1) O documento discute os desafios da descentralização fiscal e do desenvolvimento local no Brasil, apontando as grandes desigualdades regionais e a concentração de renda. 2) As transferências federais para estados e municípios mais pobres ajudam a equalizar a capacidade de arrecadação, porém há distorções nas regras que beneficiam algumas localidades. 3) O sistema tributário brasileiro tornou-se cada vez mais regressivo ao longo do tempo, com predomínio de impostos indiretos sobre consumo

1. Desenvolvimento Local e
Conflitos Distributivos:
Alternativas de Gestão Social
José Roberto R. Afonso
I Congresso Internacional de Educação Fiscal:
Para Além da Arrecadação
Fortaleza, 28/11/12
Opiniões exclusivamente pessoais.
1

2. Tributar ou arrecadar?
 Sucesso inquestionável – ajuste fiscal via aumento de carga tributária
sem precedente histórico e internacional
– Brasil levou ao limite o uso do sistema tributário com fins exclusivo de
arrecadar e promover o ajuste fiscal
– Inovou mundialmente ao consagrar o princípio da comodidade - CPMF,
substituição tributária, base presumida
 Visão predominante em políticas e práticas: arrecadar por arrecadar,
independente de quem paga, sobre o que incidem, impactos sobre a
economia...
– Importa quanto se arrecada, mas também de quem e como? As
repercussões econômicas e sociais do sistema tributário também precisam
ser consideradas.
2
2

3. Descentralização fiscal
& desenvolvimento local:
peculiaridades
brasileiras

4. Diagnóstico Atualizado
- Sistema federativo fisicamente concluído
(membros estaduais)
- Descentralização Vertical (importância dos
governos subnacionais)
- Descentralização Horizontal (redistribuição
regional)
- Redistribuição Política de Poder
(representação no Congresso)
4

5. Descentraliza e redistribui
• Os mecanismos de repartição das receitas obedecem,
historicamente, a uma hierarquia vertical: sempre que o governo
federal as transferências para estados e municípios, estados fazem
transferência de recursos aos municípios.
• O Brasil é um país de dimensões continentais caracterizado pela
acentuada disparidade regional.
•
Diferentes estados têm diferentes capacidades de mobilização com base na
receita dos impostos, cuja competência lhes é atribuída. Nos municípios
existem, ainda, milhares de unidades que variam de tamanho, agravando a
desigualdade.
• Para assegurar um grau mínimo de equalização da capacidade de
despesa dos Governos subnacionais, historicamente, o governo
central prevê um mecanismo de repartição de receitas (receitas de
impostos e industrializados).
• Mais recentemente, há transferências regulares para sistemas de educação e
saúde, além de transferências voluntárias.
•
O governo central (mais os estados), também negocia (ad hoc) transferências
voluntárias, embora sejam pequenas.
5

6. Representação Regional
Population Representation in% - Brazil 2005 GDP Representation in% - Brazil 2005
7,1 7,5
13,8
27,7 42,6
5,0
Southeast Region 55,2 Southeast Region
Southern Region 18,6 Southern Region
8,0 Northern Region Northern Region
14,6
Northeast Region Northeast Region
Midwest Region Midwest Region
Distributions of Seats - Congress - Brazil 2005 Conditions of Life Index - Brazil 2005
8,9
32,2
0,737 0,791
30,0 Southeast Region
Southern Region
Northern Region 0,676 Southeast Region
14,5 0,808 Southern Region
14,5 Northeast Region
Midwest Region 0,725 Northern Region
Northeast Region
Midwest Region
6

7. Desigualdades Estaduais
ECONÔMICA E SOCIAL
7 US$ corrente. Fonte: Erika Araujo

8. Conflitos distributivos:
efeitos da
reconcentração

9. A divisão das receitas realmente
equalizam?
 A região mais pobre (Nordeste) é a que recebe a segunda
maior transferência per capita, se considerarmos apenas as
transferências constitucionais.
 O Norte recebe uma elevada transferência per capita do
governo federal.
– Isso acontece principalmente por causa das regras de repartição das
receitas municipais. Municípios de baixa população, têm uma quota
proporcionalmente elevada, porque há um limite inferior para as
subvenções município.
 As regiões mais ricas (Sul e Sudeste) recebem uma parcela
muito baixa do total, o que indica que há redistribuição
significativa.
9

10. Descentralização tributária
Estados são maiores perdedores no longo prazo
10

11. Receita Tributária: Divisão Regional
Subnational Gov.: Direct Collect Tax Transfers (Tax) to Subnational Government
by Region - 2005
by Region - 2005
13% 10%
13%
14% Southeast Region
9% Southeast Region
3% Southern Region
Southern Region 30%
13% Northern Region
62% Northern Region
33% Northeast Region
Northeast Region
Midwest Region
Midwest Region
Subnational Gov.: Available Revenue Tax
by Region - 2005
8%
21% Southeast Region
49%
Southern Region
8% Northern Region
14% Northeast Region
Midwest Region
11

12. Descentralização das receitas fiscais dos
Governos Subnacionais: por Regiões
Após a transferência, o tamanho Receita Disponível por impostos é muito maior nas regiões
mais pobres
State and Local Tax Revenue as% of Regional GDP - 2006
Less Developed Regions
22.12 22.27
More Developed Regions
16.11
15.12
13.66
13.0
11.2 11.6 11.55 11.8
10.9 11.26
10.47
8.8
3.92
2.70 3.09
2.05
12 Brazil Southeast South North Northeast Midwest
Receipts collected directly Available Revenue Transfer. %GDP

13. 1000
2000
3000
4000
5000
6000
0
R$
Maranhão
Pará
Bahia
Ceará
Alagoas
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Paraíba
Pernambuco
Goiás
Brasil = 1998.22
Piauí
Minas Gerais
Rio Grande do Norte
Paraná
Santa Catarina
Amazonas
Sergipe
Rio Grande do Sul
Rio de Janeiro
Rondônia
Mato Grosso
Receita UF
Mato Grosso do Sul
Espírito Santo
São Paulo
Brasil
Tocantins
Amapá
Distrito Federal
Unidades da Federação - 2009
Receita Disponível per Capita -
Roraima
Acre

14. Descentralização das receitas fiscais dos
Governos Subnacionais: por Estados
Transferências federais (em especial os fundos para participação, com critérios de
repartição distorcida) mais do que compensam a concentração econômica regional e da
renda nos governos sub-nacionais de Estados mais pobres. VEJA A Receita em% do PIB
do Estado: para cima, os mais pobres dos governos.
Tax Revenue Available State and Local
State as% of GDP - 2006
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
14

15. Descentralização da Receita Tributário
nos Municípios
Nos governos locais, a receita tributária disponível per capita é superior em governos
menos populosos e mesmo em capitais. Isto ocorre, em grande parte, devido às
distorções nas distribuições Fundo de Participação dos Municípios (proporcional
população, mas com piso e com teto).
Fonte: Erika Araújo.
15

16. Municípios: Disparidades nas Receitas
16 Fonte: Erika Araujo

17. Contradições
 Carga tributária crescente e, o mais grave, de má
qualidade
• cada vez mais contribuições e taxas (novas e revistas) no lugar de impostos
(que concentram partilha e incentivos);
• recarga disfarçada via acúmulo de créditos
(exportadores, investidores), substituição tributária e cobrança na fronteira;
• perdida noção de tributação sobre valor adicionado e crescente retorno à
imposição cumulativa (desoneração salarial)
• multiplicação de regimes especiais e desconhecido regime normal !!!
 Conflitos federativos latentes:
• esvaziado ICMS (guerra fiscal, sem serviços) e base do FPE/FPM
• reações descoordenadas: propostas de redistribuir royalties já licitado;
quebrar unanimidade do CONFAZ; critérios irracionais no rateio do FPE
• impostos diretos (IPTU, taxas) preteridos diante da cobrança fácil (ISS)
• Estados perdem espaço historicamente na federação, Municípios são mais
dinâmicos, e reconcentração do poder e da arrecadação tributária na União
17

18. Desconcentração regional
Ganho e carga maior em estados menos desenvolvidos
18

19. Desconcentração regional
Insumos estratégicos mais contribuem em estados pobres
19

20. MUDANÇA NO PADRÃO TRIBUTÁRIO
mais tributos cumulativos e centralizados
Comparação entre a evolução dos tributos indiretos por bases:
valor adicionado versus cumulativos
16
14
12
10
Em % do PIB
8
6
4
2
0
Anos
Carga
Valor Adicionado Cumulativos Total
Ano Total s/ ICM IPI Finsocial Pis IPMF IOF ISS Impostos
Período Bens e ICMS COFINS Pasep CPMF Únicos
Serviços
1968 13,2 7,28 4,41 0,00 0,00 0,00 1,56
1988 10,1 5,34 2,17 0,77 0,59 0,00 0,35 0,33 0,54
2000 14,6 6,98 1,49 3,28 0,80 1,22 0,26 0,57 0,00
2010 14,6 7,17 1,01 3,77 1,09 0,00 0,72 0,81 0,00
Pós1988 4,49 1,84 -1,15 3,00 0,50 0,00 0,37 0,48 -0,54 20
Pós2000 -0,01 0,20 -0,47 0,50 0,28 -1,22 0,46 0,24 0,00

21. Carga tributária: global e ICMS
Perda contínua de importância relativa
21

22. Do que não se fala?
Sistema muito e crescentemente regressivo , pelo
predomínio de tributos sobre consumo pouco seletivos.
Carga Tributária Direta por Décimos de Renda:
IPEA - 2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos
4,0 3,79
3,7
3,5
3,3
3,3 3,1
3,0
2,7
2,6
2,5 2,3
2,0 1,9
1,8 1,8
1,4 1,5
1,4 1,4 1,4
%
1,5
1,1 1,1
1,0 1,0
1,0
0,6 0,7 0,80
0,5
0,5 0,5 0,5
0,3 0,3 0,3 0,7 0,6
0,2
0,0
0,00 0,01
0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20
1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o
CONTRIB TRABALHISTAS 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,7 3,1
IR 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 0,80 3,79
IPTU 1,8 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,4 1,8 1,5 1,4
IPVA 0,5 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6

23. Concentração pós-imposto?
Concentração de renda, das maiores do
mundo, aumenta ainda mais depois da aplicação dos
impostos

24. Carga tributaria injusta
cada vez mais regressiva...
DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA ESTIMADA POR
FAMÍLIAS EM PROPORÇÃO DA RENDA MENSAL
Grande e Renda Mensal Familiar 1996 2004 2008
crescente Até 2 SM 28.2 48.8 53.9
diferencial
2a3 22.6 38.0 41.9
entre o ônus
incidente 3a5 19.4 33.9 37.4
sobre os mais 5a6 18.0 32.0 35.3
pobres em 6a8 18.0 31.7 35.0
relação aos 8 a 10 16.1 31.7 35.0
mais ricos 10 a 15 15.1 30.5 33.7
15 a 20 14.9 28.4 31.3
20 a 30 14.8 28.7 31.7
mais de 30 SM 17.9 26.3 29.0
Elaboração própria. Compilado de: 1996 - Zockun et alli(2007); 2004 e 2008 - IPEA (2008).
Metodologias não são iguais mas ambas calcularam para 2004 resultados muito próximos.

25. Composição (ruim) da carga?
Concentrado em tributação indireta; crescente
contribuições salariais; mas incipiente sobre patrimônio
Arrecadação Tributária Global por Base de Incidência - 2010
Arrecadação R$ per
% do Total % PIB
(R$ Bilhões) capita
Global 1.289,0 100,0% 34,19% 7.022
Mercadorias, Serviços e Bens 579,8 45,0% 15,38% 3.159
Produção e Vendas em Geral 521,0 40,4% 13,8% 2.838
Produção e Vendas Específicos 41,3 3,2% 1,1% 225
Serviços Públicos 17,5 1,4% 0,5% 96
Salários 334,4 25,9% 8,87% 1.822
Empregados, Servidores 60,7 4,7% 1,6% 331
Empregadores 261,6 20,3% 6,9% 1.425
Outros 12,0 0,9% 0,3% 66
Renda e Ganhos 240,1 18,6% 6,37% 1.308
Famílias 91,2 7,1% 2,4% 497
Empresas & Acionistas 148,4 11,5% 3,9% 808
Outros 0,6 0,0% 0,0% 3
Transações Financeiras 51,5 4,0% 1,37% 280
Patrimônio 45,9 3,6% 1,22% 250
Comércio Internacional 21,1 1,6% 0,56% 115
Outras receitas 16,2 1,3% 0,43% 88
Fonte: Elaboração própria.

26. Como (pouco) se taxa patrimônio?
Carga reduzida, inexpressivo na composição, impostos
concentrados nos governos subnacionais; tributar veículo
supera imóvel urbano; quase inexiste no rural...
POR CATEGORIA TRIBUTÁRIA (METODOLOGIA IMF/GFS)
Arrecadação
Tipo de Tributo % do Total % PIB R$ per capita
(R$ Bilhões)
1.1 - Impostos 976,7 75,8% 25,91% 5.321
1.1.3 - Impostos sobre Propriedade 45,9 3,6% 1,22% 250
1.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imóvel (IPTU+ITR) 16,6 1,3% 0,44% 90
1.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre Riqueza Líquida 0,0 0,0% 0,00% 0
1.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis, Heranças e Doações (ITBI+ITCMD) 7,9 0,6% 0,21% 43
1.1.3.4 - Impostos sobre Transações Financeiras e de Capital 0,0 0,0% 0,00% 0
1.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes sobre Propriedade 0,1 0,0% 0,00% 1
1.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade (IPVA) 21,3 1,7% 0,56% 116
1.2 - Contribuições Sociais 312,2 24,2% 8,28% 1.701
Total 1.289,0 100,0% 34,19% 7.022
POR TRIBUTO PATRIMONIAL
Total (R$ % do R$ per
% PIB
Bilhões) Total capita
Patrimônio 45,9 100,0% 1,22% 250
IPVA 21,3 46,3% 0,56% 116
IPTU 16,0 34,9% 0,43% 87
ITBI 5,4 11,8% 0,14% 30
ITCD 2,5 5,5% 0,07% 14
ITR 0,5 1,1% 0,01% 3
Contribuições Melhorias (Municípios) 0,1 0,3% 0,00% 1 IPVA ITR
Contribuições de Melhorias (Estados) 0,0 0,0% 0,00% 0 Municípios de origem da base tributária 50% 50%

27. Gestão social:
transparência &
produtividade

28. Diversidades no Gasto Social
 Evolução liderada pelos benefícios determina uma
recentralização do gasto (e dos tributos).
 Profunda diferenciação na divisão federativa do gasto
social: benefícios são centralizados enquanto os programas
universais são descentralizados:
– focalização não deve ser vista como uma
alternativa, mas como um complemento, um
instrumento da universalização
 Quando não definida uma clara divisão de recursos e
responsabilidades, política social tende a se definir de
acordo com o jogo de forcas políticas.

29. GASTO PÚBLICO SOCIAL:
TAMANHO E DIVISÃO FEDERATIVA (sumário)
DESPESA ESTIMADA POR FUNÇÃO DO GOVERNO GERAL CONSOLIDADO EM 2009
DIVISÃO FEDERATIVA DA EXECUÇÃO DIRETA
FUNÇÕES % do PIB % DA FUNÇÃO MONTANTE PARTIC.
Total União Estados Municípios Total R$ bi R$/hab % Fiscal
Total 67,07% 67,2% 21,2% 11,6% 100,0% 2.108,1 11.008 181,3%
(-) Transfers.Intergov. 8,40% 75,1% 24,7% 0,3% 100,0% 263,9 1.378 22,7%
(-) Serviço Dívida 21,69% 94,3% 4,5% 1,2% 100,0% 681,6 3.560 58,6%
= Fiscal 36,99% 49,5% 30,2% 20,3% 100,0% 1.162,5 6.071 100,0%
Previdência 11,45% 80,5% 15,6% 3,9% 100,0% 359,9 1.879 31,0%
Assistência 1,33% 75,1% 7,7% 17,2% 100,0% 41,9 219 3,6%
Trabalho 0,98% 94,1% 3,4% 2,6% 100,0% 30,7 160 2,6%
= Proteção 13,76% 81,0% 14,0% 5,1% 100,0% 432,4 2.258 37,2%
Educação 4,54% 18,4% 38,2% 43,4% 100,0% 142,6 744 12,3%
Saúde 3,73% 15,3% 35,9% 48,8% 100,0% 117,3 613 10,1%
Saneamento 0,32% 0,3% 30,7% 69,0% 100,0% 10,2 53 0,9%
Habitação 0,15% 0,6% 40,6% 58,8% 100,0% 4,8 25 0,4%
= Universais 8,75% 16,1% 37,0% 46,9% 100,0% 274,9 1.436 23,6%
Segurança 1,47% 13,0% 82,8% 4,2% 100,0% 46,2 241 4,0%
Conexos (*) 0,71% 24,1% 46,3% 29,7% 100,0% 22,2 116 1,9%
= Social 24,68% 52,3% 27,2% 20,6% 100,0% 775,7 4.051 66,7%
= Outros Poderes 2,48% 39,3% 50,6% 10,1% 100,0% 78,0 407 6,7%
= Outras Funções 9,82% 45,2% 32,6% 22,2% 100,0% 308,8 1.612 26,6%
Elaboração própria. Fonte primária: STN, Consolidação Balanços 2009 (por governo) e SIAFI (transferências federais).
Execução Direta calculada pela dedução das transferências para outros governos (estimativa para estados baseada em S.Paulo)
(*) Gestão Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.

30. Composição do Gasto Público Social
em 2009: 24.7% do PIB (conceito amplo)
Gastos Públicos Sociais como % PIB - Proteção, Universais e Segurança
Previdência Assistência Trabalho Educação Saúde Saneamento Habitação Segurança Conexos (*)
0,15%
1,45% 0,71%
0,33%
3,82% 11,31%
4,64%
0,96% 1,33%
Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

31. Divisão Federativa do Gasto Social
COMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL
Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009
Municípios 5.1% 46.9%
Proteção
Universais
Estados 14.0% 37.0%
União 81.0% 16.1%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

32. Composição do Gasto Público
Social em 2009: % do PIB –
Proteção
Gastos Públicos Sociais como % PIB- Proteção - Brasil - 2009
Previdência Assistência Trabalho
0.98%
1.33%
11.45%
Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

33. Composição do Gasto Público
Social em 2009: % do PIB –
Universais
Gastos Públicos Sociais como % PIB - Universais
Educação Saúde Saneamento Habitação
0.32% 0.15%
4.54%
3.73%
Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.

34. Observações
Finais

35. Desafios e perspectivas
 O processo de liberalização econômica e financeira tem maior
complexidade nas relações federativas. Em uma economia mais aberta, as
diferenças de interesses e visões entre as regiões mais e menos
desenvolvidas do país, no que respeita à política comercial e
industrial, tornam-se mais evidente.
 O federalismo fiscal sempre tem que lidar com enormes desafios. Para
conciliar a estabilidade dos preços e o processo de retomada do
desenvolvimento com uma estrutura fiscal com descentralização de poder
e pesadas cargas de receitas e de gastos.
 Governo Federal precisa exercer a tarefa muito complexa de coordenar
políticas em que governos subnacionais predominam na execução e
necessitam de um grau mínimo de harmonização.
 Apesar das dificuldades e complexidades, a Federação alcançou um grau
razoável de estabilidade, sem agitação política. A repartição de receitas
reduz as divergências e contradições que permeiam as diferenças
regionais.

36. José Roberto Afonso é economista do BNDES,
a serviço do Senado da República (assessor técnico).
Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.
Kleber Castro, Eliza Gurgel e Marcia Monteiro
deram apoio para a elaboração desta análise.
Mais trabalhos sobre o tema
no site do autor :
www.joserobertoafonso.com.br
36