Curso para o Governo de Moçambique, sobre participacao privada em infraestrutura (mega-projetos, PPPs e concessoes), ministrado por Mauricio Portugal Ribeiro e Jose Luis Guasch, e organizado pelo Banco Mundial e pelo DIFID, por ocasiao do surgimento da nova Lei de PPP de Mocambique, em Maputo, 01-05/11/2011. Aula sobre estruturacao de licitacoes (concursos, na linguagem mocambicana) para contratacao de participacao privada em infraestrutura.

1. Estruturação de Concursos para Contratação
de Participação Privada em Infraestrutura
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2. Sumário
– Definição do serviço e análise do mercado
– Fundamentos da seleção
– Procedimento do concurso
– Comunicação sobre o projeto
– Procedimento do concurso: documentação exigida e cronologia
– Garantia de proposta
– Qualificação técnica e proposta técnica
– Qualificação econômico-financeira
– Estrutura do leilão

3. Definição do Serviço e
Análise do Mercado

4. Análise do mercado e foco na obtenção do
investidor/operador adequado
Qual o serviço que o Governo quer comprar?
Qual o nível de qualidade?
Qual a quantidade?
Quem tem capacidade de prestar o serviço com a qualidade
adequada?
Qual a capacitação técnica detida por essas empresas?
Qual a capacitação financeira mínima necessária para a
realização do investimento para a prestação do serviço?

5. Mapeamento do mercado (ex. rodovias)
Compan Constr Operaçã Maior Capital Balanço Nível de Capacida Índice de Interessa-se
hias ução o investim social/P e endividame de Liquidez pelo projeto
n. km n. km ento atrimôni demonst nto atual adiciona /país em
individu o rações l de princípio?
al em Líquido auditada endivida
projetos s? mento
A
B
C
D
E
F
G

6. Após isso, teremos:
Definição dos indicadores de qualidade e quantidade do serviço
a ser adquirido pelo Poder Público
Mapeamento preliminar de quem é capaz de prestar esse
serviço
Dados preliminares sobre a condição financeira daqueles que
parecem capazes de prestar o serviço
Dados preliminares sobre que tipo de qualificação técnica pode
ser exigida dessas empresas no concurso

7. Fundamentos da seleção

8. Métodos para seleção
Concurso (art. 180, Lei 14/2011)
Mais comum nos países desenvolvidos da Europa Continental e América Latina
Lei de Moçambique parece ter adotado o concurso como procedimento padrão para
a contratação de PPPs?
Negociação competitiva
Utilizado no Reino Unido, África do Sul, EUA e em alguns países da Ásia
Contratação direta (art. 179, 8, da Lei 14/2011)
Geralmente é utilizado por exceção em casos em que é difícil ou impossível a
competição

9. Porque fazer concurso?
Obter melhor relação qualidade/custo para o Governo e para os
usuários
Obter os benefícios decorrentes da assimetria de avaliação sobre
o projeto
Necessidade de criar competição pelo mercado (uma vez que
muitas vezes será impossível ter competição no mercado)
A impossibilidade de competição no mercado deve ser compensada
pela regulação para produzir os efeitos da competição

10. Ciclo vicioso e como evitá-lo
Barreiras Conluio
indevidas
à competição
Captura/
Corrupção
Temas clássicos na literatura da teoria da regulação econômica, teoria dos
leilões, teoria da organização industrial
Conluio e captura/corrupção: prova da sua ocorrência é difícil
Barreiras à competição/entrada
São objetivas, podem ser objeto de análise
Há interesse dos potenciais atingidos em “denunciar”
Uma vez resolvidas, diminuem ou eliminam a possibilidade de conluio e captura 10

11. Eficiência no concurso para
contratação de PPP/concessões
• Garantir contratação de operador capaz de prestar o serviço
adequadamente e por preço adequado
• Evitar operadores não capazes de realizar o investimento/prestar o
serviço de participar ou de ganhar o concurso
• Maximizar a competição entre os que são capazes de realizar o
investimento/prestar o serviço
– Evitar barreiras de mercado, e, por conseqüência, conluio, corrupção e
captura
• Garantir igualdade de tratamento, transparência e publicidade
• Garantir segurança jurídica na estruturação do processo
11

12. Procedimento do Concurso

13. Estruturação do projeto e concurso
Realização dos Estudos (6-12 meses)
Técnicos (demanda, engenharia, econômicos, ambiental e social)
Financeiros
Jurídicos
Divulgação e comunicação sobre o projeto (2 meses)
Publicação dos estudos e das minutas preliminares de chamamento ao concurso e contrato
Audiências públicas
Consulta pública
Reuniões com investidores
Alterações nos estudos e nos documentos
Concurso (6-12 meses)
Publicação do edital de concurso e do contrato
Recebimento das propostas (pelo menos 90 dias pós publicação)
Processamento do concurso
Garantia de proposta
Qualificação técnica, econômico-financeira, fiscal, jurídica
Julgamento das propostas
Decisão
Impugnações e recursos
Homologação e adjudicação
Assinatura do contrato

14. Quem conduzirá o concurso?
Aconselha-se seja nomeada comissão responsável pelo concurso
Sugere-se 3 ou 5 membros
Importante que a maioria seja de agentes públicos do quadro
permanente
Projeto de longo prazo, de Estado e não de Governo
É importante que a comissão a conduzir o concurso seja
composta das pessoas que acompanharam/conduziram os
estudos de viabilidade do projeto
É importante que as pessoas que participaram dos estudos de
viabilidade e do procedimento do concurso sejam depois
responsáveis pela regulação, acompanhamento e fiscalização do
projeto

15. Comunicação sobre o
projeto

16. Comunicação e obrigações de
publicidade e transparência
Disponibilização em consulta pública (mínimo 30 dias)
Estudos técnicos
Estudos jurídicos e financeiros
Minutas de edital do concurso e do contrato
Consulta Pública durante esses 30 dias via internet aberta a
sugestões e críticas
Sugestões e críticas devem ser todas publicadas e
respondidas seriamente pelos responsáveis pelo projeto

17. Nível de detalhamento dos estudos de
engenharia: o caso das edificações no
Brasil
Exigência legal de “elementos de projeto básico de
engenharia”
Menos do que projeto básico
Níveis de detalhamento
Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA)
Anteprojeto (NBR), ou Definição do Produto (ASBEA)
Projeto Básico ou Projeto Pré-Executivo (NBR) ou Identificação e
Solução de Interfaces (ASBEA)
Projeto Executivo (NBR), ou Projeto de Detalhamento de
Especialidades (ASBEA)

18. Comunicação e obrigações de
publicidade e transparência
Realização de audiência pública nos locais afetados pelo
projeto para que as comunidades locais possam se
manifestar
Aviso da audiência com no mínimo de 15 dias de antecedência
Estudos, edital e contrato já devem ser públicos quando do aviso
para a audiência
Todos os presentes devem ter assegurado o direito de
participação dentro do razoável
Perguntas, críticas e sugestões devem ser tratadas
seriamente e respondidas oralmente ou por escrito

19. Comunicação e promoção do projeto:
exposição do projeto a investidores
Objetivo: promover o projeto e ouvir as preocupações dos
investidores para aperfeiçoá-lo
Aumentar a competição
Obter melhor relação qualidade/custo pelo projeto
Importancia de fazer reuniões com os investidores
Manifestação de preocupações que eles não manifestariam em
público
Preocupação com o risco de tratamento desigual entre
investidores e com vulnerabilidade política do processo de
concurso

20. Comunicação e promoção do projeto:
exposição do projeto a investidores
Condições para a realização adequada:
Estudos técnicos e minutas de contrato e edital estarem publicados
Chamamento público no sítio eletrônico do projeto para a
realização das reuniões
Tudo o que for falado na reunião
deve ser registrado para análise por eventuais órgãos de controle
da Administração Pública
mas não deve ser divulgado a público sob pena de inibir os
investidores de revelarem suas opiniões sobre o projeto
O Poder Público deve ter liberdade de promover atos,
reuniões, exposições etc. em locais aptos a atraírem a
atenção dos investidores

21. O que fazer com as sugestões dos
investidores?
Paradoxo fundamental
O foco é o interesse público e dos usuários do serviço
Mas é preciso ouvir o mercado para maximizar a competição e
satisfazer o próprio interesse dos usuários e do Poder Público de
obter melhor relação qualidade/custo
Exemplo: projeto BA 093 e a discussão sobre o sistema de
equilíbrio econômico-financeiro do contrato
Conselho: encontrar no caso concreto o equilíbrio entre
ouvir o mercado e proteger o interesse dos usuários e do
Poder Público

22. Procedimento do concurso:
documentação exigida e
cronologia

23. Estruturação do procedimento do
concurso: documentação exigida
Garantias de proposta
Documentos de qualificação
Técnica
Econômico-financeira
Fiscal
Jurídicos
Documentos relativos a proposta
Econômica
Técnica

24. Concurso: recepção dos documentos
1. Recepção dos 1. Recepção em
documentos de: conjunto dos
– Qualificação documentos de:
– Garantia de proposta
2. Recepção das
X –
–
Qualificação
Garantia de proposta
propostas apenas – Proposta
dos qualificados
•Maior risco de conluio •Reduz risco de conluio
•Investimento em elaboração •Proposta é realizada quando
da proposta é feito quando já não se sabe quem concorrerá
sabe-se quem está
concorrendo

25. Concurso: cronologia dos actos
Tradicional Inovador
1. Recepção da(s): 1. Recepção da(s):
– garantia de proposta • garantia de proposta
– documentos de qualificação • documentos de qualificação
– Propostas (econômica e técnica) • Propostas (econômica e técnica)
2. Abertura do envelope de 2. Abertura do envelope de garantia de
– garantia d proposta proposta e prazo para saneamento de falhas
– documentos de qualificação 3. Decisão final sobre a garantia de proposta
3. Decisão sobre qualificação 4. Abertura do envelope de
4. Recurso/impugnação • Proposta Técnica
• Proposta Econômico-financeira
5. Abertura do envelope de
– Proposta Técnica 5. Leilão de preço?
– Proposta Econômico-financeira 6. Decisão sobre leilão
6. Leilão de preço? 7. Abertura do envelope de
7. Decisão sobre o leilão • documentos de qualificação
8. Recurso/impugnações 8. Recurso/impugnações
9. Homologação e adjudicação 9. Homologação e adjudicação
10. Assinatura 10. Assinatura

26. Garantia de proposta

27. Garantia de proposta: forma e valor
Forma:
Títulos públicos (aconselhável definir quais)
Caução em dinheiro (pré-definir conta pra depósito)
Seguro-garantia (definir os termos no edital do concurso)
Fiança bancária (definir os termos no edital do concurso)
Outras formas?
Aconselhável exigir “rating” em caso de seguro-garantia e fiança
bancária
Aconselhável exigir apenas títulos públicos com alta liquidez
Valor aconselhado: ≈ 1% do valor do contrato
É preciso o Governo se organizar para receber e analisar cada um
desses tipos de garantia
Ex. acompanhamento do valor dos títulos públicos

28. Qualificação técnica e
proposta técnica

29. Perguntas centrais
Definida(o):
qual é a expertise técnica necessária para executar o investimento e
prestar o serviço,
Preliminarmente quais são as empresas capazes de prestar esse serviço
Vale a pena perguntar:
Pode ser presumido que a “expertise” técnica necessária para executar o
projeto está disseminada no mercado?
A expertise técnica pode ser contratada por qualquer um no mercado?
Ou ela está restrita a algumas empresas específicas?
Há entrantes e mercado de profissionais disponíveis que justifique
centrar a qualificação técnica menos na experiência das empresas e mais
na dos profissionais?
Existe certificação independente no mercado da experiência que é
requerida para executar o contrato?

30. Premissa para setores tecnicamente
maduros
Definição clara dos indicadores de resultado e sistema de
pagamentos e multas adequado
Contrato de longo prazo onde o ente privado tende a arcar
com as conseqüências da sua eventual imperícia técnica
Suposição de que o ente privado contratará “expertise”
técnica disponível no mercado após o concurso
Desloca foco do concurso para a análise da capacidade
financeira do participantes

31. Análise de técnica em setores com maturidade
média
• Qualificação técnica
– Seja objetiva, e se reporte ao que o participante do concurso fez no
passado
• Atestado técnico operacional (empresa)
• Atestado técnico profissional (profissionais)
– Problemas:
• Nada diz sobre a qualidade do trabalho feito no passado
– Tendência em setores com novos entrantes:
• atestados técnico-profissionais
• Proposta técnica
– Indicadores objetivos para seu julgamento
– Problema: nem sempre a boa proposta espelha a qualidade do seu
futuro executor
– Tendência:
• Incluir instrumentos de certificação de qualidade exterior
• Exigência de qualificação formal das pessoas que trabalharão no negócio

32. Análise de técnica em setores imaturos
Expertise técnica rara mas já certificada, com atores limitados
– Exigir que pelo menos um membro do consórcio tenha a expertise que é
central para cumprimento do contrato
– Criar limiar técnico mínimo, e a partir disso, competição por preço
Expertise técnica ainda inexistente ou de difícil certificação local
– Focar a qualificação técnica nos parâmetros internacionais de certificação;
e,
– Se fizer sentido estimular o mercado local, estabelecer obrigação de
formação de consórcio com empresas locais, por meio da exigência de que
já operam na região

33. Qualificação Econômico-
Financeira

34. Qualificação econômico-financeira
Tradicionalmente
– Além das certidões padrão, exigência de balanços auditados e de índices
econômico-financeiros
• Liquidez geral ou corrente
• Endividamento geral
• Solvencia Geral
– Montante de capital social ou patrimônio líquido
Problemas em setores novos
– Balanços não são auditados
• Dados não são confiáveis e não produzem uma base comum que assegure a equidade do
da análise, portanto, índices não são confiáveis
Sinais de capacidade financeira
– Aporte relevante de capital na SPE, como condição de assinatura do contrato
– Apresentação de seguros de performance relevantes, como condição de
assinatura do contrato
– Exigência de apresentação de carta de bancos dizendo da disposição de
financiar o concessionário

35. Plano de negócios: faz sentido exigir
Várias formas: metodologia de execução, anexo da proposta
econômica, parte da proposta técnica
Dois ângulos de análise
Coerência interna
Aderência a realidade
Dificuldades de análise
Problema clássico da assimetria de informações
Problema do “proposteiro”
Recomendação:
Contrato que estabelece indicadores de serviço claros
Não requerer o plano de negócios no concurso, ou
Requerer apenas a título de informação, como documento necessário
para assinatura

36. Estrutura do leilão

37. Critérios de julgamento do concurso
Só preço
Somente com qualifiação técnica ordinária ou com técnica analisada como
passa ou perde na fase qualificação
Menor tarifa ao utente (sem pagamento ou com pagamento fixo ao ou pelo
Poder Público)
Maior pagamento pela outorga ou menor contraprestação (com tarifa fixa)
Menor valor presente líquido de receitas (com tarifa e pagamento pré-fixado)
Contrato com prazo variável encerra quando atingida a receita estipulada no concurso
Só técnica
Justificável em situações específicas
Técnica e preço
Fórmula que permite ponderação entre o critério técnico e o econômico

38. Proposta técnica
Problema fundamental
Boa proposta não siginifica boa capacidade de execução
Capacidade de fazer proposta está disponível no mercado
Tendência: realizar análise de técnica mínima, como passa/perde,
por ocasião da qualificação, e evitar a exigência de proposta técnica
ou limitar de forma relevante o peso da proposta técnica (por
exemplo, a 30%)
Requisitos e pontuação devem ser objetivos e claros

39. Proposta de preço
Preço de reserva
Estabelece limite ao desejo político de fechar o projeto a qualquer custo
Leilões de Telecom da Europa mostraram su a importancia
Importante: deve ser estabelecido com folga suficiente para tornar o projeto
atrativo
Formas de leilão
Formas discutidas academicamente
Envelope fechado por primeiro preço – forma mais tradicional para projetos de concessoes
e PPPs
Inglês – já foi utilizado para privatizações
Holandês
Vickrey ou envelope fechado por segundo preço
Uma fase ou duas fases?
Ex 1: envelope fechado uma fase
Ex. 2 envelope fechado seguido de leilão inglês em viva voz ou eletrônico entre os 3
melhores classificados
A teoria da equivalencia entre as formas de leilão

40. Maldição do vencedor: o que é?
Proposta de preço agressiva que se mostra de execução
inviável, concessionário busca renegociar preço para
viabilizar o contrato
Postura aconselhada:
Não ceder, e se necessário extinguir o contrato, aplicar penas ao
concessionário, refazer o concurso e impedi-lo de participar de
novos concursos
Postura comum:
Renegociar
Risco 1: perda dos benefícios advindos da competição
Risco 2: os concursos passarem a ser ganhos por empresas
especializadas em renegociar contratos

41. Maldição do vencedor: como evitar?
Não há meios de evitar peremptoriamente a maldição do
vencedor
A melhor forma de prevenir é criar incentivos corretos para
que a maldição do vencedor seja sobretudo uma
preocupação dos participantes do leilão e depois do
contratado
Exigir garantia de proposta e de execução de contrato em
valor relevante
Adotar postura dura contra renegociação especialmente no
primeiro caso que ocorrer

42. Direitos autorais e créditos
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