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Capacidades Estatais para implementação de políticas públicas - Celina Souza

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I Seminário Brasileiro sobre Implementação de Políticas Públicas.

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Capacidades Estatais para implementação de políticas públicas - Celina Souza

  1. 1. I SEMINÁRIO BRASILEIRO SOBRE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Mesa 3: Capacidades Estatais para Implementação de Políticas Públicas Celina Souza CRH/UFBA 20-21/3/2018
  2. 2. Roteiro • Temas: capacidades estatais, capacidade burocrática e capacidade financeira • 2 abordagens: teórica e empírica – Teórica: construção de conceito – Empírica: • burocracia federal em políticas de desenvolvimento • burocracia estadual na política de assistência social • capacidade financeira dos estados na política de assistência social
  3. 3. Origens do conceito de capacidades estatais • Tilly - poder do Estado na arrecadação de impostos • Autonomia relativa do Estado • Questão: por que alguns Estados enfrentam maiores ou menores dificuldades para atingir objetivos variados • Theda Skocpol :“habilidade do Estado de implementar seus objetivos, particularmente diante da oposição de grupos sociais poderosos”. • Peter Evans: capacidade de ação do Estado • Capacidade estatal: conjunto de instrumentos e instituições de que dispõe o Estado para estabelecer objetivos, transformá-los em políticas e implementá-las.
  4. 4. Tipos de capacidade • Na formulação da política: – informacionais – desenho das políticas e suas regras – maioria legislativa – conciliação da política pública com os interesses privados – políticas prévias – informações sobre políticas semelhantes (policy learning) – burocrática • Na implementação da política - financeiras - infra estruturais - alcance territorial - burocrática
  5. 5. Capacidade burocrática • Literatura sobre construção de conceitos: iniciar uma investigação pela construção do conceito • G. Goertz: características-chave de um fenômeno e as inter- relações entre essas características • 3 níveis: 1. Nível básico 2. Nível secundário 3. Nível de dimensões/indicadores (dados) • Quali e Quanti
  6. 6. Níveis Básico e Secundário • Nível básico: capacidade de participar da formulação e de implementar políticas públicas • Nível secundário: A qualidade burocrática pode ser conceituada quando diferentes combinações das seguintes condições estão presentes:  Recrutamento baseado no mérito  Carreiras de longo prazo e com previsibilidade  Regras para contratar e demitir que substituam contratações e demissões arbitrárias  Preenchimento de cargos seniores através de promoção interna de servidores concursados  Profissionais com formação de especialista ou generalista  Profissionais livres de influências externas  Burocracia regida por regras administrativas e legais (accountability)
  7. 7. Pesquisas • Capacidade burocrática do governo federal em quatro políticas de desenvolvimento – Fontes: Brasil: 19 agências; 29,000 registros. – Dados coletados em 2013 e 2014 • Capacidade burocrática (3 estados) e financeira (17 estados) do estado-membro na política de assistência social – Fontes: questionário e STN
  8. 8. IQB – Dimensões e Indicadores Dimensão Indicador Recrutamento Proporção de servidores com contratos temporários Recrutamento Proporção de servidores requisitados de outras agências Qualificação Proporção de servidores generalistas (EPPGGs) Qualificação Proporção de servidores especialistas Promoção interna Ocupação de cargos em comissão por servidores de carreira Accountability Proporção de servidores demitidos por processos administrativos
  9. 9. Principais resultados: burocracia federal – Capacidade burocrática não é distribuída uniformemente entre agências governamentais – Burocracia profissional e weberiana constituída em menos de 20 anos – Seleção de servidores baseada no mérito através de concursos competitivos – Alto índice de qualidade burocrática em todas as dimensões, mas quando as dimensões são desagregadas por políticas e por agências, uma das características de uma burocracia profissional – existência de carreira estável – não é tão positiva quanto esperado – A decisão de profissionalizar a burocracia foi tomada por atores políticos como um dos resultados da redemocratização
  10. 10. Capacidade do estado-membro na política de assistência social • Duas dimensões de capacidade estatal: burocrática e financeira • Capacidade financeira: União é a principal financiadora, com expressivo crescimento a partir de 2003: PBF e o BPC. Excluídos os benefícios monetários do BCP e do BF, os municípios, e não a União ou os estados, são os principais financiadores. • Os estados, no seu conjunto, não priorizam a assistência social no seu portfólio de políticas sociais vis-à-vis as demais despesas. • Bahia: recursos cresceram após a vitória do PT. • Minas: pouca mudança ao longo do período, sendo o estado que menos despende em assistência social vis-à-vis os dois outros estados do estudo- piloto. • Rio de Janeiro: estabilidade ao longo do período, passando a crescer em 2011 e 2012 após a entrada do PMDB no governo do estado. – Tal como ocorreu com as despesas do governo federal, os partidos contam na alocação de recursos à política de assistência social
  11. 11. 0,000% 0,001% 0,002% 0,003% 0,004% 0,005% 0,006% 0,007% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Brasil: Despesas com Assistência Social como proporção da Despesa Total AM PA BA PE CE GO MG SP RJ PR RS DF BR
  12. 12. Capacidade burocrática dos estados na assistência social • Não foram identificadas diferenças entre os servidores dos três estados • Burocracia não capturada por interesses partidários, clientelistas ou de grupos privados • Burocratas estaduais buscam construir alternativas para que o município dê conta de suas funções, mesmo que reconhecendo suas limitações de recursos humanos, financeiros e de alcance territorial. • Burocracia quase invisível pelo escasso papel que desempenha. • Por que? desenho da política, regulamentada pela esfera federal e executada pelo município. Isso faz com que os governantes estaduais não recebam os créditos eleitorais pelos seus resultados. • Novo argumento sobre o papel do estado e de sua burocracia tanto na federação como na política de assistência social: os estados passaram a ser, não agentes do governo federal, mas coadjuvantes dos municípios.
  13. 13. Contribuições • Teórica: – Teste da moldura teórica de Goetzt (2006) baseada em 3 níveis para analisar um fenômeno social e uma instituição política , i.e., a burocracia e sua qualidade/profissionalização – Proposição de um conceito substantivo de qualidade burocrática (nível básico), que foi desagregado para produzir as dimensões do segundo nível (secundário) e a operacionalização do terceiro nível (dados). – O teste da moldura de Goetzt pode contribuir para superar alguns dos problemas (abrangência e ambiguidade) do conceito de capacidade do Estado • Empírica: – O IQB pode ser replicado para a análise de outras políticas e em outros países – Teste de um questionário para superar falta de dados nas esferas subnacionais – Agendas de capacidade burocrática diferentes entre a esfera federal e estadual – Conceitos como coordenação federativa e categorias como governos subnacionais são inadequados para a analise de muitas politicas

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