Principios Administrativos

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Principios Administrativos

  1. 1. SELME MARIA DE ATHAYDE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRATIVO
  2. 2. SUMÁRIO 1- Noções Preliminares 2- Importância dos Princípios Constitucionais Administrativos 3- Os Princípios da Administração Pública na Constituição 3.1- Sua aplicação 3.2- Princípios Constitucionais Gerais aplicáveis 3.3- Princípios Constitucionais Específicos 3.4- A legalidade como Princípio Constitucional 3.5- O Princípio da Impessoalidade 3.6- O Princípio da Moralidade 3.7- O Princípio do Publicidade 3.8- O Princípio da Eficiência 4- O Princípio da Razoabilidade 4.1- Considerações Gerais 4.2- A Razoabilidade como limite da Discionaridade 5- Conclusão
  3. 3. 1- Noções Preliminares Antes de nos atermos ao PRINCÍPIO DA RAZOABILIDAE, ponto para o qual converge este tema, de suma relevância para a Administração Pública e, sobretudo, para os intérpretes do regime jurídico, administratório, já que o legislador constituinte federal preferiu omiti-lo, mister se fazem algumas considerações sobre os PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO PÚBLICO, e em especial, os PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, expressos na Constituição de 88, em seu art. 37. Por isso, em face dessa abordagem geral, preferimos cognominá-los PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINSITRATIVOS. O vocábulo PRINCÍPIO, derivado do latim “princirium”, significa origem, começo de qualquer coisa. No sentido jurídico os princípios significam as normas elementares ou os requisitos primordiais instituídos como base, constituindo o alicerce do ordenamento jurídico angulares do Sistema do Direito Positivo. Desse modo, os princípios jurídicos servem de ponto de partida ou de elementos vitais do direito, exprimindo, segundo a maioria dos autores, sentido mais relevante do que da própria norma jurídica. De modo geral, as normas contêm implícita ou explicitamente o princípio que as norteia, que lhes serve de fundamento. Algumas são chamadas normasprincípio. O prof. Celso Antônio Bandeira de Mello dá aos princípios do Direito Administrativo importância capital, à medida em que os considera como essenciais à autonomia daquele Direito. São princípios do Direito Administrativo, segundo o citado autor, que conferem àquela disciplina, em compõem o regime jurídico-administrativo. O valor dos princípios para a Administração Pública é tanto maior, à medida em que os mesmos são encampados pelo ordenamento jurídico-administrativo e, mormente, se estiverem contidos expressamente ma Lei Maior. 2- Importância dos Princípios Constitucionais Administrativos Daí a necessidade de que esses princípios se ampliem e passem a integrar o ordenamento jurídico-constitucional, para que, possam ser melhor observados detentores dos poderes Públicos quando da sua interpretação. Para o mestre Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, “são os princípios as regras éticas que informam o direito positivo como mínimo de moralidade que circunda o preceito legal, latente na fórmula escrita ou costumeira. Encerram normas jurídicas universais, expressão de proteção do gênero humano na realização do direito. E, para emprestar-se imagem de Carnelutti, podia-se dizer ser o álcool que conserva o vinho, lhe dá vitalidade, está dentro dele, mas com ele não se confunde. Oferecem, por vezes, soluções que o direito positivo, constante da sistemática legislativa e do costume, não pode dar, pois a respeito nada dizem. São juízos de valor, de expressão da justiça, que iluminam o direito e preexistem, sociologia e racionalmente à obra
  4. 4. legislativa e mesmo costumeira, como produtos da história e da razão, extraídos da natureza das coisas. Impõe-se a aplicação desses princípios ante a lacuna da lei e mesmo do costume, por inexistir norma específica regendo a hipótese. Não envolve, portanto, qualquer derrogação de norma positiva e da sistemática do direito positivo, mas a sua complementação. Entretanto, só se ampara neles o julgador quando a analogia, legal ou jurídica, não puder resolver as omissões ou falta do direito legislado ou costumeiro.” As lições do mencionado autor demonstram a importância dos princípios no âmbito do Direito e de sua aplicabilidade. Transplantando tais ensinamentos para a órbita da Administração Pública, conclui-se que quando a lei deixar ao administrador público a tarefa de preencher as suas lacunas, não existe outra alternativa de agir segundo orientação daqueles princípios, mesmo quando a ele couber o exame da oportunidade e da conveniência, expedindo juízos e valor, ou seja face do mérito administrativo. Torna-se imperativo a aplicação de todos os princípios expressos como os implícitos, dentre esses ressalta-se o “Princípios da Razoabilidade” 3- Os Princípios da Administração Pública na Constituição 3.1- Sua aplicação O texto constitucional consagra um capítulo especificamente dedicado à Administração Pública. Trata-se de importantíssima inovação, em face das considerações feitas sobre o valor dos princípios integrantes ou não do ordenamento jurídico constitucional, contribuindo para formação e aprimoramento do regime jurídicoadministrativo. Considera-se grande conquista dos administrantes tais o fato do constituinte haver abordado de forma explícita no artigo 37, alguns princípios, salientando-se: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A clareza de tais princípios enumerados na vigente Lei Magna não significa, ante o exame do regime jurídico-administrativo, que adotam tão somente os mesmos, por se encontrarem explícitos no texto constitucional. Diante da omissão da lei, deve-se aplicar todos aqueles que embora não expressos, constituem ess6encia da norma jurídica, servindo-lhe de fundamento ou que, no mínimo a orientam. Isso porque não são apenas os princípios enumerados no art. 37 da Constituição Federal, que regem a conduta do administrador público. Logicamente, aqueles já são típicos do regime jurídico-administrativos e sobre eles não passam dúvidas, porém, não são os únicos. 3.2- Princípios Constitucionais Gerais aplicáveis A Constituição precisa ser interpretada em seu conjunto, como um todo sistematizado, especialmente porque os princípios mais amplos e mais gerais condicionam os princípios parciais ou específicos, como é o caso daqueles aplicáveis à Administração Pública.
  5. 5. Dentre esses, há os princípios que se encontram no art. 1º do texto constitucional, tais como o princípio republicano, o princípio federativo e, no art. 2º, o princípio da separação de poderes. O PRINCÍPIO REPUBLICANO traz em seu bojo uma mensagem, para o administrador público, no sentido de que, quando se cuidar da Administração Pública, estarse-á cuidando da “res publica”, ou seja, da coisa comum, de bens e interesses do aparelho administrativo ou dos ocupantes transitórios dos cargos de direção. O PRINCÍPIO FEDERATIVO exige que sempre se leve em consideração o fato de que, numa estrutura federativa, as partes componentes da Federação (União, Estado, Distrito Federal e Município) gozam de autonomia, nos termos da Constituição, podendo, em princípio, organizar livremente sua administração, ter governo próprio, fazer suas leis, instituir tributos e arrecadá-los, bem como sobre todos os assuntos de natureza administrativa que lhes são peculiares. O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES, ao mesmo tempo que confere independência a cada um dos órgãos do poder (Executivo, Legislativo, e Judiciário) também significa que nenhum deles é absolutamente independente, dado que, em sua origem, a doutrina da separação de poderes exprime exatamente a necessidade de que o Poder seja contido, o que se efetiva via de outro Poder. É o Poder detendo o próprio Poder e, na expressão dos franceses: “Lepouvoir sarrête pordoer”, esse teor do sistema de freios e contrapesos, de controle de um poder pelo outro o que orientou os jusfilósofos, seus criadores. 3.3- Princípios Constitucionais Específicos Quanto aos Princípios Específicos da Administração Pública estão enumerados no art. 37 da Constituição Federal, do dispor: seu sistematizador. “Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e também, ao seguinte” Os princípios citados aplicam-se de maneira uniforme a toda Administração Pública, seja direta ou indireta de quaisquer dos Poderes das entidades que compõem a Federação brasileira. Ressalte-se ainda, que tais princípios válidos dos Poderes, ou seja, valem tanto para o Executivo quanto para o Legislativo e para o Judiciário, já que o Poder é, na verdade, uno e indivisível e a divisão é apenas de funções. Os Poderes Executivo e Judiciário atuam no processo de realização do direito, enquanto que o Legislativo age no processo de construção desse direito. Eles se completam no exercício da finalidade pública. Cada um, na sua função, além de exercer as atividades que lhes são típicas, exercer também atividades de natureza instrumental, dependem de uma estrutura administrativa, que envolve pessoal, material, equipamentos e procedimentos administrativos. Portanto, nenhuma atividade de natureza administrativa está imune aos princípios que regem a Administração Pública. 3.4- A legalidade como Princípio Constitucional
  6. 6. O primeiro princípio expresso no texto constitucional é o da LEGALIDADE. Pela afirmação do princípio da LEGALIADE, pretende a Constituição Federal ressaltar o fato de que, toda e qualquer ação do administrador público deve estar alicerçada na lei. Enquanto aos particulares é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, à Administração Pública só é permitido fazer o que a lei determina. Qualquer agente público, qualquer autoridade, mesmo a do mais alto escalão, não tem poderes próprios, mas, tão somente aqueles derivados do texto legal. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o princípio da legalidade surge como decorrência natural da indisponibilidade do interesse público, noção que informa o caráter da relação de administração. Fritz Fleiner esclarece o sentido de Administração legal, afirmando: “Administração legal significa então a Administração posta em movimento pela lei e exercida nos limites de suas disposições”. Hely Lopes Meirelles ensina que, “a legalidade, como princípio de administração significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.” (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 1964, p. 56) Ao administrador público, mesmo em casos de discricionariedade, só é permitido agir de acordo com a lei. Ele não atua movido pela sua vontade psicológica, mas, sim, impulsionado por uma vontade contida no texto legal, a qual ele está inteiramente subordinado. 3.5- O Princípio da Impessoalidade O princípio da impessoalidade significa que a conduta do administrador público não deve estar voltada ao atendimento de interesses pessoais, à prática de atos de mero favoritismo ou de perseguições pessoais, de qualquer natureza. Esse princípio envolve um princípio maior, isto é, o da isonomia, segundo o qual, todos são iguais perante a lei. Ora, se todos são iguais perante a lei e se a administração é uma atividade infralegal, evidentemente todos são iguais perante a Administração. À Administração Pública não é dado o direito de privilegiar ou prejudicar ninguém para atender a satisfações pessoais, a caprichos ou a perseguições políticas. Esse é o fundamento do princípio da impessoalidade. 3.6- O Princípio da Moralidade O princípio da moralidade determina a conformação do ato administrativo com a ética, vale dizer, com a ciência da moral. Ao legal, deve-se ajustar o honesto, o justo e o conveniente. Enquanto que a legalidade significa a subordinação do ato administrativo à lei, a moralidade abrange sentido mais amplo, pois além da legalidade, envolve a conformação do ato administrativo com a ética, com a moral. Ocorre que certas condutas administrativas, embora legais, não são, entretanto, morais. A simples ofensa à moralidade, desacompanhada de uma ilegalidade, não era sanconável ou pelo menos, era dificilmente punível. Hoje, figurando no texto constitucional a exigência da conduta pautada pelos ditames da moral, ela foi jurisdicizada,
  7. 7. de tal forma que qualquer conduta imoral passa a ser ao mesmo tempo ilegal ou seja, inconstitucional, comportando assim, ataque por meio do acionamento do Poder Judiciário. 3.7- O Princípio do Publicidade O princípio do publicidade revela a necessidade de que a Administração Pública seja aberta, transparente, controlável. Fica assim, definitivamente sepultada a idéia de que os assuntos da Administração Pública são, e princípio, reservados ou sigilosos. A regra geral é a da publicidade, podendo ser inovado o sigilo apenas em circunstâncias excepcionalíssimas, previstas na legislação. A experiência tem demonstrado que o sigilo, longe de resguardar o interesse público, tem servido preciosamente para que certos agentes ou autoridades se utilizem da Administração Pública em proveito de interesses próprios ou de terceiros, de qualquer maneira alheios ou mesmo contraditórios ao interesse da coletividade. Não mais se admitem os atos praticados pelo administrador público na calada da noite, a portas cerradas, sob o pálio da legalidade e sob pretexto de que o sigilo seria interpretado em favor do interesse público. 3.8- O Princípio da Eficiência Dentre os princípios constitucionais expressos, o princípio da eficiência foi inserido posteriormente, vale dizer, decorreu da Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-98. De acordo com as regras deste princípio, não basta hoje ao administrador público agir somente de acordo com as regras da legalidade e da moralidade. É necessário que o mesmo busque o que for melhor, o que, entre as diversas opções que se lhe oferecem, represente melhor qualidade ou condições de melhor atender às exig6encia do serviço público, do bem comum. Com tal princípio arrola mais se fecha o campo delimitado do administrador público, baseando o Judiciário ao exame do tão já temido e intangível mérito administrativo. Já anteriormente a este princípio, o mestre do Direito Administrativo, Hely Lopes Meirelles já considerava a eficiência como fração pública. Apresenta-se pois, como inegável evolução do Direito Administrativo, a adoção daquele princípio no texto da Constituição de 88, uma vez que irá o mesmo contribuir para ampliação do regime-jurídico administrativo, hoje constitucionalizado. A ilustre Prof. Maria Sylmia Fuella Di Pietro considera a eficiência sob duplo aspecto ou seja: em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública com o mesmo objetivo de conseguir os melhores resultados na prestação do serviço público. Assim sendo, estreitar-se o cerco de atuação do administrador público, e, simultaneamente, amplia-se o campo de interpretação do Poder Judiciário, a quem já se permite ou melhor, constitui dever melhor o exame de atuação para melhor resultado do serviço público. Saiu-se do lusco-fusco representado pela discricionariedade, da zona cinzenta para a clareza que tal princípio tem imprimir com a sua injeção texto constitucional.
  8. 8. Daí, propugnarmos para que também o princípio da Razoabilidade venha a se tronar também expresso na Constituição Federal, deixando o mero âmbito de orientação expressa a todos os interpretes da Constituição, especificamente os Poderes Executivo e Judiciário. 4- O Princípio da Razoabilidade 4.1- Considerações Gerais O eminente mestre do Direito Administrativo, Seabra Fagundes, de saudosa memória lamentava profundamente que a atual Constituição Brasileira, considerada por ele, tão progressista e democrática, não houvesse inserido no seu texto, a Razoabilidade dentre os princípios da Administração Pública, expressos no art. 37. (Seabra Fagundes em “A Administração Pública na nova Constituição”, conferências proferida no Encontro Nacional de Procuradores Municipais em Natal, Rio Grande do Norte e no III Fórum Jurídico de Debates, promovido pela Fundação Dom Cabral, Contagem, Minas Gerais). Naquela oportunidade louvou o citado mestre, a coragem e a felicidade dos legisladores constituintes estaduais em adotarem a Razoabilidade como princípio das Constituições dos Estados, especialmente, a do Estado de Minas Gerais. Esta, 1989, determina que a moralidade e a razoabilidade sejam apuradas para efeito de controle e invalidação, em face dos dados objetivos de cada caso. (vide art. 13, § 1º da Constituição mineira) Permite o dispositivo constitucional citado, sejam examinadas a moralidade e a razoabilidade do ato administrativo, não só para fins de revogação do ato pela própria Administração Pública, como também, para fins de invalidação, tanto pela Administração, como pelo Poder Judiciário. Foi realmente, um avanço, a inserção desse princípio no texto da Constituição Estadual. Em seu pronunciamento, o professor Seabra Fagundes declarou: a falta de razoabilidade do administrador público o leva ao exagero em sua conduta. Cita como exemplo de violação ao princípio da razoabilidade, o excesso de carga tributária, que o administrador público submete o contribuinte brasileiro sob pretexto de estar se conduzindo de acordo com o princípio da legalidade. A exemplo, citou aquele mestre a legislação do imposto de renda, que tem levado o administrador público a sacrificar demasiadamente os contribuintes, com os excessos, que fogem à razoabilidade. Considerava Seabra Fagundes que tais atos legais, poderiam muito bem ser reprimidos via do controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário, em face de estarem em desacordo, com o princípio da Razoabilidade. Daí, afirmar aquele mestre do Direito Administrativo: “É preciso que aquele poder não feche suas portas para a repressão de tais atos, saindo de sua timidez, que o leva a julgar tão somente os atos que constituem expressa violação ao texto da lei.” O Princípio da Razoabilidade tem sido objeto de estudo da parte de renomados doutrinadores. Para Agustin Gordillo, grande administrativista argentino “a razoabilidade quer dizer a proibição de atuar a Administração Pública, arbitrária ou irracionalmente.”(Agustin
  9. 9. Gordillo, Princípios Gerais de Direito público. Tradução de Marco Aurélio Greco, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo – 1977 – p.p. 183 e 184) Considera aquele autor a razoabilidade como um dos princípios limites à atividade discricionária, ao lado de outros, como o desvio de poder (proibição de atuar com uma finalidade imprópria) e a boa fé. Para ele, a razoabilidade é um limite que se impõe à atividade discricionária da Administração Pública e o Juiz, para determinar se esses limites foram violados ou não, deve necessariamente rever a parte discricionária. Ele explica dizendo: - “a decisão discricionária do administrador público será ilegítima, apesar de não transgredir nenhuma norma concreta expressa, se é irrazoável, o que pode ocorrer principalmente, quando: a) não dê os fundamentos de fato ou de direito que sustentam ou; b) não leve em conta os fatos constantes do expediente ou público e notórios; c) ou se funde em fatos ou provas inexistentes; d) não guarde uma proporção adequada entre os meios que emprega o fim que a lei deseja alcançar, ou seja, que se trate de uma medida desproporcionada, excessiva em relação ao que se quer alcançar.”(Gordillo, obra citada) O citado autor declara que esses princípios, além de pertencerem à Teoria Geral do Direito Público, estão reconhecidos no Brasil, no art. 2º da lei nº 4.717, de 1965, cujo inciso d admite a procedência de ação popular contra os atos que padeçam de “inxistência de motivos”, isto é, falta de suporte fático, de pressupostos de fato que justifiquem a emissão do ato e lhe sirvam de causa. O ato deverá estar objetivamente sustentado, isto é, apoiado, embasado nos fatos e antecedentes que lhe servem de causa. O ato está viciado, tanto se os fatos invocados são inexistentes ou falsos ou se embora não se falseie a realidade, de todos os modos o ato carece de fatos justificativos, de fatos externos que, de forma suficiente e adequada, sirvam de base ao ato que se pratica. Não será demais advertir, finalmente, que se também aparece agora este princípio de maneira expressa na lei, nem por isso faz parte da atividade regrada da Administração, mas permanece sendo limite jurídico à discricionariedade; isso se explica porque tais normas, não pre-determinam, segundo o conceito de faculdade regrada, uma conduta concreta que o administrador deve seguir, mas assinalam tão-só um critério elástico ou impreciso que será de aplicação conforme sejam os fatos e circunstâncias de cada caso concreto, de acordo com a apreciação do órgão de controle ou do juiz, posteriormente. Nosso eterno professor e orientador, Paulo Neves de Carvalho, também se posicionou no sentido, fato que o levou a, exercer poderosa influência na inserção daquele princípio na Constituição Mineira. A grande administrativista, honra da magistratura, do mesmo modo, relaciona o princípio da razoabilidade à discricionariedade do ato administrativo; Faz assim, seu questionamento: Dever? É ela quem assevera, com fundamento nas lições de outro mestre: “Salienta o professor Recasens Siches a necessidade da razoabilidade. Consoante penso, não se pode conceber a função administrativa, o regime jurídico administrativo, sem se inserir o princípio da razoabilidade. É por meio da razoabilidade das decisões tomadas, que se poderá contrastar atos administrativos e verificar se estão dentro da moldura comportada pelo Direito. Não é lícito ao administrador, quando deve valorizar situações concretas, valorá-las a lume dos seus standards pessoais, a lume de sua ideologia, a lume do que acha ser bom, o certo, o adequado no momento, mas, a lume de princípios gerais, a lume da razoabilidade, do que, em Direito Geral, se denomina os valores do
  10. 10. homem médio. É interessante notar, afirma ela, que Direito Civil, determinados conceitos não são questionados. Ocorre o problema de conceito imprecisos em todo o Direito, questiona-se entretanto, tão somente no Direito Administrativo, onde se criou a figura discutida da discricionariedade, que depois vai tender, como se verá, à arbitrariedade, que é algo não confortado pelo Direito, menos ainda, pelo Direito Administrativo. E continua: Ao lado da razoabilidade traz-se à colocação, também como, princípio importantíssimo, o da proporcionalidade. Com efeito, resume-se o princípio da proporcionalidade em que as medidas tomadas pela Administração estejam na direta proporção das necessidades administrativas. Vale dizer: só se sacrificam interesses individuais em função de interesses coletivos, de interesses primários e na medida de estrita necessidade, não se desbordando do que seja realmente o necessário para a implementação da necessidade pública. Celso Antônio B. de Mello no seu artigo “Princípio Fundamentais de Direito Administrativo”, (em Curso de Direito Administrativo, p. 18), também cita o jusfilósofo Recasens Siches, ao defender sua “lógica do razoável”, mas relacionado o exemplo do razoável, ao que ele chama de princípio da finalidade. E cita o mesmo os seguintes exemplos: “Uma regra de Direito estabelecia ser proibido passear com cães nas estações ferroviárias. Supões-se que em local desta natureza aparecesse um indivíduo trazendo pela colheita, não um cachorro, mas un urso (e poder-se-ia imaginar um elefante, um leão). Se a autoridade competente lhe dissesse: O senhor não pode transitar com transitar com urso, elefante, hipopótamo, enfim, a fera que fosse, descaberia retrucar que a proibição existente citava-se aos cães, pois tal interpretação desconheceria sentido finalístico da norma. É evidente que, se desse à regra um sentido alheio àquela que ela tinha, o indivíduo transitaria com todo o zoológico ali na estação. Mas, se procurasse captar a significação, o sentido del, obviamente aquela proibição para os cães, animais que causam pouco dano ou pouca ameaça comparativamente com os outros, bastava para se entender qual a sua dimensão, qual o seu alcance, abrangendo a hipótese aludida. Tomemos outro exemplo, com poder aliciante ainda maior. Afigure-se que legitimamente houvesse sido proibido a circulação de veículos no perímetro central da cidade, pode-se até imaginar que a redação dessa norma fosse desatada: “Nenhum veículo automotor pode ingressar no perímetro central da cidade”. Suponhamos que nesse perímetro central um indivíduo sofresse um gravíssimo enfarte; imagine-se que para socorrê-lo, como é natural, viesse uma ambulância dotada de todos os equipamentos para imediata assistência ao indivíduo. Que deveria fazer, ambulância, esclarecesse: Vim socorrer um indivíduo enfartado e transportá-lo com a rapidez possível. Se o guarda de trânsito lhe dissesse: O senhor não pode entrar com a ambulância, se procedesse deste modo, não estaria atendendo o Direito, estava violando-o. Estes exemplos, diz o autor, demonstram a importância da finalidade, não só em qualquer regra jurídica, mas a importância da finalidade para governar a intelecção de todo o Direito Administrativo e para informar quaisquer decisões administrativas ou, quaisquer intelecções de atos administrativos que desconsiderem o princípio da finalidade. Celso Antônio Bandeira de Mello considera como descendente do princípio da legalidade e da finalidade o princípio da proporcionalidade. E declara o mesmo que esse princípio é desconhecido sistematicamente no Direito brasileiro. Se alguém recebe um plexo de poderes, do qual não é senhor, mas que só pode manejar nos termos da regra de Direito e para alcançar-lhe a finalidade, só poderá utilizar-se dos meios estritamente necessários para o atendimento da finalidade. Se utilizá-los em intensidade ou extensão maior do que aquela requerida para atender o fim sagrado da lei, obviamente
  11. 11. estará desbordando a regra da competência e deprimindo um liberdade individual, pois terá coarctado a ação de alguém, além do que o direito requer. E é isto que se passa quando a medida tomada pela Administração é mais enérgica do que o necessário para atingir um fim jurídico, em vista do qual alguém está investido numa competência. Ainda Celso Antônio Bandeira de Mello, se posicionou da seguinte forma, em sua Conferência sobre “O Administrado na nova Constituição, proferida no II Fórum Jurídico de Debates em Contagem-MG: “O princípio da razoabilidade é componente da legalidade dos atos administrativos. Não podem ser as ações do administrador do ato administrativo praticado fora do limites do razoável.” Aplica-se pois, esse princípio, aos atos discricionários da Administração Pública, servindo-se-lhe como limite, e permitindo-se por meio dele auferir se a conduta do administrador público se coloca no plano do razoável. O princípio da razoabilidade, colocado por Celso Antônio, (obra citada) como princípio da proporcionalidade, significa que a Administração Pública , mesmo discricionariamente, não pode nos impor nenhum gravame mais intenso do que o necessário. Observamos que há um consenso geral dos autores em relacionar o princípio da razoabilidade como limite à discricionariedade do ato administrativo. Celso Antônio Bandeira de Mello não cita nos Princípios Fundamentais de Direito Administrativo, o princípio da razoabilidade com esta denominação. Apenas faz ligação deste princípio com o da finalidade, ao citar Recasens Siches e ao dar os exemplos citados. Entretanto, o mesmo admite o princípio da proporcionalidade, que para nós aproxima-se da razoabilidade, constituindo ambos, limites à discricionariedade dos atos da Administração Pública, quando estes desbordam da moldura comportada pelo Direito, vale dizer, quando são considerada em face dos valores do homem médio. Esse é o homem, cujo juízo de valor constitui o mesmo da maioria da sociedade; é o homem de bom senso, cuja desarrazoabilidade atenta contra o sistema de valoração adotado em sua conduta. A denominação de princípio da razoabilidade ou proporcionalidade não importa, pois a nosso ver, se não são idênticos ou mesmo assemelhados princípios, levam ao mesmo fim: impor limites ao administrador em face da discricionalidade. A exemplo disso, se ao administrador público, cabendo o dever-poder de punir o servidor público por infração, a qual pudessem ser cominadas penas disciplinares, que iriam da simples advertência à suspensão e até à demissão, se ele, em nome da discricionariedade, aplicasse a pena máxima, em grau bastante superior e não proporcional ao ato pelo infrator, que pela primeira vez incorreu em falta leve, sua conduta violaria o princípio da razoabilidade, em razão da desproporcionalidade da pena, isto é, de não haver proporcionalidade entre o ato praticado pelo servidor público e a pena imposta pelo administrador, que não fora bem dosada. Da mesma forma, se podendo aplicar a pena de multa, cujos valores legais vão do máximo, ao médio e ao mínimo, o agente público, diante da infração que se apresenta mínima aos olhos do homem médio, venha aplicar a pena de valor máximo, indubitavelmente, sua conduta desborda da moldura fornecida pelo direito. Ao impor gravame superior ao cometido, o administrador público violou o princípio da razoabilidade, dando ensejo ao mando de injunção, quando o ato violador daquele
  12. 12. princípio, atentatório aos direitos, à liberdade e prerrogativas do administrado, não for autoaplicável, isto é depender de norma regulamentadora. Para os administrados, o instrumental de garantias conferido pela Constituição vigente é bastante amplo permite, desde logo, a sua auto-aplicalidade. 4.2- A Razoabilidade como limite da Discionaridade Estando o princípio da razoabilidade diretamente relacionado à discricionariedade, considerado o mesmo como limite à ação do administrador público, para melhor elucidá-lo, o quadro demonstrativo em anexo. Ao preencher os claros da lei, com vistas a alcançar a finalidade pública, servindo-se dos juízos de valoração, isto é de critérios da oportunidade e conveniência do ato administrativo, o que constitui o mérito administrativo, deve o administrador público agir dentro do razoável. Só assim, deverá o ato administrativo ser considerado válido, apto a produzir efeitos no mundo Jurídico. Deve a razoabilidade ser considerada como limite da discricionariedade, cabendo ao Juiz aplicar a lei, desprovido de qualquer timidez, penetrando, sem hesitar, no mérito do ato administrativo, para dele extrair não só a legalidade e a moralidade, mas também a razoabilidade, como princípio que limita a ação discricionária do agente público. Daí considerar como grande avanço a ação do poder constituinte estadual, ao admitir no texto da Constituição Mineira o princípio da razoabilidade, o que representa também, avanço maior do Direito Administrativo, firmando-se mais como disciplina jurídica autônomo. O quadro em anexo demonstra como se opera a razoabilidade, como limite da discricionariedade.
  13. 13. 5- Conclusão - É absolutamente uniforme o entendimento doutrinário, segundo o qual, o princípio da razoabilidade se apresenta como limite à atividade discricionária da Administração Pública. Como órgão do controle Jurisdicional dos atos administrativos apresenta-se de suma relevância a atuação do Poder Judiciário, que deve se livrar de qualquer timidez e julgar os atos administrador público, mesmo quando estes se ocultam sob o pálio da discricionariedade. Nesse aspecto, sem dúvida, houve grande avanço no texto da Constituição Estadual, ao inserir como princípio específico da Administração Pública, paralelamente a outros, o Princípio da Razoabilidade, permitindo-se aos doutos Juizes que, diante do dispositivo constitucional penetrem nas denominadas zonas cinzentas, que constituem o campo da discricionariedade, até então, intangível. Ressalte-se que a Constituição Federal de 88, se por um dado avançou por outro, pecou ao deixar de acolher expressamente em seu texto, o Princípio da Razoabilidade. Inconstante, não se pode olvidar o princípio da universalidade de conhecimento do Poder Judiciário. Com efeito, figura no inciso XXXV, do art. 5º da Constituição da República, a afirmação no sentido de que: “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.” Isto significa que a Administração Pública não é e não poder ser imune ao controle jurisdicional, seja qual for o ato ela praticado. Não existe área de atuação da Administração Pública isenta de controle jurisdicional, mesmo em se tratando de atividade discricionária. O que pode existir, é um certa e minúscula margem de liberdade, conferida pela lei ao administrador para que este no caso concreto, de citar sobre as prioridades, buscando entretanto a melhor forma de se atender ao mandamento legal (eficiência) e atingir a finalidade pública, dentro do limite do razoável. Em resumo, concluindo de acordo com o pensamento do mestre Adilson Abreu Dallari: “o texto constitucional confere aos cidadãos as garantias necessárias para impedir uma atuação despótica da Administração Pública, sem entretanto, retirar desta as prerrogativas necessárias ao exercício de suas elevadas funções”. E podemos acrescentar: ... mas, dentro do razoável, do justo e da moral, com vista unicamente à melhor forma de se atender ao funcionário público.
  14. 14. BIBLIOGRAFIA Bandeira de Mello, Celso Antônio – Elementos de Direito Administrativo – 1ª ed. – Editora Revista dos Tribunais – São Paulo – 1983. Bandeira de Mello, Oswaldo Aranha – Princípios Gerais de Direito Administrativo, vol. I – Ed. Florense – São Paulo – 1968 Gordillo, Agustin – Princípios Gerais de Direito Público – Tradução de Marco Aurélio Greco – Editora Revista dos Tribunais – São Paulo – 1977 Figueiredo, Lúcia Valle – Curso de Direito Administrativo – Ed. Revista dos Tribunais – São Paulo Meirelles, Hely Lopes – Direito Administrativo Brasileiro – São Paulo Dallari, Adilson Abreu – Boletim de Direito Administrativo – nº 11 – novembro de 1988 Di Pietro, Maria Silvia Fanella – Direito Administrativo – Ed. Atlas – São Paulo – 2003

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