1. CHƯƠNG TRÌNH ĐÀO TẠO CHÍNH SÁCH CÔNG CHO CÁN BỘ
NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
So sánh chính sách công của một số
quốc gia: Cung cấp dịch vụ công
trong bối cảnh phân cấp
Kyoko Kuwajima
Nghiên cứu viên cao cấp JICA
Trường Chính sách Công Lý Quang Diệu
Đại học Quốc gia Singapore
1

2. Tổng quan nội dung hôm nay
1. Định nghĩa và khái niệm phân cấp
2. Xu hướng chung về phân cấp với các thực
tiễn đa dạng – Trường hợp của các nước
Đông Á
3. Quá trình phân cấp lâu dài– Trường hợp
của Nhật Bản
2

3. 1. Định nghĩa và khái niệm phân cấp
• Phân cấp quản lý nhà nước (gọi tắt là phân
cấp) = chuyển giao quyền lực từ chính quyền
trung ương xuống các chính quyền cấp dưới,
gồm cả trách nhiệm hoạch định và quản lý
đối với các chức năng nhà nước, cũng như
huy động và phân bổ nguồn lực.
Phân cấp Hành chính
Phân cấp Chính trị
Phân cấp Ngân sách

4. Các hình thức phân cấp (1)
Phân cấp quản lý hành chính
• Phi tập trung hóa = chuyển giao quyền hạn và
trách nhiệm từ cấp trung ương cho chi nhánh
của cơ quan trung ương đóng ở các địa phương
• Giao việc = chính quyền trung ương giao quyền
và trách nhiệm cho chính quyền địa phương
hoặc cho các cơ quan được chỉ định

5. Các hình thức phân cấp (2)
Phân cấp chính trị
• Phân quyền = chính quyền TƯ chuyển giao các
chức năng hoặc quyền hạn cho chính quyền địa
phương được lãnh đạo bởi các đại diện dân cử tại
địa phương.
Phân cấp ngân sách
• Các cơ chế tài chính-ngân sách làm nền tảng
cho mọi hình thức phân cấp = chính quyền TƯ
chuyển giao ngân sách, và đôi khi cả quyền huy
động thu ngân sách, cho các chính quyền trung
5
ương

6. 2. Xu hướng chung về phân cấp với các
thực tiễn đa dạng – Các nước Đông Á
Phân cấp trở thành xu hướng chung
•
•
•
•
Philippines 1991Indonesia 1999Việt Nam (1996- ) 2004Thái Lan 1997-
Khởi đầu nhanh: Philippines và Indonesia
Từng bước một: Trung Quốc và Việt Nam
Thận trọng: Thái Lan và Campuchia
(Ngân hàng Thế giới (2005) – Phân cấp ở các quốc gia Đông Á)
6

7. Sự đa dạng trong cơ cấu tổ chức
theo chiều dọc
Các cấp chính quyền địa phương
Quốc gia
Indonesia
3
Philippines
4
Trung Quốc
Việt Nam
4
3
Campuchia
2
Thái Lan
( 3)
Tỉnh (33), Đặc khu (2) & Thủ đô;
Chính quyền địa phương: Thị xã và huyện (440);
Thôn
Tỉnh (79); Thành phố (112); huyện (1496); Thôn
(41944)
Tỉnh (20) và Thành phô và huyện (4);
Tỉnh (58) và Thành phố (5); Quận/Huyện (599);
Xã/Phường (9082)
Chính quyền tỉnh; Chính quyền xã và phường do dân
bầu (1621)
Chính quyền tỉnh; Chính quyền tỉnh do dân bầu (75),
Huyện (811) và xã
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2005), CLAIR/COSLOG (2009)
Dân số TB
tai một địa
phương cấp
một (năm
2002, triệu
người)
7.0
0.5
40.0
1.3
0.8
0.5
7

8. Sự đa dạng trong chính sách phân
cấp
Quốc gia
Định hướng chính sách
Trọng tâm là phân quyền cho các quận và thị xã; cấp thấp nhất có vai
trò chính thức hạn chế; chú trọng hơn đến vai trò của các cấp cao hơn
kể từ 2004
Philippines Trọng tâm là phân quyền cho các cấp chính quyền dưới tỉnh, tuy nhiên
tỉnh vẫn đóng môt vai trò quan trọng
Trung
Trọng tâm chủ yếu là việc phi tập trung hóa về các tỉnh và thành phố
Quốc
lớn, mặc dù các cấp thấp hơn đã có vai trò lớn hơn trong chi tiêu công,
và ở một vài nơi, các dấu hiệu phân quyền thực tế đã xuất hiện; các
tỉnh có quyền kiểm soát đáng kể đối với các cấp thấp hơn
Việt Nam
Trọng tâm là phi tập trung hóa với vai trò lớn hơn của các tỉnh, gồm cả
việc kiểm soát đối với các cấp chính quyền dưới tỉnh đã được phân
quyền trong một số chức năng cụ thể, đang tiến tới việc phân quyền
Hỗn hợp: phi tập trung hóa về các tỉnh và phân quyền cho các xã; cấp
Cam-puxã được chú trọng hơn, nhưng cấp tỉnh vẫn đóng vai trò quan trọng
chia
trong chi tiêu công
Hỗn hợp: trước kia trọng tâm là phi tập trung hóa về các tỉnh và huyện;
Thái Lan
từ 1997 trọng tâm chuyển sang phân quyền cho các cơ quan địa 8
phương ở cấp thị xã, huyện, và dưới huyện
Indonesia

9. Sự đa dạng về năng lực (tiếp cận nguồn
thu ngân sách)
Thu của địa phương
Quốc gia
Indonesia
Philippines
Trung Quốc
Việt Nam
Campuchia
Thái Lan
Thu từ
nguồn
riêng của
địa
phương
○
◎
◎
○
○
Thu từ
thuế chia
tỷ lệ với
TƯ
◎
◎
●
◎
○
◎
Cấp phát
Cấp phát
không điều
kiện
●
●
○
◎
●
◎
Cấp phát có
điều kiện
Thu
không
chính
thức
○
○
●
●
Không
◎
◎
◎
●
◎
●
○
Lưu ý: ○：Thấp, ◎：trung bình và ●：cao là tỷ trọng ước tính của nguồn
thu đó trong tổng ngân sách địa phương
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2005) and other sources
9

10. Các vấn đề đằng sau việc phân cấp (1)
• Phong trào dân chủ sau khi chính phủ sụp đổ
ái hơn cho các cấp chính quyền dưới tỉnh
ưu
 Indonesia: sự kình địch giữa lãnh đạo chính trị TƯ và lãnh đạo
chính trị các tỉnh dẫn đến việc tập trung vào cấp huyện
 Philippines: phong trào kêu gọi trao quyền cho người dân cấp
cơ sở dẫn đến việc phân quyền cho chính quyền ở các cấp
dưới
• Cải cách kinh tế
sách
tập trung vào hành chính/ ngân
 Trung Quốc: cần quản lý các khu vực rộng lớn và đa dạng;
không có chính sách chính thức và thực tiễn đa dạng
 Việt Nam: phát triển cân bằng thông qua cải cách hành chính
10
công

11. Các vấn đề đằng sau việc phân cấp (2)
• Thay đổi trong sự ủng hộ chính trị
thiếu tính
liên tục, ổn định trong tiến trình phân cấp
 Thái Lan: Hiến pháp 1997 và kế hoạch toàn diện; dưới
chính quyền Thaksin, vai trò lớn hơn của các thống đốc
tỉnh do TƯ bổ nhiệm
 Indonesia: lo lắng về việc mất khả năng kiểm soát ở cấp
cơ sở dẫn đến việc quay trở lại vai trò lớn lớn cho cấp tỉnh
trong quy định của Luật 32
• Sự thiếu nhất quán và phân công chức năng,
quyền hạn thiếu rõ ràng

Philippines, Trung Quốc và Việt Nam: trách nhiệm giải
trình của cán bộ địa phương không rõ ràng
11

12. Các vấn đề đằng sau việc phân cấp (3)
• Thẩm quyền hạn chế trong huy động và phân bổ
nguồn lực ngân sách và TƯ kiểm soát mạnh mẽ đối
với bộ máy công chức
Philippines: khoản cấp phát cho chi phí ngoài lương rất
hạn chế
 Trung Quốc, Indonesia: xu hướng thu các khoản phí, lệ
phí ngoài ngân sách bất hợp pháp
 xu hướng thiếu minh bạch trong các khoản chi trả
cho cán bộ
 không có động cơ để tinh giản bộ máy quản lý
• Năng lực hạn chế của các cơ quan địa phương
Xu hướng chung: Thiếu sự phối hợp giữa lập kế hoạch
và lập ngân sách; thu ngân sách kém hiệu quả
Thái Lan, Cam-pu-chia: tiến trình thận trọng

13. Chiến lược tam giác trong phân cấp
Nhiệm vụ
-Mục tiêu quốc gia
- Các vấn đề cần giải quyết
Thiết kế về thể chế
- Các quy tắc
- Quan hệ về trách
nhiệm giải trình
- Sự ủng hộ chính trị
Năng lực của chính
quyền
- Nguồn lực tài chính
- Năng lực vận hành
- Thái độ

14. 3.Quá trình phân cấp lâu dài – Trường
hợp của Nhật Bản
• Kiến quốc Duy tân (1868-): Phi tập trung hóa và
giao việc cho địa phương để đạt được các tiêu
chuẩn tối thiểu của quốc gia về dịch vụ công
• Hậu chiến (1945-):
Giao việc/quyền cho địa phương để phát triển
kinh tế, xã hội
• Cải cách trong phân cấp (cuối thập kỷ 1990-)
Phân quyền nhằm đáp ứng các nhu cầu xã hội
ngày càng đa dạng
14

15. Giai đoạn Kiến quốc Duy tân (1868-)
Các ưu tiên của chính quyền Minh Trị:
•
Phú quốc cường thịnh
Mục tiêu là công nghiệp hóa và sự gắn kết quốc gia
Đạt được “Tiêu chuẩn tối thiểu của quốc gia” thông qua
cung ứng dịch vụ công theo mô hình chuẩn hóa
• Quyền lực tập trung, nhưng việc thực hiện
được phi tập trung hóa thông qua mạng
lưới chính quyền địa phương rộng khắp
Hệ thống chính quyền địa phương được tạo ra như một
công cụ hiệu quả để thực hiện chính sách. Các nhiệm vụ
được giao và kiểm soát bởi Bộ Nội vụ
15

16. Hệ thống chính quyền địa phương thời Minh
Trị
Bộ Nội vụ (BNV)
Giám sát chung
Chỉ đạo thông qua các Thống đốc tỉnh và các Hạt trưởng
(quyền bổ nhiệm độc lập với Nghị viện Nhật Bản)
Chính quyền cấp tỉnh (47)
Acting as
Hoạt động
General chi
như các
Branch của
nhánh
Offices of
BNV tại địa
MOI
phương
Được giao
việc bởi
cấp tỉnh
Chính quyền cơ sở/hạt (thành phố, thị trấn, thôn)
16
Nguồn: Kengo AKIZUKI (2005)

17. Giai đoạn Hậu chiến (1945-)
Các thay đổi trong Hiến pháp mới:
• Nguyên tắc Tự chủ
Quyền tự chủ hoàn toàn cho các tỉnh
Giải thể Bộ Nội vụ
Ban hành Luật Tự chủ Địa phương (1947-)
• Kế thừa hệ thống giao việc từ TƯ về các
tỉnh
Quan ngại về năng lực quản lý cấp địa phương
Vẫn giữ quyền kiểm soát và giám sát bởi cấp
chính quyền cao hơn
• Nhờ đó, kinh tế đã tăng trưởng đáng kể
17

18. Sự đóng góp của cơ chế phân cấp Trung ương –
Địa phương trong tăng trưởng kinh tế
Tăng trưởng Kinh tế Vượt bậc của Nhật Bản
(trong những năm sau chiến tranh)
Chi đầu tư đáng kể cho
các công trình công
cộng
KH Tăng gấp đôi Thu nhập năm 1960
Quy hoạch Tổng thể Phát triển Quốc gia
Lần I năm 1962
Quy hoạch Tổng thể Phát triển Quốc gia
Lần II năm 1969
Quy hoạch Tổng thể Phát triển Quốc gia
Lần III năm 1977
Phát triển công nghiệp
Thúc đẩy xuất khẩu
Chú trọng đến quy
hoạch
Sự chỉ đạo và trợ cấp
từ chính phủ TƯ
Đặt mục tiêu tăng gấp đôi thu nhập quốc dân trong vòng 10 năm
Mục tiêu chính là đạt được sự phát triển cân bằng trên cả nước thông
qua việc phát triển các vùng kinh tế trọng điểm
Mục tiêu chính là tạo ra một môi trường vững mạnh thông qua chiến lược
triển khai các dự án xây dựng quy mô lớn
Mục tiêu chính là cung cấp những môi trường sống có chất lượng, đầy đủ
dịch vụ cho người dân
Các dịch vụ
xã hội tiên
tiến
Cải thiện mức sống
(Phát triển đô thị)
18
Nguồn: Kengo AKIZUKI (2005)

19. Hệ thống chính quyền địa phương thời Minh Trị
Vai trò hoạch
định
Các Bộ ở TƯ
Quyển ra quyết sách vẫn thuộc chính
phủ TƯ: Việc thực thi được kiểm soát và
can thiệp bởi chính sách quốc gia
Vai trò thực
hiện
Giao việc
Trợ cấp
Chương
trình trao đổi
cán bộ
Chính quyền cấp tỉnh
Chính quyền cơ sở/hạt (thành phố, thị trấn, thôn)
19
Nguồn: Kengo AKIZUKI (2005)

20. Phân định Vai trò giữa Trung ương và Địa phương
Thu ngân sách
Chi ngân sách
Chính quyền Trung ương
(hoạch định chính sách)
Phân bổ thuế
Trợ cấp
Chính quyền Địa phương
(thực thi chính sách)
Chồng chéo về chức năng (CSHT, giáo dục và y tế)
Chồng chéo về diện nộp thuế (thuế thu nhập cá nhân, thuế cư trú, thuế
thu nhập doanh nghiệp)
20
Điều tiết ngân sách thông qua phân bổ thuế cho địa phương và trợ cấp
Source: Kengo AKIZUKI (2005)

21. Các cải cách trong phân cấp từ cuối thập
kỷ 1990
Môi trường thay đổi kể từ thập kỷ 1990
•Quá trình quốc tế hóa kinh tế và những đe dọa gia tăng từ
bên ngoài
•Dân số già hóa
•Nợ công luôn ở mức cao
Để đáp ứng nhu cầu xã hội ngày càng trở nên đa
dạng, cần tăng cường hơn sự tự chủ cho địa
phương
• Luật Phân cấp Toàn diện (2000)
 Chính quyền địa phương có sự độc lập, chủ động theo
luật định (xóa bỏ cơ chế TƯ giao việc cho địa phương)
• Cải cách Hành chính Địa phương (áp dụng NPM,
hợp tác giữa các chính quyền địa phương)
21

22. Chiến lược tam giác trong phân cấp:
trường hợp của Nhật Bản
Nhiệm vụ
Sự gắn kết quốc gia
Tăng trưởng kinh tế quốc gia
Đáp ứng nhu cầu xã hội đa dạng
Thiết kế về thể chế
Phi tập trung hóa
Cơ chế giao việc và
phát triển năng lực cho
địa phương
Tăng quyền tự chủ
cho địa phương
Năng lực
Điều hòa ngân sách bằng
trợ cấp và cấp phát
Xây dựng năng lực thông
qua trao đổi cán bộ
Tâm lý ỷ lại về ngân sách