1. POLITICA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA:
Pasado corporativo, apuesta liberal-residual
y
futuro dilemático
RESIDUALISMO CORPORATIVO-LIBERAL
O UNIVERSALISMO BÁSICO
FERNANDO FILGUEIRA

2. ESTRUCTURA
El estado como clave de las políticas sociales
Las ideas de ciudadanía y la ciudadanía social
Pasado corporativo, reforma liberal?
Presente mixto, futuro universalista?
Reforma y contrareforma en las políticas sociales
en la región.
El futuro posible de universalismo básico

3. El ESTADO COMO CLAVE DE LAS
POLÍTICAS SOCIALES

4. DEL ESTADO COMO MAFIA AL
ESTADO COMO PROTECTOR...

5. Lo que el Estado esencialmente hace, ademas de regular las
relaciones entre personas, defender la soberanía nacional y
garantizar el respeto por la propiedad privada...
Estado
Tributación Presupuesto y
gasto
Población Políticas
Transferencias monetarias, distribución de bienes, prestación de servicios

6. LAS IDEAS DE CIUDADANÍA Y LA
CIUDADANÍA SOCIAL
TRES ABORDAJES

7. LAS CIUDADANÍAS DE MARSHALL....
CIUDADANÍA
SOCIAL
CIUDADANÍA
POLÍTICA
CIUDADANIA CIVIL

8. LA IDEA DE CIUDADANÍA SOCIAL
DE MARSHALL...
Para Marshal el “welfare state” garantiza
la ciudadanía social, entendida esta, como
el derecho de todos los ciudadanos a
compartir la herencia material y simbólica
que en un momento histórico determinado
es considerado como “digno” en una
sociedad.

9. Peter Flora argumenta que son tres los
principios normativos que orientan las
políticas sociales y el estado de bienestar:
Garantizar los mínimos de subsistencia
Ofrecer a todas las personas y especialmente
a aquellas que nacen en familias mas
humildes la posibilidad de mejorar en el curso
de la vida
La noción de que el sistema capitalista es en
algunos aspectos inherentemente injusto

10. O HEXÁGONO CAUSAL DE
FLORA...
CAPITALISMO
INDUSTRIALIZACIÓN DEMOCRACIA
ESTADO DE
WELFARE
BIENESTAR
DEMOGRAFÍA ESTADO
ESTADO
SISTEMA
INTERNACIONAL

11. Para Esping Andersen as funções
fundamentais do “welfare” são:
Desmercantilizar
Redistribuir
Desfamiliarizar

12. LOS TRES MUNDOS DEL ESTADO DE BIEN
ESTAR DE ESPING-ANDERSEN

13. Modelos de Política Social
Rasgos/ Residual Meritocrático Universal
Modalidad o o o
Liberal Corporativo Social-Demócrata
Principio Caridad Solidaridad Vertical Justicia
Efecto Básico más mercado Manutención Redistribución
Status Estigma más Ingreso Privilegio Derecho
Finanzas Presupuesto más Privado Contributivo Presupuesto
Acceso Prueba de medios más pago Afiliación Mínimo Vital
Referencia “Poor laws” Bismark Beveridge
Expresión Asistencial Seguridad Social Universal
Ciudadanía Segmentada Regulada Social
Fuente: Molina y Fleury con cambios.

14. Finalmente, es bueno diferenciar seis
grandes lógicas e “propósitos” de las
políticas sociales:
Cooptación y disciplinamiento de grupos sociales
(disciplinamiento)
Garantía de mínimos de subsistencia o sociales
(Humanización)
Redistribución de renta y oportunidades (Igualación)
Colectivización del Riesgo (Seguridad)
Inversión necesaria para producir externalidades
positivas (Producción)
Regulación del mercado (especialmente del mercado
de trabajo) (Regulación)

15. Pasado corporativo, reforma liberal?
Presente mixto, futuro universalista?

16. Oligarquia Servicio Civil Sectores rurales
agraria Estado
Sector Informal
urbano
Población
protegida
Empresas Trabajadores
Protegidas protegidos

17. Los modelos pasados: logros e
limitaciones
Universalismo estratificado
en países altamente
urbanizados con
mercados laborales formales
Modelo contributivo
en seguridad social,
mixto en salud y
universal en educación
con sesgo urbano
Sistemas duales Modelos excluyentes en
en países con países rurales con
urbanización avanzada mercados laborales
pero mercados informales
laborales segmentados

18. Megatendencias
Estado
Central Local
Mercado

19. Las Propuestas:
Universal
Focalizado
Oferta Demanda
Centralizado Descentralizado
Público Privado (o mixto)
Gratuito Co-pago
Pasiva Participativo
Política Proyecto
Sectorial Integral

20. Niveles de reforma
Cambio de parámetros, programas
Técnicos Ajustes temporales, nuevos instrumentos
en el marginales
margen
Político-
Nuevos instrumentos-ejes
Técnicos reformas y nuevas lógicas
Nuevos objetivos y
Políticos Reformas nuevos instrumentos

21. Universalismo-Focalización
Modelo universal: el Sectores altos
derecho y/o acceso Todos tienen
Sectores medios
refiere potencialmente a derechos
toda la población Pobres
Modelo focal: solamente Sin
derechos,
tiene acceso un grupo de adquieren
bienes,
población predefinido. El rentas y
corte es en el modelo servicios en
el mercado
focal clásico por renta. Pobres Solo los
pobres

22. Centralización-descentralización
Modelo centralista: El
estado central define, Estado central
implementa y evalúa las
políticas públicas Município Escola
Prestador
Privado
Modelos
descentralizados: El Município
estado central delega en
otras unidades la
definición de cuanto y Estado central
como se gasta y Prestador
Escola
eventualmente, cuanto y privado
como se recauda

23. FORMAS DE LA
DESCENTRALIZACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO
Estados
TERRITORIAL
Município
DILEMAS DEL FEDERALISMO
PACTO FEDERAL
DESCENTRALIZACIÓN DE
MERCADO
Estado
Central DILEMAS DEL MERCADO
COMPETENCIA E INFORMACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN
FUNCIONAL Unidad de Prestadores
servicio Privados
DILEMAS AGENTE PRINCIPAL
CONTRALOR Y DIRECTIVAS

24. Prestación pública-prestación privada (y
mix público privado)
Provisión Directa El Estado financia e
implementa los servicios
El sector privado (con y sin
Prestación público-
fines de lucro) es financiado
privada
por el Estado y
eventualmente es financiado
también en forma privada
(copago o pago direto)-
(posibilidad de creación de
mercados y cuasimercados)

25. Modelo de Provisión Directa
Estado
Presupuesto Salarios
Servicios
Serviços
Serviços
propios
próprios
próprios
Flujo
financiero Flujo de
servicios
Impuestos
Beneficiarios
Contribuyentes

26. Modelo de provisión Público-Privado
Estado
Servicios
Serviços
Serviços Servicios
Serviços
Serviços
propios
próprios
próprios contratados
próprios
próprios
Flujo
Financiero
COMO PAGAR
Impuestos
LAS
Beneficiarios
PRESTACIONES?
Contribuyentes

27. Financiamiento de la oferta-
financiamiento de la demanda
Modelo de financiamiento
de la oferta: el estado
garantiza la presencia de
oferta de servicios
Modelo de financiamiento
de la demanda: el estado
garantiza que la
demanda por servicios
sea financiada por
servicio brindado

28. Formas de privatización de Servicios Sociales
Venta o transferencia de Privatización de empresas
activos públicos públicas.
Incentivos o acciones Subsidios por los cuales se
mandatorias que permiten reducen costos privados o
a la oferta la conformación se garantiza demanda a
de mercados de servicios agentes privados.
sociales
Abatimiento de impuestos
Incentivos a la demanda por gastos con servicios
para el consumo de privados
serviços sociales privados
Reformas privatistas por
Incentivos perversos a la defecto (by default)
demanda por deterioro de
calidad del servicio público

29. El efecto descreme de los modelos
de mercado, y la privatización
corporativa...
Selección regresiva de clientes
Desfinanciamiento de pilares de solidaridad
vertical por efecto descreme
Sobrecarga del sistema público por falta de
recursos e incremento de beneficiarios

30. Sectores altos y Escape y descreme desde
medios altos las corporaciones al
mercado
Las tendencias
regionales...?
Cobertura de Cobertura de
riesgos mínimos amplio rango de
riesgos
Corporativismo
estratificado
Desfonde por
pérdidad de
derechos Focalismo
Focalismo laborales y integral
sectorial estamentales
mínimo
Sectores pobres
y medios bajos

31. Coverage by Affiliates considering Coverage by actual contribution
actual all tiers after reform considering all tiers after reform
contributions (2002) (2002)
before reform
Chile 64 111 58
Argentina 50 69 24
Uruguay 73 77 60
Costa Rica 53 65 48
México 37 72 30
Colombia 32 59 24
Bolivia 12 23 11
El Salvador 26 40 19
Perú 31 28 11

32. PAYG Tier Role of Remaining privileged systems Social
private tier Assistance
Uruguay Remains Second tier Armed Forces, Bank employees, Notaries, Yes
State University.
Argentina Remains Second tier Elected officials, judiciary, diplomats, Yes
provincial civil servants, independent
professionals.
Costa Rica Remains Second tier Judiciary and Teachers Yes
Chile Closed down Substitutive Armed Forces Yes
México Closed down Substitutive* Civil servants (federal, state and municipal), No
oil company workers.
Colombia Competes Competes Most of the Public Sector, elected officials, No
oil company workers, teachers.
Perú Competes Competes State employees (phasing out) No
El Salvador Phased out Substitutive Armed Forces No
Bolivia Closed down Substitutive Armed Forces go to new system but with No
privileges

33. Universalismo básico y orientación a
la equidad en las políticas sociales

34. La lógica del universalismo básico (1)
Retorno del papel central del estado, como garantía,
regulación y prestador
Principio ciudadano, financiamiento gira hacia rentas
generales, disminuye erogación de contributiva
Búsqueda de efecto distributivo por selección de
prestaciones y grupos con alta presencia de sectores
vulnerables, no por focalización de renta
Balance entre modelo cash transfer y service welfare

35. La lógica del universalismo básico (2)
Baja a nula desigualdad en las prestaciones del UB
Calidad adecuada para apoyo de amplia coalición
distributiva
Modelo iterativo de y de construcción gradual, expande
calidad y prestaciones con sustentabilidad fiscal
Incremento de la base impositiva directa y progresiva
para el financiamiento de la expansión Universalista

36. Las apuestas sectoriales de largo plazo
Modelo educativo estatal reformado con fuertes
criterios de equidad en la asignación de recursos y
mejoras de calidad (escuela de tiempo completo)
Modelo de seguro de salud universal con prestaciones
básicas definidas y prestadores públicos y privados
orientado por equidad a partir de establecer metas no
solo de atención sino también de logro
Modelo de transferencias monetarias no contributivas
para tercera edad y familias con hijos con
condicionalidad.
Transferencias monetarias a activos desocupados con
contraprestación de trabajo

37. LA FOCALIZACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA LA EQUIDAD DE
VOCACIÓN UNIVERSALISTA
UNIDAD DE FOCALIZACIÓN
AGREGADA
FOCALIZACIÓN POR FOCALIZACIÓN POR FOCALIZACIÓN ECOLÓGICA: POR
PRIORIZACIÓN DE GASTO ENFASIS DE GASTO EN SELECCIÓN DE UNIDADES
CON OBJETIVO FINAL ESQUEMA BASE TERRITORIALES O FUNCIONALES DE
UNIVERSAL UNIVERSAL ALTA VULNERABILIDADE,
POBREZA, ETC
GRADO DE
RENUNCIA A LA
UNIVERSALIDAD
MÍNIMO MÁXIMO
FOCALIZACIÓN POR FOCALIZAÇÃO POR
CONDICIÓN DE DEMOSTRACIÓN DE
FOCALIZACIÓN POR FOCALIZACIÓN POR
VULNERABILIDAD BAJA RENTA .
ESTRATIFICACIÓN DE ESTRATIFICACIÓN DE
NECESIDADES. BARRERA DE ACCESO
COPAGO CON COPAGO SIN
BARRERA DE ACCESO INDIVIDUAL O
MONOPOLIO ESTATAL MONOPOLIO ESTATAL
INDIVIDUAL O FAMILIAR.
INDIVIDUAL FAMILIAR.

38. FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y
SUS INSTRUMENTOS DE EQUIDAD
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO
TERRITORIAL
DILEMAS DEL FEDERALISMO Estados
PACTO FEDERAL Município
Instr. de equidad: Fondos de
solidaridad, coeficientes de
distribución
DESCENTRALIZACIÓN DE
MERCADO
Estado DILEMAS DEL MERCADO
Central COMPETENCIA E INFORMACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN
FUNCIONAL Instr. De equidad: asignación de
DILEMAS AGENTE PRINCIPAL Unidad de Prestadores cuotas a los prestadores,
servicio Privados voucher estratificado
CONTRALOR Y DIRECTIVAS inversamente
Instr. de equidad: recursos
extra por vulnerabilidad

39. Financiamiento de la oferta-
Donde el
financiamiento de la demanda
estado garante
un derecho o Donde hay una
identifica una Demanda
Necessidade Financiamento
Financiamiento
Oferta Demanda
El estado
El estado
disponibiliza
disponibiliza
un servicio, El estado El estado financia recursos para
bien o renta
financia y hace (y puede hacer o la prestación
del servicio
no)
Eficaz: Orientado Eficiente: Orientado
a los OBJETIVOS a la PRODUCTIVIDAD

40. FINANCIAMIENTO DE METAS
Donde es
posible
identificar Financiamiento
una meta Financiamiento Demanda
Oferta
El Estado disponibiliza um flujo
de Recursos, define criterios de
prestación, y establece Contrato
parámetros de cumplimiento programa
EFECTIVIDAD: Orientado al
O Estado financia, regula,
impacto sobre los beneficiarios
monitorea logros y evalúa
impactos

41. Modalidades de Pago
Forma de Pago
Desagregada Agregada
Riesgo
Concentrado Distribuído
Performance
Productividad Eficácia
Previsibilidad del gasto
Menor Mayor
Volumen de atención
Sobreprestación Supbrestación

42. El desafío tributario (1)

43. El desafío tributario (2)
América Latina: efectos distributivos de la política tributaria
(Coeficientes de Gini antes y después de impuestos)
Argentina (1997)
Brasil (1996)
Brasil (2000-01)
Chile (1996)
Costa Rica (2000)
Ecuador (1998-99)
El Salvador (2000)
Honduras (2000)
México (1989)
Panamá (2003)
Perú (2002)
0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 0,650 0,700
Coeficient e de Gini
Gini después de impuestos Gini antes de impuestos

44. El desafío tributario (3)
Comparación de la estructura tributaria de Amé rica Latina
y el Caribe respecto a los países desarrollados
(En % del PIB)
Países
América Latina y el Caribe
Impuesto desarr ollados
1990-1999 2000-2005 1991-2000
A la Renta 3,5 3,4 9,7
Personas físicas 0,7 1,6 7,1
Personas J urídicas 1,8 1,9 2,3
A la Propiedad 0,4 0,7 0,8
A la Seguridad soc ial 2,7 2,8 7,8
Sobre bienes y ser vic ios 6,5 7,6 9,5
IVA 4,0 5,4 6,5
Espec íficos 2,2 2,2 3,0
Al c omer cio exterior 2,0 1,4 0,3
Importaciones 1,9 1,4 0,3
Exportaciones 0,1 0,0 0,0
Total 15,2 16,0 28,7
Fuente: Elaboración propia en base a datos de De Ferranti y otros (2003) y CEP AL.

45. El desafío tributario (3) EL MODELO EUROPEO Y SU PACTO REDISTRIBUTIVO
Grupos decílicos Ingreso total Ingreso Beneficios y Impuestos Contrib. Distrib del Distrib.
de población disponible original pensiones a la ingreso del ingreso
públicas seguridad real (disp.) original
social
1 100 51 59 4 6 3.2 1.6
2 100 53 59 5 7 4.9 2.5
3 100 66 51 8 9 6.1 3.9
4 100 77 44 10 11 7.1 5.3
5 100 87 37 12 12 8.3 7.1
6 100 97 31 15 13 9.4 8.9
7 100 106 25 17 14 10.8 11.1
8 100 111 22 19 14 12.4 13.4
9 100 120 16 22 14 14.9 17.4
10 100 129 14 31 12 22.9 28.9
Toda la población 100 103 28 19 12
100 100
Pobres** 100 51 60 5 6
De Armas, 2006