Spending review

amici di marco biagi
associazione per la cultura riformista

Position paper

strumenti e criteri della
spending review

SINTESI

Il presente dossier è stato redatto sulla base dell'idea guida della RESPONSABILITÀ delle
funzioni politiche e dirigenziale nelle pubbliche amministrazioni, ciascuna nel proprio ambito
di competenza.
I conseguenti criteri prioritari sono:
1) l'adozione generalizzata della contabilità economica per centri di costo, riconciliata con la
contabilità finanziaria, al fine di rendere quantificabili gli obiettivi degli atti di indirizzo,
sollecitare una gestione responsabile e misurabile, favorire comparazioni, migliorare i controlli
interni ed esterni;
2) l'attuazione del federalismo fiscale, a partire dagli atti previsti per l'anno in corso ed
anticipando quelli per il prossimo anno, in modo da disporre quanto prima dei costi standard
per la sanità e dei fabbisogni standard per le municipalità;
3) la definizione quanto più estesa nelle Amministrazioni di costi standard e prezzi di
riferimento;
4) una radicale deregolazione degli adempimenti, sostituendoli con la responsabilità
sanzionata e vigilata delle persone fisiche e giuridiche tenute ai comportamenti disposti dalle
leggi; il ridimensionamento delle funzioni pubbliche sulla base di soluzioni nel segno della
sussidiarietà orizzontale;
5) il completamento della digitalizzazione delle funzioni pubbliche;
6) la trasparenza totale come strumento di partecipazione al governo e di
responsabilizzazione dei vertici politici e amministrativi delle istituzioni.
In base a questi criteri si può tempestivamente attuare una solida e diffusa
razionalizzazione delle funzioni centrali e decentrate dello Stato, delle Agenzie e degli enti
pubblici, delle Regioni, dei loro enti strumentali e delle loro società partecipate, dei servizi
socio-sanitari regionali, del trasporto pubblico locale, degli Enti Locali e loro partecipate. In
particolare deve essere assunto l'obiettivo di ridurre drasticamente i centri di costo e le sedi
fisiche riorganizzando le funzioni con particolare riguardo a:
- ospedali marginali
- aziende del trasporto pubblico locale
- sedi universitarie decentrate
- uffici periferici dello Stato
- servizi di back office e di funzionamento delle forze di polizia
- agenzie fiscali
Il pubblico impiego deve essere ridotto nella dimensione degli occupati, ricondotto a
rapporti di lavoro coerenti con le funzioni, remunerato anche in relazione ai risultati della
riorganizzazione. Potremmo dire: meno dipendenti, meglio remunerati. Decisive sono
l'attuazione della mobilità, anche unilaterale, e la migliore ricollocazione delle risorse umane,
anche attraverso processi di formazione mirata, rispetto ad un settore pubblico più sostenibile
finanziariamente e più produttivo.

Roma, 4 giugno 2012

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*Questo paper è stato redatto con il contributo di:
Carlo Conte, Angelo Lino Del Favero, Filippo Mazzotti,
Stefano Parisi, Maurizio Sacconi, Antonella Valeriani, Francesco Verbaro

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La spending review in Italia:
ripartire dalle funzioni per ridurre i costi e ridisegnare i servizi
in un'ottica di responsabilità federale

Premessa

La razionalizzazione della spesa richiede prioritariamente una riflessione sulle funzioni e
quindi una razionalizzazione delle stesse rispetto ai compiti che il pubblico può e deve oggi
esercitare, tenendo conto delle compatibilità di finanza pubblica e della domanda di servizi
sociali. Il caso Italia richiede un'attenzione non solo riferita all'efficienza della spesa, come
sembra finalizzato da ultimo il DL 52/2012 ("Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della
spesa pubblica"), ma anche sulla corretta allocazione delle risorse in relazione alle funzioni,
agli interventi e all'efficacia degli stessi.
Il ridisegno delle funzioni tocca naturalmente il tema dei rapporti tra poteri pubblici e
poteri privati e quindi della funzione allocativa e distributiva di risorse pubbliche svolta da
parte delle istituzioni. Il fallimento dei Paesi occidentali è anche il fallimento nella capacità di
gestire fenomeni speciali e complessi in maniera efficiente, senza moltiplicare inutilmente i
centri di spesa e ridurre le risorse da destinare ai servizi.
Il nostro paese, in particolare dalla metà degli anni '80 in poi, ha conosciuto una crescita
esponenziale del polimorfismo e policentrismo amministrativo che ha portato ad accrescere i
costi del funzionamento e a ridurre le risorse destinate ai servizi e quindi all'outcome. Dalla
metà degli anni '90 il numero delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi enti strumentali
(enti, agenzie, Ato, consorzi, unioni) e soggetti partecipati, aumenta del 30%; i procedimenti
amministrativi vengono frammentati tra più centri amministrativi; cresce il personale a tempo
indeterminato (fino a 3.400.000 u.), ma soprattutto il personale assunto con contratti di lavoro
flessibili (circa 400.000 unità); crescono gli affidamenti agli esterni e la creazione di soggetti in
house. In poche parole si ha una crescita interna ed esterna del perimetro della spesa pubblica,
destinando in tal modo gran parte delle risorse pubbliche al funzionamento invece che ai
servizi. Si perde il riferimento alle funzioni: circa la titolarità delle stesse e le risorse da
attribuire alle stesse. Le tipologia di spese di funzionamento hanno riguardato in particolare le
spese per il personale, gli immobili e utenze e gli organi; ciò ha contribuito a rendere la spesa
corrente particolarmente rigida e a comprimere la spesa destinata ai servizi e quella per
investimenti. Prima ancora che un "sovraccarico di governo pubblico" si è avuta una crisi da
inefficienza, dovuta alla scarsa cultura manageriale presente nell'amministrazione italiana e
all'approccio "proprietario" nella gestione delle risorse pubbliche.
Non si tratta quindi di avere come ambito di azione di un profondo processo di revisione
solo l'area trasversale del funzionamento, ma i diversi settori di riferimento (giustizia, lavoro,
ambiente, infrastrutture e territorio, sviluppo, formazione, et). Pertanto appare necessario
partire dalle funzioni pubbliche necessarie e da come queste debbano essere esercitate
(direttamente o indirettamente, attraverso soggetti pubblici o privati) per poi individuare le
risorse da assegnare, anche in base alla compartecipazione del soggetto privato e ad un
modello di sussidiarietà orizzontale programmato. Sull'impiego e allocazione delle risorse
pubbliche assume una grossa rilevanza il tema della sussidiarietà orizzontale e del livello di
responsabilizzazione del cittadino utente in settori del welfare come le politiche per la
formazione, per l'occupazione, i servizi sociali o la sanità.

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A rendere maggiormente complesso il ragionamento e la riflessione sulle funzioni
pubbliche del nostro Paese è la scelta effettuata di trasferire competenze dallo Stato alle regioni
e agli enti locali, prima con il decentramento a costituzione invariata e poi con la modifica al
Titolo V della Costituzione (il federalismo). Questo ha portato a frammentare, dato l'assetto
derivato dall'art. 117 della Costituzione, le funzioni tra i diversi livelli di governo, rendendo
spesso meno efficaci gli interventi pubblici e al contempo più costosi. La parcellizzazione delle
funzioni tra diversi enti, portatori di specifici interessi, ha fatto lievitare incredibilmente l'area
complessiva addetta al funzionamento e all'autogestione sottraendo risorse ai servizi, nel
nome di una rappresentatività e specificità di una pluralità di interessi collettivi, che lasciava il
passo di fatto agli interessi autoreferenziali degli enti e dei loro vertici. Mentre crescevano,
infatti i livelli di governo regionali e locali, con le loro articolazioni, il livello centrale di
Governo non diminuiva ma anzi aumentava di peso. Lo stesso d.lgs. 300/99, che aveva
previsto una riduzione dei ministeri e l’accorpamento di tutti gli uffici periferici delle
amministrazioni centrali dello Stato, viene subito accantonato nel 2001 per dare spazio alla
nascita di diversi ministeri con e senza portafogli.
Per questo, per razionalizzare il settore pubblico occorre procedere partendo da alcune
funzioni e non solo dai capitoli di spesa. Si tratta di operare una spending review "storica", di
passaggio epocale, volta paradossalmente a dare rilevanza più al ridisegno organizzativo delle
funzioni core che ai conseguenti e necessari risparmi.
Il compito di mettere in atto misure tese a riorganizzare e rendere più efficiente la spesa
pubblica italiana, ha in Europa interessanti precedenti. In realtà un numero sempre più nutrito
di Paesi dell'euro ha negli ultimi anni provveduto a mettere in atto programmi di valutazione
sistematica della spesa pubblica e di periodica revisione e riorganizzazione delle finanze
statali: Regno Unito, Finlandia, Olanda già dalla seconda metà degli anni '90, e più
recentemente Irlanda, Danimarca e Svezia.
L'esempio più utile sembra essere quello ultradecennale del governo britannico, che nelle
prime considerazioni sulla propria esperienza nel rapporto di "spending review" del 2010 -
avendo sempre come obiettivo principale quello di rendere più efficiente e meno costosa la
finanza statale - identifica da una parte (e in primo luogo) le priorità di spesa, con un
significativo sostegno (tra l'altro) alla scuola e alle università, e dall'altra il recupero delle
somme necessarie attraverso la riduzione o eliminazione delle erogazioni inutili, inefficienti o
semplicemente obsolete. Il Ministero del Bilancio britannico, con la collaborazione di apposite
istituzioni statali, nel portare avanti il programma permanente di revisione, si avvale di
indicatori (frutto di lunghe e accurate analisi sui dati statistici più rilevanti ai fini della spesa)
che vengono periodicamente reiterati, con lo scrupoloso monitoraggio di revisori esterni
(auditing della revisione). L'Italia da qualche hanno ha avviato degli approfondimenti sulla
spending review attraverso commissioni e gruppi di lavoro, ma le difficoltà nell'operare scelte
di revisione radicale della spesa e le crisi finanziarie che hanno caratterizzato l'ultimo decennio
hanno portato a privilegiare, in condizioni di urgenza, spesso i tagli lineari che i processi di
revisione della spesa.

1. Evoluzione e caratteristiche della spesa pubblica in Italia
La storia del risanamento italiano, a partire dall’aggancio al gruppo di testa della moneta
unica nella seconda metà degli anni ’90, è la storia della incapacità di fare tesoro dei
rilevantissimi risparmi di spesa per interessi passivi. Se la riduzione strutturale
dell’indebitamento a partire da allora si è tradotta in un ridimensionamento degli investimenti

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pubblici ed in una crescita della pressione fiscale ciò è dovuto alla sistematica erosione di quei
risparmi da parte della spesa corrente primaria.
Rispetto al 1996, ultimo anno precedente la verifica dei parametri di Maastricht, il risparmio
determinato dai minori interessi passivi è di 6,6 punti percentuali del Pil (oltre 100 miliardi €
correnti), mentre la spesa corrente totale lorda è scesa solamente dell’1,4.
Accanto alla riduzione degli investimenti che costituisce ormai un risparmio acquisito e
strutturale, ammesso che di “risparmio” effettivamente si tratti, l’unico strumento per
“chiudere i buchi” e più in generale per colmare la distanza con gli obiettivi programmatici di
deficit rimane quello dell’inasprimento del prelievo. Questo è ciò che accaduto nel 1992/93 con
un salto dell’1,6% della pressione fiscale rispetto al 1991, e poi nel 1996/97 con un ulteriore
1,5%, e di nuovo negli anni recenti con un primo salto nel 2008/2009, ed un secondo di ben 2,6
punti programmato per il 2012.
La ragione del ricorrente rituale delle manovre annuali, in definitiva, risiede interamente
nella qualità delle manovre stesse, per il vero stimolate anche da regole ed obiettivi europei
eccessivamente orientati agli obiettivi annuali di saldo ed affatto propensi a tener conto della
qualità delle manovre e del loro respiro temporale. Le manovre correttive italiane sono sempre
rispettate ma mai definitive proprio perché le manovre stesse, con il consueto mix di maggior
prelievo e minori investimenti, hanno determinato minor crescita, ed il mancato accento sulle
riforme strutturali ha fatto ‘sì che i fattori alla radice degli squilibri continuassero ad operare,
rendendo necessarie puntuali correzioni.
L’Italia ha quasi sempre realizzato gli obiettivi annuali di deficit ed ha conseguito negli
ultimi venti anni avanzi primari cumulati per circa il 54% del Pil. Ad essi si aggiungono
proventi da privatizzazioni, a seconda delle stime, fra il 10% e il 15% del pil. Proventi
impiegati, con l’eccezione delle cartolarizzazioni immobiliari, per il buyback del debito
pubblico. Ma nonostante tali risultati macroscopici il debito è sostanzialmente lo stesso di venti
anni fa, crescendo in rapporto al PIL, e, per giunta, garantito da un patrimonio che ha via via
perso le sue componenti di maggior qualità che avrebbero potuto assicurare, inoltre,
consistenti entrate correnti da dividendi connessi alle partecipazioni statali, puntualmente
sostituite da entrate fiscali.
Senza un intervento deciso sulla spesa corrente primaria il copione è destinato a ripetersi e
con esso lo stato di emergenza italiano che varia di intensità con le oscillazioni della
congiuntura, ma sembra non dover cessare mai. Nel suo ambito occorre, tuttavia, discernere
fra la componente di flussi finanziari e quella dovuta alla produzione diretta dei servizi.
Nel primo caso l’ambito principale è quello delle prestazioni sociali in denaro. E’, questa, la
voce che rispetto all’anno di riferimento 1996 ha eroso 2,8 dei 6,6 punti di risparmio per
interessi. In questo caso, con la sola rilevante eccezione del “passo indietro” pensionistico del
2007, non si può parlare di eccesso di generosità legislativa quanto di eccesso di timidezza o
difetto di tempestività nell’intervenire su voci di spesa composte in buona parte di entitlement e
soggette ad una crescita strutturale dovuta a cause, dalla struttura demografica nel caso delle
pensioni alla congiuntura economica, che sono indipendenti dalla volontà del legislatore.
Nel secondo caso l’ambito di riferimento è dato, in sostanza, dalla somma della spesa per il
personale e per l’acquisto di beni e servizi, ed è a questo settore che occorre imputare almeno
un altro 1,4% di crescita della spesa corrente rispetto al 1996. In realtà, tuttavia, la crescita è
maggiore e collocabile attorno ai due punti del Pil, dal momento che nel ’96 la spesa per
stipendi inglobava i contributi sanitari dei dipendenti pubblici, successivamente sostituiti dalla
cosiddetta Irap pubblica. Il confronto con il primo anno “a parità di legislazione”, il 1998,
suffraga questa interpretazione.

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Il confronto con il 1996, al netto dei contributi, indica come la spesa per il personale sia solo
marginalmente responsabile della crescita: 0,1% del pil. Si registrano, tuttavia, dinamiche
molto divergenti fra comparti, che meritano di essere approfondite: in termini nominali la
spesa del complesso delle amministrazioni pubbliche fra il 1996 e il 2010 è cresciuta del 56%;
quella dello Stato centrale del 46%; quella delle regioni, al netto della sanità, dell’86%; quella
della sanità e quella delle province, entrambe del 78%; quella dei comuni del 36%.
E’ difficile, tuttavia, discernere quanto di tali divergenze sia da riferire a modifiche
nell’assetto istituzionale (il buon risultato dei comuni suggerisce il contrario), quanto a crescita
del livello dei servizi, e quanto ad efficienza produttiva a parità di servizio. Si tratta di
considerazioni per le quali l’esperienza personale di ciascuno può essere più utile dell’esame
delle cifre.
La medesima considerazione vale, ma per valori ben più elevati, per il comparto degli
acquisti, nel quale la crescita della spesa rispetto al 1996 è prossima ai due punti del Pil. Il
totale degli acquisti della pa cresce in quindici anni del 101%. Tale esito, tuttavia, è il prodotto
di un +147% nel comparto sanitario che copre circa la metà del totale (69 miliardi su 137 nel
2010) e da dinamiche di altro segno negli altri livelli istituzionali (+72% per lo Stato, +106% per
le regioni, +182% per le province, +64% per i comuni).
Anche in questo caso è difficile discernere le ragioni di andamenti così difformi, soprattutto
nel comparto sanitario la cui spesa, al pari di quella pensionistica, è altamente influenzata
dagli andamenti demografici. Rispetto alla spesa per il personale, inoltre, va tenuto conto di
come la spesa per acquisti sia in qualche caso indice di un maggior ricorso all’outsourcing ed
occorre, perciò, chiedersi se lo svantaggio da crescita degli esborsi, non sia a volte compensato
dalla minor strutturalità della spesa stessa rispetto a quella per il personale interno. Non si può
tuttavia non notare come, se si trattasse di una regola generale, l’andamento della spesa per
personale e di quella per acquisti dovrebbero essere complementari. Nel caso italiano, al
contrario, vi sono comparti (Stato e Comuni) che registrano crescite inferiori alla media in
entrambe le voci, ed altri che fanno registrare valori di segno opposto.
La revisione della spesa appare, dunque, necessaria, soprattutto in un’ottica strutturale. In
chiave immediata, infatti tutto può essere utile per scongiurare gli incombenti inasprimenti del
prelievo. In una prospettiva più ampia, al contrario, valgono per le riduzioni le stesse
considerazioni avanzate a proposito degli aumenti: occorre discernere dove finisca il
guadagno di efficienza organizzativa, che è dato tecnico, e cominci la riduzione del servizio,
che è dato politico, e perciò difficilmente affrontabile in sede sostanzialmente amministrativa.

2. Gli strumenti e i percorsi
È chiaro che i processi di spending review ancor più dei processi di performance review ,
attinenti alla efficienza della spesa e quindi ad organizzazione invariata, richiedono tempi
adeguati di revisione della macro organizzazione e di ridistribuzione e ridisegno delle
funzioni, poco compatibili temporalmente con i fabbisogni finanziari di breve periodo imposti
dal fiscal compact. Occorre però, nell'adottare le manovre urgenti per migliorare i saldi, non
abbandonare processi di riorganizzazione e di ridisegno del perimetro pubblico di carattere
strategico. Il vincolo esterno va sfruttato non solo per contenere temporaneamente la spesa, ma
per avviare processi di ristrutturazione e ridisegno del perimetro della spesa pubblica. La
debolezza dello Stato sta anche qui, nel non avere una forza propria per avviare un processo di
modernizzazione e nell'attendere vincoli e spinte dall'esterno, se non addirittura ad eluderle.

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La revisione organizzativa

Il decentramento amministrativo a costituzione invariata e il pluralismo organizzativo che
esplodono come fenomeno in particolare dagli anni '90 non solo non soddisfano l'esigenza di
assicurare una maggiore efficacia e specializzazione all'intervento pubblico, ma genera un
incremento della spesa e sovente un'incertezza sulle competenze e sull'erogazione dei servizi.
Al contempo a partire dal 2001, l'esigenza di assicurare un forte coordinamento degli
interventi a livello centrale (vedi settore agricoltura, sviluppo, sanità, lavoro) e poi gli obblighi
comunitari in materia di controllo della spesa hanno portato a rafforzare le strutture centrali,
aumentando il numero delle direzioni generali (dal 2001 al 2006 aumentano da 348 a 506), e
non facendo però decollare quelle funzioni di coordinamento e monitoraggio tipiche del
centro in un assetto federale. Se nel 1999 vengono emanati due decreti legislativi (d.lgs. 300 e
303 del 1999) per ridisegnare i ministeri e la Presidenza del Consiglio dei ministri in un’ottica
federale, diminuendo il numero e la dimensione della struttura, dal 2001 si assiste ad un
crescendo di ministeri con e senza portafogli e delle relative direzioni generali. La stessa scelta,
effettuata con gli stessi decreti legislativi, di accorpare gli uffici periferici delle amministrazioni
centrali dello Stato presso gli UTG (uffici territoriali del Governo) viene sospesa e bloccata
dalle resistenze di tutte le amministrazioni interessate. Dalla metà degli anni '90 al 2008 si
registra un lieve aumento del personale, ma al contempo una crescita delle strutture, un
aumento delle partecipate e del loro personale (dal 1999 al 2009 del 30% dati Istat-
Unioncamere), un incremento delle esternalizzazioni e degli investimenti nelle ICT. Fenomeni
che avrebbero dovuto portare ad una revisione organizzativa e ad una razionalizzazione e che
invece sono stati tutti avviati in una logica incrementale e aggiuntiva. Diversi sono gli ambiti
che potrebbero essere interessati da processi di spending review, sia con riferimento alle
politiche di settore sia con riferimento all'area del funzionamento.
Ricordiamo come l'art. 01 del DL 138/2011 abbia previsto l'adozione di un programma "per
l'integrazione operativa delle agenzie fiscali, la razionalizzazione di tutte le strutture
periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio
unitario a livello provinciale, il coordinamento delle attività delle forze dell'ordine, ai sensi
della legge 1º aprile 1981, n. 121, l'accorpamento degli enti della previdenza pubblica, la
razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e
tributaria a rete, la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica." Inoltre, sempre lo
stesso decreto, ha previsto " il programma, comunque, individua, anche attraverso la
sistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, eventuali criticità
nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, anche al fine di evitare possibili
duplicazioni di strutture ed implementare le possibili strategie di miglioramento dei risultati
ottenibili con le risorse stanziate". Gli obiettivi sono già previsti dalla normativa vigente e per
certi versi lo sono anche i criteri. Serve accelerare in tal senso i processi di riorganizzazione
come è avvenuto ad esempio nell'ambito degli enti previdenziali. Si ricorda, ad esempio, che
con il DL 78/2010 sono state introdotte disposizioni (art.7) che hanno previsto l'accorpamento
dell'Ispesl e Ipsema nell'Inail, dell'Ipost nell'Inps, dell'Enam nell'Inpdap, dello Ias nell'Isfol e
dell'Ente nazionale di assistenza e previdenza per i pittori e scultori, musicisti, scrittori ed
autori drammatici (Enappsmsad) nell'Enpals. Inoltre, con l'art. 8 dello stesso decreto legge
78/2010 si è prevista la costituzione di poli logistici integrati nell'area delle amministrazioni del
welfare, per ridurre i costi di funzionamento degli uffici periferici.

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La contabilità economica e la trasparenza sui bilanci

Uno strumento che certamente è mancato pur se previsto dalla normativa vigente è quello
della contabilità economica e per centri di costo da adottare non come ulteriore adempimento
amministrativo, ma come strumento di governo del bilancio e della spesa.
Scopo di questo impegno era il tentativo di ottimizzare da un lato la decisione di bilancio
per renderla più snella e di agevole lettura; e, dall’altro, di identificare un percorso agile e
compiuto per rivedere il sistema delle decisioni assunte e, quindi, degli oneri preventivati, alla
luce dell’andamento del ciclo economico e dei costi dei servizi stabiliti.
I prodromi di tali riflessioni si concretizzavano nel bilancio per funzioni e per programmi e
nella contabilità economica applicata al sistema pubblico: essi si rinvengono, dapprima, nella
Legge n. 421 del 1992 (Legge Amato o Finanziaria bis), e, poi, in un fondamentale atto
normativo emesso in base alla delega in quella contenuta, e cioè nel Decreto Legislativo n. 29
del 1993. L’avvio di tali innovazioni veniva stabilito in via sperimentale e doveva (voleva)
essere portato in breve termine a regime.
Il tempo breve nel sistema pubblico, però, non ha il significato keynesiano, e solo nel 1997 –
con la legge 94/1997 e con il D.lgs 279/1997 – il cambiamento della struttura del bilancio trova
una prima riforma: il bilancio viene strutturato per ministeri, centri di responsabilità e unità
previsionali e viene prevista l’attuazione della contabilità economica con un piano unico dei
conti per tutte le Amministrazioni Pubbliche.
Il Bilancio dello Stato per l’anno 1998 viene presentato con l’impostazione descritta a
carattere vincolante, recando peraltro in allegato l’espressione dei valori secondo le funzioni
dello Stato a titolo informativo. La contabilità economica viene attuata dall’anno 2000,
ponendo in essere il Budget dello Stato per il medesimo anno e conseguentemente le
rilevazioni contabili di gestione.
Bisogna attendere la Legge 196 del 2009 affinché il Bilancio per Funzioni e per Programmi
diventi a tutto titolo oggetto di approvazione legislativa da parte del Parlamento, fermo
restando, però, il carattere solo informativo del Budget dello Stato. Permane – e con maggior
rilevanza – il carattere finanziario di tale bilancio e si specifica la tendenza alla redazione del
solo Bilancio di Cassa.
Il Budget economico e le connesse rilevazioni prendono il ruolo di "Cenerentola" e vengono
relegate a compendio pur rappresentando l’anello di congiunzione diretto con la contabilità
economica nazionale e, quindi, il mezzo più diretto per la costruzione dei valori
dell’Indebitamento Netto.
Siamo ormai nel presente 2012: la spending review non è stata mai attuata e solo ora si
comincia ad applicarla; e la contabilità economica - che la stessa revisione delle spese avrebbe
dovuto e potuto supportare – viene considerata un fardello o al più un adempimento. E
pensare che era stata concepita per essere applicata a tutte le Amministrazioni Pubbliche in
una logica di decisioni di convenienza tra il perpetrare al loro interno certi servizi ovvero di
loro esternalizzazione.

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Cosa fare oggi in materia?

• Applicazione integrale della Contabilità Economica (anche analitica) a tutte le
Amministrazioni Pubbliche;
• Declaratoria di coniugazione della Spendig Review e della Contabilità Economica;
• Effettuazione dei “tagli di Bilancio” solo previa verifica dei risparmi di costo;
• Programmazione strategica e valutazione del management solo su dati di contabilità
economica.
• Attivazione dell’AIR – analisi di impatto della regolamentazione da integrare nelle
relazioni tecniche alle nuove iniziative di spesa.

Un dato che certamente è mancato e che ha portato a prevedere attraverso la legge
costituzionale 1/2012 una commissione indipendente sui bilanci è quello della trasparenza e
accessibilità dei documenti di finanza pubblica. Troppe volte i debiti e le situazioni di dissesto
sono stati scoperti con numerosi anni di ritardo; spesso i bilanci sono rimasti oscuri e incerti
nonostante tutti i controlli e le certificazioni formali; sovente la programmazione strategica e
gestionale è stata scollegata dalla programmazione finanziaria. Il principio della trasparenza,
affermato per la prima volta con l’art. 11 del d.lgs. 150/2009, stenta ad affermarsi soprattutto in
relazione ai documenti e alle informazioni più importanti degli enti. Il processo di
responsabilizzazione innanzi tutto sulle risorse finanziarie non trova affermazione, anche a
causa della scarsa trasparenza con la quale vengono allocate e spese le risorse. Vi è un aspetto
di contabilità economica e di lettura economica dei bilanci, ma vi è anche il tema della
trasparenza e leggibilità dei documenti finanziari. Ecco perché da questo punto di vista
l’inventario di fine mandato così come l’indipendenza degli organi di revisione possono
innescare un meccanismo trasparente e certo di gestione delle risorse pubbliche.
Tutto il ciclo della programmazione e di assegnazione degli obiettivi, connesso alla riforma
del bilancio degli anni ’90, rimane sulla carta, così come il sistema di valutazione della
dirigenza. La mancanza di dati utili, economici e non finanziari, e il non utilizzo dei pochi dati
disponibili hanno impedito l’avvio di un processo reale di programmazione e allocazione
efficiente ed efficace delle risorse. La mancanza di analisi e benchmark sulla base dei quali
rivedere la spesa ha lasciato lo spazio alla logica dei tagli lineari deresponsabilizzando vertici
politici e vertici amministrativi. Il non affermarsi della contabilità economica e del controllo di
gestione porta ad una applicazione teorica ed astratta del new public management in Italia. Le
proposte e gli interventi sull’open data costituiscono un’occasione per rendere trasparente la
gestione delle amministrazioni pubbliche già a monte, sui documenti di programmazione
finanziaria, e non a valle, su alcune singole voci di spesa. Le valutazioni sull’inefficienza e
sull’inefficacia delle politiche devono coinvolgere già i cittadini, soprattutto in un’ottica
federale, e per questo riteniamo che occorra spingere sulla previsione di espliciti obblighi sulla
trasparenza sui dati relativi alla spesa pubblica come è avvenuto negli Usa con il Freedom of
information act (Foia).

La gestione delle risorse umane nei processi di riorganizzazione

La contrattualizzazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni non ci ha
consegnato una gestione delle risorse umane moderna e aziendale nelle pubbliche
amministrazioni. La figura del datore di lavoro pubblico, come fictio iuris, non è decollata a
causa di una figura dirigenziale debole che ha scelto il compromesso con una politica invasiva

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e un sindacato man mano fortemente arroccato nel pubblico impiego, piuttosto che cogliere la
sfida della riforma del lavoro pubblico e della riforma generale degli anni '90. La cattiva
gestione della contrattazione da parte delle pubbliche amministrazioni non ha solo portato ad
un incremento delle retribuzioni dal 1998 al 2008 superiore a quelle dei lavoratori del settore
privato, ma ha reso soprattutto rigida la gestione del personale e non ha introdotto quegli
strumenti che servirebbero ad esigere la prestazione lavorativa in luogo diverso e a favorire un
utilizzo della mobilità e ricollocazione del personale, come strumenti ordinari di gestione e
non come episodi eccezionali e da scongiurare.
Pertanto pur in un processo di grandi ristrutturazioni e cambiamenti le risorse umane sono
rimaste di fatto immutate rispetto alle esigenze organizzative ed istituzionali, che venivano
soddisfatte con strumenti aggiuntivi e forme più o meno forti di esternalizzazione.
Sarebbe, oggi più che mai, necessario individuare degli strumenti di flessibilità interna e
procedere ad una mappatura delle competenze, prevedendo la necessaria riconversione e
riqualificazione del personale. Un ridisegno delle funzioni e del perimetro della spesa pubblica
richiede uno strumentario adeguato per una gestione flessibile e produttiva delle risorse
umane. Si tratta di ridistribuire il personale sulla base dei profili attuali e di riconvertire ove
possibile le professionalità non più necessarie. Servono tabelle di equiparazione per la mobilità
intercompartimentale, l'esigibilità delle prestazioni in luogo diverso dall'abituale in maniera
semplificata, l'obbligo di porre in mobilità il personale in eccedenza e conseguente
responsabilità anche del vertice politico in caso di inadempimento. Usare il fondo
dell'accessorio per favorire la ricollocazione e riconversione dei profili, alimentato da una
quota dei risparmi derivanti dai processi di razionalizzazione.
Chiaramente la gestione delle risorse umane deve essere guidata da processi e da scelte
strategiche relative alle funzioni pubbliche e ai programmi e che devono interessare la macro
organizzazione. Assurdo parlare, come spesso accade, di assegnazione di personale, di
mobilità collettiva o di licenziamento per giustificato motivo economico senza avere avviato
dei processi di riorganizzazione.
Nell'attuale contesto economico/finanziario vi è lo spazio per attivare anche nel settore
pubblico delle moderne relazioni sindacali in grado di valorizzare il coinvolgimento delle parti
in un processo di salvaguardia delle funzioni e di ridisegno del settore pubblico ormai
necessario. Non si tratta più di ottenere forme defatiganti di partecipazione sindacale su
singoli atti, ma di condividere l'idea generale del settore pubblico dei prossimi decenni e i
processi di adeguamento necessari. Lo stesso secondo livello di contrattazione, pur in un
contesto di rigore finanziario, potrebbe costituire uno strumento di flessibilità utile per
accompagnare fenomeni di ristrutturazione e ridisegno delle istituzioni.
Le amministrazioni dovranno intanto applicare per i prossimi tre anni le disposizioni di
razionalizzazione contenute nel decreto legge 78/2010, nel decreto legge 98/2011 e nel decreto
legge 138/2011; misure in parte diverse per comparto e per livello di governo. Se le
amministrazioni centrali dello Stato saranno tenute nei prossimi mesi a razionalizzare i propri
uffici periferici, a rivedere in riduzione gli organici, accorpare gli enti previdenziali, et., oltre a
sperimentare la spending review, per gli enti locali si prevedono maggiori limiti in materia di
assunzioni, l'inclusione delle spese di personale delle partecipate nei vincoli di riferimento, la
razionalizzazione delle partecipate, la realizzazione di unioni per i comuni sotto i 1.000
abitanti, nonché la gestione associata delle funzioni fondamentali per i comuni da 1.000 a 5.000
abitanti. A questo, inoltre, occorre aggiungere per gli enti locali gli effetti dei tagli ai
trasferimenti e gli obiettivi del patto di stabilità.

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Il quadro è tale quindi da richiedere piani di razionalizzazione strutturali e nuovi modelli di
gestione. Per questo occorre pensare ad alcune soluzioni organizzative e logistiche che già da
tempo le amministrazioni avrebbero potuto adottare e che invece o sono rimaste sulla carta
oppure hanno trovato un'applicazione distorta e inefficiente.
L'esempio classico e oggi più evidente è dato dalla gestione del personale, una funzione
interna resa sempre più complessa dall'evolversi del quadro normativo e che assorbe molte
energie e personale all'interno delle singole amministrazioni. Il paradosso è dato dal fatto che
non solo ogni amministrazione ha un proprio ufficio per il personale, ma spesso ogni settore,
dipartimento o direzione ha a sua volta una propria struttura dedicata. Un'area questa che
potrebbe essere certamente esternalizzata e gestita in forma associata, migliorando così
l'efficienza ma anche la qualità dei servizi. Nell'ambito della gestione del personale è possibile
ad esempio ricorrere alle agenzie per il lavoro, che sono portatrici di un know how di rilievo
nel settore della gestione delle risorse umane; questo consentirebbe alle amministrazioni
interessate di liberare seriamente il settore pubblico da una serie di incombenze
amministrative. Già l'art. 74 del DL 112/2008 aveva individuato i criteri di riorganizzazione e
riduzione degli organici con particolare riferimento alla concentrazione dell'esercizio delle funzioni
istituzionali, attraverso il riordino delle competenze degli uffici e all'unificazione delle strutture che
svolgono funzioni logistiche e strumentali. Ma alla fine tutte le amministrazioni, paradossalmente,
hanno proceduto al semplice taglio lineare.
Tanti altri esempi si possono fare, spesso supportati da una esplicita previsione normativa:
dall'ufficio relazione con il pubblico all'ufficio disciplinare, dall'organismo di valutazione alla
gestione del sito internet, nonché alla gestione dei bilanci e degli appalti.
Ma pur in presenza di una esplicita previsione normativa, le amministrazioni hanno sempre
preferito gestire attraverso un proprio ufficio o settore oppure realizzarci persino delle società
in house. Un'altra area da aggredire inoltre è quella della razionalizzazione degli immobili di
proprietà e in locazione. Il blocco delle assunzioni per anni, i processi di semplificazione e
digitalizzazione, le esternalizzazioni hanno ridotto sensibilmente il fabbisogno immobiliare
delle pubbliche amministrazioni, ma resistenze interne e incapacità di mettere a valore gli
immobili portano ad una spesa elevata e crescente per immobili da parte delle pubbliche
amministrazioni.
La migliore razionalizzazione inoltre è quella che avviene dal basso, che è più prossima, in
quanto è in grado di scegliere tra spesa buona e spesa cattiva, di tagliare ma di effettuare
investimenti. I piani di razionalizzazione previsti dall'art. 16 del DL 98/2011 costituiscono
un'occasione per avviare dei piani di razionalizzazione "industriali" e far nascere delle
relazioni sindacali alte nel settore pubblico, non più fondate sul deficit spending ma sulle
funzioni e i servizi che il pubblico dovrà assicurare, coinvolgendo e premiando il personale.
Per questo sarà necessario eliminare i vincoli finanziari sulla formazione, soprattutto se
finalizzata ad accompagnare i piani di razionalizzazione o il programma di revisione della
spesa previsti dalla recente normativa. Per ristrutturare e razionalizzare e quindi per superare
la logica i tagli lineari occorre avere alcuni strumenti e alcune risorse, oltre a dei piani che le
amministrazioni devono imparare ad adottare.

La semplificazione

Come ha correttamente rilevato la stessa Commissione europea nell’ambito del Piano
d’azione per la Semplificazione del 2007 (PAS 2007), ridurre i costi della burocrazia non
significa ridurre gli obblighi di rendicontazione o di informazione, piuttosto significa

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eliminare gli oneri obsoleti, rendere efficienti i meccanismi di verifica e controllo e favorire così
l’osservanza degli obblighi realmente necessari.
Sulla base dell’esperienza degli Stati membri che hanno già realizzato esercizi di
misurazione (Danimarca, Paesi bassi, Regno Unito e Repubblica Ceca) ed elaborato modelli
economici, la valutazione d’impatto ha infatti dimostrato che una riduzione degli oneri
amministrativi pari al 25%, può determinare un aumento del prodotto interno lordo (PIL)
compreso fra l’1,4% e l’1,8%.
In particolare, la Commissione Europea ha stimato che per l’Italia i costi amministrativi che
gravano sulle imprese sono pari al 4,6% del PIL e, pertanto, ipotizzando una loro riduzione del
25%, ha quantificato in circa 75 miliardi di euro l’impatto complessivo di crescita del prodotto
interno lordo.
In linea con le aspettative comunitarie, il Governo italiano ha avviato nel 2008, con il
decreto legge n. 112, un programma di misurazione degli oneri amministrativi derivanti dalla
normativa statale, ponendosi l’obiettivo della loro riduzione del 25% entro il 2012. A tal fine,
ha utilizzato la metodologia EU Standard Cost Model opportunamente adattata alle peculiarità
dell’ambiente regolatorio (ovvero della presenza di più livelli di governo con poteri di
regolazione), alle caratteristiche strutturali del sistema produttivo, contraddistinto da una forte
presenza di piccole e medie imprese (4.446.137 unità, di cui l’88,6% con meno di 5 addetti), alla
necessità di riconoscere il ruolo significativo svolto nel mercato dagli intermediari e dalle
associazioni di categoria.
Tale metodo prevede la misurazione degli oneri amministrativi, stimando il costo dei
singoli obblighi informativi imposti dalla normativa, per lo più attraverso interviste ad un
campione di imprese. In particolare, gli oneri sono stimati sulla base del costo medio che le
imprese sostengono per svolgere ogni attività amministrativa, moltiplicato per il numero di
volte in cui, ogni anno, l’attività è svolta e per il numero delle imprese coinvolte.
Grazie ai numerosi interventi di semplificazione adottati in 11 aree di regolazione giudicate
particolarmente impattanti, ad oggi sono stati quantificati risparmi per cittadini ed imprese
per più di 8 miliardi di euro annui, con un risparmio stimato di circa il 30% dei costi.
La semplificazione operata nell’area lavoro e previdenza, giudicata fra le più onerose, ha
comportato una riduzione complessiva degli oneri amministrativi per le PMI per circa 4.8
miliardi di euro annui, ossia pari al 45% dei costi dell’area. La sola sostituzione del libro paga
e matricola con il Libro unico del lavoro, ha generato un risparmio stimato in 3,5 miliardi di
euro.
A valle della misurazione operata, un dato da sottolineare è come l’informatizzazione di
adempimenti formali e la gestione telematica e semplificata degli stessi abbia determinato
laddove applicata risparmi straordinari di gestione sia per le imprese, sia per lo stesso
apparato amministrativo deputato al controllo. Lo dimostra, ad esempio, l’intervento operato
dalla legge n. 296/2006 con riferimento alla comunicazione di instaurazione e cessazione dei
rapporti di lavoro (la c.d. CO), per le quali è stato stimato un risparmio pari all’87% rispetto
alla vecchia procedura.
Solo guardando al passato recente non possono non registrarsi poi interventi significativi di
semplificazione su ambiti particolarmente impattanti dell’azione amministrativa.
Penso alle semplificazioni in materia di certificazioni, alla programmazione dei controlli
sulle imprese; agli interventi sulla trasparenza; alle liberalizzazioni; all’informatizzazione
della PA.
Ciò nonostante, le piccole e medie imprese, che rappresentano in Italia la quasi totalità del
tessuto connettivo imprenditoriale, continuano a lamentare la necessità di dover dedicare alla

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gestione delle pratiche amministrative oltre 86,3 milioni di giornate/uomo; vale a dire 60
giornate/uomo all’anno per impresa, secondo una recente ricerca realizzata dall’ufficio studi di
Confartigianato (fonte: Italia Oggi, 7 maggio 2012). Il “costo di produzione dei servizi
pubblici”, aumentato in 30 anni di più di quello del settore privato, con un aggravio di spesa di
circa 70 miliardi, continua a mantenere livelli allarmanti.
Credo sia legittimo e doveroso chiedersi le ragioni di questa discrasia per individuare le
necessarie azioni correttive. Ciò, sia in termini di verifica dei benefici effettivamente percepiti
dal cittadino e dalle imprese a fronte dei risparmi stimati, sia in termini di effettiva riduzione
della spesa pubblica improduttiva, di razionalizzazione delle funzioni e di miglioramento
delle perfomance.
Per far ciò non può sfuggire la considerazione banale ma ineludibile secondo cui le norme
sono importanti ma non bastano. Occorre dare loro concreta esecuzione sotto diversi profili.
Per raggiungere gli obiettivi prefissati, l’execution dovrà essere alla base del nuovo
programma triennale 2012 – 2015 di misurazione e riduzione degli oneri amministrativi e
regolatori gravanti su imprese e cittadini, e, a maggior ragione, alla base del programma 2012
– 2015 di riduzione degli oneri amministrativi gravanti sulle pubbliche amministrazioni,
lanciati dal Governo con il decreto legge Salva Italia.

A tal fine, ci si permette di suggerire alcune aree di miglioramento.

Nel breve periodo:

• Occorre monitorare la concreta realizzazione degli interventi intrapresi,
verificando la tempestiva adozione dei provvedimenti attuativi laddove previsti e
l’effettività dell’intervento come stimato, attraverso l’adozione di meccanismi
stringenti e pubblici di valutazione ex post e non solo ex ante. Ciò, anche valorizzando il
ruolo svolto dagli intermediari e dalle associazioni di categoria, al fine di individuare le
possibili criticità che hanno di fatto determinato la mancata percezione da parte del
destinatario finale degli interventi di semplificazione.

• Occorre poi intervenire sulla durata del ciclo di misurazione-riduzione. In
alcune aree (privacy ed ambiente), i primi interventi di semplificazione sono stati
adottati a distanza di circa 3 anni dalla misurazione. Sarebbe utile responsabilizzare i
decisori e prevedere meccanismi di intervento sostitutivo in caso di mancato
adempimento, così come sarebbe utile introdurre meccanismi premiali per le realtà che
raggiungono i livelli prefissati o overperfomance.

Proprio al fine di ridurre la durata di tale ciclo sarebbe utile che le norme di
semplificazione fossero immediatamente applicabili e non si facesse, salvi casi
eccezionali, rinvio a disposizioni attuative che dilatano spesso in modo eccessivo
l’effettiva operatività dell’intervento.
• Occorre dare piena esecuzione agli interventi di semplificazione adottati,
implementando a valle degli stessi i necessari adeguamenti organizzativi in capo
alle strutture amministrative interessate. Nello specifico vuol dire agire su:
- organizzazione del lavoro;
- mobilità del personale sul territorio e fra amministrazioni;
- redistribuzione delle risorse strumentali e finanziarie;

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- soppressione di strutture, enti, uffici non più necessari;
- riqualificazione del personale;
- avvio di percorsi di accompagnamento all’uscita per il personale.
Ed infatti, la riduzione di un onere amministrativo, generato, ad esempio, da una
sovrapposizione di competenze fra due o più soggetti pubblici o da casi di goldplating, non può
non essere seguito da una modifica organizzativa che riconduca ad efficienza non solo la
procedura amministrativa ma anche le stesse strutture delle PA interessate dall’intervento di
semplificazione.
A valle del processo, è necessario ad esempio intervenire con la redistribuzione dei carichi
di lavoro, con la razionalizzazione delle funzioni, con una più equa ripartizione delle risorse
umane, economiche e strumentali fra i diversi livelli di governo interessati o, se necessario,
intervenire con azioni più incisive di integrazione o accorpamento di strutture e enti o ancora
con interventi di riduzione dello stesso perimetro della PA, dando concreta attuazione al
principio di sussidiarietà orizzontale.
Ciò solo garantisce in ultima analisi l’accrescimento dell’efficienza e della produttività della
pubblica amministrazione e la riduzione della spesa pubblica per il tramite della
semplificazione.
Come accennato, i risultati raggiunti nel processo di revisione organizzativa e funzionale
dovrebbe essere misurati ai fini della valutazione della performance dei decisori e della loro
eventuale responsabilità amministrativa. D’altronde, le disfunzioni e gli appesantimenti
burocratici che generano oneri inutili e gravosi per le imprese e per il cittadino, nascondono
oneri inutili e gravosi per la stessa macchina pubblica, che gestisce evidentemente in modo
disorganico, ridondante e inefficiente l’erogazione di un “servizio” che, in ultima analisi,
potrebbe essere ritenuto non necessario e pertanto un mero costo per la collettività e per la
finanza pubblica.
In quest’ottica, il processo di revisione della spesa pubblica e di razionalizzazione delle
funzioni in atto potrebbe, anche nel breve periodo, valorizzare il grande lavoro di
semplificazione svolto in questi anni, dando concreta esecuzione, nei casi di inerzia della PA,
ai necessaria adeguamenti organizzativi, in vista di una maggiore produttività.

Nel medio periodo:

• Occorre cambiare la cultura e i comportamenti quotidiani, legando la
valutazione della perfomance individuale all’effettivo raggiungimento del risultato,
concreto e misurato;

• L’applicazione dell’ EU standard cost model alla pubblica amministrazione
(previsto dal decreto legge Salva Italia) può rappresentare una straordinaria occasione
per porre rimedio alla crescita esponenziale del polimorfismo e policentrismo
amministrativo, che ha determinato, dalla metà degli anni ’80, l’aumento esponenziale
dei costi della macchina pubblica e una contrazione delle risorse destinate ai servizi e
quindi all’outcome.
Un utile banco di prova potrebbe essere rappresentato dalla riorganizzazione delle funzioni
che seguirà il ridimensionamento del ruolo delle Province previsto dal predetto decreto legge
(che impone, entro il 31 dicembre 2012, il trasferimento ai Comuni delle funzioni conferite
dalla normativa vigente alle Province, salvo per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano

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acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza).
In tale contesto, si potrebbe ad esempio, valutare una revisione più profonda del sistema di
governance delle politiche e dei servizi per l’impiego, anche nell’ottica della sussidiarietà
orizzontale, stante il contributo, non proprio soddisfacente, offerto in questi anni dalle
Province per il tramite dei servizi per l’impiego. Ciò, anche in vista dell’esercizio della delega
inserita nel DDL 3249 in materia di politiche attive e servizi per l’impiego (cfr. art. 60 del DDL)
nonché dell’accordo, da stipularsi entro il 30 giugno prossimo, in sede di Conferenza Stato –
Regioni, per identificare le linee di indirizzo e di riforma e gli eventuali riassetti di enti ed
organismi ritenuti necessari in tale ambito (ivi inclusa la proposta del Governo di creare una
Agenzia unica nazionale per la gestione in forma integrata delle politiche attive e dell’ASpI,
partecipata da Stato, Regioni e Province autonome e caratterizzata da forte autonomia
territoriale).

In quest’ottica, occorre anche superare la resistenza del livello sub-statale a misurarsi
con azioni concrete di riduzione degli oneri amministrativi, spingendo
contemporaneamente le regioni ad adottare modelli omogenei di misurazione.

Ed infatti, se nonostante alcune difficoltà, la misurazione a livello statale può dirsi aver
raggiunto buoni risultati, altrettanto non può dirsi per il livello sub-statale. A parte alcuni
progetti pilota promossi dalla Funzione Pubblica, in collaborazione con il Formez che hanno
interessato alcune regioni italiane, decisamente sporadiche sono state le iniziative intraprese
autonomamente dagli enti locali. Queste esitazioni nell’avvio del MOA regionale appaiono
emblematiche delle sfide che un sistema multilivello pone all’impostazione e all’attuazione
delle politiche di better regulation.
Il raggiungimento di obiettivi di miglioramento della qualità dell’ambiente regolatorio
non può infatti prescindere dal coinvolgimento degli enti locali, in un assetto che assegna ad
essi la competenza in settori cruciali per la vita dei cittadini e delle imprese e in cui la spesa per
la fornitura di servizi pubblici risulta essere, paradossalmente, inversamente proporzionale
alla dimensione dell’ente territoriale.
La misurazione degli oneri amministrativi nelle materie di competenza regionale
presuppone poi accordi o intese in sede di Conferenza Unificata fra i diversi livelli di governo
interessati.
È fondamentale l’adozione in tale sede di modelli omogenei di misurazione per tutti
i livelli di governo.
Dall’estrema articolazione e diversificazione della realtà istituzionale, economica e sociale,
continua infatti a scaturire una notevole varietà territoriale degli adempimenti che costituisce
la principale sfida sul piano metodologico per l’implementazione della MOA regionale.
Appare pertanto necessaria l’adozione da parte delle Regioni di una metodologia condivisa
con le autonomie locali al fine di ricondurre a uniformità i comportamenti differenziati troppo
spesso assunti da comuni e province nell’ambito del territorio regionale.
Sul piano operativo, invece, l’efficacia del coordinamento multi-livello è legata tanto alla
focalizzazione sugli adempimenti più irritanti e di comune interesse nelle materie a
competenze concorrente quanto alla definizione ex ante di scadenze certe e modalità di
reporting che garantiscano l’accountability dei programmi regionali.
A ostacolare la razionalizzazione degli ordinamenti regionali, però, non è solo la mancata
collaborazione tra livelli di governo. Alcune ricerche condotte sul tema hanno individuato

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anche nella mancata modernizzazione delle forme di controllo dei Consigli sulla Giunte
regionali una ulteriore criticità in tema di qualità normativa regionale. In particolare, lo
studio delle esperienze regionali di Lombardia, Emilia Romagna e Toscana ha evidenziato una
scarsa efficacia dei meccanismi di controllo programmato e sistematico dei Consigli sulle
Giunte con riferimento alle clausole valutative quale strumento di valutazione dell’impatto dei
testi legislativi ex post. In primo luogo, raramente le clausole valutative spingono le Giunte e le
relative strutture amministrative a formulare relazioni di ritorno che rendano disponibili le
informazioni richieste dai Consigli. In secondo luogo, anche nei rari casi in cui tali
informazioni siano rese disponibili, mancano momenti di valutazione formalizzati in atti di
indirizzo da parte dei Consigli. In terzo luogo, l’attività di valutazione condotta dalle
Assemblee regionali non risulta capace di vincolare la successiva produzione normativa. In
assenza di specifici meccanismi istituzionali sulla scorta di quanto già previsto da alcuni statuti
in relazione ai progetti di legge che non seguano determinate prescrizioni sulla qualità della
legislazione, anche la valutazione delle leggi regionali è dunque destinata a restare un mito
piuttosto che concreta realtà.

3. La Spending Review attraverso la digitalizzazione del sistema pubblico

Un vasto programma di digitalizzazione delle Amministrazioni Pubbliche può avere un
effetto importante, da un lato sulla riduzione strutturale della spesa corrente e dall’altro sul
recupero di maggiori entrate, grazie alla digitalizzazione end to end della Pubblica
Amministrazione (dalla riorganizzazione dei processi produttivi all’erogazione finale dei
servizi pubblici on-line).

Tabella di sintesi: impatto annuo della digitalizzazione del sistema pubblico
Proposta Impatto
Minori spese per gli acquisti in beni e servizi della PA grazie 13 mld. di euro
all’obbligo di ricorso all’e-Procurement
Minore spesa grazie alla digitalizzazione end to end e alla conseguente 6 mld. di euro
maggiore produttività del personale della PA
Maggiori entrate da recupero di evasione grazie alle banche dati 12 mld. di euro
integrate e ai misuratori fiscali connessi in rete

3.1 I modelli di digitalizzazione e la riduzione della spesa

Dal punto di vista della spesa pubblica corrente un’organizzazione orientata alla
digitalizzazione della produzione e allo switch-off dei servizi pubblici può guadagnare
significativamente in termini di efficienza economica e di riduzione degli sprechi.
Un primo tipo di sprechi che la digitalizzazione contribuisce a ridurre è quello legato
all’acquisto di fattori produttivi pagando prezzi superiori al prezzo di mercato o all’effettivo
valore (ad es. si può citare il caso, più volte riscontrato nell’acquisto di farmaci, che diverse
aziende sanitarie pagano prezzi diversi per lo stesso prodotto).
Dal lato dei consumi intermedi, quindi, l’impatto dei risparmi di spesa portati dalla
digitalizzazione, come dimostra l’esperienza Consip, è immediato: sulla cosiddetta spesa
affrontata direttamente (gare, centralizzazione acquisti) o in via indotta (semplice applicazione
dei criteri di razionalizzazione) i risparmi potenziali generati nel 2010 sono stati mediamente
del 19%. Se si estendesse il raggio d’azione Consip, o quantomeno il sistema della
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digitalizzazione degli acquisti, all’intera spesa pubblica per beni e servizi, pari a circa 136
miliardi (comprensiva degli enti locali, la cui maggior parte di spesa passa per la sanità, dove
con le aste on-line e l’e-procurement si potrebbero più facilmente applicare i costi standard), e
ipotizzando un risparmio medio del 10%, si potrebbe raggiungere un risparmio pari ad
almeno 13 miliardi di euro, riducendo strutturalmente la spesa corrente anche nel breve
periodo. Sono nella PA centrale i risparmi potrebbero arrivare a 4 mld. l’anno.
Dal lato della produttività vale la pena citare il caso dell’INPS, dove grazie alla
digitalizzazione dei servizi primari la produttività nei processi di erogazione (calcolata come
Unità di produzione equivalente per addetto) è aumentata dell’8,7% medio annuo nel periodo
2006-2010. Ciò dimostra che lo switch-off dalla gestione cartacea a quella digitale delle pratiche
e un approccio end to end dell’informatizzazione è in grado di aumentare significativamente
l’efficienza delle pubbliche amministrazioni.
Considerando che il valore aggiunto medio per addetto nella Pubblica Amministrazione è
pari a 40mila euro anno un aumento di produttività anche solo del 5% avrebbe un impatto
positivo sul PIL (calcolato al costo dei fattori e a valori concatenati al 2000)dello 0,5% annuo,
pari a 6 miliardi.
Lo stesso valore, ma in termini di risparmio di spesa, si ottiene considerando un monte ore
annuo di circa 1.600 ore e un costo del lavoro orario nella PA pari a circa 25 euro. Un taglio di
80 ore anno per lavoratore applicato ai 3 milioni di lavoratori della PA (pari al citato 5% di
maggiore produttività), raggiungibile con un maggiore utilizzo delle tecnologie digitali ed un
recupero di efficienza, vale quindi un risparmio strutturale di 6 miliardi di euro in termini
minori spese per il personale.
Naturalmente questo processo va collegato alla formazione dei dipendenti pubblici, alla
gestione degli esuberi, ad un diffuso sistema di monitoraggio e valutazione delle performance
in modo da ridurre gli sprechi e garantire una maggiore qualità nell’erogazione dei servizi ai
cittadini.

La digitalizzazione totale ("end to end ") e il passaggio dei processi al digitale
("switch off")
La digitalizzazione e lo switch-off contribuiscono soprattutto ad aumentare l’efficienza nella
produzione dei servizi pubblici e a ridurre gli sprechi legati:
• all’utilizzo di fattori produttivi in misura eccedente la quantità necessaria. E’ questo il
caso quando due impiegati vengono utilizzati per fare un lavoro per il quale uno
sarebbe sufficiente;
• all’adozione di tecniche di produzione sbagliate rispetto ai prezzi dei fattori produttivi
impiegati e quindi produzione a costi superiori al costo necessario. Nella produzione
pubblica c’è una tendenza inarrestabile ad utilizzare, tra le diverse tecniche di
produzione disponibili, quelle che si caratterizzano per la più alta intensità di lavoro;
• all’utilizzo di modi di produzione antichi, chiaramente più inefficienti (e quindi più
costosi) di quelli che si avrebbero utilizzando le tecnologie più avanzate e innovative.
Ciò è notoriamente associato all’incapacità delle strutture pubbliche di investire ed
innovare nelle tecnologie di produzione utilizzate;
• all’utilizzo di modi di produzione che impiegano fattori di produzione incompatibili
tra di loro, ad esempio lavoro non specializzato applicato al funzionamento di
tecnologie innovative ed evolute.
In tutti gli esempi citati il superamento della fase attuale in cui ciascuna Pubblica
Amministrazione informatizza parti del processo produttivo, per passare ad una fase

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contraddistinta dalla digitalizzazione “end to end” di tutte le fasi del processo produttivo (dalla
gestione delle banche dati nel back office all’erogazione del servizio al cittadino nel front office)
comporterebbe, come illustrato, una riduzione degli sprechi e significativi recuperi di
efficienza produttiva.
Il processo di digitalizzazione end to end prevede interventi:
• nel back office per migliorare l’efficienza operativa nei processi interni di produzione e
di funzionamento delle organizzazioni al fine di razionalizzare l’impiego delle risorse
assegnate (umane, finanziarie e strumentali);
• nel front office per modificare le interazioni tra Pubbliche Amministrazioni e i loro
utenti, attraverso l’informatizzazione dei servizi esistenti, l’ampliamento delle modalità
di interscambio di informazioni e la semplificazione dei processi di produzione;
• di razionalizzazione dell’infrastruttura tecnologiche per estendere l’interconnessione
tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni e a migliorarne affidabilità,
sicurezza e performance.
Un modello di digitalizzazione totale, end to end, è stato elaborato partendo dall’esempio
della Lombardia nel settore della Sanità. L’adozione di una piattaforma digitale integrata di
Sanità permetterebbe non solo un maggiore controllo di gestione sulla spesa sanitaria finale
(con una maggiore trasparenza e minore corruzione) grazie all’integrazione e
all’interoperabilità dei database di tutti gli attori coinvolti (enti erogatori, MMG/PLS, Farmacie,
Ospedali, Stakeholders) che consentirebbero quindi un monitoraggio in tempo reale dei flussi,
ma permetterebbe anche di accelerare la diffusione di servizi digitali in rete (CUP, EHR, FSE,
Teleassistenza, Telemedicina) con un risparmio di progetto stimato nell’11,7% soprattutto
grazie alla remotizzazione delle cure e alla conseguente deospedalizzazione di pazienti cronici
(quali i cardiopatici e i diabetici che possono essere seguiti a distanza).
Lo switch-off e la digitalizzazione del sistema pubblico non richiedono necessariamente
maggiori investimenti pubblici in tecnologie. La spesa ICT delle PA, pari a circa 6 mld. annui, è
contraddistinta da una forte frammentazione di iniziative, per cui si continua a spendere
nell’informatizzazione di pezzi del sistema scollegati tra loro, senza ottenere benefici di
efficienza Occorre una maggiore governance e una migliore riallocazione degli investimenti su
grandi progetti come quello citato della Sanità, o analoghe piattaforme per la Mobilità, per la
Scuola, per la Giustizia.
Si possono ottenere risparmi di spesa, anche tecnologica, rendendo il sistema più efficiente
soprattutto con una strategia end to end. Si tratta di intervenire sulla revisione dell’architettura
delle informazioni, sull’aggiornamento delle infrastrutture, sulla sicurezza dei dati.
In tutto il mondo è prevista una forte spinta verso la standardizzazione dei data center,
verso la loro modularità e la riduzione dei consumi energetici connessi alla gestione dei CED.
Negli Stati Uniti, per esempio, è già stata completata la pianificazione di un ampio
consolidamento dei data center della Pubblica Amministrazione.
In Italia, mentre questi processi sono in atto nelle grandi imprese private, molto poco
avviene nella Pubblica Amministrazione centrale, la quale dispone di 82 sistemi informatici di
grandi dimensioni e 27mila sistemi informatici intermedi, oltre a 1.033 data center
caratterizzati da un numero di addetti e da uno spazio occupato eccessivi in confronto ai
parametri tipici basati sulle nuove tecnologie cloud. Senza considerare la moltiplicazione dei
centri di calcolo negli oltre 8.100 comuni ed enti locali italiani.
Ad esempio è in corso la progettazione in architettura cloud dei Ced in capo al
Dipartimento del Tesoro, alla Ragioneria generale dello Stato e al Dipartimento Affari generali
per puntare a razionalizzare l’esistente fondendo in un’unica infrastruttura i sei Ced

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attualmente operativi. Oltre a generare un immediato risparmio di costi – si pensi solo agli
spazi fisici liberati ed ai consumi energetici – il progetto consentirà di fare fronte in modo più
efficiente alla gestione di una mole di dati in crescente aumento.
L’attuale stadio di realizzazione dell’Amministrazione digitale italiana, ancora
caratterizzato da un patrimonio ICT assai frammentato dal punto di vista delle piattaforme e
degli ambienti operativi, spesso neppure interoperabili tra di loro, potrebbe trovare
nell’utilizzo del cloud un’importante occasione di miglioramento per conseguire gli obiettivi di
efficienza e diffusione dei servizi on-line.
È in atto ad esempio un progetto della Ragioneria Generale dello Stato per realizzare
un’architettura Erp (sistema informativo di pianificazione delle risorse, ndr) centralizzato ed
interoperabile in grado di permettere alle amministrazioni di interfacciare i propri sistemi
gestionali in modo standardizzato. Ciò consentirà di disporre in maniera uniforme di dati
amministrativi, contabili e di bilancio. Da parte sua la RGS potrà effettuare rilevazioni in
tempo reale anche e soprattutto a scopo previsionale: in questo modo sarà possibile
ottimizzare l’allocazione delle risorse con ingenti risparmi sui costi.

Interventi dal lato delle Entrate
Una società più informatizzata riduce i costi pubblici e libera risorse attraverso la
semplificazione, la trasparenza e l’economicità della macchina amministrativa. Dal lato delle
Entrate la digitalizzazione costituisce quindi un’opportunità di sviluppo, perché le risorse
liberate possono essere riutilizzate o per altre innovazioni nel pubblico o per favorire la
capacità di investimento dei privati, incrementando il PI e influenzando positivamente il
gettito erariale.
D’altra parte in futuro, grazie alla digitalizzazione, occorreranno sempre meno risorse per
ottenere maggiore gettito.
In quest’ottica occorre muoversi su due binari paralleli:
• raddoppiare il gettito derivante dal contrasto all’evasione (stimata in 250 mld. di euro
l’anno) attraverso una maggiore digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria e
condivisione delle informazioni tra le amministrazioni pubbliche;
• investire con sistematicità ed innovazione nelle tecnologie per favorire, attraverso
servizi in rete di sempre maggiore qualità ed efficacia, il rapporto digitale con i
contribuenti.
Si tratta di ragionare sul sistema della entrate identificando:
• le infrastrutture-Paese che possano accelerare il percorso intrapreso da ciascuna
amministrazione, pur garantendone l’autonomia, e favorire l’effettivo e pratico utilizzo
di alcune delle innovazioni introdotte dal Codice Amministrazione Digitale;
• gli investimenti strategici in grado di alleggerire, nel futuro, gli oneri di gestione della
macchina amministrativa;
• percorsi innovativi e cooperanti di riprogettazione dei servizi in rete che non siano la
mera trasposizione digitale di quanto era presente su carta in ciascuna amministrazione
isolata dal contesto.

La diffusione dell’infrastruttura consentirà la completa smaterializzazione dei processi
interni, con conservazione a norma della documentazione elettronica della PA (analogamente
a quanto in corso presso le imprese) e la comunicazione mediante Posta Elettronica Certificata
(PEC) con cittadini, imprese e professionisti.

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In questo contesto occorre accelerare nell’attuazione della fatturazione elettronica verso la
Pubblica Amministrazione che avrà effetti sulle imprese in termini di risparmi e di minore
pervasività fisica dell’azione di controllo fiscale, e rappresenta una delle voci d’innovazione
del contesto di digitalizzazione del sistema delle entrate. Per favorire l’azione di controllo
digitale sugli esercizi commerciali ad esempio si potrebbe rendere obbligatorio l’uso di
misuratori fiscali collegati in rete all’infrastruttura informatica dell’Agenzia delle Entrate.
Occorre rafforzare l’infrastruttura di cooperazione informatica per lo scambio dati tra le
amministrazioni, per ridurre gli oneri informativi su dati già disponibili nel contesto pubblico,
anche tramite Carta di Identità Elettronica (CIE) e Carta Nazionale dei Servizi (CNS), oltre che
la stipula di documenti in rete tramite firma digitale.
Rivedere le modalità di crescita del personale della pubblica amministrazione dando
valenza a competenze specialistiche, anche di tipo informatico, che saranno alla base delle
future professionalità del servizio pubblico.
Procedere ad una rapida una semplificazione procedurale e/o normativa per rendere
effettivo lo switch-off e rendere economicamente vantaggiose le transazioni di tipo telematico.

3.2 Innovazione tecnologica e innovazione organizzativa

Risulta chiaro che un processo "totale" di digitalizzazione debba partire da una revisione
dei procedimenti dei processi, da una revisione dell'organizzazione e una riqualificazione del
personale e avere degli impatti non solo sull'utenza ma anche sull'organizzazione con recuperi
elevati di produttività ed efficienza. Data questa finalità appare necessario provvedere ad una
razionalizzazione della governance delle politiche di digitalizzazione.
L’attuale assetto istituzionale e organizzativo, finalizzato alla attuazione delle politiche di
digitalizzazione definite a livello sovranazionale, risente di una elevata segmentazione delle
competenze, già a partire dall’attuale distribuzione delle deleghe, della conseguente necessità
di istituire una cabina di regia con diversi gruppi per le diverse tematiche dell’agenda digitale.
A questa complessa organizzazione si aggiungono il DDI (Dipartimento Digitalizzazione e
Innovazione tecnologica), DIGITPA e l’Agenzia dell’innovazione che si sovrappongono in
molti ambiti, competenze e funzioni.
In questo contesto è importante provvedere ad una riorganizzazione sia per razionalizzare
le diverse risorse e duplicazioni di funzioni, sia per semplificare e rilanciare con strumenti
dinamici, efficienti e soprattutto rapidi l’attuazione dell’agenda digitale italiana.
È necessario dunque inglobare DDI, DIGITPA e Agenzia innovazione in un unico ente
strumentale a supporto di una struttura leggera formata da un (CIO e una decina di dirigenti
esperti) in connessione diretta con il Presidente (dal quale deve ricevere un forte commitment)
ed in particolare con i suoi delegati alla “Spending review” e alla pubblica amministrazione.
A tale CIO devono anche far riferimento le società in house che si occupano di procurement
e di ICT, ad esempio: CONSIP , SOGEI, etc. Tali società dovrebbero essere unificate in modo
da razionalizzarne i costi e rendere più semplice e veloce la governance in accordo con i
programmi del governo.
In particolare, nell'ambito del settore ICT, è opportuno utilizzare le risorse a disposizione
per il Cloud (dovrebbero essere 200 milioni di euro), al fine di realizzare una unica
infrastruttura nazionale, basata su un sistema organizzativo di regole e processi e tecnologie
che sia una evoluzione dell’attuale (SPC)Sistema Pubblico di Connettività.
Tale sistema deve essere realizzato mantenendo una logica federale e un coordinamento
nazionale, razionalizzando effettivamente i sistemi informativi, considerando, come base di

22

partenza per la reingegnerizzazione dei servizi, la centralità dell’utente e le sue reali priorità,
riducendo il digital divide con un approccio mirato alla multicanalità. Per rendere effettivo
questo processo occorre individuare strumenti normativi e azioni organizzative volte a
ridurre i trasferimenti agli enti locali per la gestione dei sistemi informativi (infrastrutture
hardware e software ) e allo stesso tempo favorire gli enti che migrano sulla nuova
infrastruttura CLOUD. Il "federalismo informatico" ha prodotto un incremento notevole dei
costi e al contempo non ha consentito la creazione di sistemi informativi idonei per governare
lo sviluppo, il welfare e la valorizzazione del territorio e dell'ambiente.

3.3 La Governance delle politiche di e-government

La governance dei processi va quindi riportata a livello centrale: Consip centrale acquisti per
l’e-Procurement e per tutti gli investimenti in IT e una nuova Agenzia per la digitalizzazione
della PA che ( superando le attuali DIT, DigitPA e Agenzia per l’Innovazione) si occupi della
definizione delle architetture, degli standard, della mappatura dei processi, della diffusione
dei sistemi di monitoraggio delle performance, della razionalizzazione dei centri di calcolo e
della transizione al cloud.
Una governance per la digitalizzazione del sistema pubblico dovrebbe essere orientata a:
• raggiungere la piena condivisione e interoperabilità tra le banche dati delle diverse
amministrazioni per rendere unica la PA davanti a cittadini e imprese;
• offrire soluzioni standard per tutte le amministrazioni pubbliche evitando ridondanze
nella progettazione e acquisto di servizi di base per realtà senza massa critica, con
effetti di razionalizzazione dei costi anche negli stessi servizi IT delle amministrazioni.
• non richiedere ai cittadini e alle imprese dati già in possesso delle amministrazioni
pubbliche, facendo diventare pratica generalizzata la modalità one-stop-shop,
soprattutto attraverso la diffusione degli open data;
• unificare lo strumento di accesso ai servizi (Carta d’Identità Elettronica, CNS)
• realizzare lo switch-off eliminando l’erogazione tradizionale di quei servizi accessibili
in forma digitale;
• eliminare progressivamente l’uso della carta (dematerializzazione);
• istituire un sistema di call center e chat on-line per ascoltare e guidare il cittadino e le
imprese all’uso dei nuovi servizi.

4. Il federalismo fiscale e la spending review a livello regionale e locale

Il federalismo fiscale, se attuato coerentemente è un imponente processo di
razionalizzazione della spesa (oltre 1/3 della spesa pubblica italiana è gestita dal comporto enti
territoriali) e quindi è la spending review già attuata (grazie a tre anni di lavoro). E’ anche la
razionalizzazione di un parte importante del sistema fiscale (in relazione a tutta l’imposizione
decentrata).
Il processo di spending review a livello regionale e locale deve trovare realizzazione
attraverso l'attuazione dei decreti legislativi sul federalismo fiscale e in particolare con
l'individuazione dei fabbisogni e dei costi standard, la semplificazione fiscale e la trasparenza
e certificazione sui bilanci.
In questo ambito dovrebbe essere previsto uno strumentario per favorire processi di
razionalizzazione dal basso quali:

23

⇒ piani di razionalizzazione obbligatori per tutte le pubbliche amministrazioni;
⇒ norme che favoriscano la fuoriuscita di personale;
⇒ tetto vincolante e inderogabile sulle spese di funzionamento in generale (e non su alcune
voci di spesa).
Un sistema federale con quello italiano non può non fondarsi che su due importanti pilastri:
un sistema di finanza pubblica correlato a meccanismi di premi e sanzioni, come in parte viene
prefigurato dal d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149; un sistema informativo e informatico poggiato
su alcuni importanti sistemi, che consentano di assicurare la massima trasparenza
sull'allocazione delle risorse, sui programmi e sulle politiche, nonché sulla qualità dei servizi
(total disclosure ed open data). La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, di modifica all'art. 81
della Costituzione, all'art. 5 prevede che venga costituito presso le Camere, nel rispetto della
relativa autonomia costituzionale, un organismo indipendente al quale attribuire compiti di
analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle
regole di bilancio. Ciò fa capire quanto sia forte e sentito il problema della veridicità dei bilanci
e del controllo sugli stessi: non solo dal punto di vista finanziario ma anche dal punto di vista
dell'efficacia delle politiche approvate.
Il governo delle politiche è stato attuato esclusivamente per legge senza strumenti di analisi
economiche e di impatto. I sistemi di monitoraggio sono stati di carattere finanziario volti a
verificare la presenza e l'ammontare dei residui delle risorse stanziate. Ciò ha contribuito ad
una gestione dei bilanci di carattere finanziario e per competenza, fondata sulla spesa storica,
generando un'allocazione delle risorse pubbliche inefficiente ed inefficace. Il controllo di
gestione e la contabilità economica, strumenti da tempo individuati come utili dal legislatore,
fanno fatica ad affermarsi per mancanza di competenze e strutture. Quindi, dopo la mancata
adozione dei livelli essenziali delle prestazioni, un'occasione importante ci è data dal
federalismo fiscale e dalla definizione dei fabbisogni e dei costi standard. I costi standard
rappresentano il nuovo modello economico di riferimento sul quale fondare il finanziamento
integrale dell’attività pubblica afferente l’erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali
(sanità, assistenza sociale e istruzione, nonché trasporto pubblico locale). I costi standard
consentono la rideterminazione del fabbisogno standard ideale, necessario per assicurare a tutti
i cittadini le prestazioni/servizi essenziali, ovverosia quanto questi dovranno costare nei
diversi territori regionali, in favore dei quali andranno, rispettivamente, attribuite le risorse
relative.
Dal 2013 i fabbisogni standard orienteranno la perequazione di Comuni e Province, in
modo che questa non sia più in base alla spesa storica, ma al fabbisogno standard. Man mano
che vengono disponibili i fabbisogni standard questi quindi incidono sulla perequazione in
modo graduale (3 anni: vuol dire che dal 2013 al 2016 per le prime 4 funzioni ci sarà un
graduale (già dal 2013) spostamento della perequazione dalla spesa storica al fabbisogno
standard in modo che dal 2016 non ci sia più un euro dato in base alla spesa storica)

Primi risultati.
Riguardo alla prima funzione, quella della polizia locale, emergono già da subito le
differenze. Ad esempio, nella classe dei Comuni sui 20.000 abitanti emerge una variazione di
spesa storica che varia dai 7 euro ai 150 euro pro capite.
Per quanto riguarda il Veneto, dalle prime elaborazioni sulla prima funzione
standardizzata, che è appunto quella della polizia locale, emerge che proprio il Veneto sarà in
Italia la Regione più premiata dai fabbisogni standard, seguita dalla Lombardia. Ad esempio
sulla polizia locale il Veneto avrebbe un premio di circa il 20%, dal momento che la sua spesa

24

storica è inferiore del 20% al finanziamento che riceverebbe attraverso i fabbisogni standard.
Altre regioni invece hanno una spesa storica decisamente superiore a quello che sarebbe il
fabbisogno standard.
Questo è il grafico generale sulla spesa pro capite polizia locale.

Log Naturale numero 3 = 20 abitanti. 4 = 55 abitanti. 5 = 148 abitanti. 6 = 403
abitanti. 7 = 1.097 abitanti. 8 =2.981 abitanti. 9 = 8.103 abitanti. 10 = 22.026 abitanti.
11 = 59.874 abitanti.12 = 162.755 abitanti. 13 =442.413 abitanti. 14 = 1.202.604 abitanti. 15 =
3.269.017 abitanti

Finalità del federalismo fiscale
E’ il superamento della spesa storica nell’ambito del finanziamento di Comuni e Province::
il passaggio dalla spesa storica (che finanzia indistintamente servizi e inefficienze) a quello del
fabbisogno standard (che finanzia solo i servizi) ha implicazioni costituzionali che meritano di
essere considerate. I fabbisogni standard infatti si raccordano alla perequazione e quindi al
principio di solidarietà.
E’ utile ricordare la complicata vicenda per cui oggi i trasferimenti statali agli enti locali
vengono ancora assegnati in base alla stratificazione del criterio della spesa storica. Nel 1973
(entrata in vigore della riforma fiscale), la soppressione dei tributi locali viene compensata con
l’introduzione di trasferimenti statali, realizzando una situazione di accentramento della
finanza locale e di perdita di autonomia impositiva dei Comuni. Viene creato un solo sportello
centrale per le entrate e gli Enti locali diventano centri autonomi per la spesa completamente
deresponsabilizzati sul versante delle entrate. Il risultato di questa scelta è un significativo
aumento della spesa pubblica e conseguentemente, della pressione fiscale. Nel 1977 con i

25

decreti “Stammati 1” e “Stammati 2” l’obiettivo dell’eliminazione del ricorso degli enti locali ai
debiti bancari per finanziare le spese correnti viene perseguito con l’attuazione del criterio
della “spesa storica”, ossia della determinazione delle erogazioni statali a favore dei singoli
enti locali, in misura pari alla spesa sostenuta l’anno precedente, aumentata di una certa
percentuale fissa.
Negli anni Novanta si assiste al tentativo di superare la prassi dei ripiani a piè di lista
rafforzando l’autonomia impositiva locale; il criterio della spesa storica non viene tuttavia
superato e il D.L. n. 41/1995 (c.d. manovra Dini), convertito con modificazioni dalla legge 22
marzo 1995 n. 85, cerca di introdurre il cd. “fabbisogno teorico standardizzato” calcolato con
parametri monetari predeterminati.
Il nuovo sistema viene però criticato da una parte degli Enti locali e portato alla
sospensione.
Stesso destino incontra anche il decreto 30 giugno 1997, n. 244 sul “Riordino del sistema dei
trasferimenti erariali agli enti locali” che si caratterizza per l’introduzione di un principio
diretto a premiare lo sforzo fiscale e tariffario. Il sistema, tuttavia, non è mai stato applicato.
Si tratta quindi di una storia di fallimenti, che richiedeva una nuova modalità di approccio
al problema, pena il rischio di incorrere nell’ennesimo fallimento.
Il decreto attuativo della legge delega sui fabbisogni standard di Comuni, Province e Città
metropolitane 1, ha stabilito le procedure e i metodi per la determinazione dei fabbisogni
standard per 12 funzioni fondamentali, 6 dei Comuni e 6 delle Province 2. Si tratta di circa
dell’80% del bilancio degli enti locali.
Il decreto è diretto a garantire la razionalizzazione del quadro precedente, nel rispetto, però,
del principio di uguaglianza perché i fabbisogni standard sono solidali rispetto alla spesa
effettiva per i servizi, ma non riguardo agli sprechi.
Lo scopo è abbandonare definitivamente gli effetti distorsivi e deresponsabilizzanti generati
dal modello di gestione attuale, nonché rafforzare l’efficienza e il controllo democratico
dell’elettorato.
Va precisato che i tentativi compiuti nel passato per superare il criterio della spesa storica
hanno condotto a ripetuti fallimenti, poiché si è cercata una standardizzazione della spesa dei
Comuni attraverso formule desunte dalla procedura econometrica. La ricerca di una formula
in grado si rappresentare la realtà, e al contempo di colpire gli sprechi e premiare chi forniva
servizi efficienti, si è rivelata impossibile, perché la formula matematica risultava o troppo
rigida o troppo ampia, e comunque non in grado di considerare il complesso sistema di
governance nel settore.
Ad esempio, in Veneto la legislazione regionale spinge molto verso le esternalizzazioni a
cooperative sociali 3. Questo determina una maggiore spesa per la funzione di amministrazione
e controllo (anch’essa destinata ad essere standardizzata) che non è uno spreco, ma è
funzionale a governare efficacemente i servizi sociali esternalizzati a soggetti Non profit, che

1 Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216 “Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni

standard di Comuni, Città metropolitane e Province”.
2 Le funzioni fondamentali stabilite dal decreto sui fabbisogni standard per i Comuni sono: polizia locale; istruzione

pubblica, compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
viabilità e trasporti; gestione del territorio e dell’ambiente; funzioni del settore sociale. Per le Province: istruzione
pubblica, compresa l’edilizia scolastica; trasporti; gestione del territorio; tutela ambientale; sviluppo economico e
mercato del lavoro. Cfr. art. 3, comma 1, lett. a) e b), D. Lgs. 216/2010.
3 Cfr. Audizione di Luca Antonini Presidente COPAFF alla Camera dei Deputati, Fabbisogni standard e decisioni di

finanza pubblica nell’attuazione del federalismo fiscale, Roma, 19 ottobre 2010, trascrizione consultabile al sito,
http://www.tesoro.it/documenti/open.asp?idd=25605.
26

però costano meno della gestione diretta (il costo di un asilo nido convenzionato in molte
Regioni è quasi la metà di quello di un asilo comunale).
Se non si potessero considerare queste variabili si arriverebbe a penalizzare indebitamente
un modello virtuoso basato sul principio di sussidiarietà.
I fabbisogni standard, invece di eliminare gli sprechi finirebbero per penalizzare la qualità e
l’economicità di un servizio, solo perché strutturato secondo formule organizzative originali.
Altro esempio: se un Comune tiene aperta l’anagrafe il sabato consentendo ai cittadini di
ritirare i certificati fuori dall’orario di lavoro, non è uno spreco, come invece sarebbe se il
personale dedicato al servizio fosse il doppio di quello di un Comune analogo.
Se ci fosse affidati, come in passato, a formule calate dall’alto desunte dalla procedura
econometrica, si sarebbe quindi rischiato di tagliare servizi di qualità e di premiare sprechi: la
realtà è sempre più complessa delle formule. Per evitare questo paradosso è nata, grazie anche
al contributo al dibattito avvenuto nella Commissione bicamerale, la soluzione di applicare al
federalismo fiscale la metodologia elaborata con successo negli studi di settore. Di qui
l’affidamento del processo di standardizzazione - secondo i criteri, il monitoraggio e i
procedimenti definiti dal decreto - a Sose s.p.a (la società interamente pubblica che ha
elaborato studi di settore per 3 milioni di contribuenti) in collaborazione con Ifel, in qualità di
partner scientifico.
La SOSE possiede, infatti, le caratteristiche per qualificarsi come soggetto idoneo per la
costruzione dei fabbisogni standard. Nello specifico, si tratta di una società interamente
pubblica (di proprietà per l’88% del MEF e per il restante 12% della Banca d’Italia), che ha
acquisito un’esperienza ormai decennale nell’applicazione delle metodologie per la
determinazione degli studi di settore, dove le problematiche erano simili a quelle della
determinazione dei fabbisogni standard.
La soluzione Sose può essere considerata maggiormente praticabile rispetto ai tentativi
avanzati nel passato 4. L’esistenza di un numero elevatissimo di variabili rende, infatti, quasi
impossibile applicare una regressione, perché si arriverebbe inevitabilmente a colpire dei
servizi di qualità e/o a favorire degli sprechi, poiché la realtà è troppo variegata. L’unica
ipotesi ragionevole che si è presentata è stata quindi quella di utilizzare il metodo degli studi
di settore.
La metodologia degli studi di settore presenta, infatti, alcuni punti di forza che la rendono
particolarmente interessante anche ai fini della costruzione del federalismo. In particolare, si
basa sulla condivisione, con gli esperti del settore e dell’amministrazione finanziaria, delle
scelte tecniche in tutte le diverse fasi di predisposizione degli studi di settore: la
predisposizione dei questionari, con cui vengono raccolti i dati contabili e strutturali del
settore; la scelta della metodologia di stima econometrico-statistica più appropriata; la
validazione dei risultati.
Inoltre si tratta di una metodologia che innesta un processo graduale di emersione degli
sprechi, procedendo a una revisione periodica degli standard.

4Un modello più tradizionale che era stato preso in considerazione prevedeva l’applicazione delle “determinanti”.
A lungo usato nell’ambito del Ministero dell’Interno, questo sistema utilizza l’econometria sotto forma di
regressioni multiple, che stimano la dipendenza della spesa di volta in volta considerata da una serie di variabili
(determinanti) in grado di cogliere i principali elementi di differenziazione tra gli Enti. Prevedendo una
convergenza dei singoli Enti verso un livello medio, sebbene ponderato in base a fattori oggettivi, il modello delle
determinanti di fatto genera una riallocazione della spesa storica complessiva senza modificarne il livello. Con
questo metodo non è pertanto agevole discriminare adeguatamente gli Enti in base alle prestazioni effettivamente
offerte in base alla spesa effettuata: in altri termini, risulta difficile definire un benchmark per l’efficienza della
performance degli Enti.
27

Si tratta di un metodo che permette di considerare ben 25.000 variabili e che è in grado di
filtrare le informazioni anche superando il problema della eventuale inattendibilità dei dati
contabili. I fabbisogni standard di ogni singolo Comune italiano costituiranno un nuovo
fondamentale punto di riferimento sia per i politici locali che per gli elettori.
Il fabbisogno standard sarà determinato con riferimento a ciascuna funzione fondamentale,
ad un singolo servizio, o ad aggregati di servizi, in relazione alla natura delle singole funzioni
fondamentali.
Per esplicito richiamo del decreto, fino a nuova determinazione, dovranno essere
considerati livelli essenziali quelli già fissati in base alla legislazione statale vigente.
La metodologia dovrà inoltre tener conto delle specificità legate ai recuperi di efficienza
ottenuti attraverso le unioni di Comuni, o l’esercizio di funzioni in forma associata. In questo
processo, particolare riguardo è posto nella individuazione degli obiettivi di servizio cui
devono tendere le amministrazioni locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli
essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali loro assegnate.
Il provvedimento dispone che per l’individuazione dei fabbisogni standard si dovrà tener
conto della spesa relativa a servizi esternalizzati..
Nel decreto, infine, si precisa che eventuali economie, realizzate dall’ente locale tra la spesa
effettiva ed il fabbisogno standard, siano acquisite al bilancio dell’ente.
In merito alle modalità e ai tempi di attuazione del passaggio al fabbisogno standard, il D.
Lgs. 216/2010 prevede tre fasi: entro il 30.4. 2012 verranno determinati i fabbisogni standard,
che entreranno in vigore nel 2012, riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali;
sempre nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2013,
riguardo ad almeno due terzi delle funzioni fondamentali; nel 2013 verranno determinati i
fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2014, riguardo a tutte le funzioni
fondamentali.
Ogni passaggio si svolgerà con un processo di gradualità diretto a garantire l’entrata a
regime nell’arco del triennio successivo.

Lo Stato dell’arte: dai decreti fiscali ai correttivi di urgenza
In attuazione della legge delega n. 42 del 2009 sono stati definitivamente varati ben 9 decreti
legislativi:
- federalismo demaniale (d. lgs. n. 85/2010 in G.U. dell’11.6. 2010, n. 134);
- ordinamento di Roma Capitale (d. lgs. n. 156/20010 in G.U. del 18.9.2010, n. 219 e
- funzioni e finanziamento di Roma Capitale decreto approvato il 6 aprile 2012 in via
definitiva dal Governo);
- determinazione dei costi e fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province (d.
lgs. n. 216/2010 in G.U. del 17.12.2010, n. 294);
- federalismo fiscale municipale (d. lgs. n. 23/2011 in G.U. del 23.3.2011, n. 67);
- autonomia di entrata di regioni a statuto ordinario e province nonché determinazione di
costi e fabbisogni standard nel settore sanitario (d. lgs. n. 68/2011 in G.U. del 12.5.2011, n.
109);
- risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici,
attuativo dell’art. 16 della legge n. 5 maggio 2009, n. 42 (d. lgs. n. 88/2011 in G.U. del
22.6.2011, n. 143).
- il decreto legislativo in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci delle
Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi (d. lgs. n. 118/2011 in G.U. del 172 del
26/07/11)

28

- il decreto legislativo in materia di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, pubblicato sulla a Gazzetta Ufficiale n. 219 del 20 settembre 2011.

CON IL Decreto legge 201/2011 (il decreto "Salva Italia"):
- è stata anticipata l’IMU dal 2014 al 2012.
- sono state di fatto abolite le Province e così come le prevede la Costituzione,
trasformate in organi di mero coordinamento, di II livello
- sono stati rafforzati i poteri dell’Agenzia del Demanio, di fatto sovrapponendo e
fermando il federalismo demaniale

CON IL Decreto legge 1/2012 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita' . (liberalizzazioni):
- è stata reintrodotta la tesoreria unica prevista nel 1984, sospendendo fino al 2014 la tesoreria
mista che era stata introdotta nel 1997.

Il quadro che risulta da tutto questo determina: 1) punti da rivedere; 2) punti fermi, da
sbloccare; 3) punti che rischiano di fermarsi e che vanno sostenuti; 4) punti da valorizzare.

1) PUNTI DA RIVEDERE
LA FISCALITA' MUNICIPALE
Con la manovra “salva Italia” è stata anticipata al 2012 l’entrata in vigore dell’imposta
municipale prevista dal federalismo fiscale. Nel disegno originario sarebbe dovuta avvenire
nel 2014, assieme a quella dell’imposta municipale secondaria, nell’ottica di semplificare il
farraginoso catalogo delle imposte locali (ben 18 diverse forme di entrata: dall’Ici alla “tassa
sull’ombra”). Con il combinato operare delle due imposte il quadro si semplificava in 10 forme
impositive, permettendo una nuova tracciabilità dei tributi. Se è, infatti, corretto imporre la
tracciabilità dei pagamenti dei privati per contrastare l’evasione, è simmetricamente altrettanto
fondamentale che anche le istituzioni pubbliche facciano la loro parte, grazie a imposte
tracciabili che permettano – come ribadiva spesso Einaudi – al contribuente di conoscere il
perché delle imposte, verificando le finalità pubbliche finanziate. Se evadere è un “delitto”, lo è
anche sprecare le imposte; l’elettore deve quindi poter verificare e sanzionare con il voto chi
commette sprechi. L’anticipo al 2012 dell’imposta municipale non comporta particolari
problemi, come nemmeno la sua estensione alla prima casa, che anzi rafforza il legame tra
l’elettore residente e la politica locale rendendo maggiormente efficace il controllo
democratico. Un problema grave, invece, deriva dalla soluzione, adottata nella manovra, di
riservare allo Stato metà del gettito dell’imposta municipale sulle seconde case (9 mld).
Peraltro, i Comuni perdono di fatto anche il gettito derivante dall’estensione alle prime case
(3,8 mld), dal momento che il decreto prevede un taglio al fondo di riequilibrio destinato ai
Comuni per 1,45 mld (cui si aggiunge il taglio di 1 mld derivante dalla manovra di luglio) e
una sua riduzione “compensativa” per altri 3,2 mld. Insomma, quest’anno arriva un’imposta
che si chiama Municipale, che i cittadini vedranno più che raddoppiata rispetto alla vecchia Ici
(soprattutto per effetto delle rivalutazioni catastali e dell’inclusione della prima casa). Sarà il
Comune a metterci la faccia di fronte agli elettori quando arriverà la cartella esattoriale -
l’imposta si chiama appunto “Municipale” - ma questi elettori non vedranno nessun
miglioramento nei servizi municipali, perché il Comune non riceverà nemmeno un euro
aggiuntivo: il maggior gettito lo incassa lo Stato. La tracciabilità del tributo a questo punto è
gravemente compromessa (peraltro in un contesto dove inizieranno a diventare operativi i

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