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Le rapport de la Cour des Comptes
- 1. Politique de lâintĂ©gritĂ© dans les
administrations fiscales fédérales
Ce rapport rend compte des rĂ©sultats dâun audit global sur la politique de lâintĂ©gritĂ© dans les
cinq administrations fiscales du SPF Finances. Lâaudit Ă©value les normes, processus et
dispositifs mis en place au SPF Finances pour définir, promouvoir et faire appliquer les
principes de comportement intĂšgre. Il nâa pas pour objet dâĂ©valuer le comportement des
agents.
Le choix dâauditer la politique de lâintĂ©gritĂ© dans ces administrations est motivĂ© par des
risques spĂ©cifiques et par la dimension du SPF Finances en termes de personnel. Lâaudit ne se
base pas sur lâidentification prĂ©alable de manquements. Il ne constitue pas non plus un audit
de fraude, qui viserait Ă identifier des atteintes prĂ©cises Ă lâintĂ©gritĂ© au sein des
administrations fiscales.
La Cour des comptes dĂ©finit la notion dâintĂ©gritĂ© comme « le fait, pour les pouvoirs publics,
tant au niveau de lâorganisation que des collaborateurs, dâagir en respectant les normes et
valeurs applicables, ainsi que les rÚgles associées à ces normes et valeurs ». La politique de
lâintĂ©gritĂ© couvre « lâensemble des instruments [de gestion] visant Ă promouvoir lâintĂ©gritĂ©
des services publics dans leur ensemble et lâaction intĂšgre des fonctionnaires, pris
individuellement ».
La Cour a circonscrit les niveaux dâintervention susceptibles de garantir une intĂ©gritĂ©
maximale. Ils ont guidĂ© lâĂ©laboration de ses questions dâaudit et structurent les chapitres de
ce rapport :
âą la prĂ©vention, qui comprend un aspect normatif essentiel, Ă savoir que lâautoritĂ© doit
dĂ©finir/prĂ©ciser les valeurs de lâorganisation :
- le chapitre 2 décrit les normes internationales et nationales applicables au
SPF Finances ;
- le chapitre 3 Ă©voque les dĂ©marches entreprises pour promouvoir lâintĂ©gritĂ© au sein du
SPF ;
- le chapitre 4 Ă©numĂšre les acteurs ;
- le chapitre 5 dĂ©taille les dispositifs essentiels pour prĂ©venir les atteintes Ă lâintĂ©gritĂ© ;
⹠la détection (chapitre 6) ;
⹠la répression/correction (chapitre 7).
Les recommandations de la Cour figurent au chapitre 8.
La réponse du ministre dans le cadre du débat contradictoire est évoquée au chapitre 9.
Ce rapport a Ă©tĂ© adoptĂ© le 20 juin 2012 par lâassemblĂ©e gĂ©nĂ©rale de la Cour des
comptes et transmis à la Chambre des représentants.
Il est disponible uniquement en version Ă©lectronique sur www.courdescomptes.be.
- 2. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 2
TABLE DES MATIĂRES
Abréviations 3
Chapitre 1 4
Introduction 4
1.1 Contexte 4
1.2 Audit 5
Chapitre 2
Normes d'intégrité 8
2.1 Normes internationales 8
2.2 Normes applicables aux départements fédéraux 9
2.3 Normes applicables au SPF Finances 10
2.4 Conclusions 12
Chapitre 3
Promotion de l'intégrité au SPF Finances 13
3.1 Formations 13
3.2 Intranet 14
3.3 Ăvaluation de lâadhĂ©sion des agents 14
3.4 Conclusions 15
Chapitre 4
Acteurs de la politique de l'intégrité 16
4.1 Au niveau fédéral 16
4.2 Services communs aux différentes administrations fiscales 16
4.3 Cadres des services opérationnels 17
4.4 Acteurs propres Ă chaque administration fiscale 18
4.5 Conclusions 19
Chapitre 5
Prévention des atteintes à l'intégrité 20
5.1 Analyses des risques dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© 20
5.2 SĂ©parations de fonctions 20
5.3 Identity and Access Management 21
5.4 Sélection centralisée des contrÎles à effectuer 22
5.5 Rotation des dossiers et/ou des agents 22
5.6 Autorisation des cumuls 22
5.7 PrĂ©vention du conflit dâintĂ©rĂȘts 23
5.8 Conclusions 23
Chapitre 6
Détection des atteintes à l'intégrité 25
6.1 DĂ©nonciation des actes illicites 25
6.2 Identifications par le service dâencadrement ICT 26
6.3 Conclusions 26
Chapitre 7
Procédures de correction 27
7.1 Dispositif légal et réglementaire 27
7.2 Pratique dans les administrations fiscales 27
7.3 Conclusions 27
Chapitre 8
Recommandations 28
Chapitre 9
RĂ©ponse du ministre des Finances 30
- 3. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 3
ABRĂVIATIONS
AFER Administration de la fiscalité des entreprises et des revenus
AGF Administration générale de la fiscalité
AG D&A Administration générale des douanes et accises
AR/CIR 92 ArrĂȘtĂ© royal dâexĂ©cution du CIR 92
BEDA Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administratives
CAAF ComitĂ© dâaudit de lâadministration fĂ©dĂ©rale
CD Contributions directes
CIR 92 Code des impĂŽts sur les revenus 1992
IAM Identity and Access Management
ICT Technologie de lâinformation et de la communication
IFA Institut de formation de lâadministration fĂ©dĂ©rale
Intosai Organisation internationale des institutions supérieures de contrÎle des
finances publiques
ISI Inspection spéciale des impÎts
Isoc ImpÎt des sociétés
Issai International Standards of Supreme Audit Institutions
OCRC Office central pour la répression de la corruption
OMD Organisation mondiale des douanes
SPF Service public fédéral
SPP Service public fédéral de programmation
TVA Taxe sur la valeur ajoutée
- 4. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 4
CHAPITRE 1
Introduction
1.1 Contexte
La notion dâintĂ©gritĂ© englobe plusieurs aspects. Elle est en premier lieu liĂ©e au
comportement irrégulier : corruption (corruption passive, corruption active ou corruption
privĂ©e), dĂ©tournement, concussion et prise dâintĂ©rĂȘt, autant de notions qui figurent
explicitement dans la législation pénale. Il existe, cependant, aussi des comportements qui
ne sont pas directement rĂ©prĂ©hensibles, mais considĂ©rĂ©s comme inappropriĂ©s, parce quâils
pourraient éveiller une présomption de partialité.
1.1.1 Politique de lâintĂ©gritĂ©
La Cour des comptes dĂ©finit la notion dâintĂ©gritĂ© comme « le fait, pour les pouvoirs publics,
tant au niveau de lâorganisation que des collaborateurs, dâagir en respectant les normes et
valeurs applicables, ainsi que les rÚgles associées à ces normes et valeurs ». La politique de
lâintĂ©gritĂ© couvrant « lâensemble des instruments [de gestion] visant Ă promouvoir lâintĂ©gritĂ©
des services publics dans leur ensemble et lâaction intĂšgre des fonctionnaires, pris
1
individuellement » .
La Cour a circonscrit les trois niveaux dâintervention susceptibles de garantir une intĂ©gritĂ©
maximale. Ils ont guidĂ© lâĂ©laboration de ses questions dâaudit et structurent les chapitres de
ce rapport :
ï· la prĂ©vention, qui comprend un aspect normatif essentiel (chapitre 2), Ă savoir que
lâautoritĂ© doit dĂ©finir/prĂ©ciser les valeurs de lâorganisation (chapitres 3, 4 et 5) ;
ï· la dĂ©tection (chapitre 6) ;
ï· la rĂ©pression/correction (chapitre 7).
1.1.2 Risques pour les administrations fiscales
Il est communément admis que les administrations fiscales présentent un risque particulier
par leur champ dâaction, qui constitue un domaine de vulnĂ©rabilitĂ© Ă la fois du point de vue
du contrĂŽle et de la perception de lâimpĂŽt. Qui plus est, leurs agents sont en contact avec
les contribuables.
1.1.3 Intégrité et contrÎle interne
2
LâintĂ©gritĂ© fait partie de lâenvironnement de contrĂŽle de lâorganisation . Cet environnement
de contrĂŽle constitue le soubassement du systĂšme de contrĂŽle interne, câest-Ă -dire
lâensemble structurĂ© des dispositifs de maĂźtrise des processus.
Le dispositif rĂ©glementaire en matiĂšre de systĂšme de contrĂŽle interne et dâaudit interne
dans certains services du pouvoir exĂ©cutif fĂ©dĂ©ral est fixĂ© par trois arrĂȘtĂ©s royaux du
1
Cour des comptes, « Politique de lâintĂ©gritĂ© du pouvoir fĂ©dĂ©ral », 164e Cahier, Volume I, p. 526-551.
2
Selon le rĂ©fĂ©rentiel Coso adoptĂ© pour les services publics de lâadministration fĂ©dĂ©rale ; dâautres dimensions
sont les compĂ©tences et la formation du personnel (et son Ă©valuation), la structure de lâorganisation,
lâassignation des responsabilitĂ©s, la stratĂ©gie, le style de management, les moyens et outils de gestionâŠ
- 5. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 5
3
17 aoĂ»t 2007 . Câest sur la base de cette rĂ©glementation, qui constitue Ă©galement un cadre
4
conceptuel, que la politique de lâintĂ©gritĂ© du SPF Finances doit ĂȘtre mise en Ćuvre .
1.2 Audit
1.2.1 Cadre de lâaudit
Le prĂ©sent audit de la politique de lâintĂ©gritĂ© dans les administrations fiscales sâinscrit dans
le cadre de la mission de contrÎle général, confiée à la Cour des comptes, sur les opérations
relatives Ă lâĂ©tablissement et au recouvrement des droits acquis par lâĂtat, y compris les
5
recettes fiscales .
En 2007, la Cour a dressĂ© un inventaire concis de la politique fĂ©dĂ©rale de lâintĂ©gritĂ©
existante, en recueillant des informations auprĂšs de tous les SPF et SPP. Cette enquĂȘte a
e 6
fait lâobjet dâun article dans le 164 Cahier de la Cour . En 2009, la Cour a publiĂ© les rĂ©sultats
dâune enquĂȘte semblable sur la politique de lâintĂ©gritĂ© au sein de certains organismes
e 7
fédéraux dans son 166 Cahier .
Le prĂ©sent rapport rend compte des rĂ©sultats dâun audit global sur la politique de lâintĂ©gritĂ©
8
dans les cinq administrations fiscales du SPF Finances . Seules les administrations fiscales
ont Ă©tĂ© auditĂ©es en raison des processus qui leur sont propres et des risques dâatteinte Ă
lâintĂ©gritĂ© spĂ©cifiques qui y sont attachĂ©s. Lâadministration de la TrĂ©sorerie est dĂšs lors
exclue du champ dâinvestigation.
Lâaudit Ă©value les normes, processus et dispositifs mis en place au SPF Finances pour
dĂ©finir, promouvoir et faire appliquer les principes de comportement intĂšgre. Il nâa pas
pour objet dâĂ©valuer le comportement des agents.
Le choix dâauditer la politique de lâintĂ©gritĂ© dans ces administrations est motivĂ© par des
risques spécifiques (voir le point 1.1.2) et par la dimension du SPF Finances en termes de
personnel. Lâaudit ne se base pas sur lâidentification prĂ©alable de manquements. Il ne
3
ArrĂȘtĂ© royal relatif au systĂšme de contrĂŽle interne dans certains services du pouvoir exĂ©cutif fĂ©dĂ©ral ; arrĂȘtĂ©
royal relatif aux activitĂ©s dâaudit interne dans certains services du pouvoir exĂ©cutif fĂ©dĂ©ral ; arrĂȘtĂ© royal
portant crĂ©ation du comitĂ© dâaudit de lâadministration fĂ©dĂ©rale (CAAF).
4
En matiĂšre de contrĂŽle interne, le SPF Finances a prĂ©cisĂ© quâun plan de mise en Ćuvre en matiĂšre de contrĂŽle
interne a Ă©tĂ© Ă©laborĂ©. Un Ă©lĂ©ment de ce plan consiste en une auto-Ă©valuation de lâenvironnement de contrĂŽle
dans tout le SPF. Sur la base de cette auto-évaluation, des initiatives seront développées pour améliorer
certains Ă©lĂ©ments de lâenvironnement de contrĂŽle, par exemple lâintĂ©gritĂ©.
5
Loi du 4 avril 1995 modifiant la loi organique de la Cour des comptes du 29 octobre 1846.
6
Cour des comptes, « Politique de lâintĂ©gritĂ© du pouvoir fĂ©dĂ©ral », 164e Cahier, Volume I, p. 526-551.
7
Cour des comptes, « Politique de lâintĂ©gritĂ© dans certaines organismes fĂ©dĂ©raux », 166e Cahier, Volume I,
p. 600-619.
8
Administration générale de la fiscalité ; Administration générale des douanes et accises ; Administration
générale de la perception et du recouvrement ; Administration générale de la lutte contre la fraude fiscale
(anciennement Inspection spéciale des impÎts) ; Administration générale de la documentation patrimoniale.
Ces administrations gĂ©nĂ©rales composent, avec lâAdministration gĂ©nĂ©rale de la trĂ©sorerie, le SPF Finances
(article 1er de lâarrĂȘtĂ© royal organique des services opĂ©rationnels du SPF Finances du 3 dĂ©cembre 2009).
Lâarticle 12 de cet arrĂȘtĂ© prĂ©cise que lâarticle 1er, notamment, entre en vigueur Ă la date fixĂ©e par le ministre
qui a les Finances dans ses attributions. Bien que lâarrĂȘtĂ© ministĂ©riel en question nâait jamais Ă©tĂ© publiĂ©, le
dĂ©partement est organisĂ© selon cette structure. Câest Ă©galement le cas des services autonomes et des services
dâencadrement dĂ©finis dans lâarrĂȘtĂ© royal organique des services autres quâopĂ©rationnels du SPF Finances du
3 décembre 2009.
- 6. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 6
constitue pas non plus un audit de fraude, qui viserait Ă identifier des atteintes prĂ©cises Ă
lâintĂ©gritĂ© au sein des administrations fiscales.
1.2.2 Questions et mĂ©thodes dâaudit
Lâaudit vise Ă rĂ©pondre aux six questions ci-dessous :
1. Lâadministration a-t-elle Ă©laborĂ© un ensemble de normes fixant les rĂšgles gĂ©nĂ©rales
de comportement intÚgre à respecter en son sein, et des normes opérationnelles
spécifiques pour couvrir les risques particuliers à ses missions de contrÎle et de
recouvrement ? (chapitre 2)
2. En matiĂšre de politique de prĂ©vention, lâadministration dĂ©ploie-t-elle des moyens
prĂ©ventifs suffisants pour Ă©viter des atteintes Ă lâintĂ©gritĂ© ? (chapitres 3 et 5)
3. Les diffĂ©rents acteurs, internes Ă lâadministration, chargĂ©s de mener une politique
de lâintĂ©gritĂ© sous ses diffĂ©rents aspects (prĂ©vention, dĂ©tection, correction) sont-ils
clairement identifiés et responsabilisés, et leurs actions sont-elles coordonnées ?
(chapitre 4)
4. Lâadministration dispose-t-elle dâun ensemble de procĂ©dures suffisamment
efficaces pour dĂ©celer les atteintes Ă lâintĂ©gritĂ© ? (chapitre 6)
5. Lâadministration dispose-t-elle de procĂ©dures suffisamment efficaces pour corriger,
voire sanctionner, les comportements non conformes aux principes dâintĂ©gritĂ© ?
(chapitre 7)
6. Lâadministration sâassure-t-elle que les membres du personnel adhĂšrent
majoritairement aux valeurs déontologiques générales de la fonction publique
fédérale et aux normes plus spécifiques liées aux missions des administrations
fiscales ? (fin du chapitre 3)
Les mĂ©thodes dâaudit employĂ©es sont les suivantes :
ï· entretiens avec des fonctionnaires de lâadministration centrale et des services
extĂ©rieurs chargĂ©s plus particuliĂšrement de mettre en Ćuvre certains aspects de la
politique de lâintĂ©gritĂ© ;
ï· questionnaires adressĂ©s aux cinq administrations fiscales, au service
dâencadrement Personnel et Organisation (P&O) et au service dâencadrement
Technologie de lâinformation et de la communication (ICT) ;
ï· entretiens avec un directeur rĂ©gional et un chef de service par administration
fiscale, afin de connaĂźtre la perception de leur rĂŽle en matiĂšre de politique de
lâintĂ©gritĂ© ;
ï· analyse des instructions, circulaires, manuels, commentaires administratifs, de
lâintranet du SPF...
- 7. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 7
1.2.3 Calendrier dâaudit
8 dĂ©cembre 2010 Lettre annonçant lâaudit au ministre
des Finances et au président par
intérim du comité de direction du
SPF Finances
De janvier Ă septembre 2011 RĂ©alisation de lâaudit
22 fĂ©vrier 2012 Envoi de lâavant-projet de rapport au
président du comité de direction
23 mars 2012 Réponse du président du comité de
direction
25 avril 2012 Envoi du projet de rapport au ministre
des Finances
4 juin 2012 RĂ©ponse du ministre des Finances
- 8. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 8
CHAPITRE 2
Normes d'intégrité
Des normes dâintĂ©gritĂ© sont Ă©tablies Ă plusieurs niveaux. Des organismes internationaux
peuvent ainsi produire des instruments juridiques ou des lignes directrices en la matiĂšre.
Au niveau fédéral, la législation définit les rÚgles de comportement applicables aux agents
de lâadministration, au sein de ses dĂ©partements. Chaque dĂ©partement, SPF ou autre
organisme public, peut développer des normes spécifiques si elles font défaut dans le
dispositif lĂ©gislatif et rĂ©glementaire ou si elles sâimposent en raison des processus
particuliers à exécuter.
2.1 Normes internationales
2.1.1 Nations unies
9
La convention des Nations unies contre la corruption est le premier instrument de droit
international élaboré au sein des Nations unies pour lutter contre la corruption sous tous
ses aspects. La Belgique lâa signĂ©e le 10 dĂ©cembre 2003. Par cette convention, en vigueur
depuis le 14 dĂ©cembre 2005, les Ătats sâengagent notamment Ă dĂ©noncer la corruption
passive et active des agents publics nationaux et le dĂ©tournement de biens par ces mĂȘmes
agents.
2.1.2 OCDE
Dans le domaine spĂ©cifique des administrations fiscales, lâOCDE a publiĂ© en 2009 un
manuel de sensibilisation Ă la corruption Ă lâintention des contrĂŽleurs des impĂŽts. Son but
est notamment dâapporter des outils pour identifier les malversations impliquant des
10
agents publics, dans un contexte international et national .
Le 23 avril 1998, le conseil de lâOCDE a adoptĂ© la recommandation C(98)70 sur
11
lâamĂ©lioration du comportement Ă©thique dans le service public .
2.1.3 Conseil de l'Europe
Le Conseil de lâEurope lutte depuis le dĂ©but des annĂ©es 1980 contre le crime Ă©conomique.
er 12
Le 1 mai 1999, le Conseil a crĂ©Ă© le Groupe dâĂtats contre la corruption (Greco ) pour
veiller au respect par les Ătats membres de ses normes anticorruption.
La recommandation n° R(2000)10 du 11 mai 2000 du comité des ministres du Conseil de
lâEurope sur les codes de conduite pour les agents publics est un instrument juridique
13
concernant plus prĂ©cisĂ©ment lâintĂ©gritĂ© dans le secteur public .
9
Nations unies, Convention des Nations unies contre la corruption, 31 octobre 2003,
www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention_f.pdf.
10
OCDE, Manuel OCDE de sensibilisation Ă la corruption Ă lâintention des contrĂŽleurs des impĂŽts, 2009,
www.oecd.org/dataoecd/19/42/37131874.pdf.
11
OCDE, Recommandation du Conseil sur l'amélioration du comportement éthique dans le service public
incluant les principes propres Ă favoriser la gestion de l'Ă©thique dans le service public, 23 avril 1998,
http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=129&Lang=fr&Book=False.
12
Conseil de lâEurope, Ă propos du Greco, www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/about_fr.asp.
- 9. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 9
14
2.1.4 Organisation mondiale des douanes
LâOrganisation mondiale des douanes (OMD), dont la Belgique est membre, Ă©labore depuis
des annĂ©es des normes dĂ©ontologiques. DĂšs 1993, la dĂ©claration dâArusha â rĂ©visĂ©e et
dĂ©taillĂ©e en 2003 â a ainsi fixĂ© un certain nombre de principes gĂ©nĂ©raux et de dispositifs
opérationnels (cloisonnement stratégique des fonctions, rotation des effectifs, répartition
alĂ©atoire des vĂ©rificationsâŠ).
Câest notamment sous lâimpulsion de lâOMD que lâAG D & A a dĂ©veloppĂ© un certain
nombre de projets propres en matiĂšre dâintĂ©gritĂ© (vade-mecum et formations, voir les
points 3.1.2 et 6.1.3).
2.1.5 Intosai
L'Organisation internationale des institutions supérieures de contrÎle des finances
publiques (Intosai) est lâorganisation qui regroupe les organismes de contrĂŽle externe des
finances publiques. Deux documents de lâIntosai concernent plus particuliĂšrement la
problĂ©matique de lâintĂ©gritĂ© :
ï·
15
un code éthique , de 1998, définissant les devoirs des auditeurs du secteur public ;
ï· les lignes directrices de 2004 sur les normes de contrĂŽle interne Ă promouvoir dans
16
le secteur public , dans lesquelles lâaspect Ă©thique a Ă©tĂ© ajoutĂ© par rapport aux
lignes directrices précédentes (de 1992) ; la prise en compte de cet aspect nouveau
dans les objectifs du contrĂŽle interne se justifiait en effet par lâattention accrue
portĂ©e, depuis le dĂ©but des annĂ©es nonante, au comportement Ă©thique, ainsi quâĂ
la prévention et à la détection de la fraude dans le secteur public.
2.2 Normes applicables aux départements fédéraux
2.2.1 L'intégrité, un point d'attention au niveau fédéral
La problĂ©matique de lâintĂ©gritĂ© a retenu lâattention du gouvernement fĂ©dĂ©ral belge.
Ainsi, lâaccord de gouvernement de juillet 2003 entendait « dĂ©velopper une politique de
sensibilisation et dâinformation Ă destination des agents quant Ă lâimportance des dispositions
formant le statut des agents de lâĂtat, et en particulier sur leurs droits et devoirs vis-Ă -vis de
lâautoritĂ© ».
Pour mieux coordonner cette politique et harmoniser les actions, un service spĂ©cialisĂ© â le
Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administratives (BEDA) â a alors Ă©tĂ© instaurĂ© sous
lâautoritĂ© du SPF Budget et ContrĂŽle de la gestion.
Le 30 juin 2006, le conseil des ministres a approuvé les orientations et les propositions de
politique de lâintĂ©gritĂ© prĂ©ventive fĂ©dĂ©rale. Dans ce cadre, les recommandations
13
Conseil de lâEurope, Recommandation n° R (2000)10 du comitĂ© des ministres aux Ătats membres sur les codes
de conduite pour les agents publics, 11 mai 2000,
www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_FR.pdf.
14
Voir www.wcoomd.org.
15
Norme ISSAI 30.
16
Intosai GOV 9100.
- 10. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 10
internationales relatives aux conflits dâintĂ©rĂȘts ont notamment Ă©tĂ© transposĂ©es dans la
17
réglementation applicable à la fonction publique administrative fédérale .
2.2.2 Statut des agents de lâĂtat
LâarrĂȘtĂ© royal du 2 octobre 1937, modifiĂ© Ă de nombreuses reprises, contient les dispositions
de base applicables aux agents de lâĂtat. Le changement introduit par lâarrĂȘtĂ© royal du
14 juin 2007 portant modification de diverses dispositions réglementaires a notamment
remodelĂ© le chapitre consacrĂ© aux droits et obligations du personnel de lâĂtat.
Ces dispositions sâappliquent aux agents statutaires. Les agents contractuels sont, quant Ă
eux, soumis aux dispositions générales de la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de
travail.
2.2.3 Code pénal
Parce quâil prohibe certains comportements spĂ©cifiques aux personnes qui exercent une
fonction publique, le code pĂ©nal constitue Ă©galement une norme dâapplication gĂ©nĂ©rale. La
loi du 10 février 1999 relative à la répression de la corruption y a introduit des nouvelles
dispositions en matiĂšre de dĂ©tournement, de concussion, de prise dâintĂ©rĂȘt et de
corruption.
2.2.4 Cadre déontologique des agents de la fonction publique administrative
fédérale
La circulaire n°573 du 17 août 2007 fixe le cadre déontologique des agents de la fonction
publique administrative fédérale (Moniteur belge du 27 août 2007). Ce cadre a été élaboré
par le Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administratives, en collaboration avec un groupe
dâavis constituĂ© de reprĂ©sentants des divers services publics.
Le cadre déontologique explicite les valeurs et rÚgles de comportement du statut des agents
de lâĂtat.
2.3 Normes applicables au SPF Finances
2.3.1 RĂšglement de travail
Au départ, la loi du 8 avril 1965 instituant les rÚglements de travail ne prescrit leur
18
existence que dans le secteur privé. Depuis sa modification par la loi du 18 décembre 2002 ,
les rĂšglements de travail sont toutefois obligatoires dans les administrations publiques Ă
er
partir du 1 juillet 2003.
Un rĂšglement de travail est un document qui reprend une sĂ©rie dâinformations, Ă©numĂ©rĂ©es
er
Ă lâarticle 6, § 1 , de la loi, relatives aux conditions de travail (mode de rĂ©munĂ©ration, durĂ©e
de travail, pĂ©nalitĂ©s et manquementsâŠ).
Le SPF Finances ne dispose pas de rÚglement de travail à ce jour. Plusieurs projets ont été
élaborés, sans aboutir à un accord avec les syndicats.
17
ArrĂȘtĂ© royal du 14 juin 2007 portant modification de diverses dispositions rĂ©glementaires.
18
Loi modifiant la loi du 8 avril 1965 instituant les rĂšglements de travail, qui transpose en droit belge, pour tout
le secteur public, la directive 91/533/CEE du Conseil de l'Union europĂ©enne, du 14 octobre 1991, relative Ă
lâobligation de lâemployeur dâinformer le travailleur des conditions applicables au contrat ou Ă la relation de
travail.
- 11. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 11
2.3.2 Projet de code déontologique du SPF Finances
En 2010, un groupe de travail a été chargé de rédiger un code déontologique relatif aux
droits et devoirs des agents du SPF Finances. Cette initiative était notamment motivée par
la dispersion des normes relatives Ă lâintĂ©gritĂ© et par la nĂ©cessitĂ© dâen faire une synthĂšse.
Le projet de code déontologique adopte une position claire sur plusieurs points qui
pouvaient faire dĂ©bat parmi les agents du SPF Finances, comme lâinterdiction dâaccepter
une invitation Ă un repas ou un cadeau de quelque valeur que ce soit de la part dâun
19
contribuable/redevable .
Le comité de direction du SPF Finances a procédé à une premiÚre lecture du projet de code
déontologique le 8 juillet 2011. Les travaux du groupe de travail ont été suspendus pour
quelques mois. En effet, le Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administrative a entamĂ© des
discussions au niveau interdépartemental. Son objectif est de revoir si nécessaire les
dispositions du cadre déontologique des agents de la fonction publique administrative
20
fédérale . Puisque les rÚgles de conduite particuliÚres (par exemple, au SPF Finances) ne
peuvent pas dĂ©roger Ă ce cadre fĂ©dĂ©ral, le groupe de travail a estimĂ© indiquĂ© dâattendre le
nouveau texte. DĂšs quâil aura Ă©tĂ© publiĂ© au Moniteur, le groupe de travail reprendra ses
activités. Il adaptera au besoin le projet de code déontologique propre au département.
Une fois approuvé par le comité de direction du SPF Finances, le projet de code
dĂ©ontologique devra ĂȘtre encore soumis, pour avis, au Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie
administratives, aux ministres de la Fonction publique et du Budget et aux syndicats.
Quand le comité de direction du SPF Finances aura approuvé une version définitive du
code déontologique, chaque membre du personnel ou collaborateur du SPF Finances sera
invitĂ© Ă en prendre connaissance et Ă le signer. Le code est dâailleurs rĂ©digĂ© Ă la premiĂšre
personne du singulier, pour souligner lâengagement du signataire.
2.3.3 Code de déontologie ICT
Le service dâencadrement ICT a finalisĂ© un code de dĂ©ontologie en 2008. Ce code ICT
sâapplique Ă tout agent du SPF Finances, ainsi quâĂ tout collaborateur externe. Son objectif
consiste Ă donner aux utilisateurs du SPF des lignes de conduite explicites relatives Ă
lâutilisation des technologies de lâinformation et de la communication pour lâexercice de
leurs missions particuliĂšres.
Le code ICT est facilement accessible sur lâintranet du SPF Finances.
La Cour des comptes estime que le code de déontologie ICT définit de maniÚre adéquate
les devoirs du personnel en cette matiĂšre. Lâexistence de ce code est un acquis essentiel de
la politique de lâintĂ©gritĂ© au SPF Finances.
La Cour constate cependant quâil nâa pas Ă©tĂ© prĂ©vu dâassurer un suivi de lâapplication de ce
21
code et de sa perception par le personnel . Lâintroduction du code prĂ©voit Ă©galement quâil
soit rĂ©guliĂšrement revu, et remaniĂ© au besoin ; Ă ce jour, aucune Ă©valuation nâa Ă©tĂ© menĂ©e
ni programmée.
19
Cette position rejoint lâarticle 7 du code international de conduite des agents de la fonction publique annexĂ© Ă
la résolution des Nations unies du 12 décembre 1996 relative à la lutte contre la corruption.
20
Le point 38 du cadre déontologique prévoit que ses dispositions soient évaluées au moins tous les quatre ans.
21
Tout utilisateur doit dĂ©clarer en avoir pris connaissance lors de sa premiĂšre connexion Ă lâintranet du
SPF Finances (case Ă cocher). Ă dĂ©faut, il nâa pas/plus accĂšs Ă lâintranet.
- 12. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 12
2.3.4 Autres normes applicables Ă tout le SPF Finances
La nouvelle rĂ©glementation en matiĂšre dâautorisation de cumuls et de conflits dâintĂ©rĂȘts a
Ă©tĂ© introduite dans le statut des agents de lâĂtat par lâarrĂȘtĂ© royal prĂ©citĂ© du 14 juin 2007.
Une note du 11 mars 2008 destinée à tous les membres du personnel présente les nouvelles
dispositions et la procédure à appliquer pour obtenir une autorisation de cumul ou un avis
sur un possible conflit dâintĂ©rĂȘts.
2.4 Conclusions
La Cour des comptes constate quâil existe une diversitĂ© de normes applicables aux
administrations fiscales en matiĂšre dâintĂ©gritĂ©. Un inventaire nâen a toutefois pas Ă©tĂ© Ă©tabli.
Lâadministration nâest dĂšs lors pas en mesure dâen faire une synthĂšse utile aux
collaborateurs, de coordonner ce qui existe, de déclarer caduc ce qui est redondant ou ce
qui nâest plus dâactualitĂ©.
La rĂ©daction dâun code dĂ©ontologique pour tout le SPF Finances sera une avancĂ©e dans
lâĂ©volution de la politique de lâintĂ©gritĂ© au sein du SPF. Ă cĂŽtĂ© des normes plus
contraignantes du rĂšglement de travail, il est nĂ©cessaire de disposer dâun ensemble de
principes généraux, déclinés en cas pratiques, selon les missions particuliÚres du SPF.
Sâinspirant nĂ©cessairement du cadre dĂ©ontologique de la fonction publique administrative
fĂ©dĂ©rale, le code dĂ©ontologique propre au SPF devra sâattacher Ă rĂ©pondre aux questions de
ses agents sur le caractĂšre autorisĂ© ou non dâun comportement dans le cadre de leur mĂ©tier
spĂ©cifique. Câest pourquoi la Cour des comptes estime essentiel que lâadministration veille Ă
suivre, aprÚs sa diffusion, la maniÚre dont le code déontologique est appliqué dans les
services.
- 13. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 13
CHAPITRE 3
Promotion de l'intégrité au
SPF Finances
Pour faire connaĂźtre les normes dâintĂ©gritĂ© existantes Ă ses agents et, plus globalement,
stimuler la responsabilisation en matiĂšre dâintĂ©gritĂ©, le SPF Finances doit mettre en place
des instruments adaptés.
22
Ce chapitre aborde deux moyens de promouvoir lâintĂ©gritĂ© : les formations et lâintranet . Il
Ă©voque aussi la nĂ©cessaire Ă©valuation de lâadhĂ©sion des agents aux valeurs de lâorganisation,
car lâaspect prĂ©ventif dâune politique de lâintĂ©gritĂ© doit pouvoir sâappuyer sur une
connaissance suffisante de cette adhésion.
3.1 Formations
23
Comme le rappelle lâOCDE dans une Ă©tude sur lâĂ©thique dans le service public , lâĂ©ducation
et la formation aux valeurs Ă©thiques est primordiale. On distingue les formations initiales, Ă
destination des stagiaires, et les formations continues, en cours de carriĂšre.
3.1.1 Formation initiale des fonctionnaires stagiaires
Quels que soient son grade et son affectation au SPF Finances, chaque stagiaire suit une
formation polyvalente de sept jours. Par ailleurs, Ă la fin de leur stage, les agents de niveau
A et B sont invitĂ©s Ă participer Ă une journĂ©e dâĂ©tude « anti-corruption ».
La Cour des comptes estime que cette formation destinée aux stagiaires est importante
pour les initier aux valeurs dâintĂ©gritĂ©. DispensĂ©e en fin de stage, lorsque les agents ont dĂ©jĂ
pu ĂȘtre confrontĂ©s Ă des situations concrĂštes, elle devrait sans doute ĂȘtre prĂ©cĂ©dĂ©e dâune
formation dĂšs lâengagement. En effet, les notions abordĂ©es doivent ĂȘtre assimilĂ©es le plus
tĂŽt possible, car le stagiaire pourrait ĂȘtre confrontĂ© Ă des problĂ©matiques liĂ©es Ă lâintĂ©gritĂ©
dĂšs les premiers jours. La Cour des comptes constate en outre que ces formations ne sont
pas organisĂ©es pour les nouveaux agents contractuels, alors que leurs affectations â et les
risques dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© qui y sont associĂ©s â sont similaires.
3.1.2 Formations en cours de carriĂšre
24
Les formations spĂ©cifiques en matiĂšre dâintĂ©gritĂ© sont presque inexistantes .
Il faut cependant souligner lâinitiative de lâAdministration des douanes et accises en
matiĂšre de formation. En collaboration avec lâuniversitĂ© et la Hogeschool de Gand et
22
La promotion de lâintĂ©gritĂ© comprend Ă©galement dâautres aspects. Lâadministration a notamment Ă©voquĂ© une
récente formation de grande ampleur en matiÚre de leadership, qui contient un volet « valeurs et éthique ».
23
OCDE, LâĂ©thique dans le service public, Questions et pratiques actuelles n° 14, Ătudes hors sĂ©rie sur la
gestion publique, 3 décembre 1996.
24
En particulier, il nây a pas eu de formation relative au code de dĂ©ontologie ICT (ou Ă ses annexes plus
techniques). MĂȘme si celui-ci Ă©tait clairement formulĂ©, il aurait pu ĂȘtre utile de proposer une explicitation
facultative de certains points, ou une séance de questions/réponses.
- 14. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 14
lâuniversitĂ© de LiĂšge, cette administration a organisĂ© une journĂ©e Ă laquelle a pris part la
25
quasi-totalitĂ© de son personnel , y compris lâadministrateur gĂ©nĂ©ral et le management
supérieur. Cette formation était orientée sur la prévention des actes de corruption et la
sensibilisation au sujet.
En outre, toujours Ă lâAdministration des douanes et accises, une formation obligatoire
dâune journĂ©e traitant du contrĂŽle interne, du code de dĂ©ontologie et de la procĂ©dure
disciplinaire a été dispensée à tous les agents de niveau A.
3.2 Intranet
Le fonctionnaire qui consulte la page dâaccueil de lâintranet du SPF ne peut pas accĂ©der par
un lien direct aux informations relatives Ă lâintĂ©gritĂ© (lĂ©gislation, circulaires
26
administratives, personnes de contactâŠ) . Ces informations sont dispersĂ©es sur les
diffĂ©rents sites. Il nâexiste pas de foire aux questions ni de forum dĂ©diĂ© aux problĂ©matiques
diverses de lâintĂ©gritĂ©. Il en va de mĂȘme pour les sites propres des administrations, Ă
lâexception de lâAdministration gĂ©nĂ©rale des douanes et accises.
3.3 Ăvaluation de lâadhĂ©sion des agents
Pour Ă©valuer lâimpact de sa politique de lâintĂ©gritĂ© et dĂ©finir des pratiques de prĂ©vention
27
adaptĂ©es , il est recommandĂ© quâune administration Ă©value lâadhĂ©sion de ses
collaborateurs Ă ses valeurs.
Le SPF Finances nâa pas Ă©valuĂ© lâadhĂ©sion de ses agents aux principes dâintĂ©gritĂ© dĂ©finis, par
exemple, dans le cadre déontologique des agents de la fonction publique administrative
fédérale.
Le SPF Finances participe, aprĂšs dâautres SPF, Ă une enquĂȘte de la Katholieke Universiteit
Leuven (KUL) sur lâintĂ©gritĂ© au travail dans la fonction publique fĂ©dĂ©rale. Cette enquĂȘte est
basĂ©e essentiellement sur un questionnaire auquel tout collaborateur a Ă©tĂ© invitĂ© Ă
rĂ©pondre en octobre-novembre 2011. Son objectif principal est dâinventorier des problĂšmes
28
ou des points sensibles .
Cette enquĂȘte pourra avoir â câest un de ses objectifs dĂ©clarĂ©s â un effet de sensibilisation
au sein des SPF. Le SPF Finances devrait profiter de cette enquĂȘte pour orienter, dans son
prolongement, certains aspects de sa politique, notamment sur le plan préventif.
LâenquĂȘte de la KUL a Ă©tĂ© adressĂ©e Ă toutes sortes dâorganisations de la fonction publique
administrative fédérale. Elle est nécessairement généraliste et ne prend pas en
considération les particularités des métiers des administrations fiscales. La Cour des
comptes estime, dĂšs lors, que des Ă©valuations plus ciblĂ©es sur lâadhĂ©sion aux normes
spĂ©cifiques des administrations fiscales devraient Ă©galement ĂȘtre menĂ©es.
25
Sont exemptés les fonctionnaires de 58 ans ou plus et les contractuels à durée déterminée.
26
Comme souligné plus haut, le code de déontologie ICT est, par contre, aisément accessible à partir de la page
dâaccueil de lâintranet du SPF.
27
Le Conseil de lâEurope, dans son code-modĂšle de conduite pour les agents publics, prĂ©conise que
lâadministration publique reconsidĂšre Ă des intervalles rĂ©guliers les dispositions de ce code (article 28.5).
28
Les questions ne visent pas directement Ă mesurer lâadhĂ©sion Ă des normes, mais Ă Ă©valuer le respect de
certaines normes généralement admises.
- 15. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 15
3.4 Conclusions
La Cour des comptes souligne que le SPF Finances déploie des moyens limités en matiÚre
de promotion de lâintĂ©gritĂ©. Sa principale rĂ©alisation est la formation initiale des stagiaires
(essentiellement normative) et, concernant une administration fiscale en particulier, une
formation sur la corruption dispensée à tous les agents. Le SPF Finances devrait diversifier
son action, notamment en utilisant plus efficacement les outils qui sont Ă disposition, tels
que lâintranet.
La Cour recommande également que des évaluations périodiques soient organisées pour
mesurer lâadhĂ©sion de lâensemble du personnel aux normes en matiĂšre dâintĂ©gritĂ©.
- 16. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 16
CHAPITRE 4
Acteurs de la politique de l'intégrité
Si chaque collaborateur du SPF Finances peut ĂȘtre considĂ©rĂ© dâune certaine maniĂšre
comme un acteur de la politique de lâintĂ©gritĂ©, il appartient cependant Ă quelques organes
ou personnes dĂ©signĂ©s par lâautoritĂ© de dĂ©finir et faire appliquer la politique de lâintĂ©gritĂ©, Ă
différents niveaux et sous ses différents aspects (prévention, détection, correction).
Certains acteurs se consacrent spécifiquement à un ou plusieurs aspects de cette politique ;
dâautres, au sein des services opĂ©rationnels, ont un rĂŽle en cette matiĂšre, accessoire Ă leurs
tĂąches fonctionnelles.
4.1 Au niveau fédéral
29
Deux organes sont les acteurs principaux de la politique de lâintĂ©gritĂ© au niveau fĂ©dĂ©ral .
4.1.1 Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administratives
er 30
CrĂ©Ă© le 1 juillet 2006 au sein du SPF Budget et contrĂŽle de gestion, le Bureau dâĂ©thique et
de déontologie administratives (BEDA) a pour mission de coordonner, de surveiller, de
dĂ©velopper, dâexĂ©cuter et dâajuster la politique de lâintĂ©gritĂ© dans les services publics
fédéraux. Cet organe a chapeauté la rédaction du cadre déontologique pour les agents de la
31
fonction publique administrative fĂ©dĂ©rale et rĂ©digĂ© un manuel sur les conflits dâintĂ©rĂȘts . Il
veille Ă la mise en Ćuvre de ce cadre.
4.1.2 Office central pour la répression de la corruption
L'Office central pour la répression de la corruption (OCRC) est un organe de la police
judiciaire fédérale. En 2001, il a intégré la Direction de la lutte contre la criminalité
Ă©conomique et financiĂšre (Ecofin). LâOCRC a repris, depuis 1998, les missions dâenquĂȘte du
comitĂ© supĂ©rieur de contrĂŽle et est « compĂ©tent pour la recherche et lâappui Ă la recherche
des infractions commises au prĂ©judice des intĂ©rĂȘts de lâĂtat, ainsi que des infractions de
corruption complexes et graves ».
4.2 Services communs aux différentes administrations fiscales32
4.2.1 Cellule dâaudit interne des administrations fiscales
La cellule dâaudit interne des administrations fiscales est compĂ©tente pour toutes les
administrations fiscales et toutes les activités liées à ces derniÚres. Elle dépend directement
29
Citons Ă©galement, comme acteurs indirects de la politique de lâintĂ©gritĂ© au niveau fĂ©dĂ©ral, le MĂ©diateur
fĂ©dĂ©ral et le ComitĂ© dâaudit de lâadministration fĂ©dĂ©rale.
30
En exécution des décisions du conseil des ministres du 30 juin 2006.
31
Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administratives, Manuel relatif Ă la gestion des conflits dâintĂ©rĂȘts dans la
fonction publique administrative fédérale belge, juillet 2009.
32
Outre les trois services dĂ©taillĂ©s dans cette section, citons encore le service dâencadrement Budget et ContrĂŽle
de gestion, dont un des rĂŽles est de conscientiser les services du SPF Ă lâimportance du contrĂŽle des risques
dâintĂ©gritĂ© auxquels ils pourraient ĂȘtre confrontĂ©s en interne, ainsi que le service interne de prĂ©vention et de
protection au travail (SIPPT) qui est amené à gérer notamment les cas de harcÚlement.
- 17. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 17
du président du comité de direction du SPF, ce qui garantit son indépendance vis-à -vis de
la hiérarchie. Aucun pouvoir décisionnel ne lui est attaché. Ses audits et ses rapports
portent sur la qualitĂ©, lâefficacitĂ© et lâorganisation du travail. La cellule peut Ă©galement,
dans le cadre de missions particuliĂšres, enquĂȘter sur des abus ou manquements commis
par les fonctionnaires du SPF Finances.
Alors que lâarrĂȘtĂ© royal du 29 octobre 1971 fixant le rĂšglement organique du SPF Finances
prĂ©voit que la cellule dâaudit interne est composĂ©e de six membres, elle ne compte
actuellement que deux agents.
Ces derniÚres années, la cellule a effectué surtout des audits de fraude à la demande de
lâautoritĂ© ou suite Ă la transmission de plaintes. Elle a Ă©galement publiĂ© un audit sur la
33
gestion des plaintes au SPF Finances en janvier 2011 .
4.2.2 Service dâencadrement Personnel et Organisation
Comme chaque SPF, le SPF Finances dispose dâun service dâencadrement Personnel et
Organisation (P&O). Au sein de ce service, la Division disciplinaire et cumul peut ĂȘtre plus
spĂ©cifiquement citĂ©e comme acteur de la politique de lâintĂ©gritĂ©.
4.2.3 Cellule Privacy
Le SPF Finances est amené à traiter un grand nombre de données à caractÚre personnel.
Ces données transitent de plus en plus par des applications informatiques auxquelles de
nombreux agents ont accÚs. Ces données sont exposées à des utilisations contraires à la
lĂ©gislation sur la vie privĂ©e et, donc, Ă lâintĂ©gritĂ©. Afin de veiller Ă lâapplication stricte de
cette législation et de circonscrire ce risque, une cellule dénommée Privacy a été mise en
place. Elle dépend du président du comité de direction. Son rÎle est de rappeler et de faire
appliquer les rĂšgles auxquelles sont soumis les fonctionnaires du SPF en matiĂšre de
protection des donnĂ©es personnelles et dâapporter son soutien en la matiĂšre aux diffĂ©rents
services du SPF. La cellule collabore Ă©troitement Ă lâapplication du systĂšme Identity and
34
Access Management (IAM) et est chargée de son suivi et de la coordination.
4.3 Cadres des services opérationnels
Les supérieurs hiérarchiques des services opérationnels ont, en tant que managers et
35
superviseurs, un rĂŽle essentiel Ă jouer en matiĂšre dâintĂ©gritĂ© . Il sâagit principalement du
chef de service et du directeur régional.
4.3.1 Chefs de service
Au sein des administrations fiscales, les chefs de service sont des acteurs de premiĂšre ligne.
Ils sont les intermédiaires entre le terrain et la hiérarchie.
Ils doivent promouvoir les comportements intĂšgres dans leur service et corriger, voire
dĂ©noncer, ceux qui ne le sont pas. Ils doivent aussi dĂ©celer les manquements Ă lâintĂ©gritĂ© et
36
lancer les procédures disciplinaires appropriées .
33
SPF Finances, rapport KLAPLA, 94 p.
34
Voir le point 5.3.
35
La responsabilité particuliÚre des supérieurs hiérarchiques est notamment décrite, de maniÚre circonstanciée,
Ă lâarticle 25 du code-modĂšle de conduite pour les agents publics du Conseil de lâEurope.
36
Voir le chapitre 7.
- 18. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 18
Leur rÎle est aussi de transmettre les valeurs et les informations de la hiérarchie, y compris
celles concernant lâintĂ©gritĂ©.
4.3.2 Directeurs régionaux
Le directeur régional a pour tùche de faire appliquer les directives et la politique menée par
le top management. Il joue aussi un rÎle prépondérant dans la procédure disciplinaire, car il
lui appartient dâengager cette procĂ©dure.
4.4 Acteurs propres Ă chaque administration fiscale
4.4.1 Administration générale des douanes et accises
Au sein de cette administration, deux services jouent un rĂŽle dans la politique de lâintĂ©gritĂ©.
Le service de contrĂŽle gĂ©nĂ©ral et dâorganisation mĂšne des audits internes et collabore Ă des
audits externes (par exemple, de la Cour des comptes européenne). Il traite les plaintes,
internes ou externes, relatives aux agents de cette administration. Ce service apporte
Ă©galement son soutien dans les questions de lutte contre la corruption. La direction
nationale des recherches est, quant Ă elle, chargĂ©e dâanalyser la fraude fiscale et dâorganiser
et de surveiller les sept inspections des recherches que compte le royaume. Une de ses
prĂ©rogatives est dâintervenir en cas de complicitĂ© de fraude constatĂ©e chez un membre du
personnel.
4.4.2 Administration générale de la perception et du recouvrement
Cette administration dispose dâun service dâinspection gĂ©nĂ©rale, qui se compose de
fonctionnaires itinĂ©rants chargĂ©s dâinspecter et de contrĂŽler les services extĂ©rieurs. Ces
fonctionnaires participent occasionnellement aux réunions périodiques organisées par le
directeur rĂ©gional avec ses chefs de services. Ces contacts permettent, dâune part, une
surveillance indirecte et impromptue des services. Dâautre part, ils permettent Ă chaque
chef de service de signaler tout risque dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© des fonctionnaires ou tout cas
suspect. Les inspecteurs gĂ©nĂ©raux soulignent que leur rĂŽle sâapparente davantage Ă du
soutien quâĂ du contrĂŽle. Le contrĂŽle de lâintĂ©gritĂ© ne fait dâailleurs pas partie explicitement
de la mission de lâinspection gĂ©nĂ©rale.
4.4.3 Administration générale de la fiscalité
LâAGF mettra sur pied une cellule MaĂźtrise de l'organisation en 2013. Cette cellule relĂšvera
de l'administrateur général et sera également au service des administrations Particuliers,
Petites et moyennes entreprises et Grandes entreprises. Son rĂŽle sera dâassurer la maĂźtrise
des risques, la détermination des causes éventuelles de dysfonctionnement ainsi que le
contrĂŽle du respect des objectifs Ă©tablis par le management. Cette cellule remplacera
37
lâactuelle inspection gĂ©nĂ©rale et le service dâassistance et contrĂŽle interne (ACI) .
NĂ©anmoins, aucun rĂŽle spĂ©cifique en matiĂšre dâintĂ©gritĂ© nâest envisagĂ© pour elle jusquâĂ
prĂ©sent. Un service dĂ©diĂ© aux contrĂŽles et aux Ă©ventuelles enquĂȘtes en cas de soupçons
dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© sera crĂ©Ă© Ă cĂŽtĂ© de cette cellule stratĂ©gique de soutien et de guidance.
4.4.4 Administration générale de la lutte contre la fraude fiscale
Cette administration dispose dâun service dâinspection gĂ©nĂ©rale composĂ© de deux
fonctionnaires. Leur rĂŽle est dâĂ©tablir un contact avec les services extĂ©rieurs afin dâen
37
La Cour des comptes a effectuĂ© un audit sur ce sujet en 1999-2000, dont le rapport a Ă©tĂ© envoyĂ© Ă
lâadministration le 24 mai 2000.
- 19. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 19
surveiller le fonctionnement et la performance. Ils agissent Ă©galement comme organe de
contrĂŽle de questions relatives Ă lâintĂ©gritĂ©. Ils ont reçu des formations en audit et contrĂŽle
38
interne .
4.4.5 Administration générale de la documentation patrimoniale
LâAGDP dispose dâun service dâinspection gĂ©nĂ©rale composĂ© dâinspecteurs itinĂ©rants qui
font le lien entre les services centraux et opérationnels. Il mÚne entre autres des analyses de
risques en matiĂšre dâintĂ©gritĂ© et en rend compte Ă la hiĂ©rarchie. Il est Ă©galement chargĂ© des
problĂšmes dâintĂ©gritĂ©. Dans le cadre de sa mission, il peut formuler des propositions pour
améliorer le fonctionnement des services.
4.5 Conclusions
Divers services du SPF Finances ainsi que les cadres des services opérationnels sont chargés
de mettre en Ćuvre certains aspects de la politique de lâintĂ©gritĂ©.
La Cour des comptes constate un manque de coordination entre ces différents acteurs,
notamment entre les services spécialisés propres à chaque administration fiscale et les
cadres des services opĂ©rationnels. Des Ă©lĂ©ments de la politique de lâintĂ©gritĂ© pourraient dĂšs
lors ne pas ĂȘtre relayĂ©s adĂ©quatement sur le terrain.
Enfin, la Cour relĂšve, dans certaines administrations, un manque de service dâinspection ou
de personnel en suffisance susceptible dâenquĂȘter en cas de soupçon de malversation.
38
Pour des détails sur le fonctionnement de cette administration, voir Cour des comptes, Organisation et
fonctionnement de lâInspection spĂ©ciale des impĂŽts (ISI), rapport transmis Ă la Chambre des reprĂ©sentants,
Bruxelles, avril 2010. Disponible sur www.courdescomptes.be.
- 20. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 20
CHAPITRE 5
Prévention des atteintes à l'intégrité
Pour Ă©viter autant que possible les pratiques illicites, le SPF Finances a mis en place, au
sein de ses processus, un certain nombre de dispositifs qui réduisent sensiblement certains
risques dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ©.
5.1 Analyses des risques dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ©
Avant de mettre en place des dispositifs de prévention, le SPF doit identifier, dans ses
processus, les risques dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ©.
Un rapport du 20 août 2010 sur les structures et les mécanismes d'évaluation du contrÎle
39
interne existant au SPF Finances a fait le point sur la maĂźtrise des processus dans toutes
les administrations du SPF et dans les services de soutien. Il est apparu ainsi que la
performance de certaines administrations fiscales Ă©tait faible. Ă la suite notamment de ce
rapport, et sous lâimpulsion de lâactuel prĂ©sident du comitĂ© de direction, le thĂšme de
lâanalyse des risques et des dispositifs de contrĂŽle interne a Ă©tĂ© remis au premier plan.
Ainsi, en 2011, chaque administration et service dâencadrement a identifiĂ© ses principaux
risques et les mesures de contrĂŽle visant Ă les couvrir. DâaprĂšs cette analyse, lâintĂ©gritĂ© est
un des trois risques transversaux majeurs pour lâensemble de lâorganisation, sur lesquels le
développement du systÚme de contrÎle interne se focalisera.
5.2 SĂ©parations de fonctions
En matiÚre de fiscalité, une séparation est opérée entre les agents chargés du contrÎle et les
agents chargés du recouvrement. La législation fiscale impose dans certains cas cette
séparation de fonction structurelle. Elle le fait par exemple en attribuant des compétences
particuliÚres à un directeur régional, chargé de la taxation ou du recouvrement. Cependant,
Ă lâAdministration de la documentation patrimoniale, le receveur demeure responsable du
contrÎle. En matiÚre de TVA, les directeurs régionaux chapeautent les services de taxation
et les services de recouvrement. Le projet Fedcom devrait, à moyen terme, séparer la
taxation et la perception.
En ce qui concerne le contentieux administratif, notamment en matiĂšre de contributions
directes et de TVA, si des agents diffĂ©rents sâoccupent gĂ©nĂ©ralement de la taxation et du
contentieux qui y est lié, la hiérarchie, qui se prononce en fin de compte sur la réclamation,
est la mĂȘme. Cette confusion des responsabilitĂ©s comporte un risque quant Ă lâobjectivitĂ©
dans le traitement de ces dossiers contentieux.
La Cour des comptes constate que la sĂ©paration de fonctions dont lâexercice conjoint
pourrait constituer un risque dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© est effective dans beaucoup de
39
Ce rapport a Ă©tĂ© rĂ©digĂ© Ă lâintention du CAAF, conformĂ©ment Ă lâarticle 20 de lâarrĂȘtĂ© royal du 17 aoĂ»t 2007
portant crĂ©ation du comitĂ© dâaudit de lâadministration fĂ©dĂ©rale.
- 21. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 21
processus. Il demeure cependant des domaines oĂč cette sĂ©paration nâa pas encore Ă©tĂ©
rĂ©alisĂ©e, ou nâest pas suffisamment aboutie, mĂȘme si elle est dĂ©jĂ programmĂ©e.
5.3 Identity and Access Management
LâaccĂšs aux informations contenues dans les bases de donnĂ©es dĂ©tenues par des
particuliers, des personnes morales ou des pouvoirs publics, ainsi que leur utilisation, sont
soumis à des conditions strictes (loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie
privée à l'égard des traitements de données à caractÚre personnel). Le respect de la
confidentialité des informations détenues par des agents est une norme plus spécifique de
40
la fonction publique .
Pour limiter lâaccĂšs aux seuls besoins des agents et sĂ©curiser les nombreuses donnĂ©es
relatives aux contribuables, le SPF Finances a développé, depuis 2009, un systÚme
dĂ©nommĂ© Identity and Access Management (IAM). Il lui permet de gĂ©rer lâutilisation de ses
nombreuses applications informatiques. Toute nouvelle application est ainsi intégrée dans
le systĂšme IAM. Quant aux applications anciennes, elles migrent vers ce systĂšme dans la
mesure des moyens disponibles, ou possĂšdent leur propre contrĂŽle de gestion individuelle
des accĂšs jusquâĂ ce quâelles soient remplacĂ©es par une nouvelle application.
La cellule Privacy chapeaute la procĂ©dure et assure lâinterface entre les six administrations
41
gĂ©nĂ©rales du SPF et le service dâencadrement Technologie de lâinformation et de la
communication (ICT).
LâIAM permet Ă©galement dâidentifier les accĂšs non autorisĂ©s (voir le point 6.2).
La Cour des comptes relÚve que le systÚme IAM est de nature à protéger efficacement les
donnĂ©es numĂ©riques des administrations fiscales. Ă lâheure actuelle, certaines applications
importantes demeurent cependant hors du systĂšme. Câest notamment le cas de
lâapplication ICPC (Inning Comptabiliteit â Perception ComptabilitĂ©) qui gĂšre toutes les
créances des contributions directes enrÎlées automatiquement par les services de taxation.
Cette lacune peut ĂȘtre la source de dysfonctionnements, comme dans lâapplication qui gĂšre
les dossiers de restitution de droits dâenregistrement Ă lâAdministration gĂ©nĂ©rale de la
42
documentation patrimoniale .
Par ailleurs, le service ICT ne tient pas dâinventaire exhaustif des applications utilisĂ©es dans
43
les diffĂ©rentes administrations . La Cour des comptes considĂšre dĂšs lors quâun inventaire
44
complet devrait ĂȘtre rĂ©alisĂ© Ă bref dĂ©lai . Il permettrait dâidentifier les problĂšmes de
sĂ©curitĂ© majeurs, et de les rĂ©soudre avant mĂȘme quâune application nouvelle â souvent fort
longue Ă dĂ©velopper â remplace les anciens systĂšmes caducs.
40
Elle est énoncée par exemple dans le code international de conduite des agents de la fonction publique (article
10 de lâannexe Ă la rĂ©solution des Nations unies du 12 dĂ©cembre 1996 relative Ă la lutte contre la corruption).
41
Chaque administration dispose dâun point de contact unique â service ou agent â pour toutes les questions
dâaccĂšs aux applications informatiques qui lui sont propres.
42
Cour des comptes, « SPF Finances : restitution des droits dâenregistrement â automatisation des dossiers »,
168e Cahier, Volume I, p. 308. Disponible sur www.courdescomptes.be.
43
Avant la crĂ©ation, dans le cadre de la rĂ©forme Copernic, dâun service ICT horizontal, il existait sept services
ICT, propres à chaque unité opérationnelle. Ceci explique en partie la difficulté pour le management actuel du
service dâencadrement ICT dâavoir dĂ©jĂ une parfaite maĂźtrise de tout ce qui existe en ce domaine.
44
Un tel inventaire peut ĂȘtre Ă©galement lâoccasion de recueillir des informations sur les besoins concrets des
agents de terrain, des informations utiles pour développer des systÚmes à venir.
- 22. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 22
5.4 Sélection centralisée des contrÎles à effectuer
Auparavant, les dossiers, contribuables ou opérations à contrÎler/traiter, étaient
sĂ©lectionnĂ©s, en partie du moins, Ă lâinitiative des agents, en fonction de leur expĂ©rience de
terrain.
Aujourdâhui, la mise en place dâanalyses de risques de fraude fiscale permet, de plus en
plus, de sélectionner des dossiers de maniÚre centralisée en fonction de critÚres objectifs.
Un systĂšme de datamining a ainsi Ă©tĂ© mis en place Ă lâAdministration de la fiscalitĂ© des
entreprises et des revenus (Afer). Il existe depuis la période de contrÎle 2004-2005. à partir
des donnĂ©es historiques collectĂ©es sur lâensemble des assujettis Ă la TVA, des contribuables
« Ă risque » sont sĂ©lectionnĂ©s et un contrĂŽle spĂ©cifique est organisĂ©, tant en TVA quâen
contributions directes.
5.5 Rotation des dossiers et/ou des agents
Pour Ă©viter toute connivence, au dĂ©triment de lâĂtat, entre un agent et un contribuable, les
administrations doivent prévoir une rotation des agents et/ou des dossiers.
La Cour des comptes constate que cette nĂ©cessaire rotation nâest pas citĂ©e par toutes les
administrations comme une préoccupation premiÚre du management en matiÚre de
prĂ©vention des atteintes Ă lâintĂ©gritĂ©. Dans certains processus, la rotation nâest pas prĂ©vue
de maniĂšre structurelle. La diminution des effectifs dans certains services la rend par
ailleurs souvent difficile, voire impossible.
5.6 Autorisation des cumuls
LâarrĂȘtĂ© royal du 14 juin 2007 a notamment introduit dans le statut des agents de lâĂtat une
45
nouvelle procĂ©dure relative aux autorisations de cumul . Ă la suite de cet arrĂȘtĂ©, une note
aux membres du personnel du 11 mars 2008, distribuée à tous les agents, a présenté la
procĂ©dure dĂ©sormais en vigueur : tout agent statutaire dĂ©sireux dâexercer une activitĂ©
rémunérée, outre son activité professionnelle au SPF, doit introduire une demande de
46
cumul . Une procĂ©dure formelle, dĂ©finie dans le statut des agents de lâĂtat, aboutit Ă
octroyer une autorisation ou Ă refuser un cumul. Le service dâencadrement Personnel et
Organisation a prĂ©cisĂ© que cette note au personnel du 11 mars 2008 ne sâapplique pas au
personnel contractuel en ce qui concerne les cumuls.
Dans ce domaine, le risque essentiel ne rĂ©side pas dans lâapplication de la procĂ©dure prĂ©vue
47
dans le statut et la note du dĂ©partement qui lui fait suite , mais dans lâexercice dâune
activitĂ© clandestine, sans autorisation prĂ©alable ou aprĂšs le refus dâun cumul. Or, la Cour
des comptes nâa pas constatĂ© de prise en compte suffisante de ce risque par les cadres de
terrain, qui sont les plus susceptibles de dĂ©tecter lâexercice dâune activitĂ© dissimulĂ©e.
45
Article 12 de lâarrĂȘtĂ© royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de lâĂtat.
46
Le formulaire de demande est disponible sur lâintranet du dĂ©partement.
47
Entre 2007 et 2010, 2.052 demandes de cumuls ont été traitées.
- 23. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 23
5.7 PrĂ©vention du conflit dâintĂ©rĂȘts
Une situation de conflit dâintĂ©rĂȘts est une situation dans laquelle lâagent a, par lui-mĂȘme ou
par personne interposĂ©e, un intĂ©rĂȘt personnel susceptible d'influer sur l'exercice impartial
48
et objectif de ses fonctions, ou de créer la suspicion légitime d'une telle influence .
Lâarticle 13 du code-modĂšle de conduite pour les agents publics recommandĂ© par le Conseil
de lâEurope dĂ©taille les exigences Ă lâĂ©gard de lâagent public. LâintĂ©rĂȘt personnel de ce
dernier englobe tout avantage pour lui-mĂȘme ou en faveur de sa famille, de parents, dâamis
et de personnes proches, ou de personnes ou organisations avec lesquelles il a des relations
dâaffaires ou politiques. Ces exigences essentielles devraient ĂȘtre explicitĂ©es clairement aux
agents du SPF Finances, car le concept et les implications du conflit dâintĂ©rĂȘts ne sont pas
Ă©vidents Ă apprĂ©hender. Lâarticle 14 du code-modĂšle prescrit Ă tout « agent public qui
occupe un poste dans lequel ses intĂ©rĂȘts personnels ou privĂ©s sont susceptibles dâĂȘtre affectĂ©s
par ses fonctions officielles » de déclarer « lors de sa nomination puis à intervalles réguliers
et lors de tout changement de situation la nature et lâĂ©tendue de ces intĂ©rĂȘts ».
Le dispositif mis en place au SPF Finances se limite Ă une information, lors de
lâengagement, sur la problĂ©matique du conflit dâintĂ©rĂȘts, Ă la mise Ă disposition, sur
lâintranet du SPF, dâune note relative Ă cette procĂ©dure et dâun formulaire de demande
49
relatif Ă un (Ă©ventuel) conflit dâintĂ©rĂȘts, et au traitement de ces demandes dâavis . Vu
lâimpact que pourrait avoir un conflit dâintĂ©rĂȘts, la Cour des comptes recommande que des
mesures plus ambitieuses soient prises : (in)formations pour tous les agents,
responsabilisation particuliĂšre des cadres opĂ©rationnels, lâobligation de dĂ©claration
dâintĂ©rĂȘt lors de tout changement dâaffectation...
5.8 Conclusions
En matiĂšre de sĂ©parations de fonctions, la Cour recommande quâelles soient effectives Ă
bref dĂ©lai dans les processus oĂč des risques dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© auront Ă©tĂ© clairement
identifiĂ©s. La rotation des dossiers et/ou des agents doit Ă©galement ĂȘtre envisagĂ©e lorsque
la gestion de mĂȘmes dossiers par un mĂȘme agent durant une pĂ©riode prolongĂ©e prĂ©sente
un risque particulier.
En ce qui concerne les applications et bases de données informatiques, le systÚme IAM est
de nature à assurer un degré satisfaisant de sécurité des accÚs autorisés. Certaines
applications demeurent nĂ©anmoins hors du systĂšme. La Cour des comptes estime quâun
inventaire exhaustif devrait ĂȘtre rĂ©alisĂ©, Ă court terme, des applications utilisĂ©es dans tous
les processus des administrations fiscales. ParallĂšlement Ă la poursuite de lâintĂ©gration des
applications anciennes dans le systÚme IAM, il faudrait analyser les risques de sécurité de
toutes les applications locales inventoriées ; les mesures de sécurité nécessaires devraient
ensuite ĂȘtre prises.
48
Article 9, § 1er, de lâarrĂȘtĂ© royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de lâĂtat. Le Bureau dâĂ©thique et
de dĂ©ontologie administratives (BEDA) a Ă©laborĂ© un manuel relatif Ă la gestion des conflits dâintĂ©rĂȘts dans la
fonction publique administrative fédérale belge (juillet 2009). Il peut servir de référence pour les
dĂ©partements dans leur politique dans ce domaine. Le BEDA peut Ă©galement ĂȘtre sollicitĂ© par les
organisations publiques fĂ©dĂ©rales, pour donner un avis, non contraignant, sur un conflit dâintĂ©rĂȘts potentiel.
49
Entre 2007 et 2010, 684 cas de conflit dâintĂ©rĂȘts potentiel ont Ă©tĂ© traitĂ©s.
- 24. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 24
La Cour des comptes recommande que lâadministration sensibilise les cadres opĂ©rationnels
au risque particulier lié aux cumuls (par des formations adaptées ou des directives claires).
Ceci permettra dâoptimaliser lâapplication de cette norme sur le terrain.
Enfin, la problĂ©matique du conflit dâintĂ©rĂȘts devrait ĂȘtre prise en charge de maniĂšre plus
approfondie : la dĂ©claration dâintĂ©rĂȘts systĂ©matique lors de lâengagement dâun nouvel
agent, puis à intervalles réguliers et lors de toute nouvelle affectation, pourrait à cet égard
constituer une piste de réflexion intéressante.
Dans la rĂ©ponse adressĂ©e par le ministre des Finances, le service dâencadrement Personnel
et Organisation a souligné que les recommandations de la Cour en matiÚre de cumuls et de
conflits dâintĂ©rĂȘts seraient prises en compte.
- 25. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 25
CHAPITRE 6
Détection des atteintes à l'intégrité
Parce quâune politique prĂ©ventive ne garantit pas lâabsence dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ©, il est
essentiel que lâadministration sâorganise pour favoriser lâidentification des
dysfonctionnements en matiĂšre dâintĂ©gritĂ©.
6.1 DĂ©nonciation des actes illicites
6.1.1 Obligation lĂ©gale et rĂ©glementaire pour les agents de lâĂtat
Tout fonctionnaire a lâobligation lĂ©gale de dĂ©noncer toute faute grave commise par un
50
collÚgue ou par un supérieur hiérarchique .
6.1.2 Droit pour les contribuables
Tout contribuable, confrontĂ© Ă un agent de lâĂtat dont lâintĂ©gritĂ© est peut-ĂȘtre en cause,
doit pouvoir signaler les faits présumés. En marge des dénonciations au parquet pour délits
et crimes, un contribuable devrait avoir la possibilité de faire part de ses soupçons, ou de
constats de carence, afin que les agents habilitĂ©s du SPF puissent enquĂȘter et, si nĂ©cessaire,
remédier à la situation.
6.1.3 Pratique dans les administrations fiscales
Il nâexiste pas de systĂšme centralisĂ© pour dĂ©noncer les actes illicites au SPF Finances et
donc pas de statistiques globales sur les plaintes et dĂ©nonciations. Le dĂ©nonciateur, quâil
soit agent des finances ou extĂ©rieur au dĂ©partement, est donc contraint dâadresser sa
plainte Ă un fonctionnaire ou service â Ă©ventuellement externe au dĂ©partement â qui lui
51
semble approprié pour la traiter .
En janvier 2011, la cellule dâaudit interne a rendu un rapport sur la gestion des plaintes dans
52
les administrations fiscales . Il traite des 148 plaintes, internes et externes, réceptionnées
directement ou indirectement de 2000 Ă 2010. Dans ce rapport, la cellule constate lâabsence
de traitement coordonné des plaintes.
Les administrations fiscales ne signalent quâune seule dĂ©nonciation au parquet en
application de lâarticle 29 du code dâinstruction criminelle pour les annĂ©es 2006 Ă 2010.
Interrogées à ce sujet, les administrations ont répondu ne pas tenir de statistiques
concernant ces dénonciations.
LâAdministration gĂ©nĂ©rale des douanes et accises dispose dâun vade-mecum pour la
dénonciation des faits de corruption en son sein. Il stipule que le fonctionnaire peut
50
Article 29 du code dâinstruction criminelle et article 7, § 3, de lâarrĂȘtĂ© royal du 2 octobre 1937 portant le statut
des agents de lâĂtat.
51
Des plaintes arrivent ainsi Ă lâOffice central pour la rĂ©pression de la corruption (OCRC), au parquet, dans un
service extĂ©rieur, chez le directeur rĂ©gional, au cabinet du ministre, Ă la cellule dâaudit interne, chez le
médiateur fédéral, au service interne pour la prévention et la protection du travail, auprÚs des syndicats, au
contact center, voire Ă la Cour des comptes, etc.
52
SPF Finances, Rapport KLAPLA, 94 p.
- 26. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 26
demander une mesure administrative de protection, telle un déplacement temporaire. Le
vade-mecum insiste pour que les supĂ©rieurs hiĂ©rarchiques veillent particuliĂšrement Ă
lâaccueil des informations qui leur sont communiquĂ©es.
La Cour des comptes souligne cependant que cette procĂ©dure spĂ©cifique Ă lâAdministration
gĂ©nĂ©rale des douanes et accises ne rĂ©pond pas au besoin dâun dispositif gĂ©nĂ©ral de
dénonciation des illégalités et irrégularités. Seules les plaintes pour corruption à adresser
au procureur du Roi conformĂ©ment Ă lâarticle 29 du code dâinstruction criminelle sont
visées ici.
La Cour recommande dĂšs lors que, faute de lĂ©gislation en la matiĂšre, lâautoritĂ© envisage un
dispositif de réception et de traitement des plaintes, internes et externes. Ce dispositif doit
prendre en compte â comme le vade-mecum de lâAdministration des douanes et accises â la
nĂ©cessaire protection de lâagent dĂ©nonciateur, ainsi que prĂ©voir des mesures de sanction
contre les dénonciations abusives.
6.1.4 Législation fédérale
Parmi ses missions, le Bureau dâĂ©thique et de dĂ©ontologie administratives a Ă©tĂ© chargĂ© de
concevoir un systÚme pour dénoncer les comportements déontologiquement inacceptables.
Un texte en matiĂšre de whistleblowing (dĂ©clenchement dâalerte) a Ă©tĂ© finalisĂ© fin juin 2011,
53
et a été intégré à la proposition de loi des sénateurs Wouter Beke et consorts . Cette
proposition est actuellement Ă lâexamen en commission de lâIntĂ©rieur et des Affaires
54
administratives du SĂ©nat .
6.2 Identifications par le service dâencadrement ICT
Le service ICT est en mesure de détecter les utilisations abusives des applications. En effet,
le systÚme IAM, évoqué au point 5.3, permet de tracer les accÚs des agents. Le service ICT
effectue les traçages uniquement sur demande. Câest la cellule Privacy qui analyse les
demandes ; elles sont aussi bien internes quâexternes au SPF Finances.
6.3 Conclusions
Le SPF Finances ne possĂšde pas dâorgane dĂ©signĂ© pour rĂ©ceptionner, traiter et assurer le
suivi des plaintes que citoyens ou membres du personnel souhaiteraient formuler contre
des agissements dâun agent du SPF. Il nâexiste donc pas non plus de donnĂ©es globales
relatives aux plaintes et dénonciations. Cette information constitue pourtant un
instrument de gestion indispensable pour maßtriser cette procédure.
Conformément aux normes internationales en la matiÚre, la Cour des comptes
recommande de mettre en place une procédure adaptée pour gérer les plaintes. Cette
procédure doit prévoir des mesures pour protéger le dénonciateur (anonymat, changement
55
de serviceâŠ) et des mesures Ă lâĂ©gard des dĂ©nonciations abusives . Elle pourrait faire lâobjet
dâune lĂ©gislation fĂ©dĂ©rale, Ă partir du texte dĂ©jĂ Ă©laborĂ© au Bureau dâĂ©thique et de
déontologie administratives du SPF Budget et ContrÎle de gestion.
53
Doc. parl., SĂ©nat, 5 octobre 2011, DOC 5 217/2, Proposition de loi modifiant la loi du 22 mars 1995 instaurant
des mĂ©diateurs fĂ©dĂ©raux, afin dâassurer une protection lĂ©gale aux fonctionnaires qui dĂ©noncent des
irrégularités, amendements n° 1 & 2 de M. Beke et consorts.
54
Chambre, 25 janvier 2012, CRABV 53 COM 372, p. 1-2.
55
Dans son rapport sur les plaintes, la cellule dâaudit interne des administrations fiscales a suggĂ©rĂ© de maniĂšre
assez concrĂšte la mise en place dâun systĂšme de gestion des plaintes. Cette recommandation pratique
pourrait ĂȘtre envisagĂ©e par lâautoritĂ©.
- 27. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 27
CHAPITRE 7
Procédures de correction
Les normes internationales préconisent que des procédures et des sanctions appropriées
existent en cas de comportement fautif.
7.1 Dispositif légal et réglementaire
Le rĂ©gime disciplinaire est dĂ©crit aux articles 77 Ă 95bis de lâarrĂȘtĂ© royal du 2 octobre 1937
portant le statut des agents de lâĂtat. Le 10 dĂ©cembre 2010, le service dâencadrement P&O a
adressé une note relative à ce régime à tous les chefs de service de toutes les
56
administrations . Cette note rappelle aux supérieurs hiérarchiques compétents en la
matiÚre les procédures à suivre et les délais à respecter pour le traitement des dossiers.
7.2 Pratique dans les administrations fiscales
Une task force pour la procédure disciplinaire a été créée en 2006 au sein de
lâadministration centrale. Elle Ă©tait composĂ©e de fonctionnaires reprĂ©sentant chacun une
administration du SPF Finances. Elle se réunissait en fonction des dossiers qui lui étaient
soumis et vérifiait que la procédure disciplinaire avait été respectée, surtout au niveau des
dĂ©lais. Cette task force sâassurait de la proportionnalitĂ© de la peine et comparait les faits
avec dâautres dossiers aux circonstances similaires, pour garantir une application uniforme
des peines.
Depuis la rĂ©organisation du service dâencadrement Personnel et Organisation, en mai 2011,
un service unique est désormais chargé de traiter tous les dossiers disciplinaires du
57
SPF Finances .
Le dossier disciplinaire est ensuite soumis au comité de direction pour décision.
Le SPF Finances ne tient pas de statistiques des procédures disciplinaires initiées en son
58
sein .
7.3 Conclusions
La Cour des comptes constate que le SPF ne répertorie pas systématiquement les
procĂ©dures disciplinaires (nombre, issue, durĂ©eâŠ). Faute dâun tel instrument de pilotage, le
SPF nâest pas en mesure dâĂ©valuer lâimpact et lâefficacitĂ© de la procĂ©dure en question.
56
Cette note de service (+ une annexe donnant un aperçu des supérieurs hiérarchiques compétents pour
formuler la proposition provisoire de peine disciplinaire) ainsi que les coordonnées de la personne de contact
sur ce sujet a Ă©tĂ© placĂ©e sur lâintranet du service P&O le 29 juin 2011.
57
Cette procĂ©dure rĂ©cente nâa pas pu ĂȘtre auditĂ©e par la Cour.
58
Ă la demande de la Cour des comptes cependant, lâadministration a inventoriĂ© les dossiers disciplinaires
de 2006 à début 2011.
- 28. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 28
CHAPITRE 8
Recommandations
En conclusion, la Cour des comptes formule les recommandations suivantes pour améliorer
divers aspects de la politique de lâintĂ©gritĂ© dans les administrations fiscales :
ï· Les normes applicables aux administrations fiscales en matiĂšre dâintĂ©gritĂ©
devraient faire lâobjet dâun inventaire afin de pouvoir en faire une synthĂšse utile
aux collaborateurs.
ï· Le code dĂ©ontologique du SPF Finances devrait ĂȘtre finalisĂ© afin de prĂ©senter les
valeurs et principes éthiques du SPF, en fonction des métiers spécifiques des
administrations fiscales. Ce code devrait ĂȘtre signĂ© par tout agent du SPF, qui
déclare ainsi en avoir pris connaissance. Il devrait en outre bénéficier de modalités
de publicitĂ© adaptĂ©es et pourrait ĂȘtre lâoccasion dâune formation participante pour
susciter lâadhĂ©sion des agents. Il est Ă©galement important que lâadministration
veille Ă suivre la maniĂšre dont ce code sâapplique dans les services.
ï· La Cour des comptes recommande de mettre Ă disposition de chaque
administration fiscale des moyens suffisants pour enquĂȘter en cas de soupçons
dâatteinte Ă lâintĂ©gritĂ© et dâintensifier la coordination entre les diffĂ©rents acteurs
chargĂ©s de mettre en Ćuvre certains aspects de la politique de lâintĂ©gritĂ©.
ï· Lâadministration devrait proposer Ă chaque collaborateur, dĂšs son engagement et
quel que soit son grade ou son statut, des formations relatives Ă lâintĂ©gritĂ©. Ces
formations devraient par ailleurs ĂȘtre adaptĂ©es Ă la situation de chacun et Ă©voluer
avec la carriĂšre du fonctionnaire.
ï· Le SPF devrait dĂ©dier Ă court terme un espace sur lâintranet aux questions
dâintĂ©gritĂ©. Cet espace reprendrait les normes en vigueur (code de dĂ©ontologie ICT,
rÚglement de travail, code déontologique du SPF...), les personnes de référence, le
renvoi vers les services plus spécialisés dans tel ou tel aspect de la politique de
lâintĂ©gritĂ©, des liens externes, Ă©ventuellement un espace de discussion plus
interactif oĂč les agents pourraient poser des questions et demander conseil.
ï· Le SPF Finances devrait mener des Ă©valuations ciblĂ©es sur lâadhĂ©sion de ses agents
aux normes dâintĂ©gritĂ© spĂ©cifiques du SPF. Ces enquĂȘtes propres pourraient se
dĂ©rouler pĂ©riodiquement (par exemple, lors de lâintroduction du nouveau code de
dĂ©ontologie, puis quelques annĂ©es plus tard). Elles devraient faire lâobjet dâun feed-
back circonstancié auprÚs des agents.
ï· La sĂ©paration de fonctions, dĂ©jĂ assez largement rĂ©pandue dans les administrations
fiscales, devrait ĂȘtre concrĂ©tisĂ©e et renforcĂ©e dans certains secteurs ou processus
importants, suivant lâampleur des risques identifiĂ©s par le SPF.
- 29. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 29
ï· En matiĂšre dâICT, lâintĂ©gration dans le systĂšme IAM des applications anciennes
censĂ©es perdurer devrait ĂȘtre poursuivie. Ce systĂšme assure en effet une sĂ©curitĂ©
adéquate dans les accÚs et permet un traçage efficace des pratiques informatiques
non conformes.
ï· En matiĂšre de cumul, la Cour des comptes recommande que lâadministration
sensibilise les cadres opérationnels à ce risque particulier (par des formations
adaptĂ©es ou des directives claires). Cela permettra dâoptimaliser lâapplication de
cette norme sur le terrain.
ï· La problĂ©matique du conflit dâintĂ©rĂȘts devrait ĂȘtre prise en charge de maniĂšre plus
approfondie : une dĂ©claration dâintĂ©rĂȘt devrait ĂȘtre faite de maniĂšre systĂ©matique
lors de lâengagement dâun nouvel agent, puis Ă intervalle rĂ©gulier et lors de toute
nouvelle affectation.
ï· La Cour des comptes recommande la mise en place dâun dispositif de gestion des
plaintes, internes et externes, en matiĂšre dâintĂ©gritĂ© (rĂ©ception, traitement et
suivi). Ce dispositif devrait prévoir des mesures tant pour protéger le dénonciateur
quâĂ lâĂ©gard des dĂ©nonciations abusives.
ï· Pour gĂ©rer la procĂ©dure disciplinaire avec efficacitĂ©, il sâavĂšre utile que
lâadministration recueille des statistiques sur les procĂ©dures entamĂ©es, celles qui
ont abouti, les motifs de la procédure, sa durée... En analysant attentivement le
dĂ©roulement des procĂ©dures, lâautoritĂ© pourrait envisager des modifications afin
dâamĂ©liorer les objectifs poursuivis.
- 30. POLITIQUE DE LâINTĂGRITĂ DANS LES ADMINISTRATIONS FISCALES FĂDĂRALES / 30
CHAPITRE 9
RĂ©ponse du ministre des Finances
Dans une lettre du 4 juin 2012, le ministre a adressé à la Cour, dans le cadre du débat
contradictoire, des commentaires de différents services du SPF Finances concernés par le
rapport. LâAdministration gĂ©nĂ©rale des douanes et accises (AG D&A) y prĂ©cise notamment
la distinction entre les notions dâintĂ©gritĂ© et de dĂ©ontologie (aspect obligatoire des
dispositions pour lâintĂ©gritĂ© et aspect recommandĂ© pour la dĂ©ontologie). LâAG D&A
souligne Ă©galement que, pour dĂ©velopper lâintĂ©gritĂ©, tous les aspects de lâenvironnement de
contrĂŽle interne doivent Ă©voluer en mĂȘme temps et en harmonie. LâAdministration
générale de la lutte contre la fraude fiscale précise, quant à elle, avoir pris récemment des
initiatives pratiques afin de procéder à court terme à une auto-évaluation de
lâenvironnement de contrĂŽle.
En conclusion, le ministre déclare avoir pris bonne note des remarques et
recommandations formulées par la Cour. Il y portera une attention particuliÚre.
- 31. Il existe aussi une version néerlandaise de ce rapport.
Er bestaat ook een Nederlandse versie van dit verslag.
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