1. Panduan
Analisis dan Advokasi Anggaran
Pemerintah Daerah
di Indonesia
ADB
The Asia Foundation Asian Development Bank

3. KATA PENGANTAR
Buku panduan tentang Analisis dan Advokasi Anggaran Pemerintah Daerah ini
disusun sebagai salah satu kegiatan Asistensi Teknis 6170 dari Asian Development
Bank dengan judul “Pilot Project Untuk Menginstitusionalisasi Partisipasi
Masyarakat Sipil dalam Upaya Menciptakan Anggaran yang Berpihak pada Rakyat
Miskin”.
Panduan ini diharapkan bisa menjadi sumber untuk mengembangkan bahan-
bahan pembelajaran bagi organisasi non-pemerintah, media, organisasi massa,
organisasi rakyat, maupun organisasi masyarakat sipil pada umumnya di Indonesia.
Untuk pertama kalinya panduan ini digunakan sebagai bahan pelatihan bagi
kelompok masyarakat sipil di Kabupaten Kebumen dan Kota Makassar pada
bulan Februari dan Maret 2006.
Bahan ini diramu dan diperkaya dari berbagai sumber termasuk diantaranya
bahan-bahan manual pelatihan tentang anggaran yang telah dan tengah disusun
oleh Bandung Institute for Governance Studies (BIGS), Forum Indonesia untuk
Transparansi Anggaran (FITRA), Pusat Telaah dan Informasi Regional (PATTIRO),
Civic Education and Budget Transparency Advocation (CiBa), Woman Research
Institute (WRI) dan Pusat Pengkajian dan Pengembangan Masyarakat Lokal
(P3ML) Sumedang.
Penulis mengucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada mereka yang telah
memberikan inspirasi, menyumbang gagasan, menjadi teman diskusi, menyediakan
bahan-bahan studi kasus sehingga tersusun bahan ini. Secara khusus penghargaan
saya atas peran tersebut kepada Hana Satriyo dan Alam (TAF), Nandang Suherman
(P3ML), Dedi Haryadi dan Siti (BIGS), Dini dan Ilham (PATTIRO), Rinusu dan
Jamruddin (CiBa), Diah Raharjo (TIFA), Erna, Cecep dan Mustafa (B-Trust), Aji
(Formasi Kebumen), dan Ilham Iskandar (YAS Makassar).
Saya menyadari bahwa masih banyak bahan dan pemikiran yang bisa ditambahkan
ke dalam panduan yang memang belum sempurna ini. Karenanya, masukan dan
kritik dari rekan sejawat maupun pembaca, pemakai atau peserta pelatihan
sangatlah diharapkan sehingga akan tersusun suatu panduan yang lebih mudah
dicerna, lebih lengkap dan lebih sesuai dengan konteksnya.
Terima kasih secara khusus kepada The Asia Foundation San Francisco yang
telah mempercayai saya menjadi anggota tim dari kegiatan ini, dan terlebih
kepada Erin Thebault Weisser yang telah mengedit bahan ini.
Hetifah Sjaifudian
1

4. DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR............................................................................................1
DAFTAR ISI .......................................................................................................2
DAFTAR SINGKATAN ........................................................................................3
BAGIAN 1: DASAR-DASAR ANGGARAN ...........................................................5
Pendahuluan ...............................................................................................5
Mengapa Anggaran itu Penting? .................................................................6
Praktek-praktek Anggaran yang Berhasil di Tingkat Internasional. ..............8
Pelaksanaan Anggaran dan Monitoring .....................................................11
Mengaplikasikan Pendekatan Anggaran ....................................................13
BAGIAN 2: MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH ...........15
Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................15
Perubahan yang Telah dan Tengah Berlangsung dalam Sistem .................15
Penganggaran di Daerah ...........................................................................15
Pelaku Kunci dalam Proses Anggaran: Siapa Melakukan Apa? .................17
Siklus Anggaran ........................................................................................20
Jadwal Penyusunan dan Penetapan Anggaran ..........................................22
Celah Keterlibatan Warga Dalam Proses Penganggaran ............................23
Tanggung Jawab Pelayanan Pemerintah Daerah .......................................25
BAGIAN 3: ANALISIS PENDAPATAN ...............................................................27
Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................27
Format dan Struktur APBD........................................................................27
Sumber-Sumber Pendapatan Daerah ........................................................28
Latihan Analisis Pendapatan .....................................................................29
Struktur APBD Propinsi/Kabupaten/Kota Menurut
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 ..............................................................33
BAGIAN 4: ANALISIS BELANJA ......................................................................35
Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................35
Berbagai Cara untuk Menganalisis Pengeluaran ........................................36
BAGIAN 5: ADVOKASI ANGGARAN.................................................................45
Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................45
Penggunaan Hasil Analisis Anggaran dalam Advokasi ..............................45
Perbedaan Pendekatan Dalam Advokasi Anggaran:...................................47
Belajar Dari Pengalaman BIGS Dan P3ML.................................................47
Faktor-faktor Pendukung dan Penghambat Advokasi ................................48
DAFTAR ISTILAH ............................................................................................49
DAFTAR REFERENSI .......................................................................................50
2

5. DAFTAR SINGKATAN
AKU = Arah Kebijakan Umum
APBD = Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
APBN = Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional
Bappeda = Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah
Bawasda = Badan Pengawasan Daerah
BPK = Badan Pemeriksa Keuangan
BPKD = Badan Pengelola Keuangan Daerah
BPKP = Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
BUMD = Badan Usaha Milik Daerah
DPRD = Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
DAU = Dana Alokasi Umum
DAK = Dana Alokasi Khusus
DASK = Dokumen Anggaran Satuan Kerja
Dispenda = Dinas Pendapatan Daerah
DPA = Dokumen Pelaksanaan Anggaran
DSP = Daftar Skala Prioritas
KUA = Kebijakan Umum Anggaran
Kepmendagri = Keputusan Menteri Dalam Negeri
Musrenbang = Musyawarah Perencanaan Pembangunan
LKPJ = Laporan Keterangan Pertanggungjawaban
PAD = Pendapatan Asli Daerah
PDRB = Produk Domestik Regional Bruto
PP = Peraturan Pemerintah
Pemda = Pemerintah Daerah
Pemkab = Pemerintah Kabupaten
RAPBD = Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
RASK = Rancangan Anggaran Satuan Kerja
RKA = Rencana Kerja Anggaran
RKPD = Rencana Kerja Pemerintah Daerah
RPJM = Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Renstra = Rencana Strategi
Renstrada = Rencana Strategi Daerah
SE = Surat Edaran
Sekda = Sekretaris Daerah
Setda = Sekretariat Daerah
SKPD = Satuan Kerja Perangkat Daerah
3

7. FOREWORD
Bagian 1:
DASAR-DASAR ANGGARAN
Pendahuluan
Anggaran pemerintah, bahkan di tingkat kabupaten atau kecamatan pun terlihat
sulit untuk dianalisis, bahkan terlalu rumit untuk ditelusuri. Namun demikian,
prinsip-prinsip dasar untuk menganalisis anggaran sebetulnya tidak terlalu sulit
dilakukan, dan melakukan upaya tersebut sangatlah berarti. Pemahaman yang
baik mengenai anggaran akan meningkatkan dialog antara pemerintah, anggota
legislatif dan kelompok-kelompok masyarakat yang memiliki kepedulian untuk
melihat seberapa efisien pemerintah menggunakan sumber dayanya. Membuka
diskusi publik mengenai prioritas-prioritas anggaran disamping akan membantu
masyarakat untuk memahami jasa dan pelayanan apa yang disediakan oleh
pemerintah juga dapat membantu pemerintah dalam memenuhi kebutuhan
masyarakat secara lebih baik. Sayangnya di banyak negara dialog-dialog tersebut
sangat jarang dilakukan bahkan hampir tidak dilakukan sama sekali.
Panduan ini dibuat untuk membantu kelompok-kelompok masyarakat sipil
memahami dan menganalisis anggaran pemerintah sebagai langkah awal untuk
terlibat dalam dialog-dialog tentang penyusunan anggaran. Panduan ini dapat
digunakan sebagai bahan untuk memfasilitasi pelatihan-pelatihan memahami
anggaran dan membantu organisasi civil society untuk terlibat dalam menganalisis
anggaran melalui pelatihan-pelatihan yang akan mereka lakukan. Panduan ini
juga akan bermanfaat bagi anggota-anggota legislatif yang seringkali belum
pernah memperoleh pelatihan secara formal tentang anggaran, mengingat
tanggung jawab mereka dalam lembaga yang bertugas untuk mensahkan dokumen
anggaran. Walaupun panduan ini juga akan memuat berbagai informasi mengenai
anggaran secara umum, kebanyakan materi panduan dikhususkan untuk untuk
skala kota/kabupaten di Indonesia.
Panduan ini sebaiknya tidak dipandang murni sebagai panduan advokasi untuk
memunculkan berbagai tuntutan baru atas nama masyrakat, akan tetapi harus
dipandang sebagai panduan/manual yang dibangun untuk memberikan informasi
dari berbagi aspek agar dapat memberikan pemahaman yang lebih baik mengenai
tiga hal penting berkaitan dengan anggaran, yaitu: (1) sumber daya yang tersedia
(2) keterbatasan-keterbatasan institusi yang terlibat di sektor publik dan (3)
sejumlah prioritas yang sering berbenturan dalam proses penganggaran kaitannya
dengan upaya meningkatkan manfaat anggaran bagi komunitas lokal, khususnya
kelompok miskin.
5

8. DASAR-DASAR ANGGARAN
Panduan ini dibagi ke dalam 5 bab. Pemahaman dasar mengenai anggaran,
termasuk praktek-praktek yang berhasil di tingkat internasional, disajikan dalam
Bagian pertama ini. Bagian 2 menjelaskan mengenai siklus anggaran dan
merangkum peran-peran pemerintah daerah dan warga dalam proses anggaran.
Selanjutnya Bagian 3 dan Bagian 4 menerangkan panduan untuk menganalisis
pendapatan dan belanja. Berbagai pertimbangan untuk advokasi anggaran akan
didiskusikan di Bagian 5.
Mengapa Anggaran itu Penting?
Dua tanggung jawab kunci pemerintah adalah menyediakan barang-barang dan
pelayanan yang dibutuhkan bagi seluruh masyarakat dan tidak dapat disediakan
secara efektif oleh sektor swasta, dan mendorong iklim ekonomi yang kondusif.
Tujuan-tujuan ini hanya dapat dicapai melalui kebijakan ekonomi dan sosial yang
secara kongkret tercermin di dalam anggaran tahunannya. Tidak setiap kebijakan
membutuhkan sumber daya, tetapi ketika pemerintah membuat satu kebijakan
tanpa mengalokasikan pendanaan (anggaran) untuk mengimplementasikannya,
maka sangat beralasan untuk mempertanyakan bagaimana tujuan dari kebijakan
tersebut dapat tercapai.
Anggaran harus memprioritaskan dan menjembatani berbagai
kebutuhan/permintaan yang seringkali berbenturan, padahal kemampuan
pemerintah untuk meningkatkan anggaran sangat terbatas. Untuk itu anggaran
harus memiliki prioritas mengenai kebutuhan-kebutuhan dasar yang harus
dipenuhi. Anggaran harus menentukan sumber daya apa yang tersedia untuk
tahun mendatang serta bagaimana pemerintah menggunakannya seperti barang
dan pelayanan apa yang akan diberikan dengan anggaran tersebut. Dengan
anggaran pemerintah dapat merencanakan kegiatan setahun mendatang dan
menjadi bagian dari kinerja pemerintah yang dapat dinilai dan harus
dipertanggungjawabkan.
Di banyak negara berkembang, proses penyusunan anggaran dimonopoli oleh
aparat pemerintah dan biasanya tidak memberi ruang bagi partisipasi publik atau
proses konsultasi. Bahkan, di beberapa tempat aparat pemerintah memperlakukan
dokumen dan informasi anggaran dan keuangan sebagai dokumen rahasia.
Selama proses pembuatan kebijakan, seringkali hanya sedikit informasi mengenai
anggaran yang tersedia bahkan untuk anggota legislatif sekalipun. Di banyak
kasus, informasi tersebut sengaja ditutup, atau tidak dibuka sama sekali dan
anehnya tidak ada seorangpun menanyakan informasi tersebut. Dan ketika
dokumen tersebut harus dibuka tidak ada prosedur yang jelas tentang informasi
6

9. DASAR-DASAR ANGGARAN
apa yang sebaiknya disediakan dan oleh siapa. Lebih jauh lagi, format anggaran
juga seringkali tidak mudah dibaca dan diakses oleh masyarakat biasa. Hal ini
membuat masyarakat sulit untuk bisa mengerti apalagi mengomentari dokumen
anggaran yang diajukan, sebagaimana banyak terjadi pada saat pemerintah
melakukan dengar pendapat dengan publik mengenai anggaran. Akibatnya banyak
orang menjadi apatis dan kurang bersemangat untuk memberikan masukan
selama proses anggaran berlangsung.
Kondisi ini tentunya sangat disayangkan mengingat keterlibatan publik dalam
proses anggaran sangat penting untuk:
· Meningkatkan perencanaan dan alokasi sumber daya. Keterlibatan publik dalam
proses perencanaan anggaran dapat membantu berbagai upaya mengidentifikasi
sejumlah kebutuhan masyrakat yang harus diprioritaskan sehingga dapat
meningkatkan efektifitas penggunaan sumber daya yang terbatas.
· Meningkatkan pengelolaan keuangan. Walaupun pemerintah memiliki sistem
pengawasan dan prosedur audit tersendiri, monitoring dari publik penting
dilakukan untuk mengawasi kemungkinan terjadinya penyalahgunaan keuangan.
Di berbagai kasus, pengawasan publik terhadap anggaran akan meningkatkan
hubungan antara pembayar pajak dengan pemerintah daerah, karena para
pembayar pajak -yang menjadi salah satu sumber penerimaan pemerintah-
dapat melacak kemana dan untuk apa dana yang mereka bayarkan itu
digunakan.
· Menguatkan demokrasi. Warga negara seringkali memiliki pemahaman yang
terbatas mengenai bagaimana sebaiknya negara itu difungsikan sehingga
menumbuhkan ketidakpercayaan masyarakat terhadap pemerintah. Pada saat
yang bersamaan, aparat pemerintah seringkali merasa dipojokkan dengan
berbagai kebutuhan dan permintaan yang seringkali berbenturan mengingat
keterbatasan sumber daya yang tersedia. Keterlibatan masyarakat dalam
dialog-dialog mengenai isu-isu anggaran akan meningkatkan kemampuan
mereka membaca anggaran sehingga dapat menjembatani konflik dan
melakukan diskusi dan debat yang lebih konstruktif dan sehat mengenai
kebijakan anggaran dan prioritas-prioritasnya.
1) Saat ini berkembang konsensus mengenai peran Negara untuk memastikan terjadinya proses
penyusunan anggara yang adil, terbuka, bertanggung jawab dan pro-kelompok miskin. Praktek-praktek
yang dianggap berhasil ini direkomendasikan dan disintesiskan oleh sejumlah organisasi internasional
termasuk Dana Moneter Internasional (IMF), Bank Dunia (WB), Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi
dan Pembangunan (OECD) dan Asosiasi Aparat Keuangan Pemerintah (GFOA).
2) Proses atau siklus anggaran merupakan proses yang bertahap dan terjadi secara berurutan, kegiatan-
kegiatannya saling terkait dalam satu tahun anggaran.
7

10. DASAR-DASAR ANGGARAN
Praktek-praktek Anggaran
Gambar 1: Siklus Anggaran
yang Berhasil di Tingkat
Internasional.
Tahap 4: Tahap 1:
Pertanggungjawaban Persiapan
Penyusunan Anggaran1)
Siklus anggaran tahunan secara umum
dapat dibagi ke dalam 4 tahapan yang
saling terkait satu sama lain (lihat
Tahap 3: Tahap 2:
gambar 1) yaitu: Pelaksanaan Pengesahan
1. Persiapan (perencanaan,
pembuatan draft)
2. Pengesahan (pengkajian/pembedahan/diskusi materi)
3. Pelaksanaan (implementasi, monitoring, kontrol)
4. Pertanggunjawaban (audit, pengkajian, pelaporan, penilaian)
Penyusunan anggaran merupakan kegiatan pertama dan utama dalam keseluruhan
proses anggaran atau sering disebut siklus anggaran. Tahapan ini sangat penting
karena akan menentukan langkah dan kualitas keseluruhan kebijakan keuangan
dan sekaligus menentukan karakter dan ruang lingkup peran pemerintah di bidang
ekonomi. Kegiatan penyusunan anggaran mencakupi dua tahapan pertama dari
empat proses anggaran yang diawali dengan perencanaan dan persiapan dan
diakhiri dengan pengesahan dari lembaga legislatif. Proses penyusunan anggaran
biasanya dimulai oleh eksekutif (departemen/dinas pemerintahan), dimana
perencanaan dan pembuatan draft dipimpin oleh satu komite dari
kementrian/departemen keuangan, ekonomi atau perencanaan (serta lembaga-
lembaga eksekutif lainnya yang terkait). Ketika draft anggaran tersebut selesai
dan ditandatangani, darft anggaran diserahkan kepada legislatif dimana panitia
anggaran di legislatif mengambil alih tanggung jawab untuk proses pengkajian
anggaran dan kemudian menyempurnakan anggaran tersebut melalui parlemen.
Apa saja yang Harus Dipenuhi dalam Penyusunan Anggaran: Fungsi Umum
Proses penyusunan anggaran seharusnya ditujukan untuk memenuhi sejumlah
fungsi berikut 3):
3) Diadaptasi dari Grewal, Bhajan S. 2005. Budget Formulation (presentation for Public Finance and
Expenditure Management Course, ADB Institute, Tokyo, Japan). Center for Strategic Economic Studies,
Victoria University, Melbourne, Australia.
8

11. DASAR-DASAR ANGGARAN
1. Mengidentifikasi setiap sumber daya yang tersedia dan kebutuhan setahun
mendatang.
2. Menghitung sumber daya dan kebutuhan berdasarkan kecenderungan tahun
sebelumnya dan memprediksi perkembangannya di tahun yang akan datang.
3. Memprioritaskan kebutuhan dan kemudian mengalokasikan anggaran
berdasarkan prioritas.
4. Mengkonsolidasikan semua pengeluaran yang diajukan ke dalam draft anggaran
secara komprehensif.
5. Menentukan jangka waktu dari penggunaan sumber daya.
Untuk memenuhi 5 fungsi besar di atas, proses penyusunan anggaran seharusnya
mengikuti sejumlah rekomendasi yang diperoleh dari praktek-praktek yang
berhasil yang diantaranya adalah :
· Mengklarifikasi/Memperjelas Proses: Siapa Melakukan Apa dan Kapan?
Yang pertama dan terutama dalam proses dan siklus anggaran adalah
keseluruhan proses anggaran harus jelas dan mudah dipahami oleh seluruh
aktor yang terkait dalam proses ini (stakeholders). Publik harus secara jelas
memahami siapa melakukan apa dan kapan yaitu (1) orang atau organisasi
yang terkait dalam proses penyusunan (siapa) (2) peran dan tanggung jawab
yang dipegang dalam kewenangan dan keahliannya (apa) dan (3) dilakukan
dalam jangka waktu tertentu (kapan)
· Diperkuat dengan Analisis yang Tajam. Proses awal perencanaan (sebelum
proses pembuatan draft anggaran dimulai) harus dipandu dengan analisis
ekonomi dan sosial yang berbasis pada pendekatan retrospektif (melihat
kecenderungan masa lalu) maupun prospektif (perkiraan perkembangan di
masa mendatang). Kecenderungan tahun-tahun sebelumnya dan perkiraan
perkembangan masa mendatang mengenai ekonomi, keuangan serta variabel-
variabel yang lain harus dibuat sesensitif mungkin dan kalau bisa dibuat
sejumlah analisis skenario untuk mengantisipasi berbagai kemungkinan.
Sejumlah analisis skenario ini biasanya dihubungkan dengan dengan berbagai
arah kebijakan ekonomi yang dijadikan dasar, atau pernyataan kebijakan atau
laporan yang mengiringi anggaran.
· Selaras dengan Perspektif Jangka Panjang dan Prioritas-prioritasnya.
Walaupun anggaran mencerminkan kebijakan keuangan pemerintah dan peran
yang dimainkan di tahun mendatang, anggaran juga harus merefleksikan
dan mendukung sasaran dan prioritas dari strategi pemerintah jangka panjang.
Dengan demikian anggaran secara jelas mencerminkan prioritas jangka pendek
dan jangka panjang pemerintah sekaligus, dan keselarasan antara dua hal ini
harus jelas dan bisa dipahami oleh publik.
· Secepat Mungkin Membuka Input dari Stakeholder. Keterlibatan stakeholder
harus diakomodasi sejak awal proses penyusunan anggaran. Mayoritas negara
biasanya melakukan proses membuka masukan dan komentar publik hanya
9

12. DASAR-DASAR ANGGARAN
di tahap akhir proses penyusunan. Proses anggaran seharusnya membuka
penilaian dan dialog dengan publik sedari awal untuk memastikan bahwa
semua isu dan kebutuhan stakeholder dipertimbangkan secara proporsional.
· Membangun dan Mendiseminasikan Dokumen-dokumen Sesuai dengan
Kebutuhan. Dalam proses anggaran, tahap diseminasi anggaran dan dokumen-
dokumen pendukungnya merupakan kunci pelibatan stakeholder. Seluruh
anggaran harus disertai dengan (atau setidaknya) oleh analisis pra-anggaran
dan pernyataan-pernyataan dan asumsi-asumsi utama yang mendasari
perkiraan anggaran, sasaran kebijakan fiskal, kerangka makro ekonomi, basis
kebijakan yang digunakan sebagai dasar berbagai asumsi yang digunakan
dalam penyusunan anggaran, dan resiko-resiko (konsekuensi/implikasi) yang
terkait dengan anggaran. Dokumentasi tersebut juga memuat aturan-aturan
keuangan, peraturan serta kebijakan yang dijadikan rujukan. Setiap dokumentasi
harus mudah diakses (baik secara tertulis maupun elektronik) oleh publik
tanpa dipungut biaya.
· Mempresentasikan Informasi Anggaran Secara Efektif. Data dan informasi
anggaran harus dipresentasikan dengan cara yang memudahkan upaya analisis
kebijakan dan harus dilaporkan dalam ukuran dan nilai “mentah/kotor” (gross
basis) yang memperlihatkan penerimaan (kotor), pengeluaran (kotor) dan
pembiayaan (kotor). Pengeluaran harus diklasifikasikan ke dalam tiga area
yaitu ekonomi, sektoral dan administratasi. Data dan informasi anggaran
harus jelas, detail, mudah diakses dan dibandingkan agar publik dapat
melakukan analisis alokasi berdasarkan geografi (wilayah), sektor, area dan
waktu.
· Memastikan Keutuhan Informasi. Anggaran harus mencakup alur sumber
daya extra-budgetary (sumber daya publik yang secara tradisional tidak
merupakan bagian dari anggaran nasional maupun sub-nasional). Bahkan,
anggaran harus mencakup semua “asset/kekayaan” langsung atau tidak
langsung negara. Data-data ini, sekali lagi harus dipresentasikan dalam cara
yang memungkinkan dilakukannya analisis kebijakan oleh publik.
· Fokus pada hasil dan Outcome (efek dari output yang diharapkan). Sebisa
mungkin, anggaran dan dokumen-dokumen pendukungnya harus memuat
secara jelas dan tajam setiap item (program) pengeluaran pemerintah dan
dari setiap item tersebut jelas termuat apa tujuan yang akan dicapai dan efek
yang diharapkan dari tujuan tersebut dan bagaimana kedua hal tersebut
(tujuan dan efek) dapat mencapai strategi jangka panjang pemerintah. Inisiatif
Anggaran Beroritentasi Kinerja (dijelaskan kemudian) dapat membantu
memperjelas hal ini.
· Terlebih Dahulu Mempertimbangkan Keterbatasan Sumber Daya baru
Kemudian Kebutuhan. Keuntungan melakukan pendekatan konservatif ini
jelas, tetapi banyak negara gagal untuk memfokuskan pada keterbatasan
sumberdaya terlebih dahulu.
10

13. DASAR-DASAR ANGGARAN
Pelaksanaan Anggaran dan Monitoring
Tahapan pertengahan dari siklus anggaran ini seringkali kurang diperhatikan
padahal fase ini tidak kalah pentingnya. Bahkan memonitor bagaimana anggaran
ini digunakan lebih penting daripada mendiskusikan alokasi anggaran jika
pemerintah tidak memiliki pengalaman yang baik dalam menghabiskan anggaran
yang telah dialokasikan. dari berbagai penglaman yang telah berhasil, pelaksanaan
tahap ini biasanya mencakup hal-hal di bawah ini:
· Menggunakan Dasar Hukum dan Peraturan yang Jelas. Besarnya anggaran
haruslah disetujui dan disahkan. Anggaran publik harus digunakan melalui
tujuan dan wewenang yang jelas. Penyimpangan-penyimpangan dari tujuan
awal yang telah ditetapkan hanya boleh dilakukan jika didasarka pada aturan
dan panduan yang jelas dan seharusnya tidak boleh ada perbedaan yang
jauh antara anggaran dengan pengeluaran riil.
· Menggunakan Sistem Pengelolaan Keuangan yang Tepat. Instansi-instansi
yang bertanggung jawab untuk melaksanakan anggaran (biasanya departemen
atau kementerian keuangan di jajaran eksekutif) harus memiliki sistem
pengelolaan keuangan, kontrol dan pelaporan agar secara efektif mampu
melakukan tanggung jawab yang dibebankantersebut. Sistem yang tepat akan
memungkinkan instansi untuk secara efektif memonitor antara penerimaan
dan pengeluaran yang direncanakan (anggaran) dengan penerimaan dan
pengeluaran yang sesungguhnya
· Melaporkan secara Rutin. Harus ada pelaporan keuangan secara regular
kepada legislatif dan publik. Setidaknya, pada pertengahan tahun atau jika
mungkin setiap tiga-bulan, laporan perkembangan pelaksanaan anggaran
tersebut dipresentasikan kepada legislatif.
· Melakukan audit internal. Audit internal seharusnya dilakukan Secara rutin
oleh organisasi pelaksana, dan prosedur audit internal harus terbuka untuk
ditinjau kembali.
· Mengklarifikasi Aturan-aturan untuk Pengeluaran Penting. Peraturan-
peraturan mengenai penyediaan barang dan jasa, personel yang terlibat dan
area-area pengeluaran lainnya harus jelas dan terbuka untuk publik.
· Mengklarifikasi Kebijakan Perajakan dan Melaporkan Kegiatan Perpajakan.
Kebijakan perpajakan harus jelas dan terbuka, administrasi pajak harus secara
legal dilindungi dari intervensi politik. Pelaporan kegiatan perpajakan dan
perkembangannya dibuat secara regular untuk publik.
· Mengklarifikasi siapa yang Bertanggung Jawab dan Kapan. Badan eksekutif
dan legislatif bertanggung jawab untuk melakukan audit, pelaporan dan
pertanggungjawaban secara keseluruhan dan dalam jangka waktu tertentu.
Biasanya pihak ketiga yang terlibat di dalam tahapan pertanggungjawaban
dari siklus anggaran ini adalah auditor/pihak pengawas (bisa juga dari
pengadilan) dan komite pertanggungjawaban dari publik (dan badan yang
11

14. DASAR-DASAR ANGGARAN
setara dengan komite tersebut). Peran dan pertanggungjawaban dari badan-
badan ini harus disahkan berdasarkan hukum dan dapat dipahami oleh publik.
· Membuat Statistik Keuangan Sebagai Bagian dari Membangun Sistem
Statistik Nasional. Statistik keuangan pemerintah seharusnya disediakan
secara rutin dan aktual untuk kepentingan publik melalui kementrian (atau
departemen) keuangan dan kantor statistik nasional. Statistik keuangan
menjadi bagian yang terintegrasi dalam sistem statistik nasional dan independen
dalam memeriksa dan mengecek kualitas dari setiap data keuangan.
· Memastikan Keutuhan Pertanggungjawaban Keuangan. Pelaporan anggaran,
dokumentasi dan keseluruhan pertanggungjawaban keuangan harus
komprehensif dan mencakup seluruh kegiatan baik yang tertuang di anggaran
maupun yang extra budgetary. Pelaporan anggaran, dokumen-dokumen,
dan pertanggungjawaban harus mencerminkan posisi fiskal pemerintah
(termasuk seluruh kekayaan langsung dan biaya kontigensi) serta jelas basis
sistem keuangan apa yang digunakan (tunai, hutang, dll)
· Memastikan Ketepatan Waktu dan Aksesibilitas Pelaporan. Pemerintah
sebaiknya memenuhi komitmen untuk mempublikasikan laporan dan informasi
keuangan secara tepat waktu. Waktu dan penjadwalan untuk mempublikasikan
informasi dan pelaporan fiskal harus teratur. Audit dan laporan keuangan
tahun anggaran dipresentasikan kepada legislatif di akhir kalender fiskal.
Kinerja dan laporan yang berbasis hasil untuk beberapa program penting
anggaran sebaiknya dipresentasikan setiap tahun. Laporan harus dibuat dalam
format yang jelas dan memungkinkan untuk dianalisis.
Mengaplikasikan Pendekatan Anggaran
Selama dekade terakhir, partisipasi publik menjadi komponen penting dan sangat
diperhitungkan dalam proses anggaran. Banyak Negara, terutama yang sedang
menjalani demokratisasi dan desentralisasi, telah mengeluarkan kerangka legal
yang memungkinkan warga negaranya memiliki kesempatan untuk mempengaruhi
proses anggaran. Aktor-aktor masyarakat sipil merespon kesempatan ini melalui
berbagai pendekatan untuk menilai anggaran terutama anggaran di tingkat
pemerintah daerah, sebagai alat untuk memperjuangkan kepentingan kelompok
miskin, perempuan dan kelompok-kelompok marjinal lainnya. Proyek Anggaran
Internasional telah menyediakan informasi yang komprehensif mengenai upaya-
upaya inovatif ini, yang dapat diakses melalui website mereka di
www.internationalbudget.org.
Ringkasan umum dari pendekatan anggaran yang inovatif melingkupi:
· Analisis Pengajuan Anggaran Tahunan. Draft anggaran yang dipresentasikan
oleh eksekutif kepada legislatif dapat dianalisis melalui implikasi dan dampaknya
terhadap sektor-sektor khusus (seperti pendidikan dan kesehatan) atau lebih
12

15. DASAR-DASAR ANGGARAN
jauh lagi terkait dengan kebijakan-kebijakan pemerintah. Analisis oleh organisasi
civil society terkait atau kelompok intelektual bisa memberikan versi alternatif
dari anggaran sehingga publik dan parlemen memiliki cukup pertimbangan
sebelum anggaran tersebut disahkan.
Organisasi-organisasi di Asia, termasuk India, Indonesia, dan Filipina memiliki
banyak organisasi civil society yang aktif terlibat dalam analisis anggaran.
Sebagai contoh, organisasi civil society India “NGO DISHA” telah membuat
sekitar 30 ringkasan anggaran (budget briefs) untuk menganalisis anggaran
pemerintah Gujurat. DISHA adalah anggota jaringan organisasi civil society
skala nasional yang terlibat dalam analisis anggaran di 23 negara bagian di
India.4)
· Anggaran Partisipatif. Anggaran partisipatif adalah pendekatan penyusunan
anggaran melalui proses konsultasi publik. Pendekatan ini pertama kali
dibangun di Porto Allegre, Brazil dan sekarang menyebar ke sejumlah Negara
di Amerika Latin lainnya. Evaluasi-evaluasi terhadap pendekatan ini menguak
pentingnya alokasi untuk memperluas pelayanan publik seperti listrik dan air
terutama untuk kepentingan komunitas-komunitas miskin.5)
· Anggaran Berbasis Kinerja. Pendekatan ini menerjemahkan setiap item
dalam anggaran berdasarkan output yang diharapkan sebagai dasar untuk
melakukan monitoring dan evaluasi. Pend ekatan ini banyak dilakukan di
Negara-negara OECD, dan seringkali diperkenalkan di negara-negara
berkembang melalui program-program donor. Dengan menerjemahkan
pengggunaan dana ke dalam hasil yang diharapkan (seperti peningkatan jalan
diukur melalui penambahan RpXX/kilometer), anggaran berbasis kinerja dapat
memudahkan publik dalam menelusuri pengeluaran pemerintah.
· Anggaran Responsif Jender. Praktisi dari pendekatan ini melakukan analisis
penggunaan dana publik karena didorong oleh kepedulian terhadap keadilan
jender. Pendekatan yang digunakan bervariasi, tetapi dari berbagai kasus
pendekatan ini menekankan pada manfaat langsung alokasi anggaran terhadap
perempuan. Biasanya berkonsentrasi pada ruang lingkup dari barang dan
pelayanan publik yang langsung berdampak bagi perempuan seperti pendidikan
dan kesehatan.
Sebagai contoh, pada tahun 1995 di Afrika Selatan, IDASA, organisasi civil
society lokal membangun inisiatif anggaran untuk perempuan yang melibatkan
kegiatan riset dan advokasi yang dituangkan dalam laporan tahunan meraka
mengenai analisis anggaran nasional dari perspektif jender. IDASA juga
4) Lihat di Social Development Notes, World Bank, Case Study: Participatory Approaches in
Budgeting and Public Expenditure Management”
5) Lihat “Assessmen of Participatory Budgeting in Brazil”, Center for Urban Development
Studies, Harvard University dan Inter-American Development Bank (2004).
13

16. DASAR-DASAR ANGGARAN
belakangan menganalisis “Anggaran untuk Anak” untuk menelaah
keberpihakan anggaran nasional dalam mengurangi angka kemiskinan anak.
Pertanyaan untuk Diskusi :
1. Sejauhmana anda merasa bahwa proses anggaran di Indonesia memenuhi
kriteria-kriteria berbagai pengalaman yang dianggap berhasil di lingkup
internasional?
2. Kesempatan-kesempatan apa yang terbuka atau merupakan peluang partisipasi
publik di dalam proses anggaran?
3. Bagian mana dari proses anggaran di Indonesia yang dengan mudah dapat
ditingkatkan, mengingat kondisi, kapasitas birokrasi dan masyarakat, dan
realitas politik yang ada?
4. Bentuk/pendekatan anggaran apa yang paling tepat di Indonesia?
14

17. Bagian 2 :
MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH
DAERAH
Cakupan dan Hasil Pembelajaran
Bagi mereka yang ingin menganalisis anggaran pemerintah daerah, diperlukan
pemahaman awal tentang karakteristik anggaran daerah antara lain: siapa saja
pelaku kunci yang terlibat, siklus dan kalender anggaran, serta fungsi yang
diemban pemerintah daerah yang pembiayaannya akan dibiayai dengan anggaran
daerah. Bagi negara yang sedang mengalami transisi seperti Indonesia saat ini,
karekteristik anggaran pemerintah daerah sebetulnya masih mengalami perubahan-
perubahan. Untuk itu diperlukan pula informasi terkini tentang perubahan yang
telah dan tengah berlangsung tentang proses penganggaran beserta ketentuan
apa yang mengaturnya.
Bahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuan
dan pemahaman tentang:
§ Perubahan yang telah dan tengah berlangsung dalam sistem penganggaran
pemerintah daerah termasuk kebijakan yang melandasinya
§ Siapa saja pelaku kunci yang terlibat dan apa peran mereka
§ Siklus anggaran, termasuk aktivitas serta produk/dokumen yang dihasilkan
§ Celah keterlibatan warga dalam proses penganggaran
§ Tanggung jawab pelayanan pemerintah daerah
Perubahan yang Telah dan Tengah Berlangsung dalam
Sistem Penganggaran di Daerah
Untuk mencermati anggaran, sebaiknya kita mengetahui terlebih dahulu kerangka
hukum apa yang saat ini digunakan untuk mengatur hal-hal yang harus dipenuhi
pemerintah daerah ketika menyusun anggaran. Peraturan-peraturan dan perubahan
dalam sistem kepemerintahan termasuk tata cara pemilihan kepala daerah telah
merubah tatatan, pola relasi, dan kewenangan dari berbagai pelaku perencanaan
dan penganggaran. Semenjak kebijakan otonomi daerah diterapkan--melalui
penetapan UU No. 22/1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 25/1999
tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah--, sistem
anggaran di Indonesia menjadi lebih:
• terdesentralisasi
• berorientasi kepada kinerja, dan
• membuka peluang kepada transparansi dan partisipasi masyarakat
Sistem anggaran yang baru ini memberikan kesempatan pada civil society untuk
terlibat dalam proses penganggaran. Saat ini setidaknya ada empat Undang-
Undang yang mengandung pasal-pasal yang mengatur tentang sistem
15

18. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
penganggaran daerah yaitu: (1) UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional yang mengatur alur dan produk perencanaan
pembangunan daerah, (2) UU 17/2003 tentang Keuangan Negara dan (3) UU
33/2004 tentang desentralisasi fiskal, keduanya mengatur antara lain proses
penyusunan APBD, serta (4) UU 32/2004 tentang pemerintahan daerah yang
berupaya menggabungkan sistem perencanaan daerah yang diatur UU 25/2004
dan sistem penganggaran daerah yang diatur UU 17/2003 dan UU 33/2004.
Pendekatan kinerja dalam perencanaan dan penganggaran daerah telah
diintroduksikan melalui Kepmendagri 29/2002. Selain memperkenalkan anggaran
berbasis kinerja, peraturan ini juga mengatur perubahan dalam format Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) sehingga tidak lagi membedakan belanja
rutin dengan belanja pembangunan, melainkan antara belanja aparatur dan belanja
publik. Dalam format yang baru ini pula, komponen pembiayaan seperti pinjaman
dan cadangan pemerintah dipisahkan secara tersendiri.
UU No. 17 memberikan kewenangan yang besar kepada DPRD untuk menyetujui
kegiatan dan jenis belanja daerah. Revisi atas UU No. 22/1999 (UU No. 32/2004)
telah mengubah kembali tugas dan kewenangan pemerintah daerah dengan
mempertegas kembali fungsi propinsi. Gubernur, misalnya, melalui revisi UU ini
diberi kewenangan untuk memberikan penilaian atas anggaran pemerintah
Kabupaten/Kota sebelum bisa dijalankan.
Peraturan Pemerintah No.56/2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah
telah mendorong transparansi melalui kewajiban bagi Pemerintah Daerah untuk
menyebarluaskan informasi yang berkaitan dengan keuangan daerah secara
terbuka antara lain melalui situs resmi pemerintah daerah.
Peraturan Pemerintah No.58/2005 secara lebih komprehensif memuat berbagai
kebijakan yang terkait dengan perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan dan
pertanggungjawaban keuangan daerah.
PERATURAN PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DAERAH
DI INDONESIA
• UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah
• UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat & Daerah
• UU 17/2003 tentang Keuangan Negara
• UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional
• PP 105/2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah
• PP 108/2000 tentang Tatacara Pertanggungjawaban Kepala Daerah
• Kepmendagri 29/2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban
dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan APBD, Pelaksanaan
Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan APBD
• SEB Nomor 0259/M.PPN/I/2005 Menteri Negara Perencanaan Pembangunan
Nasional/Kepala Bappenas dan Menteri Dalam Negeri tentang Petunjuk Teknis
Penyelenggaraan Musrenbang tahun 2005
• Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 903/2429/SJ tentang Pedoman
Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2006 dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan
APBD Tahun Anggaran 2005
• PP 56/2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah
• PP 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
16

19. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Pelaku Kunci dalam Proses Anggaran :
Siapa Melakukan Apa?
Proses anggaran adalah hasil dari suatu proses politik yang melibatkan sejumlah
pelaku. Mereka terdiri dari pihak eksekutif, legislatif, auditor, dan komponen di
masyarakat. Pihak eksekutif adalah pihak yang bertanggung jawab dalam
penyusunan dan penggunaan anggaran. Pihak legislatif bertanggung jawab dalam
penetapan anggaran. Auditor bertanggung jawab dalam pemeriksaan anggaran,
sedangkan masyarakat adalah pihak yang seharusnya menjadi penerima manfaat
utama anggaran sekaligus melakukan kontrol sosial atas keseluruhan proses
anggaran.
Pihak Eksekutif
Walikota/Bupati
Adalah pengambil keputusan utama dalam memutuskan usulan kegiatan dan
jasa publik yang akan disediakan oleh pemerintah daerah pada periode waktu
tertentu. Walikota/ Bupati menyusun Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Daerah (RPJMD) paling lambat tiga bulan setelah terpilih. Dokumen ini akan
menjadi rujukan dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD).
Walikota/Bupati mengajukan Rancangan Perda tentang APBD disertai dokumen
pendukungnya kepada DPRD.
Sekretaris Daerah (Sekda)
Adalah koordinator Tim Anggaran Eksekutif dan bertugas antara lain
menyampaikan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) di hadapan DPRD. KUA
adalah dokumen yang akan dijadikan landasan utama penyusunan RAPBD.
Tim Anggaran Eksekutif
Adalah tim khusus yang dikepalai oleh Sekda yang bertanggung jawab untuk
menyusun KUA dan mengkompilasi RKA-SKPD untuk menjadi RAPBD.
Biasanya Tim Anggaran Eksekutif beranggotakan Bappeda, Bagian Keuangan,
Bagian Administrasi Pembangunan, dan Dispenda.
Satuan Kegiatan Perangkat Daerah (SKPD)
Adalah unit kerja Pemerintah Kota/Kabupaten yang merupakan pengguna
anggaran dan mempunyai tugas untuk menyusun dan melaksanakan anggaran
dari unitnya. Jumlah SKPD di tiap daerah berbeda-beda, tergantung pada
struktur organisasi kepemerintahan di daerah masing-masing.
Badan Perencanaan Daerah (Bappeda)
Adalah unit perencanaan pemerintah kabupaten/kota yang mempunyai tugas
menyiapkan berbagai dokumen rencana yang akan digunakan sebagai bahan
untuk melaksanakan musrenbang di daerah, menyelenggarakan proses
17

20. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
musrenbang, dan mengkoordinasikan antara hasil musrenbang dan usulan
dari dinas-dinas sehingga tersusun dokumen Rencana Kerja Pemerintah
Daerah (RKPD).
Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD)
Adalah unit kerja pemerintah kabupaten/kota yang menyusun dan melaksanakan
kebijakan pengelolaan APBD dan berfungsi sebagai bendahara umum daerah.
BPKD bertanggung jawab untuk menyusun laporan keuangan yang merupakan
pertanggungjawaban pelaksanaan APBD.
Pihak Legislatif
Panitia Anggaran Legislatif
Adalah tim khusus yang bertugas untuk memberikan saran dan masukan
kepada kepala daerah tentang penetapan, perubahan dan perhitungan APBD
yang diajukan oleh pemerintah daerah sebelum ditetapkan dalam Rapat
Paripurna.
Komisi
Adalah alat kelengkapan DPRD yang dibentuk untuk memperlancar tugas-
tugas DPRD dalam bidang pemerintahan, perekonomian dan pembangunan,
keuangan dan investasi daerah, serta kesejahteraan rakyat. Dalam proses
penetapan anggaran Komisi adalah kelompok kerja yang bersama-sama
dengan SKPD terkait membahas RKA-SKPD.
Pihak Pengawas (Auditor)
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)
Adalah pengawas keuangan eksternal yang melakukan audit terhadap
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan oleh pemerintah pusat maupun
daerah. Pemeriksaan yang dimaksud meliputi pemeriksaan atas laporan
keuangan, pemeriksaan kinerja, serta pemeriksaan atas tujuan tertentu yang
tidak termasuk dalam kedua pemeriksaan tersebut.
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP)
Adalah Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) yang berkedudukan
di bawah dan bertanggungjawab kepada Presiden RI. BPKP adalah auditor
internal yang mempunyai tugas untuk melakukan pengawasan terhadap
pelaksanaan keuangan dan pembangunan sesuai dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku.
Badan Pengawas Daerah (Bawasda)
Adalah auditor internal Kota/Kabupaten yang bertugas mengaudit dan
18

21. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
melaporkan kondisi keuangan dari setiap institusi yang didanai oleh APBD.
Bawasda mempunyai tugas pokok membantu Walikota/Bupati untuk
melaksanakan kegiatan pengawasan dalam penyelenggaraan Pemerintah,
pelaksanaar, pembangunan dan pelayanan masyarakat di Daerah
Kota/Kabupaten.
Pihak Masyarakat
Forum Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang)
Adalah forum untuk menghasilkan kesepakatan antar pelaku pembangunan
tentang rancangan Rencana Kerja Pemerintah Daerah ( RKPD). Forum ini
menitikberatkan pada pembahasan untuk sinkronisasi rencana kegiatan antar
satuan kerja perangkat daerah dan antara pemerintah pusat, pemerintah
daerah dan masyarakat dalam pencapaian tujuan pembangunan nasional dan
daerah
Forum SKPD
Adalah wadah bersama antar pelaku pembangunan untuk membahas prioritas
kegiatan pembangunan hasil Musrenbang Kecamatan dengan SKPD atau
gabungan SKPD sebagai upaya mengisi Rencana Kerja SKPD yang tata cara
penyelenggaraannya difasilitasi oleh SKPD terkait
Kelompok Kepentingan
Adalah kelompok yang mempunyai kepentingan untuk mempengaruhi
pengalokasian anggaran untuk kepentingan kelompoknya sendiri.
Pengusaha Swasta
Sektor swasta adalah pembayar sejumlah besar pajak dan dengan demikian
adalah penyumbang penting terhadap pendapatan pemerintah daerah. Mereka
dengan demikian akan memiliki kepentingan terhadap kebijakan perpajakan.
Untuk menjalankan bisnisnya, usaha swasta juga tergantung pada pelayanan
publik terutama sarana dan prasarana seperti jalan. Terakhir, sektor usaha
juga bisa jadi memiliki kepentingan terhadap proses pelelangan barang dan
jasa yang sudah ditetapkan dalam anggaran daerah.
Kelompok Peduli Anggaran
Adalah kelompok masyarakat yang melakukan pendidikan anggaran,
menyebarluaskan informasi tentang anggaran, melakukan monitoring dan
evaluasi terhadap penggunaan anggaran, serta melakukan advokasi apabila
menemui penyimpangan anggaran.
19

22. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Siklus Anggaran
Tahapan Anggaran
Walaupun siklus dan proses penganggaran di tiap negara berbeda satu sama
lain, namun secara umum proses penganggaran dapat dibagi ke dalam 4 tahapan:
(1) Penyusunan, (2) Penetapan, (3) Pelaksanaan dan (4) Pemeriksaan.
Tahap penyusunan adalah tahapan yang terdiri dari proses pengumpulan aspirasi
masyarakat melalui forum pertemuan komunitas (musrenbang), proses
penyusunan program kegiatan oleh satuan kerja pemerintah daerah (dinas
instansi), hingga draft usulan APBD diserahkan oleh pihak eksekutif kepada
legislatif. Dalam proses ini Tim Anggaran Eksekutif memainkan peranan penting.
Tim ini beranggotakan Sekretariat Daerah (Setda), Badan Perencanaan Daerah
(Bappeda), dan Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD). Proses penyusunan
anggaran memakan waktu beberapa bulan. Walaupun masyarakat dimintai
pendapatnya dalam proses penentuan prioritas program, namun proses
penyusunan program pada akhirnya dilakukan secara tertutup di masing-masing
SKPD.
Tahap penetapan adalah tahapan yang dimulai ketika pihak eksekutif menyerahkan
usulan anggaran kepada legislatif. Biasanya proses ini ditandai dengan pidato
kepala daerah (Bupati/Walikota) di hadapan anggota DPRD. DPRD kemudian,
pada suatu masa tertentu (sekitar satu bulan) melakukan proses pembahasan.
Selama masa pembahasan, diskusi terjadi antara pihak Panitia Anggaran Legislatif
dengan Tim Anggaran Eksekutif. Pada masa ini pihak legislatif berkesempatan
untuk mempertanyakan kebijakan eksekutif
Tahap pelaksanaan adalah tahapan yang dimulai sejak APBD disahkan melalui
peraturan daerah pada akhir tahun. Fase pelaksanaan berlangsung selama satu
tahun dimulai sejak awal tahun anggaran bulan Januari. Pelaksanaan menjadi
tanggung jawab eksekutif yaitu melalui Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD).
Tahap pemeriksaan (auditing) adalah tahapan yang meliputi penelaahan dan
pelaporan atas hasil dari anggaran. Di Indonesia, tahap pemeriksaan meliputi
pemeriksaan internal yang dilakukan oleh Bawasda, dan BPKP, serta pemeriksaan
eksternal yang dilakukan oleh BPK.
20

23. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
AN PE
AR N ET
GG
AP
N
NA
AN
NA
AN
Dilakukan oleh eksekutif Anggaran ditetapkan oleh
USU
G
(Dinas/Instansi) dengan DPRD. Prosesnya dilakukan
GA R
mempertimbangkan aspirasi dengan melalui serangkaian
PE N Y
masyarakat yang dirumuskan pembahasan dengan pihak
AN
melalui proses Musrenbang eksekutif
Auditing dilakukan oleh Eksekutif merupakan
beberapa pihak antara lain pengguna anggaran yang
A U DI
AN
adalah Bawasda, BPKP,dan telah ditetapkan. Kepala
GA R
BPK daerah bertanggung jawab
TI N
terhadap penggunaan
NG
anggaran
GA
NA
NG
AA
GA
RA N
N K SA
LA
PE
Proses anggaran di Indonesia adalah siklus yang berlangsung selama 30 bulan
(dua setengah tahun). Satu tahun untuk proses penyusunan dan penetapan, satu
tahun berikutnya untuk pelaksanaan, dan enam bulan terakhir untuk auditing
(pemeriksaan).
21

24. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Jadwal Penyusunan dan Penetapan Anggaran
Tabel berikut ini mengemukakan jadwal penyusunan dan penetapan anggaran
sebagaimana dikemukakan dalam UU No. 25/2004, UU No. 17/2003, SKB No.
0259/M.PPN/1 tahun 2005, dan Peraturan Pemerintah No. 58/2005. Namun
demikian, tidak semua pemerintah daerah secara ketat mengikuti jadwal ini.
Tahapan ini beserta celah keterlibatan warga akan didiskusikan di bawah ini.
20

25. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Celah Keterlibatan Warga Dalam Proses Penganggaran
Partisipasi dalam Perencanaan dan Penyusunan Anggaran
Proses perencanaan anggaran adalah proses awal dimana pemerintah daerah
melakukan penjaringan aspirasi masyarakat dan menentukan Arah Kebijakan
Umum (AKU). Menurut Kepmendagri nomor 29 tahun 2002 penjaringan ini
dilakukan melalui kegiatan Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang)
yang dilakukan dari lingkup terkecil (RT, RW, Kelurahan), Kecamatan, Forum
SKPD, hingga Musrenbang ditingkat kabupaten atau kota. Penentuan Arah
Kebijakan Umum ini dilakukan sekitar bulan Juni setelah proses Musrenbang
selesai dengan mempertimbangkan propeda, renstrada, hasil evaluasi kerja tahun
sebelumnya, pokok-pokok pikiran DPRD dan Arah Kebijakan Umum pemerintah
pusat. Penyusunan Arah Kebijakan Umum dilakukan oleh Tim Panitia Anggaran
Eksekutif yang terdiri dari Bappeda, Bagian Keuangan, Bagian Administrasi dan
Pembangunan, dan Dispenda yang bekerja sama dengan Panitia Anggaran DPRD
dan unsur DPRD.
Peran yang dapat dilakukan oleh warga selama proses perencanaan ini adalah
dengan melakukan pengawalan terhadap hasil Musrenbang desa/kecamatan,
karena berdasarkan pengalaman, seringkali usulan yang dianggap prioritas oleh
warga tidak muncul dalam Daftar Skala Prioritas (DSP) yang disusun oleh
pemerintah. Biasanya hasil Musrenbang desa/kecamatan ini akan dibenturkan
dengan rencana yang telah disusun oleh dinas teknis pemerintah daerah. Ada
23

26. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
kemungkinan bahwa dinas teknis akan mengabaikan kepentingan dan permintaan
dari komunitas dan lebih memilih rencana yang mereka buat sendiri.
Saat ini, warga juga memiliki kesempatan untuk mempengaruhi kegiatan dalam
sektor melalui Forum SKPD yang diselenggarakan pada akhir bulan Februari
yaitu sesudah sebelum Musrenbang kota/kabupaten dilakukan.
Masyarakat mempunyai kesempatan untuk berpartisipasi kembali adalah pada
saat penyusunan AKU/KUA, masyarakat baik individu maupun lembaga bisa
memberikan masukan dan mengkritisi dan bahkan mengajukan konsep paper
versi rakyat. Proses ini bisa dilakukan pada saat hearing antara DPRD yang
semestinya melibatkan unsur masyarakat. Bisa juga dengan menggalang opini
public melalui media cetak atau radio.
Partisipasi dalam Penetapan Anggaran
Penetapan APBD diawali dengan Penyusunan draft RKA-SKPD/kerangka
pembiayaan di internal pemerintah daerah. Pelaksanaan penyusunan draft ini
berlangsung pada bulan Juli-September yang dilakukan oleh Tim Anggaran
Eksekutif (Bappeda, Bag. Keuangan, Bag. Administrasi dan Pembangunan) dan
seluruh SKPD (dinas/instansi). Pada saat penyusunannya, Bappeda melakukan
rapat koordinasi dengan mengundang seluruh SKPD yang dilaksanakan secara
bergilir yang dikelompokkan berdasarkan per bidang pemerintahan.
Hasil pembahasan Draft RKA-SKPD ini dijadikan sebagai bahan menyusun
Kerangka Rencana APBD (RAPBD). Di sini adalah titik kritis pertama dalam
proses penganggaran, karena bisa terjadi usulan dadakan dan sekaligus pencoretan
terhadap usulan yang dianggap kurang prioritas. Sesungguhnya tidak ada
keterlibatan warga secara formal pada saat pembahasan RKA-SKPD ini, karena
pembahasan RKA-SKPD ini sudah menyangkut aspek teknis. Akan tetapi bisa
saja warga melakukan komunikasi dengan dinas/instansi tertentu guna
mengkonfirmasi rancana usulan kegiatan atau sekaligus memberikan masukan
dan tambahan berdasarkan rujukan kepada hasil Forum SKPD dan Musrenbang
apabila ada yang terlewat.
Setelah draft RKA-SKPD tersusun, maka proses selanjutnya adalah penyusunan
RAPBD oleh Tim Panitia Anggaran Eksekutif yang hasilnya berupa Kerangka
RAPBD. Pada saat penyusunan RAPBD ini Tim Panitia Anggaran bisa melakukan
konsultasi publik. Hal ini diatur pada pasal 22 Ayat 4 Kepmendagri No. 29 tahun
2002 yang mengisyaratkan untuk melakukan sosialisasi draft RAPBD.
Setelah Kerangka RAPBD tersusun kemudian dilakukan pembahasan
awal/pendahuluan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD)
yang dilakukan oleh Tim Anggaran Eksekutif, seluruh dinas, komisi-komisi di
DPRD, Panitian Anggaran dan unsur pimpinan di DPRD. Kegiatan ini dilakukan
selama bulan September dan Oktober. Yang dijadikan rujukan untuk pembahasan
ini adalah Dokumen KUA, Prioritas Program dan Plafon Anggaran Sementara.
Kerangka RAPBD ini merupakan penjabaran dari Dokumen KUA, Prioritas Program
dan Plafon Anggaran Sementara tersebut. Tahapan pembahasan awal RAPBD
ini menjadi titik krusial dan sangat menentukan, karena pada tahapan ini akan
24

27. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
terjadi tarik menarik berbagai kepentingan, baik dilakukan oleh Bupati, Anggota
DPRD, dinas/instansi, maupun unsur masyarakat. Hal yang bisa dilakukan oleh
masyarakat selama proses pembahasan RAPBD adalah dengan melakukan
serangkaian aksi seperti monitoring, hearing dengan komisi-komisi di DPRD,
atau membentuk opini publik melalui media massa. Komunitas warga tertentu
bisa memonitor dan melakukan pengawalan terhadap rancangan yang berkaitan
dengan kepentingan komunitasnya, contohnya warga tani memonitor rancangan
anggaran bagi proyek-peoyek untuk pengembangan pertanian.
Selanjutnya adalah pembahasan RAPBD dan pengesahan RAPBD menjadi APBD
yang dilaksanakan oleh Tim Panggar Eksekutif (Bappeda, Bag. Keuangan, Bag.
Administrasi dan Pembangunan), dinas, dan Tim Panggar Legislatif. Pembahasan
ini dilakukan pada minggu pertama Oktober sampai dengan akhir November.
Masyarakat bisa hadir pada saat pembahasan berlangsung yang sekaligus bisa
melakukan monitoring terhadap seluruh rangkaian kegiatan, atau bagi kelompok
civil society tertentu bisa melakukan monitoring pada pembahasan tertentu
pula. Pada saat penetapan ini masyarakat bisa mengoptimalkan hearing yang
diadakan oleh DPRD dengan memberikan masukan secara langsung ataupun
tertulis.
Partisipasi dalam Pelaksanaan Anggaran
Pelaksanaan anggaran adalah tahap di mana APBD yang telah disahkan mulai
dijalankan. Biasanya berlangsung selama satu tahun mulai dari bulan Januari
hingga Desember. Warga masyarakat atau civil society sesungguhnya memiliki
celah untuk memonitor pelaksanaan anggaran tersebut, antara lain dengan cara
berikut ini :
· Amatilah apakah program atau proyek telah mencapai target seperti yang
direncanakan semula.
· Lihatlah apakah belanja sesuai dengan anggaran yang dialokasikan dalam
APBD.
· Memonitor apakah proses tender telah berjalan secara transaparan dan
akuntabel.
· Selanjutnya jika terjadi penyimpangan dalam pelaksanaan, masyarakat
sebaiknya menyampaikan hasil temuannya tersebut kepada institusi yang
berwenang.
Partisipasi dalam Evaluasi dan Pengawasan Anggaran
Pengawasan anggaran daerah adalah segala tindakan untuk menjamin agar
pengelolaan anggaran daerah berlangsung sesuai dengan rencana, aturan-aturan,
dan tujuan yang ditetapkan. Pengawasan penting untuk dilakukan untuk mendeteksi
penyimpangan anggaran. Dalam tahap evaluasi ini, warga masyarakat atau civil
society hendaknya bersikap kritis terhadap laporan pertanggungjawaban kinerja
pimpinan daerah. Yang perlu diperhatikan adalah apakah indikator-indikator yang
dibuat pada saat perencanaan sesuai dengan indikator yang digunakan serta
membandingkan laporan tertulis dengan kinerja di lapangan.
25

28. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH
Tanggung Jawab Pelayanan Pemerintah Daerah
Sebelum melakukan analisis anggaran, hendaknya dipahami terlebih dahulu apa
saja bentuk-bentuk pelayanan yang harus diberikan oleh pemerintah daerah yang
pembiayaannya akan dibiayai oleh anggaran daerah. Saat ini sebagian besar
kewenangan dalam pelayanan publik sudah diserahkan kepada pemerintah daerah.
Berdasarkan UU No. 32/2004 (pasal 10) tentang kepemerintahan daerah,
pemerintah daerah (propinsi dan kota/kabupaten) menyelenggarakan hampir
seluruh kewenangan kecuali yang menjadi kewenangan dari pemerintah pusat
yang meliputi 6 komponen: (1) politik luar negeri, (2) pertahanan, (3) keamanan,
(4) yustisi, (5) moneter dan fiskal nasional, (6) agama.
Ada lima belas urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kota
termasuk di antaranya urusan perencanaan dan pengendalian pembangunan
maupun perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang (lihat box).
Walaupun demikian, pada prakteknya masih ditemukan ketidakjelasan dan
tumpang tindih kewenangan. Misalnya, pemerintah pusat dalam urusan
penyelenggagraan pendidikan ternyata tidak hanya menyusun kurikulum, namun
juga terlibat dalam proyek-proyek perbaikan atau pemeliharaan sekolah.
Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan kabupaten/kota:
A. Perencanaan dan pengendalian pembangunan;
B. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
C. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
D. Penyediaan sarana dan prasarana umum;
E. Penanganan bidang kesehatan;
F. Penyelenggaraan pendidikan;
G. Penanggulangan masalah sosial;
H. Pelayanan bidang ketenagakerjaan;
I. Fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
J. Pengendalian lingkungan hidup;
K. Pelayanan pertanahan;
L. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
M. Pelayanan administrasi umum pemerintahan;
N. Pelayanan administrasi penanaman modal;
O. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan
P. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Sumber UU. 32/2004 Ps.14
26

29. Bagian 3:
ANALISIS PENDAPATAN
Cakupan dan Hasil Pembelajaran
Bahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuan
dan pemahaman tentang:
§ Format dan Struktur APBD
§ Sumber-sumber Pendapatan Daerah
Peserta akan berlatih untuk melakukan analisis pendapatan daerah yang akan
memberikan kecakapan dan ketrampilan untuk:
§ Menggambarkan profil pendapatan daerah Kota/Kabupaten
§ Memaknai profil pendapatan tersebut
Format dan Struktur APBD
APBD adalah kerangka kebijakan publik yang memuat pendapatan, belanja dan
pembiayaan pemerintah daerah untuk tahun anggaran yang akan berjalan. Format
APBD saat ini mengacu kepada Kepmendagri No. 29/2002 yang isinya mengatur
struktur APBD, yang terdiri dari:
(1) Pendapatan Daerah
(2) Belanja Daerah, dan
(3) Pembiayaan
Format dan struktur APBD dapat dilihat di halaman selanjutnya.
Ketika anggaran pendapatan daerah melebihi anggaran belanja daerah, maka
terjadi “surplus” anggaran. Sebaliknya, ketika anggaran belanja daerah lebih
besar dari anggaran pendapatan daerah, maka daerah mengalami “defisit”.
Ketika anggaran mengalami surplus atau defisit, muncullah komponen
“pembiayaan” yang dimaksudkan untuk menutup defisit atau memanfaatkan
surplus anggaran.
Sumber-Sumber Pendapatan Daerah
Yang dimaksud dengan “Pendapatan” (Revenue) adalah semua penerimaan kas
daerah pada tahun anggaran tertentu yang menjadi hak daerah dan akan digunakan
untuk kepentingan pembangunan daerah.
Sumber pendapatan pemerintah daerah terdiri dari:
(1) Dana Perimbangan
(2) Pendapatan Asli Daerah
(3) Lain-lain pendapatan yang sah
Pemerintah pusat memiliki peranan besar dalam mendukung tugas-tugas
pemerintah di daerah. Dalam hal keuangan, pemerintah pusat tidak saja memberikan
27

30. ANALISIS PENDAPATAN
alokasi dana perimbangan, mentrasfer sumber-sumber keuangan yang menjadi
hak daerah, tetapi juga memberikan pinjaman atau hibah kepada pemerintah
daerah.
Sementara banyak tanggung jawab untuk menyediakan jasa-jasa pelayanan publik
telah diserahkan kepada pemerintah daerah, kemampuan untuk menggali
pendapatan masih dipertahankan di tangan pemerintah pusat. Agak berbeda
dengan situasi di negara-negara lainnya, pemerintah daerah memiliki kemempuan
yang terbatas untuk menghasilkan pendapatan dari pajak properti, pajak
pendapatan, pajak penjualan atau dari penerbitan obligasi daerah. Terbatasnya
kemampuan pemerintah daerah untuk menghasilkan pendapatan asli daerah juga
berarti bahwa pemerintah daerah sangat tergantung pada pemberian (transfer)
dana dari pemerintah pusat. Dalam kebanyakan kasus, pemerintah daerah mesti
membuat pilihan-pilihan yang sulit tentang program yang akan dijalankan karena
dana pemberian dari pemerintah pusat ini tidak memadai jumlahnya untuk bisa
menutupi kebutuhan dana pembangunan di daerah.
Dana Perimbangan
Adalah semua pendapatan yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja
Nasional (APBN) yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai fungsi utama
daerah dalam pelaksanaan desentralisasi. Sebagian besar pendapatan pemerintah
daerah di Indonesia saat ini berasal dari Dana Perimbangan yang terbagi ke
dalam:
(1) Dana Alokasi Umum (DAU),
(2) Dana Alokasi Khusus (DAK),
(3) Dana Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, dan
(4) Bantuan Keuangan dari Propinsi
Dana Alokasi Umum adalah dana perimbangan yang ditentukan melalui formula
yang ditetapkan melalui amanat UU No. 25 tahun 1999 yang telah diperbaharui
melalui UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
Pusat dan Daerah. Formula DAU ditentukan berdasarkan:
§ Kebutuhan Fiskal (Jumlah Penduduk, Luas Wilayah, Pembangunan Sumber
Daya Manusia)
§ Kapasitas Fiskal (Potensi Ekonomi Daerah, Potensi Sumber Daya Alam dan
Sumber Daya Manusia)
§ Variabel Kebutuhan Fiskal (Index Jumlah Penduduk, Index Luas Wilayah,
Index Pembangunan Manusia, Index PDRB per Kapita, Index Kemahalan
Konstruksi)
§ Variabel Kapasitas Fiskal (Pendapatan Asli Daerah, Bagi Hasil Sumber Daya
Alam, Pajak Bumi dan Bangunan BPHTB-Biaya Perolehan Hak atas Tanah dan
Bangunan dan Pajak Pendapatan-PPh Pribadi)
Dana Alokasi Khusus merupakan transfer yang bersifat khusus (specific grant)
untuk memenuhi pembiayaan kebutuhan khusus daerah dan/atau kepentingan
28

31. ANALISIS PENDAPATAN
nasional. Biasanya dana ini digunakan untuk program nasional yang dilaksanakan
di tingkat lokal.
Pendapatan Asli Daerah (PAD)
Sebagian kecil (umumnya kurang dari 20%) pendapatan pemerintah daerah
berasal dari Pendapat Asli Daerah (PAD), yaitu pendapatan yang diperoleh dari
hasil penarikan pajak (al. pajak hotel dan restoran, pajak reklame, pajak penerangan
jalan umum), berbagai retribusi (al. retribusi parkir, retribusi pasar dan pertokoan,
retribusi rumah sakit, retribusi permakaman), serta hasil usaha daerah (keuntungan
dari Badan Usaha Milik Daerah, hasil sewa aset daerah), dan lain-lain pendapatan
asli daerah yang sah (misalnya hasil pengeluaran aset daerah dan penerimaan
berupa deposito).
Lain-lain Pendapatan yang Sah
Selain kedua sumber pendapatan tersebut, pemerintah daerah juga mendapatkan
pemasukan dari sumber yang dikategorikan sebagai “lain-lain pendapatan yang
sah”, misalnya sumbangan pihak ketiga, dan bantuan luar negeri.
Latihan Analisis Pendapatan
Analisis pendapatan APBD akan memberikan pemahaman tentang kemampuan
dan kebijakan yang diambil daerah dalam menggalang dana untuk membiayai
pembangunan dalam satu tahun anggaran. Analisis profil pendapatan daerah
mencerminkan:
(1) Seberapa besar daerah masih tergantung kepada pemerintah provinsi
maupun pemerintah pusat dalam pembiayaan pembangunan
(2) Apakah anggaran pemerintah daerah mengalami surplus atau defisit, dan
bagaimana cara pemerintah daerah mengatasi situasi ini
(3) Trend pendapatan daerah dari satu tahun anggaran ke tahun anggaran
berikutnya (mengalami peningkatan atau penurunan, dan seberapa besar)
(4) Sektor pendapatan mana saja yang memberikan kontribusi terhadap
pendapatan daerah
(5) Siapa yang paling diuntungkan atau dirugikan dari kebijakan pemerintah
daerah untuk menggalang dana pembangunan
Melalui hasil analisis ini dapat diidentifikasi:
(1) Hal-hal yang menyebabkan pengurangan potensi pendapatan daerah dan
cara mengatasinya (misalnya pengurangan penerimaan pajak dan retribusi
serta inefisiensi Badan Usaha Milik Daerah)
(2) Identifikasi sumber-sumber pendapatan yang baru yang dapat digunakan
untuk membiayai program pembangunan yang penting bagi daerah
(3) Usulan untuk mereformasi kebijakan yang terkait dengan penerimaan
anggaran (misalnya kebijakan pajak dan retribusi atau penyederhanaan
perijinan)
29

32. ANALISIS PENDAPATAN
Latihan 1: Memeriksa sumber-sumber penerimaan.
Data di bawah ini adalah ringkasan RAPBD Kabupaten Kebumen 2006.
Diskusikan:
v Berapa prosentase PAD dibandingkan dengan total penerimaan? Apa
maknyanya?
v Berapa prosentase DAU dibandingkan dengan total penerimaan? Apa
maknanya?
Latihan 2: Memeriksa Pendapatan Asli Daerah (PAD)
Berikut adalah data prosentase sumber-sumber Pendapatan Asli Daerah RAPBD
Kabupaten Kebumen tahun 2006.
30

33. ANALISIS PENDAPATAN
Pajak Daerah
Retribusi Daerah
Hasil Perusahaan Milik Daerah
Lain-lain pendapatan daerah
Diskusikan:
v Identifikasikan dari mana saja PAD diperoleh? Dari mana sumber terbesar
PAD? Mana sumber PAD yang memberikan sumbangan terkecil?
Latihan 3: Memeriksa Pendapatan dari Retribusi
Data berikut ini menunjukkan sumber-sumber pendapatan dari retribusi di Kota
Makassar berdasarkan APBD Tahun 2006.
31

34. ANALISIS PENDAPATAN
Latihan 4: Memeriksa Pendapatan Retribusi
v Apa saja jenis retribusi yang ada di daerah anda? Dan dinas atau instansi
mana yang mengelolanya?
v Berapa persen dari total retribusi berasal dari sektor kesehatan? Apa
maknyanya? (pertanyaan bisa diganti dengan berapa besar retribusi berasal
dari perijinan perusahaan, tergantung kepada minat peserta)
v Bagaimanakah cara pemerintah daerah menetapkan target pendapatannya?
Apa saja langkah-langkah yang dapat dilakukan pemerintah daerah untuk
meningkatkan penerimaan daerah?
v Situasi apa yang membuat penerimaan lebih kecil dari yang semestinya?
Apakah cara memungut retribusi dilakukan secara transparan?
Berikut adalah contoh hasil analisis sederhana terhadap pos pendapatan dari
APBD Kota Makassar Tahun 2006.
32

35. ANALISIS PENDAPATAN
Struktur APBD Propinsi/Kabupaten/Kota Menurut
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002
I. Pendapatan
1. Pendapatan Asli Daerah (PAD)
1) Pajak Daerah
2) Retribusi Daerah
3) Bagian Laba Usaha Daerah
4) Lain-lain Pendapatan Asli Daerah
2. Dana Perimbangan
1) Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak (SDA)
2) Dana Alokasi Umum
3) Dana Alokasi Khusus
4) Dana Perimbangan dari Propinsi
Jumlah Pendapatan (I)
II. Belanja
1. Belanja Aparatur Daerah6)
a. Belanja Administrasi Umum7)
1) Belanja Pegawai
2) Belanja Barang dan Jasa
3) Belanja Perjalanan Dinas
4) Belanja Pemeliharaan
b. Belanja Operasi Pemeliharaan8)
1) Belanja Pegawai
2) Belanja Barang dan Jasa
3) Belanja Perjalanan Dinas
4) Belanja Pemeliharaan
c. Belanja Modal9)
Jumlah Belanja Aparatur Daerah (II.1)
6) Belanja aparatur adalah belanja untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang tidak berkaitan
langsung dengan pelayanan publik.
7) Belanja Administrasi Umum adalah belanja untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang tidak
berkaitan langsung dengan pelayanan publik dan bersifat insidentil atau yang tidak direncanakan.
8) Belanja Operasi Pemeliharaan adalah belanja yang sudah direncanakan untuk keperluan pegawai
maupun lembaga yang tidak berkaitan langsung dengan pelayanan publik.
9) Belanja Modal adalah belanja barang atau sarana yang tidak memberikan manfaat langsung pada
masyarakat dan menjadi aset daerah, misalnya pembelian kendaraan, pembebasan lahan untuk
perkantoran, dll.
33

36. ANALISIS PENDAPATAN
2. Belanja Pelayanan Publik10)
d. Belanja Administrasi Umum 11)
1) Belanja Pegawai
2) Belanja Barang dan Jasa
3) Belanja Perjalanan Dinas
4) Belanja Pemeliharaan
e. Belanja Operasi Pemeliharaan 12)
1) Belanja Pegawai
2) Belanja Barang dan Jasa
3) Belanja Perjalanan Dinas
4) Belanja Pemeliharaan
f. Belanja Modal13)
3. Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan
4. Belanja Tidak Tersangka
Jumlah Belanja Pelayanan Publik (II.2)
Jumlah Belanja (II.1 + II.2)
Surplus (Defisit) = I - II
III. Pembiayaan
1. Penerimaan Daerah
1) Sisa lebih perhitungan anggaran tahun lalu
2) Transfer dari Dana Cadangan
3) Penerimaan dan Obligasi
4) Hasil Penjualan Aset Daerah yang dipisahkan
Jumlah Penerimaan Daerah (III.1)
2. Pengeluaran Daerah
1) Transfer ke Dana Cadangan
2) Penyertaan Modal
3) Pembayaran utang yang jatuh tempo
4) Sisa lebih perhitungan anggaran tahun sekarang
Jumlah Pengeluaran Daerah (III.2)
Jumlah Pembiayaan (III.1 - III.2)
10) Belanja Pelayanan Publik adalah belanja untuk kegiatan yang langsung memberikan pelayanan pada
publik.
11) Belanja Administrasi Umum dalam kategori ini adalah belanja untuk keperluan pegawai maupun
lembaga yang berkaitan langsung dengan pelayanan publik tetapi bersifat insidentil atau yang tidak
direncanakan.
12) Belanja Operasi Pemeliharaan dalam kategori ini adalah belanja yang sudah direncanakan untuk
keperluan pegawai maupun lembaga yang berkaitan langsung dengan pelayanan publik.
13) Belanja Modal adalah belanja barang atau sarana yang dapat memberikan manfaat langsung pada
masyarakat dan menjadi aset daerah, misalnya pembangunan infrastruktur (jalan, irigasi, air, jembatan,
dll), pembebasan tanah untuk pembangunan terminal, dll.
34

37. Bagian 4:
ANALISIS BELANJA
Cakupan dan Hasil Pembelajaran
Bahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuan
dan pemahaman tentang:
§ Struktur belanja APBD
§ Berbagai cara untuk menganalisis belanja
Peserta akan berlatih untuk melakukan analisis pendapatan daerah yang akan
memberikan kecakapan dan ketrampilan untuk:
§ Menggambarkan profil belanja daerah Kota/Kabupaten
§ Memaknai profil belanja tersebut
Struktur Belanja APBD
Alokasi belanja dalam APBD terdiri dari 4 (empat) bagian yaitu:
(1) Belanja Aparatur Daerah, dan
(2) Belanja Pelayanan Publik
(3) Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan
(4) Belanja Tidak Tersangka
Belanja Aparatur Daerah adalah belanja berupa belanja administrasi umum
(gaji), belanja operasional dan pemeliharaan, serta belanja modal yang
digunakan untuk membiayai kegiatan yang hasil, manfaat dan dampaknya
tidak secara langsung dinikmati masyarakat (misalnya gedung kantor
pemerintah).
Belanja Pelayanan Publik terdiri dari belanja administrasi umum, operasi dan
pemeliharaan serta bagian belanja modal yang digunakan untuk membiayai
kegiatan yang hasil, manfaat dan dampaknya secara langsung dinikmati oleh
masyarakat.
Belanja Bagi Hasil dan Batuan Keuangan terdiri dari bagi hasil pajak dan bagi
hasil bukan pajak. Termasuk dalam kategori ini adalah dana alokasi desa yang
dimaksudkan untuk pemerataan pembangunan khususnya bagi kawasan
tertinggal.
Belanja Tidak Tersangka yaitu belanja untuk kegiatan yang sifatnya tidak biasa
dan tidak diharapkan berulang. Seperti bencana alam dan bencana sosial
yang tidak diperkirakan sebelumnya.
35

38. ANALISIS BELANJA
Berbagai Cara untuk Menganalisis Pengeluaran14)
ANALISIS UMUM
A. Melakukan komparasi (perbandingan) terhadap:
- Jumlah belanja antar tahun (komparasi ini bisa dilakukan untuk tiap
item/pos pengeluaran. Pos-pos yang mengalami peningkatan atau
penurunan yang mencolok perlu menjadi perhatian dan dianalisis lebih
lanjut.
- Antar pos belanja (misal : komparasi antara prosentase belanja untuk
pegawai dengan total belanja, prosentase belanja dengan DAU)
- Antara pos penerimaan dengan pos belanja
- Antara sektor satu dengan sektor lainnya
- Antar desa/kelurahan atau kecamatan
B. Melihat ke mana alokasi belanja disalurkan dalam jumlah paling besar/paling
kecil
C. Menemukan ada tidaknya kejanggalan. Janggal tidaknya suatu pos tertentu
dengan jumlah tertentu bisa dilihat dari beberapa aspek :
Aspek hukum :
Menganalisis konsistensi dengan aturan hukum yang berlaku. Kasus maraknya
korupsi yang dilakukan oleh anggota DPRD periode 1999-2004 terjadi karena
ada pos dan jumlah anggaran untuk DPRD yang tidak sesuai dengan PP No
110 tahun 2000 yang mengatur tentang Kedudukan Keuangan DPRD
Aspek ekonomi/keuangan :
Kejanggalan yang mungkin ditemukan antara lain :
- Alokasi yang lebih besar dari standarisasi indeks dan harga yang ditentukan
(indikasi mark up)
- Alokasi ganda (indikasi terjadi duplikasi anggaran)
- Alokasi yang berulang setiap tahunnya bagi item yang seharusnya bertahan
lama
Aspek sosial (keadilan dan kepantasan) :
Menemukan apakah ada alokasi yang berlebihan, menyolok atau tidak nalar?.
Untuk mengontraskan, biasanya alokasi aneh ini dibandingkan dengan alokasi
untuk masyarakat miskin dan kaum marginal untuk menunjukkan telah terjadi
ketimpangan anggaran. Temuan ini akan sangat berguna untuk membuka
mata dan hati baik pejabat maupun publik. Misalnya : anggaran untuk parfum
ruangan kerja walikota Rp 80.000.000, sementara anggaran untuk anak
jalanan hanya Rp 15.000.000
14) Catatan: bahan diadopsi dari Draft “Modul Pelatihan Advokasi Penganggaran Berbasis Kinerja yang
Responsif Gender” yang disusun PATTIRO untuk The Asia Foundation.
36

39. ANALISIS BELANJA
Latihan 1: Memeriksa Alokasi Belanja
Berikut adalah ringkasan RAPBD di pos belanja Kabupaten Kebumen 2006.
Diskusikan :
Perbandingan belanja aparatur daerah dan belanja pelayanan publik. Apakah
maknanya?
37

40. ANALISIS BELANJA
Latihan 2
Berikut adalah Data Alokasi Belanja di Kabupaten Kebumen Tahun 2006.
Diskusikan: Apa maknanya?
38

41. ANALISIS BELANJA
Latihan 3: Memeriksa APBD berdasarkan Dinas Instansi.
Berikut adalah Data Belanja RAPBD Kabupaten Kebumen Tahun 2006 berdasarkan
Dinas Instansi/SKPD
Diskusikan: Apakah maknanya?
39

42. ANALISIS BELANJA
Untuk mempercepat perbandingan, proporsi anggaran tersebut digambarkan
dalam format grafis sebagai berikut :
BKDD
Bappeda
BP RSUD
Kepala Daerah
Sekretariat Daerah
Sekretariat DPRD
Kantor Kas Daerah
Badan Pengawas Daerah
Dinas Kesehatan
Kecamatan (26 Kecamatan)
Dinas Pertanian
SMPN (49 Sekolah)
SMAN (17 Sekolah)
Kantor Pendapatan Daerah
Dinas Perhubungan
Kantor Pengelolaan Pasar Daerah
Badan Inforkom dan PDE
Dinas KB dan Pemberdayaan Masyarakat
Dinas Pariwisata Seni dan Budaya
Kantor Satuan Polisi Pamong Praja
Dinas Peternakan, Perikanan dan Kelautan
Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi
Dinas Pendidikan dan Kebudayaan
Dinas Kesbanglinmas dan Sosial
Dinas Permukiman dan Prasarana Daerah
Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk
Dinas Perhutanan dan Pengendalian Dampak Lingkungan
Dinas Perindustrian Perdagangan dan Koperasi
Dinas Sumber Daya Air, Pertambangan dan Energi
ANALISIS KHUSUS
Analisis khusus adalah analisis terhadap program/proyek/kegiatan dari suatu
Dinas InstansiSKPD. Dokumen yang dianalisis adalah RASK/RKA SKPD. Dari
dokumen ini dapat dianalisis empat aspek :
1. Aspek Kebijakan
2. Aspek Keuangan
3. Aspek Administratif
4. Aspek Sosial (Keadilan dan Kepantasan)
Aspek Kebijakan
Adalah analisis untuk mengkaji apakah anggaran yang dialokasikan bersesuaian
dengan kebijakan dan prioritas yang telah ditetapkan pemerintah.
Langkah-langkahnya :
1. Pelajarilah kebijakan-kebijakan yang terkait dengan APBD, terutama RPJP,
RPJM, dan KUA. Lihatlah apa prioritas dan Kota/Kabupaten tersebut
2. Pelajarilah peraturan perundangan yang terkait dengan APBD untuk menjamin
bahwa anggaran yang ditetapkan oleh SKPD memenuhi kebijakan yang relevan
seperti :
- SK Walikota tentang standarisasi indeks kegiatan/barang
- PP No 107 tentang Pinjaman Daerah
- SK Walikota tentang pengaturan honorarium, insentif dan biaya umum
40

43. ANALISIS BELANJA
Contoh untuk Kabupaten Kebumen
Visi RPJMD Kabupaten Kebumen adalah mewujudkan perekonomian masyarakat
kebumen yang mandiri dan berdaya saing tinggi, yang dijabarkan dalam lima
misi. Salah satu misinya adalah pengembangan perekonimian yang bertumpu
pada pemberdayaan masyrakat melalui pertanian, pariwisata, perdagangan,
industri dengan fokus peningkatan pendapatan dan penciptaan lapangan kerja.
Misi tersebut kemudian dijabarkan melalui program-program perekonomian
yang meliputi diantaranya adalah ketahanan pangan, pengembangan agribisnis
dan pengembangan kelautan.
Sementara di KUA, kegiatan yang direncanakan menjadi program prioritas
berkaitan dengan kebijakan pertanian adalah peningkatan produksi dan
produktifitas pertanian, pengamaman harga sarana dan produksi pertanian,
dan penguatan pelembagaan petani. Ditahun 2006 ada 27 kegiatan yang
berhubungan langsung dengan kebijakan diatas, akan tetapi jumlah dana yang
dialokasikan relatif kecil yaitu hanya 1.3 % dari total APBD, itu pun 52% nya
diserap untuk biaya gaji dan tunjangan aparat dinas pertanian. Dan ini terlalu
kecil untuk dapat mencapai misi yang telah ditetapkan terutama dalam
peningkatan pendapatan petani dan penciptaan lapangan kerja.
Aspek Administratif
Analisis yang dilakukan untuk mengkaji apakah anggaran memenuhi panduan
prosedur dan aturan-aturan yang berlaku.
Langkah-langkahnya :
1. Pelajari apakah program/kegiatan dinas tersebut merupakan terjemahan
dari skala prioritas.
2. Pastikan bahwa RASK Dinas telah memuat indikator kinerja secara lengkap
3. Pelajari secara teliti indikator kinerja :
a. Apakah sesuai dengan AKU ?
b. Apakah ada keterkaitan antara kegiatan dengan tujuan yang diharapkan?
c. Apakah indikator keluaran atau capaian sudah jelas dikemukakan?
4. Periksa apakah ada program yang pernah diselenggarakan tahun
sebelumnya yang kurang efektif dan kurang relevan bagi komunitas namun
diselenggarakan kembali pada tahun anggaran kali ini?
5. Pelajari laporan kegiatan untuk proyek yang sama di tahun sebelumnya.
Apakah laporan menunjukkan adanya keberlanjutan kegiatan?
Aspek Keuangan
Analisis yang dilakukan untuk menilai apakah anggaran dibelanjakan secara boros
atau apakah ada ketidakkonsistenan dalam harga.
Langkah-langkahnya :
1. Pelajari besaran alokasi untuk tiap item anggaran
2. Bandingkan dengan standar indeks, apakah lebih kecil, sama, atau lebih
besar.
3. Bandingkan besaran biaya pemeliharaan barang dibandingkan dengan
biaya pembelian barang tersebut. Bisa jadi ditemukan kasus dimana biaya
41

44. ANALISIS BELANJA
pemeliharaan komputer lebih besar dibandingkan dengan biaya pembelian
komputer baru.
4. Pelajari kemungkinan terjadinya alokasi ganda untuk item atau aktivitas
yang sama.
Aspek Sosial (Keadilan dan Kepantasan)
Langkah-langkahnya:
Bandingkan alokasi untuk kegiatan dengan penerima manfaat pejabat dengan
kegiatan dengan penerima manfaat masyarakat miskin. Jika terjadi ketimpangan
alokasi, maka temuan ini bisa diekspose untuk kepentingan advokasi.
ANALISIS PENERIMA MANFAAT (BENEFICIARY/GENDER ANALYSIS)
Dalam menganalisis APBD, pembelanjaan dapat dianalisis menurut kategori
penerima manfaat misalnya penyandang cacat, anak atau perempuan. Dari aspek
gender, misalnya, pengeluaran dapat dikategorikan sebagai berikut:
1. Pengeluaran dengan target gender tertentu. Contohnya:
a. Program-program kesehatan khusus untuk perempuan
b. Program pendidikan khusus bagi anak perempuan
c. Kebijakan pembukaan lapangan kerja untuk perempuan
d. Program untuk kaum laki-laki yang terlibat dalam tindak kekerasan
2. Pengeluaran untuk kesetaraan kesempatan kerja. Contohnya:
a. Pelatihan untuk para manager perempuan
b. Penyediaan Tempat Penitipan Anak
c. Program cuti bagi laki-laki yang istrinya melahirkan.
3. Alokasi Umum, yaitu pengeluaran untuk pengarusutamaan gender yang
memperhatikan dampak bagi laki-laki dan perempuan, yaitu memasukkan
kebutuhan berbeda laki-laki dan perempuan
Contoh :
a. Adanya proyek penyediaan air bersih, akan sangat menguntungkan
perempuan karena meringankan beban perempuan
b. Dalam program pembangunan WC dirancang jumlah WC untuk perempuan
lebih banyak dibandingkan dengan jumlah WC untuk laki-laki. Hal ini
dilakukan karena perempuan membutuhkan waktu lebih lama dibanding
dengan laki-laki.
ANALISIS KRONOLOGIS
Analisis anggaran dapat pula dilakukan untuk memperlihan kecenderungan dari
waktu ke waktu. Hal ini dapat memperlihatkan kepedulian pemerintah terhadap
suatu area, komunitas atau sektor tertentu. Menganalisis kecenderungan APBD
bisa dilakukan baik terhadap komponen pendapatan maupun belanja.
Untuk melakukan analisis ini diperlukan data – data antara lain :
· RPJMD
· KUA tiga tahun terakhir
· APBD berikut nota keuangan tiga tahun terakhir
42

45. ANALISIS BELANJA
Berikut adalah contoh analisis kronologis untuk Kota Makasar
Trend APBD Makasar Tahun 2004 – 2006
Berdasarkan trend belanja APBD di atas menunjukkan bahwa belanja aparatur
daerah meningkat dengan konsisten, sementara untuk belanja publik terjadi
kenaikan yang cukup drastis di tahun 2006 setelah terjadi penurunan di
tahun 2005. Data tersebut bisa digunakan untuk menganalisis sejauh mana
kondisi jalan, irigasi, sarana pendidikan, kesehatan dan sebagainya yang
dibiayai oleh pos pelayanan publik yang diharapkan meningkat dan
berimplikasi terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat. Untuk
memastikan terjadinya trend peningkatan kesejahteraan yang seharusnya
berbanding lurus dengan peningkatan belanja pelayanan, maka di perlukan
data trend angka kemiskinan, kondisi infrasturuktur dan lain sebagainya.
ANALISIS WILAYAH
Kegunaan analisis ini diantaranya adalah untuk melihat proporsi APBD di masing-
masing wilayah dengan mempertimbangkan kondisi sosial ekonomi setiap
43

46. ANALISIS BELANJA
wilayah serta prioritas terhadap wilayah tertentu seperti jumlah penduduk, luas
wilayah, potensi wilayah, tingkat kemiskinan, infrastruktur dasar yang dipunyai
dan lain sebagainya.
Untuk melakukan analisis ini, diperlukan data-data seperti :
1. Data monografi dan demografi wilayah tersebut
2. Data-data proyek, nilai dan lokasinya
3. Tujuan proyek tersebut kaitannya dengan manfaat yang diperoleh oleh wilayah
tersebut.
Salah satu cara yang dipakai untuk menganalisis APBD berdasarkan wilayah
adalah, dengan memisahkan atau mengelompokkan proyek-proyek berdasarkan
lokasi wilayahnya, alokasi dana, dan tujuan proyek tersebut kemudian dibandingkan
antar wilayah dan di lihat proporsinya terhadap keseluruhan APBD. Setelah itu
menghubungkan hasil analisis tersebut dengan berbagai dokumen perencanaan
yang bersifat kebijakan seprti RPJMD, KUA, Renstra Dinas atau Tata Ruang,
untuk melihat konsistensi antara perencanaan dan penganggaran.
44

47. Bagian 5:
ADVOKASI ANGGARAN
Cakupan dan Hasil Pembelajaran
Bahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuan
dan pemahaman tentang:
§ Bagaimana cara memanfaatkan hasil analisis dalam advokasi
§ Berbagai strategi untuk melakukan advokasi anggaran
Peserta akan berlatih untuk melakukan perumusan strategi untuk advokasi
anggaran dengan melakukan:
§ Perumusan rencana tindak lanjut
Penggunaan Hasil Analisis Anggaran dalam Advokasi
Data dan informasi yang dihasilkan dari analisis anggaran bisa dimanfaatkan
untuk berbagai strategi advokasi. Kelompok-kelompok peduli anggaran bisa
memilih salah satu atau beberapa strategi bergantung kepada kondisi dan sumber
daya yang dimiliki di daerah masing-masing. Beberapa contoh strategi untuk
advokasi hasil analisis anggaran meliputi:
· Membangun pusat data dan informasi anggaran
Keterbatasan data dan informasi yang akurat tentang berbagai fakta yang
terkait dengan anggaran membutuhkan keaktifan banyak pihak untuk
pembangunan basis data ini. Analisis anggaran bisa dilakukan oleh unit-unit
penelitian di perguruan tinggi, media atau LSM yang bergerak di bidang
penelitian. Hasil analisis anggaran yang dilakukan secara kontinu dan serius
bisa menjadi komponen yang akan membantu menghantarkan kepada
transparansi dan partisipasi dalam proses anggaran.
· Pendidikan untuk komunitas
Di Indonesia saat ini sudah cukup banyak forum-forum warga maupun
kelompok-kelompok marjinal yang berjuang untuk memperoleh akses yang
lebih baik terhadap proses pengambilan keputusan. Hasil dari analisis anggaran
yang spesifik terhadap kehidupan suatu komunitas tertentu akan sangat
membantu aktivitas atau aksi-aksi yang dilakukan oleh kelompok-kelompok
tersebut, misalnya asosiasi pedagang kaki lima di suatu bisa menggunakan
hasil analisis anggaran untuk memonitor pemerintah daerah dalam
merealisasikan alokasi anggaran tertentu kepada mereka.
45