SlideShare uma empresa Scribd logo
1 de 10
Baixar para ler offline
1
                           กรอบความคิดธรรมาภิบาล




_12-12(001-180)P4.indd 1                           9/4/12 9:49:35 AM
ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน


               1. กล่าวนำ
                      ธรรมาภิบาล (good governance) เป็นคำที่นิยมใช้ ในวงวิชาการ
               และองค์ ก ารระหว่ า งประเทศเมื่ อ ประมาณ 2 ทศวรรษที่ ผ่ า นมา 

               ธรรมาภิ บ าลมี มิ ติ ที่ ค รอบคลุ ม กว้ า งขวางทั้ ง มิ ติ ท างการเมื อ ง ทาง
               เศรษฐกิจ ทางสังคมและการบริหาร ครอบคลุมทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ
               เอกชน ภาคประชาสังคม และระหว่างประเทศ ในปัจจุบันวงวิชาการ

               กับองค์การระหว่างประเทศ ตระหนักถึงความสำคัญและได้ปลุกกระแส

               การใช้คำนี้ ให้แพร่หลายอย่างกว้างขวางทั้งในเอกสารรายงานวิชาการ
               และงานกิจการขององค์การระหว่างประเทศ และเอกสารราชการและ
               สื่อมวลชนทั่วไป
                     ดั ง นั้ น เพื่ อ ให้ เ กิ ด ความเข้ า ใจเกี่ ย วกั บ แนวคิ ด ธรรมาภิ บ าลใน

               บทนี้จะได้อ ธิบ ายให้ค รอบคลุ มหัว ข้ อ ต่า ง ๆ ในเรื่อ งความหมายของ
               “Governance” ความหมายของของธรรมาภิบาล องค์ประกอบที่สำคัญ
               ของธรรมาภิบาล การนำแนวคิดธรรมาภิบาลมาใช้ ในการบริหารงาน

               ภาครัฐและภาคเอกชน และสรุปท้ายบท 

               2.	 ความหมายของ “Governance”
                       แนวคิ ด เรื่ อ ง “governance” ได้ ป รากฏมาตั้ ง แต่ อ ารยธรรม

               การปกครองของกรีก สมัยโบราณ มาจากรากศัพท์ของคำว่า “kuber-
               nan” ที่ บั ญ ญั ติ โ ดยปราชญ์ ที่ ชื่ อ Plato โดยการที่ ไ ด้ พ ยายามค้ น หา

               ระบบการปกครองที่ดี (system of governing) คำว่า gubernare 

               ซึ่งหมายถึง “rule making or steering” การกำหนดหรือถือหาง

               เสื อ ในการปกครอง แต่ เ ดิ ม ในภาษาอั ง กฤษคำนี้ หมายถึ ง รั ฐ บาล




_12-12(001-180)P4.indd 2                                                                             9/4/12 9:49:36 AM
กรอบความคิดธรรมาภิบาล                                                 

                  (government) ในเชิงนามธรรม (act of governing หรือ manner 

                  of governing) ซึ่งก็คือ การจัดการปกครอง (Kjare, 2004: 3)
                            คำว่า “governance” ไม่ ใช่คำใหม่แต่อย่างใด เป็นคำศัพท์ที่

                  ใช้ กั น มาในประเทศฝรั่ ง เศสนั บ ตั้ ง แต่ ศ ตวรรษที่ 14 โดยหมายถึ ง
                  ข้าราชการในสำนักพระราชวัง แต่ ในปัจจุบันคำ ๆ นี้มีความหมายถึง
                  กระบวนการการปกครอง หรือการกำกับควบคุม (Pierre,  Peter,
                  2000: 1-2) นอกจากนั้ น แล้ ว governance หมายถึ ง การอภิ บ าล 

                  เป็ น วิ ธี ก ารใช้ อ ำนาจทั้ ง ที่ เ ป็ น ทางการและไม่ เ ป็ น ทางการของการใช้
                  อำนาจทางการเมือง ซึ่งก็คือการปกครอง (the stewardship of formal
                  and informal political rule of the game, that involve setting
                  the rule for exercise of power) (Kjare, 2006: 3) ซึ่งสอดคล้อง

                  กับทรรศนะของ Pierre (2000: 2-3) ที่กล่าวว่า governance คือ 

                  การปกครอง การบริหารภาครัฐ และนโยบายสาธารณะของรัฐที่ต้อง

                  มี ค วามรั บ ผิ ด ชอบ รั บ การตรวจสอบต่ อ สาธารณะ ซึ่ ง มี ค วามหมาย

                  ใกล้ เ คี ย งกั บ คำว่ า “government” ตามที่ บั ญ ญั ติ ไ ว้ ใ นพจนานุ ก รม

                  เมอร์เรียมเวบส์เตอร์ออนไลน์ ว่าหมายถึงการกระทำหรือกระบวนการ
                  การในการใช้ อ ำนาจรั ฏ ฐาธิ ปั ต ย์ ใ นการควบคุ ม สั่ ง การ กำหนดและ

                  การบริหารนโยบาย 
                        ปัจจุบันทั้งในด้านการศึกษาและวิชาชีพทางด้านรัฐประศาสน-

                  ศาสตร์ถือ ได้ว่ า “governance” หรือ การจัดการปกครองเป็นกรอบ
                  แนวคิ ด ที่ ส ำคั ญ ของการบริ ห ารภาครั ฐ ซึ่ ง มี อ งค์ ป ระกอบหลั ก ที่

                  สำคั ญ คื อ การเน้ น บทบาทของการบริ ห ารภาครั ฐ กรอบแนว คิ ด
                  governance เป็ น ประเด็ น สำคั ญ ในการศึ ก ษาถึ ง ความสั ม พั น ธ์ แ ละ

                  ความรั บ ผิ ด ชอบระหว่ า งรั ฐ กั บ ประชาชน ความสั ม พั น ธ์ แ ละความ




_12-12(001-180)P4.indd 3                                                                     9/4/12 9:49:36 AM
ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน


               รั บ ผิ ด ชอบระหว่ า งรั ฐ กั บ ภาคเอกชน หรื อ กลุ่ ม ทางสั ง คมที่ เ กิ ด จาก

               การรวมตั ว กั น โดยสมั ค รใจ และความสั ม พั น ธ์ แ ละความรั บ ผิ ด ชอบ
               ระหว่างรัฐกับประชาสังคม (Kooiman, 2005: 5)
                       แนวความคิด “governance” ได้มีการศึกษากว้างขวางขึ้น และ
               คำนี้ก็ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการ และองค์การเครือข่ายของ
               ธนาคารโลก (World Bank) โดยในระยะแรก ๆ ธนาคารโลกกำหนด
               ความหมายตามกรอบความคิดของการดำเนินงานที่เกี่ยวกับขอบเขต

               ของธนาคารโลกว่ า ด้ ว ย governance and development ดั ง นั้ น 

               คำว่า governance จึงเป็นที่เข้าใจกันว่าหมายถึง “การกำหนดกลไก
               อำนาจของภาครั ฐ ในการบริ ห ารทรั พ ยากร ทั้ ง ด้ า นเศรษฐกิ จ และ

               สังคมของประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนา” ในระยะเริ่มแรกธนาคารโลก

               ได้ พ ยายามอธิ บ ายความหมายของ governance ว่ า ครอบคลุ ม ถึ ง

               ความหมาย 3 ลักษณะ คือ (เอเจอร์, 2545: 31)
                       1.		โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (political
               regime)
                       2.		กระบวนการ และขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในการเมืองใช้ ในการ
               บริหารทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อพัฒนาประเทศ
                       3.		ขีดความสามารถของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายและการ
               ดำเนินการตามนโยบายอย่างมีประสิทธิผล
                      แม้ว่าจะเริ่มมีการใช้คำนี้บ้าง แต่ ในระยะแรกพบว่าหน่วยงาน

               ด้านต่าง ๆ ยังคงใช้คำที่ต่างกันไป เช่น องค์การเพื่อความร่วมมือทาง
               เศรษฐกิจและการพัฒนา Organization for Economic Cooperation
               and Development (OECD) และ Overseas Development
               Administration (ODA) ของรัฐบาลสหราชอาณาจักรอั งกฤษนิยม




_12-12(001-180)P4.indd 4                                                                         9/4/12 9:49:36 AM
กรอบความคิดธรรมาภิบาล                                                      

                  ใช้คำเดียวกับธนาคารโลก ในขณะที่ Inter–American Development
                  Bank (IDB) ยังคุ้นเคยกับการใช้คำว่าการพัฒนาปรับปรุงการบริหาร

                  รั ฐ กิ จ ให้ ทั น สมั ย เป็ น ต้ น นอกจากนี้ ยั ง มี ห น่ ว ยงานการพั ฒ นาอื่ น ๆ 

                  เช่ น ธนาคารเพื่ อ การพั ฒนาเอเชี ย (Asian Development Bank: 

                  ADB) องค์การความร่วมมือระหว่างชาติญี่ปุ่น (Japan International
                  Cooperation Agency: JICA) องค์ ก ารสหประชาชาติ (United
                  Nations: UN) และสถาบั น ทางวิ ช าการอื่ น ๆ ก็ หั น มาใช้ ค ำนี้ ใน

                  ความหมายเดี ย วกั บ คำนิ ย ามของธนาคารโลก และต่ อ มามี ก ารนำ

                  แนวคิด governance นี้ ไปใช้ ในการพัฒนาด้านต่าง ๆ เช่น องค์การ
                  พัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Pro-

                  gram: UNDP) เป็นแกนนำในการผลักดันแนวคิดและสร้างการยอมรับ

                  ร่วมกันในระดับโลก (Corkery อ้างถึงใน เอเจอร์, 2545: 31-34)
                        ในปั จ จุ บั น governance ยั ง หมายถึ ง ลั ก ษณะที่ ส ำคั ญ ใน

                  การปกครองประเทศ การบริ ห ารงานภาครั ฐ ภายใต้ ห ลั ก การ หลั ก

                  การประชาธิ ป ไตยแบบมี ส่ ว นร่ ว ม การให้ ค วามสำคั ญ กั บ ประชาชน

                  และแนวความคิดเรื่องของการเป็นพลเมือง ชุมชน และประชาสังคม 

                  ตามแนวคิดของ Rhodes (cited in Pierre, 2000: 55-59) ได้กล่าวไว้
                  ว่า governance หมายถึง การปกครองหรือการอภิบาล มีความหมาย
                  ครอบคลุมอย่างน้อย 6 ลักษณะ โดยสรุปได้ดังนี้
                         1.			การลดบทบาทของรัฐลงโดยการใช้กลไกด้านการตลาดและ

                  กึ่งตลาด เพื่อทำหน้าที่ในการส่งมอบบริการสาธารณะ โดยเปิดโอกาสให้
                  ประชาชนเข้ามามีบทบาทให้บริการสาธารณะแทนหน่วยงานของภาครัฐ
                  เนื่องจากหน่วยงานของภาครัฐมีขนาดเล็กลง เพราะถูกแปรรูปให้เอกชน
                  และถูกตัดงบประมาณไป



_12-12(001-180)P4.indd 5                                                                           9/4/12 9:49:36 AM
ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน


                         2.			ระบบกำกับและควบคุมองค์การ บทบาทของ governance
               ไม่ ได้ เ กี่ ย วข้ อ งเฉพาะการดำเนิ น ธุ ร กิ จ ของบริ ษั ท โดยตรงเท่ า นั้ น 

               แต่ ยั ง หมายถึ ง การกำหนดทิ ศ ทางให้ กั บ องค์ ก าร และดู แ ลควบคุ ม

               การจั ด การของฝ่ า ยบริ ห ารให้ ถู ก ต้ อ งเรี ย บร้ อ ย ตามหลั ก เกณฑ์ ที่ ไ ด้

               วางไว้ บริษัททุกแห่งจำเป็นต้องมีการบริหารไปพร้อม ๆ กันในหลักการ 

               3 ประการ คือ (1) การเปิดเผยข้อมูล (2) มีความซื่อสัตย์ และ (3) มี
               ความรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเอง โดยสามารถอธิบายได้อย่าง

               มีเหตุมีผล
                     3.			การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management)
               โดยมีความหมาย 2 ประการ ดังนี้
                       					3.1			การนำเอาแนวคิ ด และวิ ธี ก ารบริ ห ารงานเอกชนมาใช้

               กับหน่วยงานโดยเน้นการเป็นนักบริหารมืออาชีพ มีการตั้งมาตรฐาน

               และการวัดผลการปฏิบัติงาน การบริหารงานโดยมุ่งที่ผลสำเร็จของงาน

               ที่มีความคุ้มค่าเงินและให้ความสำคัญแก่ผู้รับบริการ
                      					3.2			การนำระบบการจูงใจ (incentive) หรือ การส่ งเสริม

               การทำงานอย่ า งเอกชนมาใช้ ใ นหน่ ว ยงานภาครั ฐ เช่ น การแข่ ง ขั น

               ตามกลไกการตลาด การกระจายงานให้ เ อกชนรั บ ช่ ว งไปดำเนิ น การ

               และค่ อ ย ๆ เปิ ด เสรี ต ามกลไกตลาดโดยเปิ ด โอกาสให้ ผู้ รั บ บริ ก ารมี

               ทางเลือกมากขึ้น
                     4.			ก ารจั ด การที่ ดี การปกครองที่ ดี (governance as good
               governance) โดยเป็นความหมายที่กำหนดโดยธนาคารโลก (World
               Bank) ซึ่งหมายถึงการใช้อำนาจทางการเมืองในการบริหารประเทศ 

               โดยเป็นธรรมาภิบาลที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ 





_12-12(001-180)P4.indd 6                                                                           9/4/12 9:49:37 AM
กรอบความคิดธรรมาภิบาล                                                          

                  มี ก ระบวนการยุ ติ ธ รรมที่ เ ป็ น อิ ส ระ มี ก รอบของกฎหมายที่ ส ามารถ

                  บั ง คั บ ใช้ กั บ สั ญ ญาต่ า ง ๆ ได้ บริ ห ารงานด้ ว ยความรั บ ผิ ด ชอบ มี

                  การตรวจสอบจากสาธารณะ มี ผู้ ท ำหน้ า ที่ บั ญ ญั ติ ก ฎหมายที่ มี ค วาม

                  รั บ ผิ ด ชอบ รั ฐ บาลทุ ก ระดั บ เคารพกฎหมายและสิ ท ธิ ม นุ ษ ยชน มี
                  โครงสร้า งที่ ป ระกอบด้ ว ยสถาบั นหลากหลาย และมี สื่ อ มวลชนที่ เ ป็ น

                  อิสระ
                         5.			ร ะบบการบริ ห ารที่ เ ป็ น ผลของปฏิ สั ม พั น ธ์ ข องสั ง คม และ
                  การเมืองในการปกครองการเชื่อมโยงทางสังคม (socio-cybernatic
                  system) เป็ น การชี้ ให้ เ ห็ น ข้ อ จำกั ด ในการปกครองโดยรั ฐ บาล

                  กลางถ้ า เป็ น ผู้ มี อ ำนาจแต่ เ พี ย งผู้ เ ดี ย ว เนื่ อ งจากในแต่ ล ะนโยบาย
                  ประกอบด้ ว ยผู้ มี ส่ ว นเกี่ ย วข้ อ งมากมาย หน้ า ที่ รั ฐ ต้ อ งกระตุ้ น ให้ เ กิ ด

                  การรวมพลั ง ของภาคส่ ว นต่ า ง ๆ มาช่ ว ยแก้ ปั ญ หาร่ ว มกั น รู ป แบบ

                  ของความร่วมมืออาจเป็นไปได้ทั้งความร่วมมือกันกำหนดกติกา ความ
                  ร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชน ดังนั้น การปกครองที่ดีจะต้องมีปฏิสัมพันธ์
                  กันระหว่างสังคม การเมือง และการบริหาร รวมทั้งการสร้างภาคีหรือ
                  เจรจาตกลงร่วมกันให้เกิดผลดี
                          6.			การจัดการภายในระบบภายในองค์การที่มีการใช้เครือข่าย

                  ในการบริ ห ารตนเอง กล่ า วคื อ องค์ ก ารต้ อ งแลกเปลี่ ย นทรั พ ยากร 

                  เช่ น เงิ น ข้ อ มู ล ความชำนาญ เพื่ อ ให้ บ รรลุ วั ต ถุ ป ระสงค์ สามารถ
                  ควบคุ ม ผลลั พ ธ์ ได้ อ ย่ า งเต็ ม ที่ โดยการจั ด ตั้ ง องค์ ก าร เครื อ ข่ า ย

                  ทั้ ง หลายฝ่ า ยทั้ ง รั ฐ เอกชน และองค์ ก ารอาสาสมั ค ร เข้ า มาพึ่ ง พา

                  กั น ในการเพื่ อ สนั บ สนุ น ในการส่ ง มอบบริ ก ารสาธารณะของรั ฐ ให้ กั บ
                  ประชาชน 




_12-12(001-180)P4.indd 7                                                                               9/4/12 9:49:37 AM
ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน

               3. ความหมายของธรรมาภิบาล (Good Governance)
                          ปรากฏการณ์ ที่ ท ำให้ ค ำว่ า “ธรรมาภิ บ าล” ได้ รั บ ความสนใจ

               และมี ก ารใช้ ใ นวงวิ ช าการอย่ า งจริ ง จั ง เป็ น ทางการ ได้ แ ก่ เอกสาร

               รายงานของธนาคารโลกว่ า ด้ ว ยปั ญ หาการพั ฒ นาของกลุ่ ม ประเทศ

               ในอนุภูมิภาคซาฮาราในแอฟริกา (Sub-Sahara Africa: From crisis 

               to substainable growth) ตีพิมพ์ระหว่าง ค.ศ. 1989 (พ.ศ. 2532) 

               ซึ่ ง เป็ น รายงานของธนาคารโลกในยุ ค แรกที่ ไ ด้ ก ล่ า วถึ ง ความสำคั ญ

               ของการมีธรรมาภิบาลและการฟื้นฟูเศรษฐกิจ และต่อมาผลการศึกษา
               วิเคราะห์ประสบการณ์ของ IMF ในการให้ประเทศต่าง ๆ กู้เงินเพื่อฟื้นฟู
               เศรษฐกิจมีข้อสรุปว่า กุญแจสำคัญอีกประการหนึ่งที่นำไปสู่ความสำเร็จ
               ในการฟื้ น ฟู ร ะบบเศรษฐกิ จ ของประเทศที่ ไ ด้ รั บ ความช่ ว ยเหลื อ ทาง

               การเงิน คือ การที่ประเทศนั้น ๆ มีการจัดการปกครองและมีการดำเนิน
               การตามนโยบายสาธารณะที่ ได้ตกลงไว้อย่างเคร่งครัด ดูเหมือนว่าจะ
               เป็นความเชื่อจริงจังของธนาคารโลกที่กล่าวว่าปัญหาหลักของการพัฒนา
               ในอนุภูมิภาคนี้ ได้แก่ จุดอ่อนของระบบ governance ต่อมาก็มีผู้ขานรับ
               อย่ า งรวดเร็ว ว่ า เรื่อ งนี้ ไม่ ใช่ ปัญ หาเฉพาะในแอฟริกาเท่ า นั้น แต่เ ป็น
               ปัญหาร่วมของชาติต่าง ๆ ทั่วไป ฉะนั้น ธรรมาภิบาลหรือ good gover-

               nance จึ ง กลายเป็ น ความคาดหวั ง เป็ น คำตอบ และกลายเป็ น องค์
               ประกอบที่จะขาดเสียมิได้ประการหนึ่งของสูตรการพัฒนา (develop-

               ment) หรือการบริหารการพัฒนา (development management) ใน
               นานาประเทศ รวมทั้งประเทศไทยด้วย (ปฐม มณี โรจน์, 2554: 352)
                     คำว่ า “ธรรมาภิ บ าล” เป็ น คำสมาสระหว่ า งคำว่ า “ธรรมะ”
               (good) กับ “อภิบาล” (governance) (ปฐม มณี โรจน์, 2554: 353)
               ความหมายของธรรมาภิบาล (good governance) ได้มีนักวิชาการ




_12-12(001-180)P4.indd 8                                                                        9/4/12 9:49:37 AM
กรอบความคิดธรรมาภิบาล                                                    

                  องค์การ รวมทั้งหน่วยงานให้ความหมายไว้ ดังนี้ “ธรรมาภิบาล หมายถึง
                  การปกครองที่มีหลักการความรับผิดชอบ รับการตรวจสอบสาธารณะ
                  เพื่อให้เกิดผลลัพธ์ที่ดีที่สุด คือ ความเป็นธรรม ความมีประสิทธิภาพและ
                  ประสิทธิผล” (Kjare, 2004: 24)
                         Kofi Annan อดีตเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ กล่าวว่า
                  Good Governance เป็ น การใช้ อ ำนาจทางการเมื อ งเพื่ อ จั ด การ

                  งานของบ้านเมืองโดยให้บริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่
                  ยุติธรรม กระบวนการทางกฎหมายที่อิสระ ในขณะที่นิยามของธนาคาร
                  พั ฒ นาแห่ งเอเซี ย เน้นไปที่ อ งค์ ป ระกอบที่ ท ำให้ เ กิ ด การบริ ห ารจั ด การ
                  อย่างมีประสิทธิภาพ	 
                          วิวัฒนาการของธรรมาภิบาล นับตั้งแต่ต้นปี 1980 นักวิชาการ
                  ส่ ว นใหญ่ ต่ า งมี ค วามเห็ น ตรงกั น ว่ า แนวการบริ ห ารภาครั ฐ ที่ เ ป็ น อยู่

                  ไม่ ส อดคล้ อ งกั บ เศรษฐกิ จ และสั ง คมโลกที่ ป รั บ เปลี่ ย นตลอดเวลา 

                  และมีความเห็นว่ามีความจำเป็นต้องมีการปรับปรุงและปฏิรูปในรูปแบบ
                  การปกครองใหม่ ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวได้มีองค์การระหว่างประเทศ
                  หลายองค์การ มีการกล่าวถึงแนวคิดเกี่ยวกับ “Governance” ในนัย
                  “Good Governance” ในนัยต่าง ๆ กัน 
                        ความหมายของ Good Governance หรือ “ธรรมาภิบาล”
                  หรือการบริหารจัดการที่ดี หากพิจารณาในแง่ของการให้คำนิยามและ
                  ความหมายของคำว่า “ธรรมาภิบาล” ได้มีการให้ความหมายไว้หลาก
                  หลายดังนี้
                        		ธนาคารโลก หรือ World Bank ได้ ให้ความหมายว่า Good 

                           ●

                  Governance เป็ น ลั ก ษณะและวิ ถี ท างของการที่ มี ก ารใช้ อ ำนาจทาง





_12-12(001-180)P4.indd 9                                                                         9/4/12 9:49:38 AM
10                           ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน


               การเมืองเพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากร
               ทางเศรษฐกิ จ และสั ง คมของประเทศเพื่ อ การพั ฒ นา โดยนั ย ของ

               ความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ ให้เห็นความสำคัญของประเทศ
               เพื่อการพัฒนา โดยนัยของความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ ให้

               เห็นความสำคัญของการมี “Good Governance” เพื่อช่วยในการฟื้นฟู
               เศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้รัฐบาลสามารถให้บริการที่มีประสิทธิภาพ

               มีระบบที่ยุติธรรม มีกระบวนการกฎหมายที่อิสระ ที่ทำให้มีการดำเนิน
               งานให้เป็นไปตามสัญญา อีกทั้งระบบราชการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และสื่อ

               ที่มีความโปร่งใส รับผิดชอบ และตรวจสอบได้
                        		องค์การสหประชาชาติ หรือ United Nations (UN) ที่

                        ●

               ให้ความสำคัญกับ “ธรรมาภิบาล” หรือ “การบริหารการจัดการที่ดี” 

               เพราะเป็ น หลั ก การพื้ น ฐานในการสร้ า งความเป็ น อยู่ ข องคนในสั ง คม

               ทุ ก ประเทศให้ มี ก ารพั ฒ นาที่ เ ท่ า เที ย มกั น และมี คุ ณ ภาพชี วิ ต ที่ ดี ขึ้ น 

               การดำเนินการนี้ต้องเกิดจากความร่วมมือระหว่างรัฐและภาคเอกชน
               เพื่อกระจายอำนาจให้เกิดความโปร่งใส “ธรรมรัฐ” หรือ “การบริหาร
               จั ด การที่ ดี ” หรื อ “ธรรมาภิ บ าล” คื อ การมี ส่ ว นร่ ว มของประชาชน 

               และสังคมอย่างเท่าเทียมกัน และมีคำตอบพร้อมเหตุผลที่สามารถชี้แจง
               กันได้
                        ●  		United Nations and Development Programme 

               (UNDP) ให้คำนิยามของคำว่า “ธรรมาภิบาล” หรือ “การบริหารจัดการ

               ที่ ดี ” คื อ การมุ่ ง ความสนใจไปที่ อ งค์ ป ระกอบที่ ท ำให้ เ กิ ด การจั ด การ

               อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้แน่ ใจว่านโยบายที่กำหนดไว้ ได้ผล หมายถึง 

               การมีบรรทัดฐานเพื่อให้มีความแน่ใจว่า รัฐบาลสามารถสร้างผลงานตาม
               ที่สัญญาไว้กับประชาชนได้



_12-12(001-180)P4.indd 10                                                                                 9/4/12 9:49:38 AM

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

บทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการ
บทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการบทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการ
บทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการDevelopment Science College Puey Ungphakorn,Thammasat University
 
รัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์รัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์Thida Noodaeng
 
บทที่ 6
บทที่ 6บทที่ 6
บทที่ 6Saiiew
 
แนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทย
แนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทยแนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทย
แนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทยOppo Optioniez
 
บริหารราชการไทย 4
บริหารราชการไทย 4บริหารราชการไทย 4
บริหารราชการไทย 4Saiiew
 
บริหารราชการไทย 5
บริหารราชการไทย 5บริหารราชการไทย 5
บริหารราชการไทย 5Saiiew
 
แนวคิด
แนวคิดแนวคิด
แนวคิดOnewie Zii
 

Mais procurados (7)

บทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการ
บทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการบทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการ
บทความวิชาการ ธรรมาภิบาลในองค์การภาคเอกชน : ธุรกิจภาคบริการ
 
รัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์รัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์
 
บทที่ 6
บทที่ 6บทที่ 6
บทที่ 6
 
แนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทย
แนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทยแนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทย
แนวข้อสอบวิชา ระบบราชการไทย
 
บริหารราชการไทย 4
บริหารราชการไทย 4บริหารราชการไทย 4
บริหารราชการไทย 4
 
บริหารราชการไทย 5
บริหารราชการไทย 5บริหารราชการไทย 5
บริหารราชการไทย 5
 
แนวคิด
แนวคิดแนวคิด
แนวคิด
 

Semelhante a 9789740330240

2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา
2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา
2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนาSaiiew
 
ทฤษฏีการบริหาร
ทฤษฏีการบริหารทฤษฏีการบริหาร
ทฤษฏีการบริหารguest6b6fea3
 
Security sector governace
Security sector governaceSecurity sector governace
Security sector governaceTeeranan
 
การบริหาร(เอาจริง)
การบริหาร(เอาจริง)การบริหาร(เอาจริง)
การบริหาร(เอาจริง)Yingjira Panomai
 
Hpo content2
Hpo content2Hpo content2
Hpo content2i_cavalry
 
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนาการบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนาวัดดอนทอง กาฬสินธุ์
 
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒วัดดอนทอง กาฬสินธุ์
 
การจัดการลุ่มน้ำบูรณาการ
การจัดการลุ่มน้ำบูรณาการการจัดการลุ่มน้ำบูรณาการ
การจัดการลุ่มน้ำบูรณาการweeraboon wisartsakul
 
1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา
1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา
1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนาSaiiew
 
บทที่ 1
บทที่ 1บทที่ 1
บทที่ 1kanwan0429
 
บทที่ 1
บทที่ 1บทที่ 1
บทที่ 1kanwan0429
 
Chapter10 แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทย
Chapter10  แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทยChapter10  แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทย
Chapter10 แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทยwanna2728
 
002191Chapter 3 Organization
002191Chapter 3 Organization002191Chapter 3 Organization
002191Chapter 3 Organizationwiraja
 
การบริหารแบบมีส่วนร่วม
การบริหารแบบมีส่วนร่วมการบริหารแบบมีส่วนร่วม
การบริหารแบบมีส่วนร่วมPhakawat Owat
 
บทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนา
บทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนาบทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนา
บทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนาSaiiew
 
พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่
พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่
พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่Chatnakrop Sukhonthawat
 
องค์กรและการจัดการ
องค์กรและการจัดการองค์กรและการจัดการ
องค์กรและการจัดการPreepram Laedvilai
 
4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น
4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น
4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่นsiep
 

Semelhante a 9789740330240 (20)

2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา
2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา
2แนวคิดและความหมายของการบริหารการพัฒนา
 
ทฤษฏีการบริหาร
ทฤษฏีการบริหารทฤษฏีการบริหาร
ทฤษฏีการบริหาร
 
Security sector governace
Security sector governaceSecurity sector governace
Security sector governace
 
การบริหาร(เอาจริง)
การบริหาร(เอาจริง)การบริหาร(เอาจริง)
การบริหาร(เอาจริง)
 
Hpo content2
Hpo content2Hpo content2
Hpo content2
 
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนาการบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา
 
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒
การบริหารงานตามหลักอธิปปไตยในพระพุทธศาสนา๒
 
การจัดการลุ่มน้ำบูรณาการ
การจัดการลุ่มน้ำบูรณาการการจัดการลุ่มน้ำบูรณาการ
การจัดการลุ่มน้ำบูรณาการ
 
1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา
1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา
1ความหมายความสำคัญของการบริหารการพัฒนา
 
บทที่ 1
บทที่ 1บทที่ 1
บทที่ 1
 
บทที่ 1
บทที่ 1บทที่ 1
บทที่ 1
 
Chapter10 แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทย
Chapter10  แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทยChapter10  แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทย
Chapter10 แนวทางการพัฒนาองค์การในสังคมไทย
 
บทท่ี 1
บทท่ี 1บทท่ี 1
บทท่ี 1
 
002191Chapter 3 Organization
002191Chapter 3 Organization002191Chapter 3 Organization
002191Chapter 3 Organization
 
การบริหารแบบมีส่วนร่วม
การบริหารแบบมีส่วนร่วมการบริหารแบบมีส่วนร่วม
การบริหารแบบมีส่วนร่วม
 
บทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนา
บทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนาบทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนา
บทที่ 1 ความหมายของการบริหารการพัฒนา
 
พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่
พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่
พฤติกรรมองค์การสมัยใหม่
 
องค์กรและการจัดการ
องค์กรและการจัดการองค์กรและการจัดการ
องค์กรและการจัดการ
 
แนวข้อสอบ Comprehensive 2
แนวข้อสอบ Comprehensive 2แนวข้อสอบ Comprehensive 2
แนวข้อสอบ Comprehensive 2
 
4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น
4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น
4บทเรียนการตลาด เพื่อการบริหารจัดการท้องถิ่น
 

Mais de CUPress

9789740337737
97897403377379789740337737
9789740337737CUPress
 
9789740337560
97897403375609789740337560
9789740337560CUPress
 
9789740337478
97897403374789789740337478
9789740337478CUPress
 
9789740337270
97897403372709789740337270
9789740337270CUPress
 
9789740337102
97897403371029789740337102
9789740337102CUPress
 
9789740337096
97897403370969789740337096
9789740337096CUPress
 
9789740337072
97897403370729789740337072
9789740337072CUPress
 
9789740337027
97897403370279789740337027
9789740337027CUPress
 
9789740336914
97897403369149789740336914
9789740336914CUPress
 
9789740336907
97897403369079789740336907
9789740336907CUPress
 
9789740336686
97897403366869789740336686
9789740336686CUPress
 
9789740336457
97897403364579789740336457
9789740336457CUPress
 
9789740336440
97897403364409789740336440
9789740336440CUPress
 
9789740336389
97897403363899789740336389
9789740336389CUPress
 
9789740336280
97897403362809789740336280
9789740336280CUPress
 
9789740336365
97897403363659789740336365
9789740336365CUPress
 
9789740336303
97897403363039789740336303
9789740336303CUPress
 
9789740336242
97897403362429789740336242
9789740336242CUPress
 
9789740336235
97897403362359789740336235
9789740336235CUPress
 
9789740336099
97897403360999789740336099
9789740336099CUPress
 

Mais de CUPress (20)

9789740337737
97897403377379789740337737
9789740337737
 
9789740337560
97897403375609789740337560
9789740337560
 
9789740337478
97897403374789789740337478
9789740337478
 
9789740337270
97897403372709789740337270
9789740337270
 
9789740337102
97897403371029789740337102
9789740337102
 
9789740337096
97897403370969789740337096
9789740337096
 
9789740337072
97897403370729789740337072
9789740337072
 
9789740337027
97897403370279789740337027
9789740337027
 
9789740336914
97897403369149789740336914
9789740336914
 
9789740336907
97897403369079789740336907
9789740336907
 
9789740336686
97897403366869789740336686
9789740336686
 
9789740336457
97897403364579789740336457
9789740336457
 
9789740336440
97897403364409789740336440
9789740336440
 
9789740336389
97897403363899789740336389
9789740336389
 
9789740336280
97897403362809789740336280
9789740336280
 
9789740336365
97897403363659789740336365
9789740336365
 
9789740336303
97897403363039789740336303
9789740336303
 
9789740336242
97897403362429789740336242
9789740336242
 
9789740336235
97897403362359789740336235
9789740336235
 
9789740336099
97897403360999789740336099
9789740336099
 

9789740330240

  • 1. 1 กรอบความคิดธรรมาภิบาล _12-12(001-180)P4.indd 1 9/4/12 9:49:35 AM
  • 2. ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน 1. กล่าวนำ ธรรมาภิบาล (good governance) เป็นคำที่นิยมใช้ ในวงวิชาการ และองค์ ก ารระหว่ า งประเทศเมื่ อ ประมาณ 2 ทศวรรษที่ ผ่ า นมา ธรรมาภิ บ าลมี มิ ติ ที่ ค รอบคลุ ม กว้ า งขวางทั้ ง มิ ติ ท างการเมื อ ง ทาง เศรษฐกิจ ทางสังคมและการบริหาร ครอบคลุมทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ เอกชน ภาคประชาสังคม และระหว่างประเทศ ในปัจจุบันวงวิชาการ กับองค์การระหว่างประเทศ ตระหนักถึงความสำคัญและได้ปลุกกระแส การใช้คำนี้ ให้แพร่หลายอย่างกว้างขวางทั้งในเอกสารรายงานวิชาการ และงานกิจการขององค์การระหว่างประเทศ และเอกสารราชการและ สื่อมวลชนทั่วไป ดั ง นั้ น เพื่ อ ให้ เ กิ ด ความเข้ า ใจเกี่ ย วกั บ แนวคิ ด ธรรมาภิ บ าลใน บทนี้จะได้อ ธิบ ายให้ค รอบคลุ มหัว ข้ อ ต่า ง ๆ ในเรื่อ งความหมายของ “Governance” ความหมายของของธรรมาภิบาล องค์ประกอบที่สำคัญ ของธรรมาภิบาล การนำแนวคิดธรรมาภิบาลมาใช้ ในการบริหารงาน ภาครัฐและภาคเอกชน และสรุปท้ายบท 2. ความหมายของ “Governance” แนวคิ ด เรื่ อ ง “governance” ได้ ป รากฏมาตั้ ง แต่ อ ารยธรรม การปกครองของกรีก สมัยโบราณ มาจากรากศัพท์ของคำว่า “kuber- nan” ที่ บั ญ ญั ติ โ ดยปราชญ์ ที่ ชื่ อ Plato โดยการที่ ไ ด้ พ ยายามค้ น หา ระบบการปกครองที่ดี (system of governing) คำว่า gubernare ซึ่งหมายถึง “rule making or steering” การกำหนดหรือถือหาง เสื อ ในการปกครอง แต่ เ ดิ ม ในภาษาอั ง กฤษคำนี้ หมายถึ ง รั ฐ บาล _12-12(001-180)P4.indd 2 9/4/12 9:49:36 AM
  • 3. กรอบความคิดธรรมาภิบาล (government) ในเชิงนามธรรม (act of governing หรือ manner of governing) ซึ่งก็คือ การจัดการปกครอง (Kjare, 2004: 3) คำว่า “governance” ไม่ ใช่คำใหม่แต่อย่างใด เป็นคำศัพท์ที่ ใช้ กั น มาในประเทศฝรั่ ง เศสนั บ ตั้ ง แต่ ศ ตวรรษที่ 14 โดยหมายถึ ง ข้าราชการในสำนักพระราชวัง แต่ ในปัจจุบันคำ ๆ นี้มีความหมายถึง กระบวนการการปกครอง หรือการกำกับควบคุม (Pierre, Peter, 2000: 1-2) นอกจากนั้ น แล้ ว governance หมายถึ ง การอภิ บ าล เป็ น วิ ธี ก ารใช้ อ ำนาจทั้ ง ที่ เ ป็ น ทางการและไม่ เ ป็ น ทางการของการใช้ อำนาจทางการเมือง ซึ่งก็คือการปกครอง (the stewardship of formal and informal political rule of the game, that involve setting the rule for exercise of power) (Kjare, 2006: 3) ซึ่งสอดคล้อง กับทรรศนะของ Pierre (2000: 2-3) ที่กล่าวว่า governance คือ การปกครอง การบริหารภาครัฐ และนโยบายสาธารณะของรัฐที่ต้อง มี ค วามรั บ ผิ ด ชอบ รั บ การตรวจสอบต่ อ สาธารณะ ซึ่ ง มี ค วามหมาย ใกล้ เ คี ย งกั บ คำว่ า “government” ตามที่ บั ญ ญั ติ ไ ว้ ใ นพจนานุ ก รม เมอร์เรียมเวบส์เตอร์ออนไลน์ ว่าหมายถึงการกระทำหรือกระบวนการ การในการใช้ อ ำนาจรั ฏ ฐาธิ ปั ต ย์ ใ นการควบคุ ม สั่ ง การ กำหนดและ การบริหารนโยบาย ปัจจุบันทั้งในด้านการศึกษาและวิชาชีพทางด้านรัฐประศาสน- ศาสตร์ถือ ได้ว่ า “governance” หรือ การจัดการปกครองเป็นกรอบ แนวคิ ด ที่ ส ำคั ญ ของการบริ ห ารภาครั ฐ ซึ่ ง มี อ งค์ ป ระกอบหลั ก ที่ สำคั ญ คื อ การเน้ น บทบาทของการบริ ห ารภาครั ฐ กรอบแนว คิ ด governance เป็ น ประเด็ น สำคั ญ ในการศึ ก ษาถึ ง ความสั ม พั น ธ์ แ ละ ความรั บ ผิ ด ชอบระหว่ า งรั ฐ กั บ ประชาชน ความสั ม พั น ธ์ แ ละความ _12-12(001-180)P4.indd 3 9/4/12 9:49:36 AM
  • 4. ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน รั บ ผิ ด ชอบระหว่ า งรั ฐ กั บ ภาคเอกชน หรื อ กลุ่ ม ทางสั ง คมที่ เ กิ ด จาก การรวมตั ว กั น โดยสมั ค รใจ และความสั ม พั น ธ์ แ ละความรั บ ผิ ด ชอบ ระหว่างรัฐกับประชาสังคม (Kooiman, 2005: 5) แนวความคิด “governance” ได้มีการศึกษากว้างขวางขึ้น และ คำนี้ก็ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการ และองค์การเครือข่ายของ ธนาคารโลก (World Bank) โดยในระยะแรก ๆ ธนาคารโลกกำหนด ความหมายตามกรอบความคิดของการดำเนินงานที่เกี่ยวกับขอบเขต ของธนาคารโลกว่ า ด้ ว ย governance and development ดั ง นั้ น คำว่า governance จึงเป็นที่เข้าใจกันว่าหมายถึง “การกำหนดกลไก อำนาจของภาครั ฐ ในการบริ ห ารทรั พ ยากร ทั้ ง ด้ า นเศรษฐกิ จ และ สังคมของประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนา” ในระยะเริ่มแรกธนาคารโลก ได้ พ ยายามอธิ บ ายความหมายของ governance ว่ า ครอบคลุ ม ถึ ง ความหมาย 3 ลักษณะ คือ (เอเจอร์, 2545: 31) 1. โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (political regime) 2. กระบวนการ และขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในการเมืองใช้ ในการ บริหารทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อพัฒนาประเทศ 3. ขีดความสามารถของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายและการ ดำเนินการตามนโยบายอย่างมีประสิทธิผล แม้ว่าจะเริ่มมีการใช้คำนี้บ้าง แต่ ในระยะแรกพบว่าหน่วยงาน ด้านต่าง ๆ ยังคงใช้คำที่ต่างกันไป เช่น องค์การเพื่อความร่วมมือทาง เศรษฐกิจและการพัฒนา Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) และ Overseas Development Administration (ODA) ของรัฐบาลสหราชอาณาจักรอั งกฤษนิยม _12-12(001-180)P4.indd 4 9/4/12 9:49:36 AM
  • 5. กรอบความคิดธรรมาภิบาล ใช้คำเดียวกับธนาคารโลก ในขณะที่ Inter–American Development Bank (IDB) ยังคุ้นเคยกับการใช้คำว่าการพัฒนาปรับปรุงการบริหาร รั ฐ กิ จ ให้ ทั น สมั ย เป็ น ต้ น นอกจากนี้ ยั ง มี ห น่ ว ยงานการพั ฒ นาอื่ น ๆ เช่ น ธนาคารเพื่ อ การพั ฒนาเอเชี ย (Asian Development Bank: ADB) องค์การความร่วมมือระหว่างชาติญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency: JICA) องค์ ก ารสหประชาชาติ (United Nations: UN) และสถาบั น ทางวิ ช าการอื่ น ๆ ก็ หั น มาใช้ ค ำนี้ ใน ความหมายเดี ย วกั บ คำนิ ย ามของธนาคารโลก และต่ อ มามี ก ารนำ แนวคิด governance นี้ ไปใช้ ในการพัฒนาด้านต่าง ๆ เช่น องค์การ พัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Pro- gram: UNDP) เป็นแกนนำในการผลักดันแนวคิดและสร้างการยอมรับ ร่วมกันในระดับโลก (Corkery อ้างถึงใน เอเจอร์, 2545: 31-34) ในปั จ จุ บั น governance ยั ง หมายถึ ง ลั ก ษณะที่ ส ำคั ญ ใน การปกครองประเทศ การบริ ห ารงานภาครั ฐ ภายใต้ ห ลั ก การ หลั ก การประชาธิ ป ไตยแบบมี ส่ ว นร่ ว ม การให้ ค วามสำคั ญ กั บ ประชาชน และแนวความคิดเรื่องของการเป็นพลเมือง ชุมชน และประชาสังคม ตามแนวคิดของ Rhodes (cited in Pierre, 2000: 55-59) ได้กล่าวไว้ ว่า governance หมายถึง การปกครองหรือการอภิบาล มีความหมาย ครอบคลุมอย่างน้อย 6 ลักษณะ โดยสรุปได้ดังนี้ 1. การลดบทบาทของรัฐลงโดยการใช้กลไกด้านการตลาดและ กึ่งตลาด เพื่อทำหน้าที่ในการส่งมอบบริการสาธารณะ โดยเปิดโอกาสให้ ประชาชนเข้ามามีบทบาทให้บริการสาธารณะแทนหน่วยงานของภาครัฐ เนื่องจากหน่วยงานของภาครัฐมีขนาดเล็กลง เพราะถูกแปรรูปให้เอกชน และถูกตัดงบประมาณไป _12-12(001-180)P4.indd 5 9/4/12 9:49:36 AM
  • 6. ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน 2. ระบบกำกับและควบคุมองค์การ บทบาทของ governance ไม่ ได้ เ กี่ ย วข้ อ งเฉพาะการดำเนิ น ธุ ร กิ จ ของบริ ษั ท โดยตรงเท่ า นั้ น แต่ ยั ง หมายถึ ง การกำหนดทิ ศ ทางให้ กั บ องค์ ก าร และดู แ ลควบคุ ม การจั ด การของฝ่ า ยบริ ห ารให้ ถู ก ต้ อ งเรี ย บร้ อ ย ตามหลั ก เกณฑ์ ที่ ไ ด้ วางไว้ บริษัททุกแห่งจำเป็นต้องมีการบริหารไปพร้อม ๆ กันในหลักการ 3 ประการ คือ (1) การเปิดเผยข้อมูล (2) มีความซื่อสัตย์ และ (3) มี ความรับผิดชอบต่อการกระทำของตนเอง โดยสามารถอธิบายได้อย่าง มีเหตุมีผล 3. การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new public management) โดยมีความหมาย 2 ประการ ดังนี้ 3.1 การนำเอาแนวคิ ด และวิ ธี ก ารบริ ห ารงานเอกชนมาใช้ กับหน่วยงานโดยเน้นการเป็นนักบริหารมืออาชีพ มีการตั้งมาตรฐาน และการวัดผลการปฏิบัติงาน การบริหารงานโดยมุ่งที่ผลสำเร็จของงาน ที่มีความคุ้มค่าเงินและให้ความสำคัญแก่ผู้รับบริการ 3.2 การนำระบบการจูงใจ (incentive) หรือ การส่ งเสริม การทำงานอย่ า งเอกชนมาใช้ ใ นหน่ ว ยงานภาครั ฐ เช่ น การแข่ ง ขั น ตามกลไกการตลาด การกระจายงานให้ เ อกชนรั บ ช่ ว งไปดำเนิ น การ และค่ อ ย ๆ เปิ ด เสรี ต ามกลไกตลาดโดยเปิ ด โอกาสให้ ผู้ รั บ บริ ก ารมี ทางเลือกมากขึ้น 4. ก ารจั ด การที่ ดี การปกครองที่ ดี (governance as good governance) โดยเป็นความหมายที่กำหนดโดยธนาคารโลก (World Bank) ซึ่งหมายถึงการใช้อำนาจทางการเมืองในการบริหารประเทศ โดยเป็นธรรมาภิบาลที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ _12-12(001-180)P4.indd 6 9/4/12 9:49:37 AM
  • 7. กรอบความคิดธรรมาภิบาล มี ก ระบวนการยุ ติ ธ รรมที่ เ ป็ น อิ ส ระ มี ก รอบของกฎหมายที่ ส ามารถ บั ง คั บ ใช้ กั บ สั ญ ญาต่ า ง ๆ ได้ บริ ห ารงานด้ ว ยความรั บ ผิ ด ชอบ มี การตรวจสอบจากสาธารณะ มี ผู้ ท ำหน้ า ที่ บั ญ ญั ติ ก ฎหมายที่ มี ค วาม รั บ ผิ ด ชอบ รั ฐ บาลทุ ก ระดั บ เคารพกฎหมายและสิ ท ธิ ม นุ ษ ยชน มี โครงสร้า งที่ ป ระกอบด้ ว ยสถาบั นหลากหลาย และมี สื่ อ มวลชนที่ เ ป็ น อิสระ 5. ร ะบบการบริ ห ารที่ เ ป็ น ผลของปฏิ สั ม พั น ธ์ ข องสั ง คม และ การเมืองในการปกครองการเชื่อมโยงทางสังคม (socio-cybernatic system) เป็ น การชี้ ให้ เ ห็ น ข้ อ จำกั ด ในการปกครองโดยรั ฐ บาล กลางถ้ า เป็ น ผู้ มี อ ำนาจแต่ เ พี ย งผู้ เ ดี ย ว เนื่ อ งจากในแต่ ล ะนโยบาย ประกอบด้ ว ยผู้ มี ส่ ว นเกี่ ย วข้ อ งมากมาย หน้ า ที่ รั ฐ ต้ อ งกระตุ้ น ให้ เ กิ ด การรวมพลั ง ของภาคส่ ว นต่ า ง ๆ มาช่ ว ยแก้ ปั ญ หาร่ ว มกั น รู ป แบบ ของความร่วมมืออาจเป็นไปได้ทั้งความร่วมมือกันกำหนดกติกา ความ ร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชน ดังนั้น การปกครองที่ดีจะต้องมีปฏิสัมพันธ์ กันระหว่างสังคม การเมือง และการบริหาร รวมทั้งการสร้างภาคีหรือ เจรจาตกลงร่วมกันให้เกิดผลดี 6. การจัดการภายในระบบภายในองค์การที่มีการใช้เครือข่าย ในการบริ ห ารตนเอง กล่ า วคื อ องค์ ก ารต้ อ งแลกเปลี่ ย นทรั พ ยากร เช่ น เงิ น ข้ อ มู ล ความชำนาญ เพื่ อ ให้ บ รรลุ วั ต ถุ ป ระสงค์ สามารถ ควบคุ ม ผลลั พ ธ์ ได้ อ ย่ า งเต็ ม ที่ โดยการจั ด ตั้ ง องค์ ก าร เครื อ ข่ า ย ทั้ ง หลายฝ่ า ยทั้ ง รั ฐ เอกชน และองค์ ก ารอาสาสมั ค ร เข้ า มาพึ่ ง พา กั น ในการเพื่ อ สนั บ สนุ น ในการส่ ง มอบบริ ก ารสาธารณะของรั ฐ ให้ กั บ ประชาชน _12-12(001-180)P4.indd 7 9/4/12 9:49:37 AM
  • 8. ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน 3. ความหมายของธรรมาภิบาล (Good Governance) ปรากฏการณ์ ที่ ท ำให้ ค ำว่ า “ธรรมาภิ บ าล” ได้ รั บ ความสนใจ และมี ก ารใช้ ใ นวงวิ ช าการอย่ า งจริ ง จั ง เป็ น ทางการ ได้ แ ก่ เอกสาร รายงานของธนาคารโลกว่ า ด้ ว ยปั ญ หาการพั ฒ นาของกลุ่ ม ประเทศ ในอนุภูมิภาคซาฮาราในแอฟริกา (Sub-Sahara Africa: From crisis to substainable growth) ตีพิมพ์ระหว่าง ค.ศ. 1989 (พ.ศ. 2532) ซึ่ ง เป็ น รายงานของธนาคารโลกในยุ ค แรกที่ ไ ด้ ก ล่ า วถึ ง ความสำคั ญ ของการมีธรรมาภิบาลและการฟื้นฟูเศรษฐกิจ และต่อมาผลการศึกษา วิเคราะห์ประสบการณ์ของ IMF ในการให้ประเทศต่าง ๆ กู้เงินเพื่อฟื้นฟู เศรษฐกิจมีข้อสรุปว่า กุญแจสำคัญอีกประการหนึ่งที่นำไปสู่ความสำเร็จ ในการฟื้ น ฟู ร ะบบเศรษฐกิ จ ของประเทศที่ ไ ด้ รั บ ความช่ ว ยเหลื อ ทาง การเงิน คือ การที่ประเทศนั้น ๆ มีการจัดการปกครองและมีการดำเนิน การตามนโยบายสาธารณะที่ ได้ตกลงไว้อย่างเคร่งครัด ดูเหมือนว่าจะ เป็นความเชื่อจริงจังของธนาคารโลกที่กล่าวว่าปัญหาหลักของการพัฒนา ในอนุภูมิภาคนี้ ได้แก่ จุดอ่อนของระบบ governance ต่อมาก็มีผู้ขานรับ อย่ า งรวดเร็ว ว่ า เรื่อ งนี้ ไม่ ใช่ ปัญ หาเฉพาะในแอฟริกาเท่ า นั้น แต่เ ป็น ปัญหาร่วมของชาติต่าง ๆ ทั่วไป ฉะนั้น ธรรมาภิบาลหรือ good gover- nance จึ ง กลายเป็ น ความคาดหวั ง เป็ น คำตอบ และกลายเป็ น องค์ ประกอบที่จะขาดเสียมิได้ประการหนึ่งของสูตรการพัฒนา (develop- ment) หรือการบริหารการพัฒนา (development management) ใน นานาประเทศ รวมทั้งประเทศไทยด้วย (ปฐม มณี โรจน์, 2554: 352) คำว่ า “ธรรมาภิ บ าล” เป็ น คำสมาสระหว่ า งคำว่ า “ธรรมะ” (good) กับ “อภิบาล” (governance) (ปฐม มณี โรจน์, 2554: 353) ความหมายของธรรมาภิบาล (good governance) ได้มีนักวิชาการ _12-12(001-180)P4.indd 8 9/4/12 9:49:37 AM
  • 9. กรอบความคิดธรรมาภิบาล องค์การ รวมทั้งหน่วยงานให้ความหมายไว้ ดังนี้ “ธรรมาภิบาล หมายถึง การปกครองที่มีหลักการความรับผิดชอบ รับการตรวจสอบสาธารณะ เพื่อให้เกิดผลลัพธ์ที่ดีที่สุด คือ ความเป็นธรรม ความมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล” (Kjare, 2004: 24) Kofi Annan อดีตเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ กล่าวว่า Good Governance เป็ น การใช้ อ ำนาจทางการเมื อ งเพื่ อ จั ด การ งานของบ้านเมืองโดยให้บริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ ยุติธรรม กระบวนการทางกฎหมายที่อิสระ ในขณะที่นิยามของธนาคาร พั ฒ นาแห่ งเอเซี ย เน้นไปที่ อ งค์ ป ระกอบที่ ท ำให้ เ กิ ด การบริ ห ารจั ด การ อย่างมีประสิทธิภาพ วิวัฒนาการของธรรมาภิบาล นับตั้งแต่ต้นปี 1980 นักวิชาการ ส่ ว นใหญ่ ต่ า งมี ค วามเห็ น ตรงกั น ว่ า แนวการบริ ห ารภาครั ฐ ที่ เ ป็ น อยู่ ไม่ ส อดคล้ อ งกั บ เศรษฐกิ จ และสั ง คมโลกที่ ป รั บ เปลี่ ย นตลอดเวลา และมีความเห็นว่ามีความจำเป็นต้องมีการปรับปรุงและปฏิรูปในรูปแบบ การปกครองใหม่ ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวได้มีองค์การระหว่างประเทศ หลายองค์การ มีการกล่าวถึงแนวคิดเกี่ยวกับ “Governance” ในนัย “Good Governance” ในนัยต่าง ๆ กัน ความหมายของ Good Governance หรือ “ธรรมาภิบาล” หรือการบริหารจัดการที่ดี หากพิจารณาในแง่ของการให้คำนิยามและ ความหมายของคำว่า “ธรรมาภิบาล” ได้มีการให้ความหมายไว้หลาก หลายดังนี้ ธนาคารโลก หรือ World Bank ได้ ให้ความหมายว่า Good ● Governance เป็ น ลั ก ษณะและวิ ถี ท างของการที่ มี ก ารใช้ อ ำนาจทาง _12-12(001-180)P4.indd 9 9/4/12 9:49:38 AM
  • 10. 10 ธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารภาครัฐและภาคเอกชน การเมืองเพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากร ทางเศรษฐกิ จ และสั ง คมของประเทศเพื่ อ การพั ฒ นา โดยนั ย ของ ความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ ให้เห็นความสำคัญของประเทศ เพื่อการพัฒนา โดยนัยของความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ ให้ เห็นความสำคัญของการมี “Good Governance” เพื่อช่วยในการฟื้นฟู เศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้รัฐบาลสามารถให้บริการที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม มีกระบวนการกฎหมายที่อิสระ ที่ทำให้มีการดำเนิน งานให้เป็นไปตามสัญญา อีกทั้งระบบราชการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และสื่อ ที่มีความโปร่งใส รับผิดชอบ และตรวจสอบได้ องค์การสหประชาชาติ หรือ United Nations (UN) ที่ ● ให้ความสำคัญกับ “ธรรมาภิบาล” หรือ “การบริหารการจัดการที่ดี” เพราะเป็ น หลั ก การพื้ น ฐานในการสร้ า งความเป็ น อยู่ ข องคนในสั ง คม ทุ ก ประเทศให้ มี ก ารพั ฒ นาที่ เ ท่ า เที ย มกั น และมี คุ ณ ภาพชี วิ ต ที่ ดี ขึ้ น การดำเนินการนี้ต้องเกิดจากความร่วมมือระหว่างรัฐและภาคเอกชน เพื่อกระจายอำนาจให้เกิดความโปร่งใส “ธรรมรัฐ” หรือ “การบริหาร จั ด การที่ ดี ” หรื อ “ธรรมาภิ บ าล” คื อ การมี ส่ ว นร่ ว มของประชาชน และสังคมอย่างเท่าเทียมกัน และมีคำตอบพร้อมเหตุผลที่สามารถชี้แจง กันได้ ● United Nations and Development Programme (UNDP) ให้คำนิยามของคำว่า “ธรรมาภิบาล” หรือ “การบริหารจัดการ ที่ ดี ” คื อ การมุ่ ง ความสนใจไปที่ อ งค์ ป ระกอบที่ ท ำให้ เ กิ ด การจั ด การ อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้แน่ ใจว่านโยบายที่กำหนดไว้ ได้ผล หมายถึง การมีบรรทัดฐานเพื่อให้มีความแน่ใจว่า รัฐบาลสามารถสร้างผลงานตาม ที่สัญญาไว้กับประชาชนได้ _12-12(001-180)P4.indd 10 9/4/12 9:49:38 AM