オープンインターネット命令に係る控訴審判決の影響
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An Analysis of a Judicial Judgment on the Open Internet Order FCCのオープンインターネット命令をめぐる2014年1月の控訴審判決について分析してみました。
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オープンインターネット命令に係る控訴審判決の影響
- 1. オープンインターネット命令に係る控訴審判決の 影響 An Analysis of a Judicial Judgment on the Open Internet Order 実積寿也（九州大学） jitsuzumi@econ.kyushu-u.ac.jp
- 2. オープンインターネット＝中立的なネットワー ク • ”Net neutrality (also network neutrality or Internet neutrality) is the principle that Internet service providers and governments should treat all data on the Internet equally, not discriminating or charging differentially by user, content, site, platform, application, type of attached equipment, and modes of communication.” (Wikipedia) • 言い出したのは、コロンビア大学のTim Wu教授
- 3. 昔の名前はEnd-To-End Principle Lawrence Lessig Director of the Edmond J. Safra Center for Ethics at Harvard University Professor of Law at Harvard Law School. Jerome H. Saltzer MIT David P. Reed MIT David D. Clark MIT
- 4. インターネット政策声明（Internet Policy Statement） 2005年8月、「ブロードバンド普及を促進し，公共インターネットの開 放性と相互接続性を維持・促進するため」の次に掲げる4原則 を採択 1. 消費者は自らが選択する合法的コンテンツにアクセスする権利を有 する． 2. 消費者は法の執行の要請に服しつつ，自らが選択するアプリケー ションやサービスを利用する権利を有する． 3. 消費者はネットワークに損傷を与えないのであれば，自らが選択す る合法的端末装置を接続する権利を有する． 4. 消費者はネットワーク事業者，アプリケーションサービス事象者， コンテンツ事業者の間の競争を享受する権利を有する．
- 5. プロバイダの反応 Nov. 6, 2005, BusinessWeek Q: How concerned are you about Internet upstarts like Google, MSN, Vonage, and others? A: How do you think they're going to get to customers? Through a broadband pipe. Cable companies have them. We have them. Now what they would like to do is use my pipes free, but I ain't going to let them do that because we have spent this capital and we have to have a return on it. So there's going to have to be some mechanism for these people who use these pipes to pay for the portion they're using. Why should they be
- 7. FCC命令（2008年8月1日） 2008年末までに現行の差別的ネットワーク管理をとりやめて「プロト コル差別を行わないネットワーク管理（protocol-agnostic network management）」を採用すること，さらに30日以内に以下の3項目を達 成することを命じた ． 1. 現行のネットワーク管理方法をFCCに開示すること 2. 新管理方法に移行するプロセスを示した遵守計画を提出すること 3. 新たなネットワーク管理方法を顧客とFCCに開示すること
- 8. Comcast社の対応 • Comcast社は，この命令に服し，2008年9月19日，要求資料をFCC提 出 • 同資料の中で表明された新たなネットワーク管理方法は，P2Pを利用した通信 トラフィックを選択して通信阻害を行っていたこれまでのプロトコル選択的な 管理手法とは異なり，データ通信を大量に利用している利用者の通信トラ フィックを混雑が生じている時間帯のみ非優先取扱いの処理を行うことで，混 雑回避を目指すというもの • これにより，P2Pの差別的取扱いに関するComcast事件は一応の終結 • 一方で，インターネット政策声明自体には法的強制力がないことを指 摘し，2008年9月4日，本命令の効力についてコロンビア特別区巡回 控訴裁判所に提訴
- 12. FCC内の意見対立 Carrier-like regulationRegulation- lite Possible breakthrough, maybe? 3rd T-1 T-2 Mignon Clyburn Robert M. McDowell Michael J. Copps Meredith Attwell Baker
- 13. Open Internet Order (2010/12/21)
- 14. オープンネットワーク命令（2010年12月21 日） 固定ブロードバンド接続サービス fixed broadband Internet access service 移動ブロードバンド接続サービス mobile broadband Internet access service サービスの定義 主に固定位置に存在する利用者に対して移 動しない機器を用いたサービス提供．固定 無線ブロードバンドや固定衛星ブロードバ ンドサービスを含む． 主としてモバイル機器を用いたサービス提供． スマートフォンを用いたサービスを含む． 透明性の確保 Transparency サービス提供事業者は，消費者が十分な情報の下でサービスの選択ができ，さらに端末 事業者がインターネット機器を開発・販売・保守できるよう，ネットワーク管理方法や 実効品質，取引条件に係る情報を開示しなくてはならない． 利用拒否の禁止 Anti blocking サービス提供事業者は，合理的ネットワー ク管理の名の下に，適法なコンテンツ，ア プリケーション，サービスの利用，あるい はネットワークに障害を及ぼさない端末の 接続を拒否してはならない． サービス提供事業者は，合理的ネットワーク 管理の名の下に，適法なウェヴサイトへのア クセスを拒否してはならない．また，同様に， 自身の音声・ビデオサービスと競合するアプ リケーションの利用を拒否してはならない． 不当な差別の禁止 Anti discrimination サービス提供事業者は，適法なネットワー クトラフィックの伝送について不当な差別 を行ってはならない．合理的ネットワーク の管理は不当な差別には該当しない． 規定なし． （ただし，このことが一般的なオープンイン ターネット原則に反して行為を認容するもの ではないことは別途明記．）
- 15. 根拠は1996年電気通信法706条 • 706条 • FCCは、全ての米国人に対して高度電気通信の機能（advanced telecommunications capability）を合理的かつタイムリーに提供する責務を持 つ。 • “Triple cushion shot” • The Internet’s openness is critical to these outcomes, because it enables a virtuous circle of innovation in which new uses of the network—including new content, applications, services, and devices—lead to increased end-user demand for broadband, which drives network improvements, which in turn lead to further innovative network
- 16. 今回の訴え • VerizonとMetroPCSは規則が公になるや否や，その有効性を否認する 訴えをコロンビア特別区巡回控訴裁判所に提起 • 2011年1月20日に提起された最初の訴えに関しては，新規則が官報に掲載され る前であったために却下．その後，同年9月23日の官報掲載を待ち，再度訴え が提起 • MetroPCSからの同種の訴えも提起された結果，併合審理の決定がなされた． • Verizonは，プロバイダによるネットワーク管理は合衆国憲法修正第1 条に根拠を持つ表現の自由によって保護されているとも主張。 • 2013年3月にMetroPCSが訴訟を取り下げたため、Verizonの単独訴訟 に
- 18. 判決概要 • Open Internet Orderそのものが政策として適切か否かではなく、当該 命令がFCCの権限内のものであるか否かのみを検討対象として下され たもの • 1996年電気通信法706条に基づきブロードバンド事業者（プロバイ ダ）に一定の命令を発するFCCの権限は認めた。 • FCCはブロードバンド普及の目的であれば、706条を根拠としてプロバイダに 規制を及ぼすことができる • オープンインターネット命令のうち、anti-discrimination義務（以下、 公平義務）とanti-blocking義務（同、接続義務）についてはその有効 性を否定。 • disclosure義務（同、開示義務）の有効性を否定しなかった。
- 19. 公平義務と接続義務を否定した理由 • ブロードバンドを通信法第二編で規制される「電気通信サービス」と いう枠組みから、通信法第一編で規制される「情報サービス」という 枠組みに範疇替えを行った以上は、電気通信サービスと同様の規制を 課すことは認められない • コモンキャリアの本質を「誰に対しても差別することなく同一の公平かつ合理 的な条件でサービスを提供することが要請されていること」と定義し、コンテ ンツ事業者もプロバイダの利用者であるから、後者との契約関係 で公平義務と 接続義務を課すことはコモンキャリアとして同事業者を取り扱うことに他なら ない。 • 接続義務自体は、最低限を超えるサービスであれば個別交渉による提供を許容 する性質をもつため、必ずしもコモンキャリア性を付与するものではない。し かしながら、FCCがその点を主張しなかったため同じく無効であると決定し た。
- 27. FCCは行動の自由を得た。 • Comcast判決により、FCCは、プロバイダに対して規制を行う根拠を 法的に確立できないという状況に一旦は陥った。その状況を基準とし て判断すると、1996年電気通信法706条を権限行使の根拠とするFCC のロジックを否定しなかった今回の判決は、FCCにとって待望の結 果。 • ブロードバンドの全米への普及は今日のFCCの政策の一丁目一番地 • 「全ての米国人に対して高度電気通信の機能を合理的かつタイムリーに提供するこ と」を目的に据える限り、プロバイダ規制は合法的であるとした今回の判決は、 FCCが遂行しようとしているブロードバンド政策との整合性がきわめて高い。 • 行政庁の有権解釈の優越性を容認するChevron法理の存在を併せて考慮した場 合、きわめて大きな権限行使の余地をFCCに付与したとも解釈できる。
- 29. 公平義務の再復活への道 • 全てのコンテンツ事業者に対して同一の提供条件を交渉する公平義務 さえ除外し、最低限のアクセスだけは保障する接続義務に絞れば 命 令の有効性が認められる可能性は高い。 • そもそもオープンインターネット命令上の公平義務では、大手コンテ ンツ事業者が利用するCDNを規制できないため、大手コンテンツ事 業者の中小事業者に対する優位性の存在は揺らがない。 • FCCが公平義務をオープンネットワーク命令から消去し、追加料金でベストエ フォート品質を超える通信品質を提供するpay-for-priorityなどのアレンジを可能 にしたところでコンテンツ市場の競争条件を現状よりも本質的に悪化させるも のではない。
- 30. 今回の判決の評価 • 本判決が明確にしたもの 1. FCCがブロードバンド事業に管轄権を有する根拠を容認したこ と 2. その根拠がこれまでのブロードバンド政策と軌を一にしている こと 3. 開示義務についてはその有効性を否定しなかったこと 4. 接続義務だけであれば有効と判示される可能性が高いこと • さらに、公平義務をあきらめても命令の効力にほとんど差は生じない。
- 32. 本判決が確定すれば… • オープンインターネット命令のうち公平義務の有効性が否定されたこ とは大手コンテンツ事業者に対するプロバイダの行動を変える可能性 を生む。 • 具体的には、AT&Tが最近導入を発表したsponsored dataプラン のようなプラ ンが続々と登場する可能性がある。 • 公平義務の否定は、プロバイダにCDN事業者との競争を可能にする ため、エコシステム全体の効率性が改善する可能性をもたらすし、価 格差別は一般的に資源配分効率性を改善する可能性がある。 今後のFCCがとるべき方策を議論する際には、本義務が否定されたこと による投資減退や公平性の侵害の程度との比較衡量が要請される。これ まで重大な害を引き起こした中立性侵害事例はみあたらない点を考える と、拙速にこれら義務の再投入を試みることには慎重であるべきであ る。
- 34. プロバイダへの影響 • 今回の判決はあくまで控訴審判決であり、公平義務および接続義務が 最終的に無効に決するか否かは、FCCの次のアクション次第である。 仮に、FCCが「第三の道」を選択し、それが成功を収めた場合には、 これまで積み上げた規制緩和の成果を一気に喪失する可能性も否定で きない。 • プロバイダ側としては、オープンインターネット命令対象とはならな いSpecialized Service の枠内で特別サービスを提供することに徹し、 命令自体の有効性を争わないという選択肢は確実に存在したはず。
- 35. プロバイダ側の勝ち名乗り？
- 36. AT&Tの対応
- 38. コンテンツ事業者への影響 • 本命令に定められた義務が無効とされたことで、CDN市場にプロバ イダの参入が可能になり高品質サービスの利用料金が低廉化すれば中 小事業者にも利用可能になる余地が生じ、競争環境が改善される。 • 様々な品質に特化した多用なブロードバンドサービスが提供されることになれ ば、これまで価格競争しか行い得なかった市場に非価格競争の可能性が生ま れ、多様なユーザーの嗜好に適したサービスが実現されることを通じて資源配 分の効率性が増すことも考えられる。 • 今回の判決がコンテンツ事業者や一般利用者にプラスとなったのかマ イナスとなったのかについては、競争強化による効率性改善効果を、 差別的取り扱いが許されたことによる公平性侵害と比較した後はじめ て論じることができる。
- 39. ユニバーサルサービスへの長期的影響 • 今回、ブロードバンド事業者にコモンキャリア的な規制をかけること ができない旨が明確にされたことにより、IP Transition後の音声電話 サービスはブロードバンドアプリとして提供されるため、ユニバーサ ルサービスをはじめとする各種規制の枠外に出る可能性がある。 • ユニバーサルサービスを確保する責務を持つFCCは、本論点がクリアになるま でIP Transitionに積極的になれず、結果として米国のIP化が遅延するというもの である。IP化をはじめとする技術変化の下で、ユニバーサルサービスをどう いった視点から定義し、保護していくのかについては重要な課題である。 この話題については2月13日のGlocomの研究会で話そうと思って ます。上手くまとまるかは不明ですけれど…
- 40. FCCの次の一歩 • オープンネットワーク命令は、プロバイダ市場の競争が不十分な点に 起因する問題を、競争自体には直接手を触れることなく、搦め手とも いえる手段で解決しようとしたもの。 • プロバイダの市場支配力を温存し、ネットワーク利用コストが高止ま りしコンテンツビジネスの収益性が悪化すれば、ひいてはネットワー クインフラへの投資は抑制されてしまい、706条の目的達成が妨げら れてしまう。 • 706条を規制根拠とする以上、FCCが究極的に目指すべきは、プロバ イダ市場への競争導入でなければならない。
- 41. シリコンバレーの影 • オープンインターネット命令は、インフラ投資の負担を一般利用者と それに対してサービスを提供するプロバイダに負わせ、コンテンツ事 業者側にはzero-price ruleのもとでの利用環境を保障することで「実 質的な補助金」を与えるという、これまでのメカニズム の維持を図 るもの • 今回の命令の経済的意味および本判決の意味は、「ネットワーク中立 性」といった競争政策的視点からではなく「インターネット産業、特 にコンテンツ産業の育成」という産業政策的視点から判断すべき。 • FCCが本命令を発出した背後にオバマ政権とシリコンバレーの強固な 紐帯を見てしまうのはあながち穿ちすぎとは言えまい。
- 42. オープンインターネット命令に係 る 控訴審判決の影響 An Analysis of a Judicial Judgment on the Open Internet Order 実積寿也（九州大学） jitsuzumi@econ.kyushu-u.ac.jp