É que, se a modalidade cabível devesse ser adotada em face do valor global das contratações, como poderia legitimar-se a primeira aquisição?... No caso, existem apenas duas alternativas teóricas, a meu ver. A primeira é tratar globalmente as duas contratações, aplicando-lhe o mesmo regime jurídico. A segunda é considerá-la como eventos autônomos, dando a cada qual tratamento isolado.” Caso 3 – Demanda imprevisível
  76. 76. “Ou seja, se a segunda contratação era imprevisível, configura-se como impossível seu tratamento conjugado com a primeira. Não há como estabelecer o dever de prever o imprevisível, nem de tratar conjuntamente dois contratos quando nem se podia imaginar a existência de um deles. Portanto, se a segunda aquisição era imprevisível, a primeira deve ser tratada como autônoma. A primeira contratação foi realizada validamente na modalidade convite. A segunda contratação não apresenta vínculo algum com a primeira e, considerando exclusivamente seu valor, o caso é de dispensa” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 215 – 216) Caso 3 – Demanda imprevisível
  77. 77. Em 30 de janeiro de 2016, a Câmara dos Deputados realizou dispensa de licitação, no valor de R$ 7.000,00, para contratação de serviços de tradução simultânea, em evento organizado por sua Secretaria de Comunicação Social. Nesta semana, a Coordenação de Compras daquela Casa Legislativa recebeu nova demanda para o mesmo serviço, relativa a evento que se dará no início de abril deste ano. Considerando-se o valor estimado de R$ 5.000,00 e a exiguidade do prazo disponível para a contratação, a opção é a realização de convite, evitando-se o fracionamento de despesas. A linha de ação está correta? Caso 4 – Modalidades “crescentes”
  78. 78. Pergunta central: é aplicável o critério da imprevisibilidade? “Considerado o pressuposto da previsibilidade [...], perceba- se que inclusive a primeira contratação por dispensa de licitação [...] deve ser considerada irregular, por caracterizar o fracionamento indevido do objeto, visto que desconsiderou a necessidade de contratação posterior [...] Nesse caso, ainda que se promova licitação pública para a [segunda contratação], a primeira contratação continuará sendo irregular” (Revista Zênite, n. 261, p. 1085, nov. 2015) A linha de ação está correta? Caso 4 – Modalidades “crescentes”
  79. 79. Em auditoria realizada pela Controladoria-Geral da União (CGU) no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-rio-grandense (IFSul), constatou-se que a unidade jurisdicionada efetuou dois convites, com o objetivo de contratar serviços de manutenção de veículos da reitoria e do campus Pelotas/RS, cujo valor total contratado (R$ 120.000,00) superou o limite da modalidade licitatória. Caso 5 – Mais de uma unidade gestora (UG)
  80. 80. Quanto a essa constatação, o Instituto manifestou-se da seguinte forma: “Quanto à opção de realizar dois Convites e não Tomada de Preços ou Pregão: tal fato teria decorrido da necessidade da descentralização das atividades da Reitoria e do campus Pelotas, que são Unidades Gestoras distintas (UG 158126 e UG 158467). Embora ambas as licitações tenham sido efetuadas pela Reitoria, uma delas teria sido posteriormente sub-rogada para o campus Pelotas, já que, à época, as atividades administrativas dos campi ainda não haviam sido descentralizadas. Além disso, segundo o IFSul, as empresas do ramo de manutenção de veículos da cidade de Pelotas não teriam interesse em participar de licitações de outras modalidades que não fosse o Convite.” Caso 5 – Mais de uma unidade gestora (UG)
  81. 81. Considerando-se as alegações do IFSul, em especial a de que o limite da modalidade foi observado por cada uma das duas unidades gestoras, há de se falar em impropriedade quanto ao fracionamento de despesa? Caso 5 – Mais de uma unidade gestora
  82. 82. Unidade Gestora (UG) = unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de gestão orçamentária, financeira e/ou patrimonial. “Quanto à realização dos dois Convites, resta claro que, ainda que existissem duas Unidades Gestoras beneficiadas/gerenciadoras dos contratos, não foi adotada a modalidade de licitação compatível com as despesas totais estimadas, da ordem de R$ 120.000,00. In casu, deveria ser adotado Tomada de Preços ou Pregão com, a critério da UJ, a previsão de dois itens, um para cada UG, ou item único para atender às demandas das unidades, ambas localizadas na mesma cidade.” (Análise da prestação de contas – TCU) Caso 5 – Mais de uma unidade gestora
  83. 83. Caso 6 – Análise de conteúdo
  84. 84. Caso 6 – Análise de conteúdo A exposição está correta??
  85. 85. Determinado órgão adquiriu, por dispensa de licitação, pen drives em janeiro de 2016, no valor total de R$ 7.800,00. Em maio do mesmo ano, surgiu a necessidade de se adquirir mais pen drives, para o uso de determinada equipe de servidores. A demanda – de certa forma previsível – era de urgente e de baixo vulto, somando R$ 210,00, de sorte que foi orientado a se proceder à aquisição via suprimento de fundos. Caso 7 – Suprimento de Fundos
  86. 86. Apesar disso, o suprido negou-se a fazer a aquisição, alegando que incorreria em fracionamento de despesa, uma vez que, combinando-se com a dispensa anterior, o valor ultrapassaria R$ 8.000,00. O posicionamento foi correto? Caso 7 – Suprimento de Fundos
  87. 87. Caso 7 – Suprimento de Fundos
  88. 88. Caso 7 – Suprimento de Fundos
  89. 89. Determinado órgão contratou, por dispensa de licitação, empresa para o fornecimento de carimbos, por 12 (doze) meses, pelo valor global de R$ 6.200,00. O objeto, classificado, para fins de despesa, como serviço, foi entendido pela Administração como fazendo jus à prestação continuada, passível, pois, de prorrogação por 60 (sessenta) meses. O órgão de controle interno do órgão apontou irregularidade na linha de ação adotada, por entender ter havido fracionamento de despesa. O posicionamento do controle interno foi correto? Caso 8 – Prorrogação contratual
  90. 90. Reflexão – Desatualização de valores da Lei Rito (compras e serviços) Valor na Lei nº 8.666/93 Índice acumulado Valor atualizado Dispensa R$ 8.000,00 IPCA = 214,54% R$ 25.162,57 IGPM = 327,56% R$ 34.204,89
  91. 91. Reflexão 1 – Desatualização de valores da Lei Como analisar a ilegalidade do fracionamento de despesas em face da desatualização dos valores fixados na Lei de Licitações?

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