The Influences upon Locals Factions　after the Merger of kaohsiung city and county

1. 國立政治大學國家發展研究所 碩 士 論 文 指導教授：高永光 博士 政 治 大 立 學 ‧ 國 高雄縣市合併改制對地方派系的影響The Influences upon Locals Factions after the Merger of ‧ Nat Kaohsiung City and County y sit io er al v n Ch U ni engchi 研究生： 徐 兆 霖 撰 中 華 民 國 一 Ｏ Ｏ 年 九 月

2. 謝 辭 轉眼之間，研究生的生活已經過了三個年頭。回首來時路，從立定志向埋首書堆準備研究所考試的大四生、放榜前抱著忐忑心情的準軍人，直到進入研究所之後嘗試接受各項挑戰的研究生，這一路上的每個步伐都令我無論是在心智上、思想上或待人處事上有很大的成長。如今碩士論文已告完成，辛苦的耕耘總算有了收穫，除了對於自己、家人以及師長的期許有了交代，更意味著自己有了更大的責任以奉獻所學、回饋社會。 論文的完成要感謝的人實在太多了，首先也是最要感謝的是指導教授高永光 政 治 大老師。高老師在我求學期間不但給予了我相當多的研究工作歷練機會，使我養成 立了我思考與撰寫論文的能力，更開啟了我觀察社會現象的視野。除此之外，高老師的身教言行更是我終身學習的典範，從老師身上學習到的不僅有課堂專業知識， 學 ‧ 國為人處事的應對進退與做事情的態度更是獲益匪淺。再來要感謝的是劉佩怡老師， ‧感謝劉老師一路上對我的支持與鼓勵，尤其是在台研中心地方派系研究案中對於我不厭其煩的指導與叮嚀，讓我更有信心持續向前，也奠定了我後來在論文寫作 Nat y sit時的研究基礎。還要特別感謝口試委員趙永茂老師對我論文的指導與斧正。 io er al 謝謝所上師長對我的栽培。感謝彭立忠老師對我的指導與照顧，給我擔任課 v n Ch U ni engchi程助教的機會 讓我能夠首次嘗試帶領十幾位的大學部修課同學進行專題討論， ，加強了我在時事思考上以及與同學即席應對的能力，膽子與台風也因此大有長進。所上每位老師都對學生相當關愛，感謝班導師童振源老師與吳德美老師、魏玫娟老師、李酉潭老師平日對我的關懷與照顧，讓我這一位隻身從高雄到台北求學的學子感受到無比溫暖。 在研究所求學的日子裡，要特別感謝佩琦學姐與馬姐，感謝你們的有求必應以及耐心的解答 使我無論遇到任何問題 只要去找你們必定能迎刃而解 此外， ， ， 。在台研中心的日子裡有幸認識了美麗的秘書群與相當多的好友，感謝 Sabrina、芝秀、洳蓁、中玲學姐與政緯學長的照顧以及在工作上的照應。還有同窗好友兼

3. 室友君碩，感謝你平日的照顧，以及在論文以及助理研究工作上的相互勉勵，你的文采與工作態度是我學習的榜樣，能夠交上你這樣的好友真的是相當幸運。還有，在台研中心的期間還要感謝乃文、燕婷、凱琪、季珍、淳萱、家安、冠緯，有你們可以一同分擔公事與聊天，使我執行任務時輕鬆不少，分擔了我許多工作上的壓力。 感謝班上的每一位同學，尤其是好友建希、家榮、鴻昌、立傑、倖妤、瑜君，謝謝你們一路上的陪伴與扶持，豐富了我單純乏味的研究生生活。另外特別還要感謝中山魔獸戰隊的成員，感謝圖 B、王ㄆㄆ、水果泥、DCC、LP 以及傑出隊 政 治 大友機師 gingerway，適時的為我排憂解惑，讓我在苦悶的寫作中能有所消遣。 感謝曾經在我論文上給予我批評、指教與協助的人，其中更要感謝曾經接受 立我論文訪談的各位市議員、區長、區政諮委、地方黨部高層、各單位會長、總幹 學 ‧ 國事等，若沒有你們提供的寶貴資料，本研究勢必無以為繼，在此特別感謝。另外，還要特別感謝我的母校國立中山大學圖書館提供我在高雄時優良的寫作資源與 ‧環境，讓我在山與海以及西子灣美景的陪伴下，得以靜下心來專心寫作，使論文 Nat y能夠順利產出！ sit io er 最後且最重要的是要感謝我的父母與家人 若沒有你們的耐心 支持與鼓勵 ， 、 ， al v n我難以有今日的學業成就，感謝你們！ Ch U ni engchi 徐兆霖 謹誌 二 O 一一年九月 於西子灣中山大學圖書館六樓西灣夕照下

4. 論文摘要 2010年12月25日高雄縣市與其他三縣市同步進行合併升格1，並於該年11月27日舉行首屆五都直轄市長、市議員及里長三合一選舉，對於派系政治仍持續運作的高雄縣與逐漸褪去家族政治和派系色彩的高雄市來說，勢必會造成影響。本文重點在於探討高雄縣市地方派系的變化，並試圖探究在2010年高雄縣市合併改制前後，地方派系面對直轄市長與市議員選舉應選員額減少，以及取消鄉鎮市長選舉改由區長官派、取消鄉鎮市民代表制度等，會產生何種影響與變化，又地方政治勢力是否會因此而出現消長。此外，從高雄縣市地方派系發展歷程來看， 「都 政 治 大市發展」是影響派系運作的主要關鍵因素，在政治民主化、產業升級與市民社會 立興起之下，派系以往的動員組織與資源運作管道都將有所受限。因此，在未來都市的快速發展下，地方派系勢必面臨弱化的命運。 學 ‧ 國 本文首先將探討相關理論，釐清地方派系的結構與運作方式，並整理高雄縣 ‧市各地方派系之沿革、發展以了解派系消長情形。再者，針對縣市合併改制所造成之制度變革，對相關人士進行質性深入訪談，以探討高雄縣市合併改制後在政 Nat y sit治上對於地方派系所造成的影響。 io er al 根據歷史文獻分析、訪談結果以及實際參與觀察後發現，無論是在高雄市抑 v n Ch U ni engchi或是高雄縣，派系對於地方選舉的影響力，尤其是縣市首長，已逐漸隨著都市現代化與民主化而降低。且地方派系在經過縣市合併的各種制度變革後，因政治市場的大幅萎縮而導致發展受到限制，使地方派系在原本已逐漸趨於劣勢的情況之下，更進一步受到資源短缺與動員管道限縮的影響而弱化，迫使派系必須面對組織轉型，政黨的影響力與政黨政治運作的比重將因此而有所提升。關鍵詞：高雄、縣市合併、制度變革、選舉、地方派系1 2010 年 12 月 25 日，除高雄縣市將合併升格為高雄市以外，另有三縣市將同步升格為直轄市：台北縣單獨升格為新北市；台中縣市合併升格為台中市；台南縣市合併升格為台南市。

5. 目次【章節目次】……………………………………………………………….……………...I【圖表目次】……………………………………………………………………………..III第一章 緒論……………………………………………………………………….….…...1 第一節 研究動機與目的….…………………………………………….….……1 第二節 相關理論與文獻回顧….………………………………………..………6 第三節 研究範圍……………….………………………………………..……..26 第四節 研究途徑、方法與架構……….…….…………………………..……..27 政 治 大第二章 高雄縣市地方政治的發展背景……………………………………….…….….35 立 第一節 大高雄市的人文地理環境…………….……………………….……...35 學 ‧ 國 第二節 高雄縣市地方派系的形成與發展….…………………...……..……...58 第三節 高雄縣市合併改制升格之背景………………………….…….….…106 ‧第三章 高雄縣市地方派系與選舉之關係………………..………………..…..……...114 Nat y 第一節 歷屆縣市長選舉與地方派系…………………………………...……119 sit io 第二節 縣市議會選舉與地方派系(近三屆縣市議員選舉分析)..….…….…147 er al v n Ch ni 第三節 高雄地方政黨政治網絡概況………………………………..…….…171 U engchi 第四節 小結…………………………………………………………..…….…183第四章 高雄縣市合併改制後之選舉與制度變革分析. ………………………….…..187 第一節 縣市合併後第一屆高雄市長選舉分析(2010 年)……………..…..…188 第二節 縣市合併後第一屆高雄市議員選舉分析(2010 年)………………....212 第三節 鄉鎮市改制為區對於地方派系的影響………………………..….…232 第四節 小結……………………………………………………………..….…246第五章 結論……………………………………………………………………..……...251 第一節 研究發現………………………………………………………..….…251 第二節 研究限制……………………………………………………..….……256 I

6. 【參考書目】………………………………………………………………………..…..259【附錄一】歷屆高雄市議員名單…………………………………………………..…..273【附錄二】歷屆高雄縣議員名單…………………………………………..……….….282【附錄三】2010 年第一屆大高雄市市議員候選人政黨及派系屬性……..……….…291【附錄四】1998 年第五屆高雄市市議員候選人政黨及派系屬性………..……….…296【附錄五】2002 年第六屆高雄市市議員候選人政黨及派系屬性………..………….299【附錄六】2006 年第七屆高雄市市議員候選人政黨及派系屬性………..……….…303【附錄七】1998 年第十四屆高雄縣縣議員候選人政黨及派系屬性……..………….306 政 治 大【附錄八】2002 年第十五屆高雄縣縣議員候選人政黨及派系屬性……..……….…310【附錄九】2005 年第十六屆高雄縣縣議員候選人政黨及派系屬性………..…….…314 立【附錄十】深度訪談對象一覽表……………………………………………..…….….317 學 ‧ 國【附錄十一】深度訪談題綱………………………………………………..……….….318【附錄十二】深度訪談記錄稿…………………………………………………………321 ‧ Nat y sit io er al v n Ch U ni engchi II

7. 圖表目次壹、圖次【圖 1-1】金字塔型地方派系權力結構…………………………………………....15【圖 1-2】複數同心圓型地方派系權力結構圖…………………………………....17【圖 1-3】研究架構圖………………………………………………………..……..34【圖 2-1】高雄市行政區劃…………………………………………………..……..41【圖 2-2】大高雄市人口密度示意圖………………………………………..……..44【圖 2-3】2010 年高雄縣市就職行業分布…………………………………..…….48 政 治 大【圖 2-4】2010 年高雄市就業者職業結構…………………………………..…….50 立【圖 2-5】2010 年高雄縣就業者職業結構…………………………………..…….50 學 ‧ 國【圖 2-6】澎湖派權力結構…………………………………………………..……..65【圖 2-7】台南派權力結構………………………………………………..………..68 ‧【圖 2-8】嘉義派權力結構………………………………………………..………..70 Nat y【圖 2-9】陳家權力結構………………………………………………………..…..74 sit【圖 2-10】林家權力結構……………………………………………………..……75 io er al v n Ch U ni【圖 2-11】王家權力結構…………………………………………………..………79 engchi【圖 2-12】朱家權力結構……………………………………………………..……81【圖 2-13】黃家權力結構……………………………………………………..……83【圖 2-14】紅派權力結構…………………………………………………..………89【圖 2-15】白派權力結構…………………………………………………..………94【圖 2-16】黑派權力結構…………………………………………………..……..101【圖 2-17】楊派權力結構…………………………………………………..……..104【圖 3-1】歷屆直轄高雄市長選舉政黨得票率統計比較 (1994 年─2010 年).....134【圖 3-2】近四屆高雄縣長選舉政黨得票率統計比較 (1993 年─2010 年)……..145【圖 3-3】近三屆(1998 年、2002 年、2006 年)高雄市市議員選舉之派系參選率、 III

8. 得票率與當選率比較………………………………………………………157【圖 3-4】近三屆(1998 年、2002 年、2006 年)高雄市市議員選舉主要派系得票率 比較…………………………………………………………………………158【圖 3-5】近三屆(1998 年、2002 年、2005 年)高雄縣縣議員選舉之派系參選率、 得票率與當選率比較……………………………………………………....168【圖 3-6】近三屆(1998 年、2002 年、2005 年)高雄縣縣議員選舉主要派系得票率 比較………………………………………………………………………....169【圖 4-1】第一屆高雄市議員選舉各政黨席次比例統計………………………...215 政 治 大【圖 4-2】高雄縣市合併前後議員選舉派系參選率 得票率與當選率變化趨勢..219 、【圖 4-3】高雄縣市合併前後議員選舉主要派系得票率變化趨勢......................220 立【圖 4-4】高雄縣市合併前後原高雄縣議員選舉派系參選率、得票率與當選率變 學 ‧ 國 化趨勢......... …………………………………………………………..……222【圖 4-5】高雄縣市合併前後原高雄縣議員選舉主要派系得票率變化趨勢.....223 ‧【圖 4-6】縣市合併前高雄市政黨政治運作網絡…………………………….…227 Nat y【圖 4-7】縣市合併前高雄縣政黨政治運作網絡………………………….……227 sit io er【圖 4-8】高雄縣市合併後地方政治運作網絡…………………………….……228 al v n Ch ni engchi U【圖 4-9】高雄市政府民政局所屬機關組織圖…………………………….……232【圖 4-10】縣市合併後原縣轄鄉鎮市組織及成員轉任情形...............................238 IV

9. 貳、表次【表 2-1】高雄市男女人口統計(截至 2011 年 1 月底)……………..……………..42【表 2-2】高雄市各行政區人口密度(截至 2011 年 1 月底)…………………..…..43【表 2-3】高雄市產業及就業者行業結構…………………………………..……..46【表 2-4】高雄縣產業及就業者行業結構……………………………………..…..47【表 2-5】高雄縣市就業者之職業結構…………………………………………….49【表 2-6】高雄縣市各產業之產值、就業與公司登記資本額結構……………….52【表 2-7】2007─2010 年天下雜誌縣市競爭力調查總成績....................................55【表 2-8】 政 治 大 2008─2010 年天下雜誌縣市長滿意度排名............................................56【表 2-9】 立 2008─2010 年天下雜誌幸福城市大調查各項指標排行........................57【表 2-10】省轄市時期各屆民選市長派系屬性與任期(1951 年─1979 年)….......62 學 ‧ 國【表 2-11】第一屆高雄縣長選舉第一次開票結果(1951 年 3 月 25 日)…………..84 ‧【表 2-12】第一屆高雄縣長選舉第二次開票結果(1951 年 4 月 1 日)……….......85【表 2-13】高雄縣農田水利會歷屆會長及其派系屬性一覽………………….….90 Nat y sit【表 2-14】高雄縣農會歷屆會長、總幹事及其派系屬性一覽………………..…95 io er al【表 2-15】余家之台灣省議會議員資歷一覽……………………………………100 v n Ch U ni engchi【表 2-16】歷屆高雄縣長與參選人暨其派系屬性………………………….…...105【表 2-17】高雄縣市合併大事紀…………………………………………….…...110【表 3-1】直轄高雄市市長民選時期主要候選人得票情形…………………...…115【表 3-2】高雄縣縣長第十至十五屆候選人得票情形………………………...…116【表 3-3】近三屆正副總統選舉藍綠對戰得票率概況…………………….…..…118【表 3-4】第七屆高雄縣市區域立法委員藍綠比…………………………...….…118【表 3-5】省轄高雄市市長官派時期市長一覽(1945 年─1951 年)…………...….121【表 3-6】省轄民選高雄市長時期地方派系活躍情況(1951 年─1979 年)……....122【表 3-7】省轄高雄市市長民選時期各派系競爭互動概況(1951 年─1979 年)…126 V

10. 【表 3-8】直轄高雄市市長官派時期市長一覽(1979 年─1994 年)……………...127【表 3-9】直轄高雄市市長民選時期各派系競爭互動概況(1994 年─2010 年)…133【表 3-10】省轄高雄縣縣長官派時期縣長一覽(1946 年─1950 年)……………..136【表 3-11】歷屆高雄縣長地方派系活躍情況(1951 年─2010 年)…………….....137【表 3-12】省轄高雄縣長縣民民選時期各派系競爭互動概況(1951 年─2010 年)142【表 3-13】高雄市歷屆市議員選舉區與應選席次之變革(省轄市時期)……..…148【表 3-14】高雄市歷屆市議員選舉區與應選席次之變革(直轄市時期)……..…149【表 3-15】高雄縣歷屆縣議員選舉區與應選席次之變革……………………....149 政 治 大【表 3-16】近三屆高雄市議員選區、應選席次與參選人數比較……………....155【表 3-17】近三屆高雄市議員之派系參選率、當選率與得票率比較………....156 立【表 3-18】近三屆高雄市各派系之個別參選人數、當選人數與得票率比較....156 學 ‧ 國【表 3-19】近三屆高雄市市議員當選連任率比較……………………………....159【表 3-20】高雄市議會歷屆正、副議長與議會人數一覽……………………....159 ‧【表 3-21】近三屆高雄縣議員選區、應選席次與參選人數比較……………....165 Nat y【表 3-22】近三屆高雄縣議員之派系參選率、當選率與得票率比較………....166 sit io er【表 3-23】近三屆高雄縣各派系之個別參選人數、當選人數與得票率比較….167 al v n Ch ni engchi U【表 3-24】近三屆高雄縣縣議員當選連任率比較……………………………....169【表 3-25】高雄縣議會歷屆正、副議長與議會人數一覽………………….…...170【表 3-26】高雄縣市歷屆選舉政黨得票與席次概況…………………………....174【表 3-27】第六屆高雄市區域立法委員選舉各政黨候選人得票率概況……....176【表 3-28】第七屆高雄市區域立法委員選舉各政黨候選人得票率概況……....177【表 3-29】第七屆高雄市全國不分區立法委員選舉政黨得票率概況………....177【表 3-30】高雄縣三山生活圈區劃……………………………………………....179【表 3-31】第六屆高雄縣區域立法委員選舉各政黨候選人得票率概況……....180【表 3-32】第七屆高雄縣區域立法委員選舉各政黨候選人得票率概況……....181【表 3-33】第七屆高雄縣全國不分區立法委員選舉政黨得票率概況………....182 VI

11. 【表 4-1】五直轄市之人口、面積與都市願景......................................................187【表 4-2】第一屆大高雄市長民進黨黨內初選概況………………………….….194【表 4-3】第一屆大高雄市長國民黨黨內初選概況……………………….…….195【表 4-4】各參選人參選立基與地方人士表態支持動向………………….…….195【表 4-5】近三屆高雄市長選舉概況(1998 年、2002 年、2006 年)…………....203【表 4-6】近三屆高雄縣長選舉概況(1997 年、2001 年、2005 年)……………205【表 4-7】近三屆民選直轄高雄市長時期主要政黨投得票概況(1998 年、2002 年、 2006 年)………………………………………………..…………..………..206 政 治 大【表 4-8】近三屆高雄縣長選舉主要政黨投得票概況(1997 年 2001 年 2005 年)207 、 、【表 4-9】高雄市第一屆市長候選人得票概況 (2010 年)……………………….210 立【表 4-10】高雄市第一屆市長候選人縣市得票分布概況 (2010 年)……………210 學 ‧ 國【表 4-11】高雄市第一屆市長候選人於各行政區得票分布概況 (2010 年).......210【表 4-12】高雄縣市合併改制前後縣市議員參選人數比較(原高雄市第七屆、高 ‧ 雄縣第十六屆以及縣市合併後第一屆)…………………………………...212 Nat y【表 4-13】第一屆大高雄市議員選舉區劃………………………………………213 sit io er【表 4-14】縣市合併後第一屆高雄市議員選舉政黨得票分布與比例…………214 al v n Ch ni engchi U【表 4-15】高雄縣市合併前後政黨議員席次比較………………………………214【表 4-16】高雄市第一屆市議員參選概況統計…………………………………216【表 4-17】縣市合併後第一屆原高雄縣市派系參選概況………………………217【表 4-18】縣市合併後第一屆市議員選舉原高雄縣市派系得票概況(2010 年)..217【表 4-19】縣市合併前後原高雄市議員之派系參選率、當選率與得票率比較..219【表 4-20】縣市合併前後原高雄市各派系之個別參選人數、當選人數與得票率比 較……………………………………………………………………………220【表 4-21】縣市合併前後原高雄縣議員之派系參選率、當選率與得票率比較..222【表 4-22】縣市合併前後原高雄縣各派系之個別參選人數、當選人數與得票率比 較………………………………………………………….………………...223 VII

12. 【表 4-23】議員應選席次減少對於地方派系影響之 SWOT 分析…….…...…..229【表 4-24】首屆高雄市議員選舉具派系背景者以無黨籍身分參選與脫黨參選當選 率…………………………………………………….……………………...231【表 4-25】高雄縣市合併後首屆里長選舉政黨所獲席次比較…………….…...231【表 4-26】第一屆高雄市官派區長一覽................................................................233【表 4-27】2010 年縣市合併升格前後之行政制度變化比較................................236【表 4-28】高雄縣市合併改制前後縣市議員席次、鄉鎮市長席次、鄉鎮市民代表 席次與立法委員之變化................................................................................238 政 治 大【表 4-29】鄉鎮市長改制官派對地方派系影響之 SWOT 分析...........................242【表 4-30】取消鄉鎮市民代表制對地方派系影響之 SWOT 分析.......................244 立 學 ‧ 國 ‧ Nat y sit io er al v n Ch U ni engchi VIII

13. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響 第一章 緒論第一節 研究動機與目的壹、研究動機 近年來，縣市合併升格的議題在中央以及地方討論地沸沸揚揚，在立法院三讀通過地方制度法之修正案後1，使得台北縣與台中縣市確定合併升格為新北市與大台中市有了明確的法條根據。而高雄縣市以及台南縣市之縣市首長、立法委員、議員等，在為顧全地方發展、區域均衡以及資源分配等考量下，也紛紛群起關切。在經過多方遊說、努力下，高雄縣市也於 2009 年 6 月 23 日通過縣市合併 政 治 大升格之審核，且已於 2010 年 12 月 25 日與新北市、台中市、台南市等都市同步 立完成整併升格直轄市。台灣於焉形成五直轄市、三省轄市與十四縣之行政區劃風 學 ‧ 國貌。2 高雄市與高雄縣地理位置鄰近且具有相似的歷史淵源，但是後來因為都市發 ‧展計畫的不同，使得兩縣市在台灣政治發展過程當中所延伸的地方派系政治運 Nat y作，呈現出相當迥異的型態，向來是地方政治研究者相當關注的對象。伴隨著縣 sit市合併升格的腳步，學界對於合併後的地方政治、經濟、社會、交通、文化、財 io er al v n政與都會發展等面向皆多有所談論與交流，然而卻較少談論到縣市合併對於地方 Ch U ni engchi派系的影響。換言之，在高雄縣市合併改制之後，大環境的改變對於地方政治的影響，尤其是對於地方派系的生存與發展，少有學者加以著墨。 高雄縣市地方派系在經過立法委員選舉由 SNTV 轉變為單一選區兩票制的衝擊後，面對縣市合併後新直轄市長、市議員與里長三合一選舉，及其共伴制度改變，諸如民選公職員額大幅減少、取消鄉鎮市長與鄉鎮市民代表選舉等變數，1 立法院於 2007 年 5 月 4 日三讀通過「地方制度法」第四條及第七條修正草案，將 人 口 達 200萬 人 以 上 之 縣 ， 準 用 直 轄 市 人 事 、 組 織 編 制 與 財 政 收 支 。 另 於 2009 年 4 月 3 日三讀通過「地方制度法」部分條文修正案，其重點在建構完善的改制配套法制，規定合併改制直轄市之程序。2 五直轄市：台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市；三省轄市：基隆市、新竹市、嘉義市；十四縣：桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、連江縣。 1

14. 第一章 緒論對於地方政治勢力必然會有所創傷，使得派系運作與生存面臨重大考驗。因此，在地方派系歷經單一選區兩票制的衝擊之後，縣市合併改制將會對其有何影響，是本研究的重點。 台灣於 1950 年代起，國民黨政權為維護統治正當性與拉攏民心，開始實施地方自治與地方選舉3。在選舉權逐步開放之下，民眾除了能理性地選擇心目中理想的民意代表與公職人員外，更可以藉由登記參選以晉身成為政府管理者，進而展現抱負。在這樣的情況下，國民黨為了因應可能因此失去縣市執政權，並顧及鞏固執政優勢與發展，而刻意在台灣各地扶植地方政治力量。在國民黨缺乏與 政 治 大本土社會的草根性連結的情況下，為了更有效率地取信於民以及拉攏民心，乃以 4攏絡、網羅地方仕紳與政治領袖的手段，來加強對地方政治的掌握。 國民黨政 立府為控制地方勢力的發展與確保效忠，經常以「侷限化、平衡化、經濟籠絡」策 學 ‧ 國略，藉由分配國家、社會資源等各種利益，以及利用「輪政」或「分贓」等權力安排，令地方政治勢力甘效犬馬勞，以換取政權的穩定發展，地方派系於焉而生。 ‧5 Nat y 綜觀高雄縣市地方政治發展，兩者皆具有相當濃厚的地方派系色彩。高雄市 sit io er自 1930 年代起，為因應高雄港開港擴築以及重工業發展之需求，吸引了大批外 al v n Ch ni engchi U來就業人口，逐漸形成異鄉共患難之凝聚能量，並且透過選舉候選人經常打著同鄉會的旗幟以凝聚同鄉情感與票源，與在地候選人形成明顯對比，使得高雄市的政治生態因此形成「在地派」與「外來派」兩種類型政治勢力。隨著高雄市升格3 台灣於 1950 年 4 月制訂「台灣省各縣市實施地方自治綱要」與各項選舉罷免辦法。並於同年7 月起辦理台灣省各縣市議議員、縣市長、鄉鎮縣轄市長、鄉鎮縣轄市民代表以及村里長之選舉。4 丁仁方，1999， 〈統合化、半侍從結構與台灣地方派系的轉型〉 《政治科學論叢》 ，第十期，頁59-82。若林正丈，1994， 《台灣：分裂國家與民主化》 ，台北：月旦出版社。吳芳銘，1996， 《地方派系的分化與結盟變遷之研究─以嘉義縣和高雄縣為例》 ，嘉義：國立中正大學政治學研究所碩士論文。吳重禮，2002， 〈台灣地區「派系政治」研究文獻的爭議：美國「機器政治」分析途徑的啟示〉 ，《政治科學論叢》 ，第 17 期，頁 81-106。5 丁仁方，1999， 〈統合化、半侍從結構與台灣地方派系的轉型〉 《政治科學論叢》 ，第十期，頁59-82。高永光，2001， 《政黨輪替與地方派系勢力變遷─基隆市的個案分析》 ，國科會 90 年補助研究計畫。 2

15. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響直轄市、都市化程度提高，以及家族政治、同鄉凝聚力的弱化，再藉由觀察歷屆選舉，發現角逐高雄市長寶座的候選人已較不復見派系人馬，取而代之的是藍綠政營相互攻防的政黨政治運作。6而高雄縣自開放地方選舉後，政局長期為白派、紅派、黑派等派系所把持，因產業結構轉型與都市發展程度較為緩慢，派系政治因而能持續至今，然而隨著民進黨成立、中央政黨輪替、單一選區兩票制的施行以及縣市合併之下，目前派系運作呈現出衰退的趨勢。 觀察歷屆地方選舉可以明顯地看出高雄縣市在政治運作上互有差異，一已逐漸型成政黨政治，另一則仍保有些許派系政治色彩。高雄市的派系運作已漸被政 政 治 大黨政治所取代，國民黨與民進黨的政治力量整體上來說處於伯仲之間；而高雄縣之紅、白、黑派仍擁有一定程度上的影響力，親國民黨的紅、白派與親民進黨的 立黑派皆有著各自的基本盤與彼此抗衡的實力。在縣市合併改制升格後，新高雄市 學 ‧ 國長寶座的贏取對各派系和政黨來說是奠定其日後勢力與領導地位的重要灘頭堡，各黨派無不殫精竭力企圖爭取地方政壇主導權。此外，共伴制度變革，如市 ‧議員席次大幅減少、鄉鎮市長改制為官派區長、取消鄉鎮市民代表制等，都將威 Nat y脅到地方派系的發展。因此共伴變革對於地方派系會產生哪些影響？地方派系是 sit io er否會因此而式微？抑或是更加活躍？地方政治未來將如何發展？為本文研究動 al v n機之一。 Ch U ni engchi 筆者出生於高雄市，至攻讀碩士學位之前皆在高雄受教育，對於高雄之風土人文民情較為熟悉 再加上長年受地方選舉之耳濡目染以及故鄉即將與高雄縣合 ，併升格，愈令筆者想深入了解，此為本文研究動機之二。貳、研究目的 台灣從 1950 年代實施地方自治以來迄今已逾六十年，且根據學者的相關研究顯示，自光復至解嚴之時，台灣地區至少存在過一百個以上的地方派系，除台6 楊秀慧，2007， 《地方政黨政治之形成與發展─以高雄市為例》 ，台中：東海大學政治學研究所碩士論文。 3

16. 第一章 緒論北市以外，每一縣市皆至少存在一個以上。7高永光教授的研究更發現在地方派系分合的情況下，實際較為確切派系總數曾高達 116 個。8地方派系對台灣地方政治發展影響之深刻由此可見一斑，因此可以說台灣地方政治的發展史幾乎等同於派系政治的發展史。 一個國家的發展有賴於國內政治的平和與穩定，為了了解高雄縣市合併改制後所可能帶來的政治變遷與影響，以及了解地方派系影響力之變化趨勢，根據上述之研究動機，本研究目的有以下三點： 政 治 大一、探討高雄縣市地方派系之起源與發展，以文獻分析、深度訪談與參與研究等 方法，多角度地了解高雄縣市地方派系在歷次選舉中之互動與分合。由於傳 立 統探討高雄縣市地方派系發展歷史的文獻已累積相當的成果，為此，筆者所 學 ‧ 國 要做的便是在這些基礎上去加以更新，並利用直接參與選舉活動與進行深入 訪談地方代表性人物，以彌補文獻資料的真實性與準確性，並嘗試描繪當前 ‧ 高雄縣市地方政治生態的樣貌。 Nat y sit io er二、了解高雄縣市地方派系在面對合併後第一屆之市長、市議員與里長的全面改 al v n Ch ni engchi U 選的挑戰與壓力下，其本身會受到哪些影響，以及是否會出現勢力消長的現 象。由於高雄縣市傳統地方派系在歷史上皆各自為政，從未出現跨縣市的選 舉將其置於共同選區之中，因此筆者也欲了解在縣市合併後的首屆大高雄市 長選舉中，派系是否有出現跨縣市的運作與結盟。而市議員層級如許多文獻 所示，經常為派系勢力的來源，在地方派系在面臨縣市合併後首屆市議員選 舉應選席次大幅縮減的情況下，對派系會產生何種影響亦是本研究所要探討 的重點。三、探討高雄縣市在合併以後，原高雄縣之鄉鎮市長改制為官派區長，鄉鎮市民7 陳明通，1989， 〈區域性聯合獨占經濟、地方派系與省議員選舉—一項省議員候選人背景資料分析〉 ，載於《國科會專題研究計劃，臺灣地區政治菁英的行為成果報告之一》 。8 高永光，1997， 《台灣地區地方派系與政治生態之實證研究》，台北：未出版。 4

17. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響代表制度也將隨之走入歷史，派系在大量失去地方執政資源的情況下，對於其生存與發展會有哪些種影響。紅、白兩派是否已盡釋前嫌、共赴難關？黑派又是否能與民進黨攜手延續執政優勢？此外，由於市長擁有區長任命權，因此高雄市長選舉對於地方派系來說相當重要，從恩庇侍從主義研究途徑來看，掌握縣政資源者通常在地方政治中佔有絕對優勢，藉由資源分配與恩惠給予來鞏固派系勢力並加以擴張，派系勢力因而得以延伸，因此在縣市合併後派系能否再經由重新掌握地方權力來發展自身勢力，亦為筆者之研究目的。 政 治 大 立 學 ‧ 國 ‧ Nat y sit io er al v n Ch U ni engchi 5

18. 第一章 緒論第二節 相關理論與文獻回顧 台灣地方派系的形成與發展有其特殊的歷史與空間因素，自國民黨政府撤退來台後，地方派系就一直影響著人民的政治生活，幾乎可以說台灣的地方政治其實就等同於地方派系的政治，延續至今。9本節將先分析國內外學者對於地方派系的定義，以勾勒出台灣地方派系形成之概況，之後再藉由分析相關學者之研究成果，以達到了解台灣地方派系特質與運作情況之目的。壹、地方派系的定義 政 治 大 對於地方派系(Local Factions)的定義各家學者眾說紛紜，有不少國內、外學 立者都曾對派系提出諸多看法與概念，以下筆者將分述國內、外學者對派系之見解以釐清地方派系一詞及其含意： 學 ‧ 國 ‧一、國外學者(一)、貝樂與貝隆尼(Beller & Belloni, 1978)認為派系是依附在大團體中，為了競 Nat y sit爭有限的權力和利益而組成的小團體。10 io er al v n Ch U ni engchi(二)、白魯洵(Lucian W. Pye, 1985)認為派系是由一群彼此間具有私人關係之不特定成員，為了對付共同敵人所組成的，成員間忠誠並相互信任，但結構與界線卻又相當鬆散與模糊，且是隱性而非顯性型態。11(三)、杭亭頓(Samuel P. Huntington, 1991)認為派系是基於某些利益而結合，共同與他人進行對抗。形成之基礎通常以具政治野心的人或家族為中心，缺乏社會支9 王振寰、沈國屏，1995， 〈地方派系，反對勢力與地方政治的轉型：高雄縣個案〉《東海學報》 ， ，第 36 卷，第 5 期，頁 1-34。10 Belloni, Frank P. & Beller, Dennis C., 1978, Faction Politics : Political Parties and Factionalism inComparative Perspective, Santa Barbara, Calfornia : Clio Press.11 Lucian W, Pye, 1985, Asian Power and Politics: The Cultural Dimensions of Authority, Cambridge,MA: Harvard University Press. 6

19. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響持，此外派系的存續時間無法持久、也沒有明顯結構，因此本質上是個人私利與野心的投射。12(四)、尼可拉斯(Nicholas, 1965)曾針對印度選舉過程進行研究，並認為派系是一種有別於一般政治團體的特殊型態政治組織，並具有四項特徵：1、派系是衝突群體，其動力與持續性是藉由衝突產生，因此至少存在兩個以上的派系。2、派系是一種政治團體，並致力於特定政治衝突。3、派系是不具法人性質與完整統合的組織群體，是為了共同利益而短暫結合的組織，與其他一般持續從事政治活 政 治 大動的群體有極大差異。4、派系成員是由領導者進行甄補，並無一定甄補原則，派系成員因依附領導者而與派系結合，彼此間關係散漫而特定，並沒有強力的相 立互制約。13 學 ‧ 國 上述國外學者對於地方派系有著不同的界定與解讀，但是由於台灣地方派系 ‧的形成有其特殊的歷史背景 且西方學者所提出的概念大多未針對台灣地方政治 ， Nat y進行個案式的研究，因此無法周全地用以描述台灣地方派系的運作與樣貌。為了 sit io er對台灣地方派系之形成與發展有更清楚的了解，筆者整理國內學者對於地方派系 al v n概念的描述如下： Ch U ni engchi二、國內學者(一)、陳陽德教授(1987)認為地方派系是指一群不具任何有形組織的地方有力人士，因為具有相同目標與利害關係，以及關係互動而凝聚續存，通常藉由選舉從事競爭，以掌握地方事業機關與政府的團體。1412 Hunington, Samuel P., 1991, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century,Norman and London: University of Oklahoma Press.13 Nicholas, R., 1965, Factions: A Comparative Analysis, in A.S.A. Monograph 2: Political Systemsand the Distribution of Power. Michael Banton ed. London: Tavistock.14 陳陽德，1987， 《轉變中的台灣地方政治》 ，台北：聯豐。 7

20. 第一章 緒論(二)、張茂桂、陳俊傑(1986)認為地方派系是指在地方上為共同利益與權力運作的一群人，主張應從利益、關係與面子來加以了解。15(三)、陳明通教授(1995)認為派系是基於二元聯盟網路所形成的一種非正式團體，附著於既有的政治社會體制，具有獨特動員及控制能力，不過強化二員聯盟的政治、社會關係網絡並非為派系本身所為，故派系是一種準團體。16(四)、趙永茂教授(2002)認為地方派系是地方政治人物以地緣、血緣、宗族或社 政 治 大會關係為基礎，相互聯合以爭取地方政治權力的組合。地方派系並無固定之正式組織與制度，是非正式的集會，其領導方式依賴個人政治、社會經濟關係，活動 立則採半公開方式，以選舉、議會等為主要活動場域，並在此等政治場域中擴展其 學 ‧ 國政治或社會關係勢力，具有在地方政治上決定選票、推薦人才、影響選舉與決策功能，即成員彼此間的結合與運作是建立在「關係」與「利益」的基礎之上。17 ‧ Nat y sit(五)、高永光教授(2003)認為派系政治並非台灣獨有的政治運作模式，但由於地 io er方派系的運作，使得台灣的地方政治環境與結構變得相當特殊。根據高永光教授 al v n Ch ni engchi U的研究，其對於派系的定義為：1、地方派系是台灣政治人物基於他們的社會人際關係，所形成的關係網絡。這些人際關係來自於血緣、地緣、姻緣、學緣與語緣等。透過這些關係網絡，派系中的政治人物與追隨者之間展開互動，構成政治結盟，目的在影響地方政治、追求利益。2、地方派系是一種非正式團體，大部分的台灣地方派系缺乏組織化。但是透過人際網絡經常進行動員，選舉更是派系必須加以動員人際網絡的場域；派系內部講求的不單純是「服務」與「禮物」的15 張茂桂、陳俊傑，1986，〈現代化、地方派系與地方選舉投票率之關係：自由派理論再檢討〉，載於《投票行為與選舉文化研討會論文集》 ，中國政治學會主編，台北：中國政治學會。16 陳明通，1995，《派系政治與台灣政治變遷》，台北：月旦。17 趙永茂，2002b， 《中央與地方權限劃分的理論與實際─兼論台灣地方政府的變革方向》，台北：翰蘆。 8

21. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響交換，更講究人情、道義、認同與忠誠。18 由於台灣各縣市地方派系眾多，且各自有其獨特的歷史背景與地理境，因此很難有一個可以涵蓋所有派系特質的定義。經筆者比較各家學者研究後，發現各家說法均有一個共同點 即地方派系是一群具私人關係的人基於共同政治利益所 ，形成的小團體(次級團體)。綜上所述，筆者依其組織、運作特性，歸納出地方派系有如下主要特質：(一)、組成與目的：一群政治人物透過私人關係之網絡連結所形成的非正式團 政 治 大 體，並且在選舉中進行經常性動員，其目的在於贏得地方選舉、掌握地方 政權與財經資源，進而壯大所屬派系勢力。 立(二)、成員與派系的連結：派系主與派下成員彼此間的連結除了「服務」與「禮 學 ‧ 國 物」的恩庇侍從主義式地交換外，尚包含血緣、姻緣、地緣、學緣、人情、 認同等因素。 ‧(三)、派系的活動場域與功能：具有地域性，通常以縣市為活動範圍。活動場域 Nat y 以選舉、議會為主，並且在政治場合中擴展政治或社會關系，在地方上具 sit io er 有配票、推選人才、影響選舉與決策的功能。 al v n Ch ni engchi U(四)、派系的組織與結構：派系的政治結盟是短暫的，其組織不嚴密、結構鬆散， 且經常會隨著選舉勝利而興起、敗下而衰退、離散。其關鍵在於掌握資源 以吸引成員歸附，派系因此是一種動態、鬆散、無強制約束力的群體，主 要由領導人的政治、經濟與社會力量所維繫。 此外，近年來由於國家發展現代化，人民的教育程度、經濟能力與生活水準普遍獲得提升，使得政黨政治逐漸受到大眾的矚目與認同。根據亞伯拉罕‧馬斯洛(Abraham Maslow)的需求層次理論(Need-Hierarchy Theory) 人們在獲得基本的 ，18 高永光，2003， 〈台北縣地方派系與黑道互動模式之研究〉《選舉研究》 ， ，第十一卷第一期，頁 33-72。 9

22. 第一章 緒論生理、安全之需求滿足後，便會出現更高層次的需求，而且此需求是循序漸進的。19 因此人們在溫飽、富足的情況下，對於更高層次的精神需求便會開始出現，以往選民對於候選人的要求並不多，只著重在眼前的好處，以致賄選、黑金氾濫，而現在的選民則開始會對候選人的操守、能力與市政願景等方面進行評估與比較，選擇好的政治人才來促進地方發展與提升生活水準。在這樣的轉變影響下，以往派系蓬勃發展的時代開始鬆動，藉由賄選、固樁與組織動員以求勝選的選舉文化開始式微，派系也逐漸成為政治人物避之唯恐不及的帽扣。 目前，地方派系研究在台灣政治學研究中仍屬顯學，主要原因在於人是群居 政 治 大性的動物，沒有人喜歡離群索居，三五成群自然成派成黨，因此便有可能更進一步因共同利益與意識形態而轉化成為派系，使得派系不斷因利益而重組、變化， 立對地方政治影響甚深。20王振寰與沈國屏(1995)指出在地方派系的研究文獻當 學 ‧ 國中，有兩個問題經常被提出：第一個就是地方派系起源的問題；另一個是地方派系在經過政經變遷之後，其轉變為何。21對於前者學術界已有相當多的研究發 ‧現，然而後者由於經常隨著時空與環境的轉換而不斷變化，地方政治也時常隨著 Nat y派系變化而跟著變動，因此這個問題自然是許多地方政治研究者關心的重點所 sit io er在。 al v n Ch ni engchi U 儘管學術界對於台灣地方派系已有長年且深入的研究發現，但是對於新進變數對於地方派系的影響 尤其五都縣市合併是台灣所進行的第一次大規模政治制 ，度與行政區劃大整併。由於縣市合併涉及多面向整合，一連串關於選舉制度的變革，對於原來分屬兩縣市的地方派系所造成的影響，目前相關研究成果還不多。19 「需求層次理論」(Need-Hierarchy Theory)是由美國著名心理學家亞伯拉罕‧馬斯洛(AbrahamMaslow)於 1943 年發表的《人類動機理論》(A Theory of Human Motivation Psychological Review)一書中所提出。他將人的需求歸納分為五個層次，彼此互不隸屬，必須完成基本需求才會追求更高層次的需求，是解釋人格與動機的重要理論。馬斯洛認為動機是由多種不同層次與性質的需求所組成的，而各種需求間有高低層次與順序之分，每個層次的需求與滿足的程度，將決定個體的人格發展境界。需求層次理論將人的需求劃分為五個層次，由低到高，並分別提出激勵措施，其理論的一個基本假設就是「人是一種追求完全需求的動物」 。此五種需求由低到高分別為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求與自我實現需求。20 高永光，2002a， 〈二十一世紀台灣地方派系的發展〉《中國地方自治》 ， ，第 55 卷第 6 期。21 王振寰、沈國屏，1995， 〈地方派系，反對勢力與地方政治的轉型：高雄縣個案〉 ，《東海學報》 ，第 36 卷，第 5 期，頁 1-34。 10

23. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響 台灣地方派系的研究，全國已有為數不少的相關研究資料與文獻，研究的面向與內容十分多元，從派系的結構與運作、派系與選舉關係、派系對國家發展各層面的影響，到各種制度改變對於派系的影響，分析層面相當多元廣泛。對於派系的運作 派系對社會的影響以及影響派系的各種因素也已有多種切入角度與多 、方面的探討。為了更深入研究主題，筆者試圖將當前台灣學術界對於地方派系研究的成果加以分類、概述，以了解台灣地方派系的運作與發展情形。經整理後發現學者對於台灣地方派系的研究面向大致上可以分為：一、地方派系的形成、結構、運作與發展；二、地方派系與選舉關係；三、影響地方派系發展的相關因素； 政 治 大四、地方派系與其他團體互動關係等。 立貳、地方派系的形成、結構、運作與發展 學 ‧ 國 台灣社會早在國民政府撤遷來台之前就已存在不少的地方仕紳與菁英，大部分是日本殖民統治時期由傳統農業地主與佃農之間的關係演變而來，他們通常具 ‧有一定程度的社會權威。221946 年國民政府開始實施地方自治民主選舉，而為了 Nat y維持統治的正當性與方便性，以及穩固地方民心，攏絡地方仕紳與菁英便成了最 sit io er快的方法，常見的攏絡手段包括提供區域性寡占經濟資源等利益來交換地方政治 al v n Ch ni engchi U菁英的政治支持等。在激烈的地方競選過程中，彼此間為了競逐政治職位，在個人面子與私人恩怨的相互攻防下，逐漸凝聚政治意識形態，使得像是以創始領導人姓氏、象徵性色彩、所屬機關或是同鄉會為名的地方派系迅速發展，勢力不斷因派系成員當選公職而積累，進而掌控地方政經資源與影響政治發展，並會經常利用地方影響力來干涉中央政經資源分配，導致出現中央與地方必須經常透過派系進行溝通與連結的情況。23然而在地方選舉勝敗以及個人或派系面子得失等因素下，地方派系越顯競爭、對立，如此雖然可以促進競爭式選舉的發展，但卻也22 若林正丈著：許佩賢、洪金珠譯，2009， 《台灣：分裂國家與民主化》 ，台北：新自然主義。頁 126。23 張茂桂、蔡明惠，1986， 〈社區權力結構研究的幾個問題：兼評「社會權力定益之商榷」及「權力與社區結構」， 〉《中山社會科學譯粹季刊》 ，第 1 卷第 3 期，頁 108-113。若林正丈著：許佩賢、洪金珠譯，2009， 《台灣：分裂國家與民主化》 ，台北：新自然主義。 11

24. 第一章 緒論為地方政經發展帶來不少負面影響。一、地方派系的形成與發展。 對於台灣地方派系的形成與發展，目前有三種主要的看法。24第一種看法是地方派系的興起是由傳統人際關係網絡，受到戰後政府推行地方自治選舉激化所衍伸的現象。25各地方勢力為了爭奪權力與地位，遂導致了派系的形成。各候選人，或因共同利益、或因同仇敵愾，在地緣、社會基礎與人際關係的牽續之下而成群結派地凝聚起來，在經過歷次選舉的洗禮，與對手產生恩怨情感、因而壁壘 政 治 大分明，發展出各執一方的政治、社會與經濟的網絡與勢力，地方派系因而成型。第二種看法認為地方派系的形成與國民黨威權統治政權的維護有很大的關係。吳 立乃德與陳明通教授(1992)在「政權轉移和菁英流動：台灣地方菁英的歷史形成」 學 ‧ 國一文中指出，國民黨是一外來政權，其企圖利用政治制度的設計，以培植新的地方政治勢力，藉由恩庇侍從等手段與其聯盟，以穩固統治基礎，因此而產生地方 ‧派系，為初來乍到的國民黨政府維護地方政權。26第三種看法由蔡明惠與張茂桂 Nat y sit(1994)所提出，在其所著「地方派系的形成與變遷─河口鎮的個案研究」一文中 io er認為，地方派系的崛起絕對不僅是傳統社會關係的自然延伸，也不能完全歸諸於 v al n Ch ni engchi U國民黨威權政體地刻意操作與政治設計，而是地方既存的社會分歧，是經歷過日本殖民統治、政權轉移與戰後土地改革和推行地方自治選舉，才逐漸形成今日地方派系的型態，因此地方派系的形成是在既有的社會分歧上，因殖民、土地改革24 趙永茂，2004， 〈地方派系依侍結構的演變與特質—高雄縣內門鄉的個案分析〉《台灣民主季 ，刊》 ，第 1 卷第 1 期，頁 85-117。25 趙永茂，1978，《台灣地方派系與地方建設之關係》 ，高雄：德馨室。陳陽德，1981，《台灣地方民選領導人物的變動》 ，台北：四季。Jacobs, Bruce J., 1980, Local Politics in a Rural Chinese Cultural Setting: A Field Study of MazuTownship, Taiwan, Canberra: Contemporary China Centre, Australian National University. iii, 247 pp.(Contemporary China Papers).Bosco, Joseph., 1992 “Taiwan Factions: Guanxi, Patronage, and the State in Local Politics.” Ethnologyxxxi: 157-183.26 吳乃德、陳明通，1992， 《政權轉移和菁英流動─台灣地方政治菁英的歷史形成》 ，中央研究院社會科學研究所：台灣光復初期歷史學術研討會。 12

25. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響與自治選舉推行進而強化、成型的。27此外，趙永茂教授(2004)認為地方派系有其自發性的社會基礎，國民黨是在比較有能力深入社會進行動員後，才與開始與地方勢力合作以利其統治，故地方派系的形成是國民黨以政經利益拉攏地方勢力為其效忠而進一步成型的。28二、地方派系的運作。 在國民黨威權統治時期，政府對於政經資源享有壟斷地位，經常利用「恩庇侍從主義」的手段來強化與維持統治的基礎與正當性，將部分資源酬庸忠誠部 政 治 大屬，並且透過選舉提名和賦予派系地方性經濟利益寡佔，29與地方政治力量維持 30長期穩定的合作關係。 國民黨政府透過利益交換以換取地方政治勢力效忠所建 立立起的侍從主義式的政治運作，在台灣被稱為「地方派系」。31這種派系政治在 學 ‧ 國早期為國民黨專利，但是當黑派余登發崛起成為第一個非國民黨派系力量之後，派系組成便不再以國民黨人為主。每個地方派系都有屬於自己的勢力範圍與派下 ‧成員，派系的組成與成員彼此間的連繫，通常是基於「關係」與「利益」，32因 Nat y此當出現選舉恩怨或是利益糾紛便容易出現鬆動，使得這種合作關係的基礎相形 sit io er27 張茂桂、蔡明惠，1994， al 《地方派系的形成與變遷─河口鎮的個案研究》 v ，中央研究院民族學研 n ni究所集刊，第 77 期。28 趙永茂，2004， Ch 〈地方派系依侍結構的演變與特質—高雄縣內門鄉的個案分析〉《台灣民主季 U ，刊》 ，第 1 卷第 1 期，頁 85-117。 engchi29 地方派系常見的地區寡占性事業有農會、漁會、農田水利會、信用合作社、客運或青果合作社等。30 朱雲漢，1989， 〈寡佔經濟與威權政治體制〉 ，蕭新煌等編， 《壟斷與剝削─威權主義的政治經濟分析》 ，台北：財團法人台灣研究基金會。林佳龍，1989， 〈威權侍從政體下的台灣反對運動─民進黨社會基礎的政治解釋〉《台灣社會研 ，究季刊》 ，第 2 卷第 1 期，頁 119-143。黃德福，1990， 〈選舉、地方派系與政治轉型─七十八年底三項公職人員選舉之省思〉《中山社 ，會科學季刊》 ，第 5 卷第 1 期，頁 84-96。若林正丈著：許佩賢、洪金珠譯，1994， 《台灣：分裂國家與民主化》 ，台北：月旦。王振寰，1996， 《誰統治台灣？轉型中的國家機器與權力結構》 ，台北：巨流。陳明通，1995， 《派系政治與台灣政治變遷》 ，台北：月旦。陳東升，1995， 《金權城市─地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》 ，台北：巨流。簡錫堦，2008，〈解構金權鞏固民主〉，《台灣民主季刊》，第五卷第三期，頁 185-192。31 Wu, Nai-the, 1987, The Polotics of a Regime Patronage System: Mobilization and Control within anAuthoritarian Regime, Ph.D. diss. University of Chicago.32 趙永茂，2002a， 《台灣地方政治的變遷與特質》 ，台北：翰蘆。高永光，2003， 〈台北縣地方派系與黑道互動模式之研究〉《選舉研究》 ， ，第十一卷第一期，頁33-72。 13

26. 第一章 緒論不穩，且隨時都有可能出現變化。由此可見，地方派系的型態屬於利益結盟，是一種較不具約束力與規範的非常態組織，一般咸認為每個縣市地方至少存在著兩股以上相互抗衡的政治勢力，並且會因為選舉的得失而互有消長。地方派系的成因除了來自於選舉恩怨之外，尚包括歷史結構因素所造成的社會分歧，以及地方同鄉移民與家族政經勢力等因素。3334三、地方派系的組織結構。 關於地方派系的權利組織結構，許多學者認為其呈現金字塔型態，並且長期 政 治 大穩定地存在於地方政治運作中。35舉例來說，有許多研究經常以縣市首長級派系領導人來代表與勾勒地方派系，如新竹縣邱派、鄭派與范林派等，即將擔任過縣 立長者視為派系領袖，位於派系組織金字塔的最上端。 學 ‧ 國 陳華昇(1993：23-28)將派系金字塔結構分為五個層級，見【圖 1-1】，第一層級是派系領袖群，擁有較高公職職位與全縣知名度，通常為擔任過縣市首長、 ‧資深中央民意代表等者，其主要的工作為募集與分配派系資金、召開與主持會 Nat y議、裁定派系內部重要事務與提供成員分享經濟利益的機會與管道等。第二層級 sit io er的幹部之影響力通常行跨數個鄉鎮，以立法委員、國大代表與縣市議長者為主， al v n Ch U ni33 engchi 陳陽德，1981， 《台灣地方民選領導人物的變動》，台北：四季。張茂桂、蔡明惠，1994， 《地方派系的形成與變遷》，台北：行政院國科會科資中心。廖忠俊，1997， 《台灣地方派系的形成發展與質變》，台北：允晨文化。34 陳陽德，1987， 《轉變中的台灣地方政治》，台北：聯豐。張坤山、黃政雄，1996， 《地方派系與台灣政治》，台北：聯經。廖忠俊，2000， 《台灣地方派系及其主要領導人物》，台北：允晨文化。35 苗惠敏，1991，《台灣地區地方選舉中派系所扮演的角色及其影響：七十八年屏東縣縣長選舉個案分析》 ，台北：國立政治大學三民主義研究所碩士論文。陳華昇，1993，《威權轉型期地方派系與選舉之關係：台中縣地方派系之分析》 ，台北：國立台灣大學政治學研究所碩士論文。吳芳銘，1996，《地方派系的分化與結盟變遷之研究─以嘉義縣和高雄縣為例》 ，嘉義：國立中正大學政治學研究所碩士論文。張永豪，1997，《台灣地方反對派系 : 高雄縣黑派個案研究》，高雄：國立中山大學中山學術研究所碩士論文。丁仁方，1999，〈統合化、半侍從結構、與台灣地方派系的轉型〉《政治科學論叢》 ， ，第 10 期，頁 59-82。蔡春木，2003，《地方派系對府會關係影響之研究：以台中縣為例》 ，台中：東海大學公共事務碩士專班碩士論文。 14

27. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響 且為派系的主要組成分子，主要任務包含協調派系內部紛爭、提供下級幹部所反 應爭取的地方建設經費與積極參加派系會議等。第三層幹部為各鄉鎮層級的派系 領導人物，如曾任鄉鎮市長、縣市議員、鄉鎮市民代表主席與鄉鎮市農會總幹事 或理事長等，主要任務為規劃與指揮選舉動員，為樁腳主要成員。第四層幹部在 村里地方具有相當知名度與影響力，如擔任鄉鎮市民代表者與資深村里長等，主 要任務為探求地方需求、代選民連絡上層幹部、掌握選情並將經費傳達到最基層 並且積極參加選舉動員。第五層的幹部為最基層的村里長、鄉鎮市農會小組長或 是在村里中關係良好者等，主要任務為與選民建立良好的關係、了解選民投票意 政 治 大 向、向上呈報資訊以及買票與做最基礎的選舉動員。基本上，第一、二層級的領 袖與幹部為派系的領航者，且掌握最多的資源與擁有分配與決策能力，形成派系 立 網絡。而第三層與第四層為樁腳網絡，進行選舉動員與規劃以及掌握地方選票。 學 ‧ 國 第五層為最基礎的俗民網絡，與選民搏感情、深入了解民眾的需求。36 ‧派系領袖 A Nat y sit io第二層幹部 B1----------------------------------------------------B2 er al v n Ch U n i C3-------------------C4第三層幹部 C1----------------C2 engchi第四層幹部 D1-------D2 D3-------D4 D5-------D6 D7---------D8第五層幹部 E1----E2 E3---E4 E5----E6 E7------E8 E9-----E10 E11---E12 E13-----E14 E15-----E16 【圖 1-1】金字塔型地方派系權力結構 資料來源：陳華昇，1993， 《威權轉型期地方派系與選舉之關係：台中縣地方派系之分析》。 台北：國立台灣大學政治學研究所碩士論文，頁 22。 36 陳華昇，1993，《威權轉型期地方派系與選舉之關係：台中縣地方派系之分析》 ，台北：國立 台灣大學政治學研究所碩士論文。 15

28. 第一章 緒論 除了金字塔型的派系結構外，劉佩怡(2002)在其所著之博士論文「台灣發展經驗中的國家、地方派系、信用合作社的三角結構分析」當中，指出了地方派系的結構應包含三種角色，即「核心」、「半核心」與「基層樁腳」，並依此發展出「複數同心圓」式的地方派系權力結構，見【圖 1-2】。37不像金字塔型的權力結構雖能清楚了解上下幹部階層連繫與動員關係，複數同心圓的權力結構較能夠解釋派系中成員間不同意識形態與離散程度。38「核心」成員為派系的主要領導人物包括具有全縣知名度的政治人物，如縣市首長、中央民意代表等，通常必須經過全縣型區域選舉的洗禮與歷練，才具有資格進入。「半核心」成員為派系 政 治 大運行的主要幹部與地方領袖，相對於核心成員來說層級較為次略，但重要性不減。「基層樁腳」成員除了村里長、鄰長與鄉鎮市民代表以外，與選民密切接觸 立的相關社團成員或人都有在選舉中扮演基層樁腳的可能。基於上述，地方派系的 學 ‧ 國人際網絡與權力結構可以複數同心圓的方式加以描繪。同心圓與同心圓彼此間可能存在著重疊或獨立情況，圓的大小代表層級規模，而同心圓間的距離可以看出 ‧派系內部的離散互動與凝聚力，同心圓的多寡可以看出派系勢力的大小。簡單來 Nat y說，劉佩怡以複數同心圓的方式描繪出派系的勢力、內部凝聚力與權力結構分 sit io er布，派系的分合更可以由同心圓的分出與融合加以了解。 al v n Ch U ni engchi37 劉佩怡，2002，《台灣發展經驗中的國家、地方派系、信用合作社的三角結構分析》 ，台北：國立政治大學中山人文社會科學研究所博士論文。38 劉佩怡(2002：38)認為，如果派系的發展可以由一、兩個源頭作等比級數的「複製」而達成，則又為何上下層級之間的意識形態、政黨、政見等不一定是一致的？換句話說金字塔型(或蛛網型)權力結構無法顯現真正的從屬意義，派系分裂的可能更無法說明。 16

29. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響 政 治 大【圖 1-2】複數同心圓型地方派系權力結構圖資料來源：劉佩怡，2002，析》 立 《台灣發展經驗中的國家、地方派系、信用合作社的三角結構分 。台北：國立政治大學中山人文社會科學研究所博士論文，頁 41。 學 ‧ 國 ‧參、地方派系與選舉關係 Nat y 地方派系的組成與運作 其主要目的就是在於藉由人際關係網絡的連結與資 ， sit源、利益的分配，企圖藉由贏得選舉來取得政治職位，以做為壯大派系實力的資 io er al v n源與養分。 Ch U ni engchi一、派系藉由選舉而生存，成員與派系之間互利共生。 高永光、姚立明教授(1992)在「二屆立委選舉台灣省第一選區(台北縣)觀察報告」39與黃德福教授(1994)在「現代化、選舉競爭與地方派系：1992 年立法委員選舉的分析」40等研究中，發現選舉結果深受地方派系之影響。因而派系對於選舉具有相當程度的影響力量 具有派系背景的候選人也通常較無背景的人容易 ，39 高永光、姚立明等合撰，1992，《第二屆立委選舉台灣省第一選區(台北縣)觀察報告》─第二屆立委選舉觀察，台北：國會觀察基金會。40 黃德福，1994，〈現代化、選舉競爭與地方派系─1992 年立法委員選舉的分析〉《選舉研究》 ， ，第 1 卷第 1 期。 17

30. 第一章 緒論當選。此外，張世熒與蘇俊豪(2005：33)在「雲林縣地方派系權力結構與動員系統之研究」中也發現政治利益與其所延伸的各種經濟利益是派系延續生命的根本，而選舉是獲取政治利益的最佳管道，只要有可以取得政經利益的選舉存在，地方派系是不會消逝的。41因此，地方派系可以說是為了選舉而存在的，派系與選舉間的互動、關係，自然是許多學者關注的焦點。二、選舉恩怨與政治職務是促成派系興起的關鍵。 地方派系的形成原因相當大的成分是來自選舉恩怨，選戰中所累積的恩怨往 政 治 大往延伸成為政治、社會上意識型態的對壘，造成地方政壇的對立與鬥爭，也使得地方政治更顯詭譎複雜。高永光教授指出在派系形成上，「政治職務」與「選舉 立恩怨」是形成地方派系的兩大要素。42政治人物通常掌握地方重要政治職位，吸 學 ‧ 國收政治人物依附而逐漸形成派系政治，活動場域以選舉、議會為主，並以此做為其擴張政治勢力、社會關係的平台，派系在地方上具有決定選票、推選人才、影 ‧響選舉和決策的功能，周而復始的選舉競爭與恩怨情仇，構成派系分合以及複雜 Nat y化的政治生態，選舉因而成為派系賴以維生的重要活動與獲取資源的手段。候選 sit io er人除了具有良好的背景、形象與政黨推薦外，若能獲得派系或是社團的支持，在 al v n選舉中將能如虎添翼、勝券在握。 Ch U ni engchi三、早期派系有助於人際網路積累，現今因嚴格查賄與動員管道多元化，使得派系運作也必須與時俱進。 為何參與派系會有助於選情？趙永茂教授認為是因為派系所屬之政黨及其家族、親友與社團等社會人際網絡的高度動員，對於選民投票會產生顯著的影響，對於選情自然存在程度不一的作用。然而在威權體制瓦解後，台灣政治、經41 張世熒與蘇俊豪，2005，〈雲林縣地方派系權力結構與動員系統之研究〉《台灣民主的挑戰與 ，前景學術研討會》 ，台北：台灣政治學會、政治大學政治學系。42 高永光，2009a，〈地方派系與選舉〉，《台灣地方政府與自治─派系與選舉》，台北：政治大學社科院通識課程。(class only) 18

31. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響濟與社會大環境的改變，使得派系運作與動員開始出現變化。43傳統上，以派系領袖與幹部所掌握的人際網絡與金錢網絡來進行動員的方式已逐漸式微，取而代之的是以宗教團體 公益團體等民間組織乃至於以經濟力量所建立起來的動員模 、式。44除此之外，社群網站更是近年來所興起的動員管道之一，是搶入網路族群選票與宣傳的重要方式，面對「宅男」「腐女」等「網路御宅族」 、 ，藉由網路通路更能有效達到拉近選民距離與即時回應民眾需求的另類「固樁效果」。 由於地方派系的生存養分來自於贏得選舉以獲得如地方行政首長、各級民意代表、農會、漁會、水利會等大小職務及其背後的政經資源，但在政治市場愈趨 政 治 大緊縮、資訊快速流通的現代社會中，政黨與派系的運作皆受到媒體與民眾的即時監督，勝選門檻已比以往更加提高。在此情況下，更多元社會網絡，也就是多元 立動員管道對政黨或派系在選舉運作上來說，就顯得格外重要。動員管道的多元化 學 ‧ 國意味著政黨與派系正因應環境變遷而進行改變，表示派系也在與時俱進。在高雄縣市合併之後，因民選公職員額將大幅減少，地方派系將面臨生存資源耗竭、政 ‧治市場萎縮等窘境 將會如何因應 與時俱進 地方派系是否會因此而出現消長？ ， 、 ， Nat y值得做更進一步的觀察。 sit io er al v n肆、影響地方派系發展的相關因素 Ch U ni engchi 王金壽教授(2007)在其「政治市場開放與地方派系的瓦解」一文研究中，發現台灣地方派系正在衰微當中45，而對於影響、導致地方派系衰落、瓦解的原因，歸納出有主要四項：一、都市現代化程度；二、民進黨的成立給予選民不同選擇，促使國民黨派系成員或是樁腳出現恩主轉換的動機，使派系從過去一黨結盟轉變為多黨結盟的型態46；三、司法獨立改革使得法官得以起訴貪污腐化的地方政治43 趙永茂，2002a，《台灣地方政治的變遷與特質》 ，台北：翰蘆。44 陳華昇，1993，《威權轉型期地方派系與選舉之關係：台中縣地方派系之分析》 ，台北：國立台灣大學政治學研究所碩士論文。45 王金壽，2007， 〈政治市場開放與地方派系的瓦解〉 ，《選舉研究》 ，第 14 卷，第 2 期，頁 25-51。46 趙永茂，2001，〈新政黨政治形勢對臺灣地方派系政治的衝擊─彰化縣與高雄縣個案及一般變動趨勢分析〉《政治科學論叢》 ， ，第 14 期，頁 153-182。 19

32. 第一章 緒論人物，造成派系的中斷47；四、地方派系長期無法取得執政，由於縣市首長之資源是維繫派系生存與延續的的重要來源，若長期無法取得縣政資源，將導致派系維繫的困難。48然而影響派系發展的因素相當多，筆者整理相關文獻並觀察實際地方政治現象，發現主要影響因素有如下：一、政治市場的開放與緊縮會牽動地方派系的消長。 王金壽教授認為「政治市場的開放」49雖然為地方派系帶來更多爭取國家資源的機會，但是卻也給地方派系帶來更多的挑戰。50如 1992 年立法委員選舉改 政 治 大為 SNTV 制後，除了派系對派系的競爭外，派系內部成員彼此的競爭愈是激烈，尤其是在樁腳的爭奪上更是如此。而且當地方派系穩固的組織結構遭到瓦解後， 立國民黨將有可能會失去所擁有的地方優勢，對於其他政黨的挑戰也會變得越來越 學 ‧ 國難面對。51若依照此種說法，政治市場的開放將導致派系的削弱與瓦解，那麼在高雄縣市合併後民選公職員額都將面臨大幅縮減、甚至是裁撤的情況下，「政治 ‧市場的緊縮」是否對於地方派系的生存更有利、更能促進團結呢？實則不盡然。 Nat y當派系面臨制度變革時，內部的競爭與運作仍持續著，外在環境條件的變化導致 sit io er派系被迫必須做出回應，不管是開放或緊縮，派系勢力勢必會產生某種程度上的 al v n消長。 Ch U ni engchi二、中央政黨輪替使派系失去中央資源挹注而弱化。 2000 年中央政權輪替對於地方派系之消長也具相當影響力，杜慶承(2002)在其所著「中央政權輪替對地方派系的影響：彰化縣個案研究」一文中指出，以47 王金壽，2006，〈台灣的司法獨立改革與國民黨侍從主義的崩潰〉，《台灣政治學刊》 ，第 10 卷，第 1 期，頁 103-162。48 杜慶承，2002， 《政權輪替對地方派系的影響：彰化縣個案研究》，嘉義：國立中正大學政治學研究所碩士論文。49 即新政黨的出現與選舉席次的增加。1992 年底立法委員的全面改選，可以參選的管道因而增加，使地方派系有機會進入中央決策機構，進一步影響中央政策制定，出現「地方派系中央化」之趨勢。50 同註 44。51 王金壽，2007，〈政治市場開放與地方派系的瓦解〉， 《選舉研究》，第 14 卷，第 2 期，頁 43-44。 20

33. 高雄縣市合併改制對地方派系的影響往具有全縣性選舉動員能力的紅、白兩派在長期在野與中央政權輪替的情況下，派系動員能力大幅縮減，並且朝向組織零細化、動員力量個人化的模式發展。52在中央政權輪替後，國民黨失去長期盤據的執政資源，使長久以來奉國民黨為圭臬、恩主的地方派系失去資源的挹注，尤其是當派系未能掌握地方行政資源的情況下，對於其生存與發展更是雪上加霜。林文斌教授(2008)在「選舉制度改革對地方派系的影響：台灣高雄縣的個案研究」研究中，發現由於 2000 年中央政權的轉移，使得長期在野的紅、白兩派頓時失去以往藉由立法委員層級對中央政府財政分配的影響力，迫使紅、白兩派內部開始合作以求生存；而黑派家族政治因 政 治 大民進黨執政後，引發黨內反黑派余家班勢力之聲浪開始集結，造成民進黨內部出 53現分裂。 因此，中央政黨輪替使得地方派系難以藉由原恩主取得資源，限縮了 立派系攫取資源的管道，而導致弱化。 學 ‧ 國三、民主化使多黨競爭成為主流，多元化恩主分化了派系力量。 ‧ 晚近，台灣民主化的成就取得舉世的認同，根據自由之家(Freedom House) Nat y歷年對台灣自由程度之評比調查報告指出，台灣於 1996 年總統直選後進入自由 sit io er國家行列，在政治權利(Political Rights)與公民自由(Civil Liberties )兩項指標54上 al v n Ch ni engchi U長期保持在平均 1.5 以上的水平，顯示台灣民主化進程相當穩定。隨著台灣民主化的進展，政治權力不再由單一政黨壟斷，國民黨之政經資源也因此減少，地方派系的動員網絡基礎也漸而鬆動，理應會威脅到派系勢力，然而黃德福教授卻認為台灣的民主進展不必然能夠降低地方派系的政治影響力，甚至會因政黨間選舉競爭的激烈化，而提升地方派系對於選舉的影響力。55在民主化進程下，過去一52 杜慶承，2005，〈中央政權輪替對地方派系的影響：彰化縣個案研究〉《選舉研究》 ， ，第 12 卷第 1 期。53 林文斌，2008，〈選舉制度改革對地方派系的影響：台灣高雄縣的個案研究〉 ，載於《地方自治與民主發展：2008 年選後台灣地方政治》學術研討會，台中：東海大學政治學系。54 「政治權利」指標評比總分為 40 分，等級分 1 至 7 級； 「公民自由」指標總分為 60 分，等級也分 1 至 7 級。兩者平均後所獲之等級分，1~2.5 分為自由國家；3~5 分為部分自由國家；5.5~7分為不自由國家。55 黃德福，1994，〈現代化、選舉競爭與地方派系─一九九二年立法委員選舉的分析〉《選舉研 ， 21