Ensayo Omar Elí Manríquez Santiago: Procesos de información y rendición de cuentas ciudadanos y reforma D.F. 2008.

Procesos de Información y Rendición de
cuentas. Ciudadanos frente al proceso político
de reforma petrolera en 2008, Distrito Federal.

Transparencia, participación ciudadana y
democracia.

Politikomiko

Omar Manríquez. P á g i n a | ii

Procesos de Información y Rendición de
cuentas. Ciudadanos frente al proceso político

Transparencia, participación ciudadana y
democracia.

Politikomiko

Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en
2008, Distrito Federal.

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ÍNDICE.

I. Resumen Ejecutivo. ................................................................................................. ii

II. Introducción. .............................................................................................................1

III. Rendición de cuentas, ¿qué es, por qué es crucial y cómo? ..................................3

IV. El régimen de rendición de cuentas en México...................................................... 15

V. El contexto de la reforma. ....................................................................................... 18

VI. Cronología del proceso sociopolítico. ................................................................... 20

VII. Análisis del proceso. .............................................................................................. 23

VIII. Conclusiones. ......................................................................................................... 36

IX. Bibliografía. ............................................................................................................. 40

X. Anexos. .................................................................................................................... 45

a) Cuadro 1. Esquema del sistema de Rendición Cuentas.. ............................................ 45
b) Ilustración 1. Síntesis de un proceso de RDC.. ........................................................... 46
c) Ilustración 2. Ciclo socio-estatal de la institucionalización de la RDC.. ....................... 46
d) Ilustración 3. La cuesta hacia la rendición de cuentas.. ............................................... 47
e) Gráfica 1. Dependencia de Ingresos petroleros en la composición de gasto.. ............ 47
f) Gráfica 2. Monto de los Ingresos petroleros en el sector público presupuestario. ....... 48
g) Gráfica 3 Rendimientos de Pemex, carga tributaria sobre ingresos petroleros ........... 49
h) Cuadro 2. Producción de información durante la coyuntura de la Reforma.. ............... 50
i) Tabla 1. Repartimiento de los Ingresos petroleros 1998-2009..................................... 52
j) Cuadro 3. Controversia Constitucional de las iniciativas aprobadas en la Reforma.. .. 53


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Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político

Transparencia, participación ciudadana y democracia.

Politikomiko 

I. Resumen Ejecutivo.

L
a presente investigación conceptualiza la rendición de cuentas para debatir su papel
en el desarrollo de la calidad en la representación política y así prescribir horizontes y
retos de estos ejercicios en la relación sociedad y Estado. En tanto que la
representación política, es la base y el dispositivo de acceso a la democracia representativa o
su interpretación más difundida hasta ahora.

En este trabajo, se considera que la rendición de cuentas tiene un papel central en la
relación gobierno-gobernados y en la solución a problemas que conllevan a la precariedad
democrática y a los fenómenos de corrupción, abstencionismo, crisis de representación y
demás síntomas de la creciente descomposición política y desconfianza en las instituciones.
Siendo además la rendición de cuentas, un conjunto de criterios normativos, diseños y
prácticas institucionales que brinda legitimidad y gobernabilidad al ejercicio del poder político.
Por ello, antes de exponer la investigación y analizar el estudio de caso será necesario dar
una mirada al concepto de rendición de cuentas ¿qué es, por qué es crucial y cómo se
verifica?

Después de ello, nuestra investigación argumentara respecto al vínculo necesario
entre los procesos de información, acción cívica y responsabilidad política como insumos del
proceso de rendición de cuentas. 1 Es decir, se analizará la relación entre el procesamiento de

 Omar Manríquez. E-mail:politikomico@gmail.com. Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
1
Los procesos de información, la acción cívica y la asignación de responsabilidad política, serán en este estudio, los
elementos que articulan la información con la opinión pública; las acciones ciudadanas de vigilancia y


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la información que manifiesta a través de la conformación de opinión pública, permite a los
ciudadanos actuar en consecuencia para vigilar y cuestionar al poder público hasta llegar a la
asignación de responsabilidad política como elemento de sanción, acto sustancial para la
rendición de cuentas. De manera similar al funcionamiento del dispositivo de representación
política en el que descansa la democracia representativa. En tanto que el procesamiento de la
información es condición necesaria –no suficiente– para que el ciudadano pueda realizar un
juicio del representante y responsabilizarlo por sus acciones. Encontraremos un interesante
enlace entre el funcionamiento de la representación política y los elementos de información,
movilización y responsabilidad politica, que conforman el modelo de rendición de cuentas aquí
propuesto. Por tal condición, el desarrollo de este trabajo de investigación demandará la
construcción de un marco conceptual que nos permita relacionar el concepto de rendición de
cuentas con las corrientes teóricas alrededor de la misma y con los procesos y hechos
documentados en la investigación.

En este sentido, el trabajo subrayará las debilidades de la sanción electoral basada en
la representación política, como mecanismo de rendición de cuentas de la sociedad, y su
deficiencia como dispositivo de intervención social. Una de las premisas desarrolladas en este
trabajo es que la rendición de cuentas depende de la información dispuesta para discernir
sobre los actos del poder a fin de asignarles costos y que la representación política también
se condiciona por la información que coloca el representante para la evaluación de su
desempeño; colocándole un nudo a la rendición de cuentas si esta depende de la
responsabilidad e información que los fiduciarios del poder quieran disponer.

Por lo que destacaremos la relación entre las acciones sociales para la producción y
usufructo de la información con la sanciones al poder; al vincular la información como
sustento de la capacidad cognoscitiva del ciudadano para conformar el juicio que permite la
valoración social, la opinión pública, los dispositivos de sanción social y de legitimación a su

cuestionamiento; y la asignación de responsabilidad política (responsabilización) de los entes públicos, para que un
ciclo de rendición de cuentas se verifique.


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alcance. Que en un contexto democrático otorga condiciones para la rendición de cuentas que
modifican la gestión y el desarrollo de los procesos de decisión y política pública. Puesto que
el ejercicio político ciudadano depende en gran medida de las capacidades que desarrolla a
partir de los insumos informativos de que dispone.

Para ello, analizaremos las acciones de los ciudadanos y su influencia en la toma de
decisiones como mecanismo de rendición de cuentas; por lo que se construirà un marco
conceptual en el que las acciones ciudadanas se integran a los procesos de sanción al
asignarle costos a representantes y servidores públicos que pretenden vaciar su ejercicio de
responsabilidad política. Ello, a través de estrategias y mecanismos que modifican los
procesos de la información, opinión pública, receptividad institucional y responsabilidad
política en la conformación de la reforma y gestión de la política.

En este tenor se examina la coyuntura política ocurrida en 2008, cuando Felipe
Calderón, titular del Ejecutivo Federal en México, pretendió llevar a cabo una reforma
petrolera a través de un conjunto de iniciativas; las cuales, envió al Congreso General para su
aprobación durante el periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. Cuya rápida
aprobación en dicho periodo, sería viable al alcanzar una mayoría calificada en el Congreso,
evitar su profunda discusión pública y una minuciosa deliberación parlamentaria. Por ello se
analiza cómo fue que las acciones cívicas actuaron como una contraloría social autónoma y
dinámica; y cómo es que además de cuestionar el proceso político y la gestión de la política
petrolera se impusieron costos y asignaron responsabilidades a los servidores públicos y
representantes que habrían de diseñar y elegir un tipo de reforma petrolera. Con ello, el
cambio de las condiciones de legislación y el contenido de la reforma misma; puesto que,
según la hipótesis planteada, los ciudadanos a través de diversas acciones incrementaron la
responsabilidad política que tendrían los diseñadores y decisores de la reforma. Estas
acciones ciudadanas verificaron los parámetros de representatividad al interior de las
instituciones de representación política al modificar factores sustantivos de la rendición de
cuentas: la opinión pública, la receptividad y la responsabilidad política.

En este sentido, se reflexionará sobre el régimen de rendición de cuentas vigente y las
prácticas que excluyen la participación social; la efectividad de la rendición de cuentas –


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límites y horizontes– y la ampliación política de la participación ciudadana como mecanismo
de control social al ejercicio de poder político. Ello, a través de la asignación de
responsabilidad política en su toma de decisiones a través de mecanismos de
responsabilización –concepto que se va a desarrollar en el presente trabajo–. Esto, permitirá
obtener un concepto teórico empírico de rendición de cuentas que abarque tales acciones y
diversas corrientes que de la misma existen.

El análisis en torno a la interacción gobierno-gobernados en la reforma petrolera
converge en tres ejes de investigación: 1) las directrices vigentes del régimen de rendición de
cuentas, 2) la conformación de la política y reforma petrolera y 3) las acciones sociales en pro
de la misma. Destacando en el análisis, las crestas de la coyuntura, es decir, la toma de
tribunas en el Congreso General, la movilización social y el comportamiento de los medios.
Esto tiene como objetivo hallar que condiciones en el proceso de la información y
conformación de la opinión pública son un factor determinante en la rendición de cuentas
inscrita en este proceso político. En la fase final se hará una reflexión sobre los hallazgos
encontrados, al caracterizar los procesos de acceso a la información, la conformación de la
opinión pública, y los mecanismos institucionales para el seguimiento de las demandas
sociales que permita construir una propuesta de mejora a los arreglos institucionales en la
democracia representativa que garantice el derecho a un Estado responsable.

La presente investigación buscará ser una referencia, al contribuir con un marco
conceptual y procedimental para los procesos de rendición de cuentas y la deliberación de la
política pública que integren mecanismos efectivos de responsabilidad política e n el ámbito
gubernamental y la sociedad civil. Que dicho marco permita incorporar las estrategias y
mecanismos de participación social a los grandes procesos de reforma como parte del
ejercicio institucional de rendición de cuentas; y así colaborar con su emancipación y papel
primordial como mecanismo mediador entre la sociedad demandante y la respuesta adecuada
de un gobierno responsable de su pasado y de su futuro.


II. Introducción.

E
n América Latina, las democracias representativas viven profundos cambios político-
económicos y coyunturas alrededor de las facultades que el Estado debe ostentar y
de las condiciones que debe de garantizar para la plena ciudadanía y permanencia
del Estado democrático de derecho. En síntesis se trata de las contingencias que en las
democracias representativas implica buscar al mismo tiempo el consenso y la decisión ligadas
a un proyecto económico.

En 2008, Felipe Calderón titular del Poder Ejecutivo Mexicano, pretendió llevar a cabo
una reforma petrolera a través de un conjunto de iniciativas que enviara al Congreso General
para su aprobación durante el periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. La rápida
aprobación de la misma, en dicho periodo –primer cuatrimestre del 2008– sería viable
alcanzando una mayoría calificada en el Congreso, evitando su profunda discusión pública y
una minuciosa deliberación.

Una de las principales iniciativas de la llamada reforma energética 2 fue la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional; la cual pugnaba por una mayor apertura del
sector al financiamiento privado y por la participación de particulares en la fase de explotación
de hidrocarburos a través de la modificación de los códigos que restringían tal inversión para
la suscripción de contratos de riesgo –ya suscritos bajo la modalidad de los contratos
incentivados–. Desregulaciones y reestructuración que, según sus diseñadores, darían una
mayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias para la
contratación y desarrollo en el sector. Ante tal estrategia, diversos actores sociales
concurrieron para cuestionar la reforma y oponerse al sentido que ésta tenía. Debido a la
importancia económica, política y simbólica que representa el petróleo para la nación
mexicana, un vigoroso movimiento ciudadano en el Distrito Federal se articula modificando los

2
Debemos subrayar que la llamada “reforma energética” conllevaba un error semántico, pues no se incluían al
sector gas, electricidad y otras energías; sólo era una reforma a Petróleos Mexicanos y su potestad sobre el sector
petrolero.

Omar Manríquez. Página |2

procesos de información, conformación de opinión pública y mecanismos de representación
política; logrando así, incidir en el proceso y diseño de la reforma.

En el presente texto, se conceptualizará a la rendición de cuentas bajo un enfoque
sistémico; integrado por la estructura institucional, las interacciones socio-estatales entre
entes públicos, ciudadanos y sus procesos derivados; lo que en conjunto institucionaliza las
tendencias del rendimiento de cuentas vigente, que a través de complejos procesos de
información, opinión pública y responsabilización, retroalimentan secuencias y ciclos cuyo fin
es la sanción como producto institucional final. La misma, busca la responsabilidad orgánica y
funcional de los entes públicos que garantice la permanencia del Estado de derecho
democrático y su institucionalización, manifiesta en la actuación y representación política
capaz de gestionar la gobernabilidad y la distribución de bienes públicos. Funcionalidad
orgánica de sus componentes institucionales y responsabilidad política de sus integrantes. 3

Respecto al proceso de conformación de la política y reforma petroleras, aquí se
argumenta que la comunicación política era vertical y controlada, adecuaba la información y
buscaba orientar la opinión pública; lo que obstaculizaba su desarrollo autónomo, capacidad
crítica e influencia en la gestión política. Al respecto, esta indagación abordará tópicos sobre
la producción de la información y su efecto en el desarrollo del proceso político de reforma,
las estrategias emprendidas por los ciudadanos para influir sobre la legislación de la reforma,
y las propias reacciones del poder político. En consecuencia, se van a generar propuestas
para el debate y su desarrollo operativo con una proposición viable que relaciona tales
procesos sociales con la implementación de diseños institucionales y uso de herramientas en
las organizaciones públicas para mejorar sustancialmente los procesos de accountability.

3
Para delinear que entendemos por responsabilidad política, es preciso anotar que Nicola Abbagnano, define a la
responsabilidad como: “la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal
previsión.” Recalca que “el primer significado del término fue político, en expresiones tales como <<gobierno
responsable” o <<responsabilidad de gobierno>>” que expresaban el carácter por el cual el gobierno constitucional
obra bajo el control de los ciudadanos […] En efecto, la noción de responsabilidad política se basa en la noción de
elección y ésta es esencial al concepto de la libertad limitada.” Léase, Fornero, Giovanni, (2004), Diccionario de
Filosofía, Actualizado y aumentado, FCE, Cuarta ed. Español, México.



III. Rendición de cuentas, ¿qué es, por qué es crucial y cómo?

L
a rendición de cuentas (RDC en adelante) es un conjunto de criterios normativos y
prácticas que actualmente se ha puesto en boca de académicos, intelectuales,
funcionarios, empresarios y políticos por ser considerado un mecanismo institucional
que brinda legitimidad a la acción de gobierno en las democracias representativas.
Legitimidad necesaria frente a fenómenos de abstencionismo, conflicto social y crisis de
representación, que en conjunto, demuestran la desconfianza social en el sistema político. En
este sentido, la RDC tiene un papel central en la relación gobierno-gobernados como una
guía para construir soluciones a dichos problemas que conllevan a la precariedad
democrática y la desconfianza en las instituciones. Por ello, vamos a dar un breve recorrido a
la construcción teórica del concepto de RDC, las condiciones necesarias para su ejercicio y
su operación en la democracia mexicana.

RDC es el concepto que en la literatura alrededor del tema se vincula al término inglés
accountability; ambos, son usados para describir normas, responsabilidades y relaciones a las
que están sujetas las conductas de representantes y servidores públicos con el Estado y
frente a la sociedad. Sin embargo, debo aclarar de donde establezco esta primera concepción
de la RDC. Comencemos por recordar que la evolución del ideal democrático tom ó forma
como principio de gobierno con la conformación del Estado nación hacia el Estado
democrático de derecho a través del desarrollo de la representación política como dispositivo
de acceso a la democracia. 4

En el diseño de la democracia ateniense, se establecía una relación de mutua
regulación entre gobernantes y gobernados, que si bien no los colocaba en un status de
igualdad, ni tampoco sujetaba a los primeros al control férreo de los segundos, si les sometía
al “veredicto” de los gobernados sobre el ejercicio de gobierno, con la participación directa de

4
Dicha plataforma de diseño institucional ha sido al menos la más difundida.



ciudadanos en la toma de decisiones. 5 Esta lógica estaba formalizada por dos dispositivos de
probidad y escrutinio de la función pública: Dokimasia y Euthynai. El primero, era una
evaluación del funcionario y de su calidad como ciudadano, vida familiar, estatus económico,
servicio militar y relaciones políticas; este examen previo a la ocupación de cargos era
realizado en público y con su participación. Una vez ejercido el cargo, los funcionarios eran
sometidos a otra inspección, la del Euthynai,6 con el fin de evaluar la calidad de su
desempeño y poder consentir, dado el caso, ocupar otra función pública; propiamente
fiscalizaba el manejo de las cuentas públicas por medio de una suerte de contadores para esa
función. Estos diseños en la democracia de Atenas se unían a un examen de las “decisiones
de la asamblea”, es decir, de la legislación: el Dikasterion, que verificaba que las mismas
fueran acordes a las leyes escritas. 7 Era evidente que una de las pautas rectoras del diseño
helénico, además de la toma de decisiones con participación directa de sus ciudadanos, fue la
sujeción de sus acciones a las leyes que daban cohesión a la comunidad política. De otra
forma no puede interpretarse el que fueran estrictamente acotadas las capacidades
discrecionales en busca del interés particular. En este diseño antiguo, el rendir cuentas era
una condición armónica de la democracia directa interpretada como mutua responsabilida d
política-orgánica; la delegación no generaba una grieta con la responsabilidad; no era elitista
y daba origen y sentido a su unidad política por estar en manos de cualquier ciudadano.

Siglos más tarde de continuo desarrollo del ideal democrático, se llegó a su
implemento en unidades políticas de escalas mayores por medio de otro dispositivo para la
responsabilidad política y el gobierno; Guillermo O’ Donnell,8 nos recuerda que en las
repúblicas italianas medievales se diseñaron diversos frenos al abuso de los titulares del

5
Manin, Bernard, (1998), “Metamorfosis del gobierno representativo”, en Los principios del gobierno representativo,
Alianza, Editorial.
6
Roberts, John, (2005), Dictionary of the Classical World, Oxford.
7
Guillermo O’ Donnell, resalta varios elementos del republicanismo, liberalismo y la democracia que integran la
funcionalidad de las poliarquías definidas por Robert Dahl como las formas de gobierno operativas de la democracia.
Léase, O’Donnell, Guillermo, (1998), “Accountability Horizontal”, Ágora Cuadernos de Estudios Políticos, p.5-34.
8
O’ Donnell, Guillermo, (2004), “Accountability Horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”,
En Revista Española de Ciencia Política.



poder, uno de ellos fue la figura del Podestá, el cual, era una especie de tutor elegido primero
por el titular del Ejecutivo y tiempo después por representantes de las ciudades italianas para
evitar el abuso por concentración de poder. Este control estaba enmarcado en la tradición
republicana y su exaltación del servicio y la virtud pública.

En época reciente, el contractualismo desarrolló todo un pensamiento cuyo legado
permitió la consolidación del constitucionalismo, la división de poderes y el arraigo de la
representación política como garantes de derechos civiles y fronteras a la acción del Estado
en la esfera pública y privada. A partir de esta breve exposición, podemos iniciar el análisis
del mecanismo de representación política que le dio cierta viabilidad a la democracia en el
diseño institucional del Estado moderno en las grandes unidades políticas.

Hay que señalar que la representación política (RP en adelante), es decir, aquella
derivada de las instituciones que constituyen las democracias representativas, guarda
elementos clave que nos permitirán construir nuestro concepto de rendición de cuentas. 9
Debemos señalar la polémica entorno a las interpretaciones hechas alrededor del concepto
de la representación; así, tenemos la representación jurídica, en la que el representante es un
delegado, la sociológica, en la funge como un semejante y la política en la que es un
fiduciario. Respecto a dos de los más importantes componentes de la RP, potencia y
contenido de la representación, sabemos que ésta puede ser delegativa o fiduciaria. La
delegativa –tipo jurídica– es aquella en la que el representante carece de autonomía y actúa
en función directa de los intereses del representado pues tiene un mandato imperativo -
llamado ad nutum-. 10 En otro sentido, es fiduciaria si tiene capacidad discrecional suficiente
para decidir; cuyo contenido puede estar en función de los intereses de los representados o

9
Es necesario recordar que la RP como dispositivo de acceso colectivo a la toma de decisiones no verificaba la
existencia de la democracia, por ello, Norberto Bobbio, ha dicho que el parlamentarismo ha existido antes que el
sufragio universal, siendo así, estados parlamentarios que eran representativos, a la vez no eran democráticos. El
lector puede ampliar este tópico en la obra de Bobbio, (1984), El futuro de la democracia, FCE, México, p. 53.
10
Latinismo que significa literalmente "a una señal o gesto de la cabeza"; lo que significa que en este tipo de RP, los
representantes son revocables y que ello, impondría serias restricciones a la misma, pero también, certeras
responsabilidades.



en función de los intereses propios. 11

De esto podemos asentar que la representación política por definición debiera ser
fiduciaria y funcional. Esto es, que no esté controlada por el mandato imperativo del
representado o que no sea directamente responsable con el mismo; y que tampoco sea
disfuncional o que persiga los propios fines. 12 Cabe señalar que una esencia de la democracia
ateniense era la responsabilidad política-orgánica de sus miembros; y que la evolución de los
mecanismos que guardaron su ideal conservó un enfoque hacia la limitación y prevención del
abuso del poder con mayor intensidad que hacia la responsabilidad política. No obstante,
tenemos certeza de que bajo distintos enfoques, la RDC ha sido un elemento latente en el
desarrollo de la representación política de las actuales poliarquías o democracias
representativas.

Sin embargo, la moderna representación política es hoy día, representación electoral,
afirma Sartori, es decir, derivada de las elecciones; la misma, permite un vínculo entre el
funcionario y el electorado, resultado de “asegurarse la capacidad de respuesta del
representante”. Ésta, instituye una relación de representación efectiva, en cierto grado, de los
intereses del representado, y sin embargo, poco responsable con los mismos. 13 Como
resultado de ello, fue viable la elección colectiva de quienes tomarían las decisiones por
nosotros; una rara combinación de elementos elitistas, oligárquicos y democráticos. De esta
manera la RP reorienta al gobierno y sus “márgenes de independencia” hacia una
responsabilidad funcional; eficiente más que receptiva. Esto es, que el contenido de la
representación busca la toma de decisiones como norma y aminora la búsqueda de
representación sensitiva o responsable de las demandas de los representados, en tanto

11
Sartori, Giovanni, (1992), “Representación”, en: Elementos de Teoría política, Alianza Editorial, México, p.225-242.
12
Es por ello que Bobbio subraya que la representación por mandato viene a ser “un punto intermedio hacia la
democracia directa”. Bobbio, Op. Cit., p. 60.
13
Dichos componentes oligárquico y elitista, encontraron en la RP un mecanismo defensivo ante la implantación de
controles de la responsabilidad política y la búsqueda de equidad que idealizaba la democracia ateniense; misma
que al instituirse dentro del Estado a través de la RP, convirtió un principio no democrático en un dispositivo de
acceso a la democracia por medio del sufragio universal.



persigue el bien común de la unidad política. Lo que significa que si la capacidad de
respuesta del representante se coloca en una dicotomía entre representar o gobernar, se
orienta hacia la representación funcional, hacia una representatividad eficiente –que
gobierna– y que es menos sensitiva. 14

Esta relación da funcionalidad a la democracia representativa, puesto que el fiduciario
del poder tiene capacidad discrecional de decisión y acción, con ello, el grado de
responsabilidad política que le une con sus representados disminuye. A mayor
discrecionalidad menores vínculos de responsabilidad política entre gobernados y
gobernantes. Mientras que la democracia directa propiciaba la responsabilidad orgánica de
sus miembros, la representación política fomenta la responsabilidad funcional. La diferencia
no es poca, siendo el grado de comunión de intereses, autonomía decisional y
discrecionalidad elementos distintivos de ambas.

Por lo tanto, es importante establecer de aquel análisis, que nuestro concepto de RDC
se sustenta en la asignación de responsabilidad política, de tal manera que la RDC pueda
recoger la dicotomía de la representación: gobernar o representar, y aquella complejidad
histórica de la relación gobierno-gobernados y su demanda de garantizarse capacidad de
respuesta de los depositarios del poder; al verificar la asignación de responsabilidad política
de funcionarios y entes públicos frente a los gobernados. De ahí que la RDC es un dispositivo
institucional de ajuste de la responsabilidad política. Por ello, es importante que en el actual
diseño institucional, no sean excluidos a priori los elementos sustantivos de la democracia
directa y su responsabilidad orgánica a causa de sus complicaciones operativas.

Acordemos entonces que la sustancia de un sistema de RDC es la asignación de
responsabilidad política a través de diversos mecanismos; es decir, mediante procesos
continuos de asignación de responsabilidad o como he llamado: de responsabilización
política. En estos términos, se plantea que operativamente la RDC se integra de los

14
Sartori, Op. Cit., p. 232-236.



ejercicios institucionales, procesos formales e RDC […] los procesos y
informales y sus “ciclos de vigilancia e inspección socio- ciclos formales e informales,
estatal que permiten la responsabilización que asegure
de vigilancia e inspección
socio-estatal que permiten la
límites y consecuencias a decisiones y actos del
responsabilización que
ejercicio franco del poder; que a la vez, verifiquen la
asegure límites y
receptividad y representatividad políticas” (Manríquez, consecuencias a decisiones
2010:11). y actos del ejercicio franco
A fin de sustentar éste concepto y modelo, hay del poder...
que señalar que Andreas Schedler brinda un modelo
funcional de accountability que transita regularmente por canales formales; cuyo concepto
central, implica un sentido claro de obligación que abarca tres etapas: información,
justificación y sanción. En las que se debe constreñir al poder a abrirse a la inspección
pública, forzarlo a explicar y justificar sus actos –answerability– y sujetarlo a la amenaza de
sanciones –enforcement–.

Por otra parte, O’Donnell, hace dos distinciones del accountability. En primer término,
define como horizontal –institucional– al que ocurre por las relaciones de control entre los
poderes debido a la creación ex profeso de agencias estatales que buscan evitar, subsanar o
resarcir las conductas de entidades y agentes políticos que “transgredan” las facultades
establecidas para cada cual o que incurran en presuntos ilícitos o casos de “corrupción”. 15
Dichas relaciones –derivadas de la división de poderes– hacen efectivo el equilibrio y
contrapeso entre los mismos; 16 y en conjunto constituyen la categoría de controles
horizontales. 17

A la segunda distinción la clasifica como accountability vertical, ocurrido entre el
Estado y la sociedad, es decir, las relaciones de control desde la sociedad hacia el Estado,

15
Léase, O’Donnell, Guillermo, (1998), p. 8.
16
Schedler, Andreas, (2000), ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI 3, Cuadernos, México, p. 33.
17
El lector puede ampliar el tema en Loewenstein, Karl, 1976, Teoría de la Constitución, Ariel, España, p. 233-234.



básicamente la sanción electoral. En este contexto, el voto es considerado como un
instrumento de sanción que hace viable la responsabilidad de los representantes y el
gobierno. En este sentido, son obvias las debilidades de la sanción electoral como
mecanismo de RDC de la sociedad y es cuestionable su efectividad como dispositivo de
intervención social. Andrew Arato, señaló que un gobierno rinde cuentas cuando los
ciudadanos poseen la capacidad de “discernir” sobre la actuación del gobierno en relación
con sus intereses para poder sancionarlo en concordancia. 18

Por lo que es necesario aquilatar la influencia que en la elección social tienen la
estandarización de preferencias, el mercadeo electoral y la masificación de la política a través
del manejo y apropiación de códigos y dominio de los grandes medios de difusión, a la vez ,
productores de insumos informativos.19 Entonces, en un modelo de sanción social vía
elecciones, el agobio de los grandes medios deforma la capacidad de “discernir” que tiene el
electorado; y si la sanción se sustenta en la información que reciben los representados para
sus juicios y a su vez se induce la representación con las señales que los mismos envíen
como respuesta, existe por tanto, un ciclo dependiente de un mismo insumo y de quien tiene
más recursos para producirlo. En conclusión, la representación política se induce tanto o más
que por responsabilidad política, por la información que dispone el representante ante sus
representados para su propia evaluación y sanción.

Por ello, las asimetrías de información –insumo informativo limitado, parcial u opaco
por el formato en que se presenta– distorsionan el modelo de sanción electoral; con lo que la
evaluación del ejercicio de gobierno y la capacidad de juicio sobre la representación son
precarias. Adam Przeworski, marcó bien que “la responsabilidad no es suficiente para inducir
la representación cuando los electores tienen una información incompleta”. 20 En este mismo

18
Arato, Andrew, (2002), “Representação, soberania popular, e accountability”, Lua Nova, Revista de Cultura e
Política, p. 85-103.
19
Melucci, Alberto, (2002), Acción colectiva, vida cotidiana y democracia, El Colegio de México, México, p. 182-185.
20
Przeworski, Adam, (1998), “Democracia y representación”, En Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 10,
Febrero. Venezuela, p. 17.


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sentido, John Ackerman, marca las deficiencias de la elección como mecanismo de RDC ; y
describe cómo es que la “asimetría de información”, el “riesgo moral”, la “manipulación
mediática” y el carácter ex-post y externo de esta sanción hacen “fracasar” este control. 21
Esto se suma a la literatura que describe las deficiencias en el funcionamiento de ambos
espacios de control –horizontal y vertical– y que es un problema en las democracias en
América Latina con varias aristas. Alberto Olvera,22 señala algunas carencias de la RDC, por
ejemplo, que los “partidos políticos con debilidad ideológica y ciudadanías precarias sin una
fuerte tradición de participación” generan crisis de representación que debilitan el
accountability. 23

Lo expuesto, abona a la crisis de la representación por una participación apremiada y
resucitada en cada proceso electoral, sumado a la restricción hecha sobre otros mecanismos
de sanción social, y por la apropiación del discurso de la RDC. Lo que Evelina Dagnino señala
como “confluencia perversa”, 24 en la que las agencias estatales se apropian de los discursos
de la participación ciudadana; con el fin de inducir realidades distorsionadas de la misma y
falsificar la demanda y capacidad ciudadana de cuestionamiento y fiscalización a través de un
ejercicio de auto legitimación; opuesto al proyecto de
derechos de la sociedad civil. …movilizaciones,
periodismo de denuncia,
Al respecto, Peruzzotti y Smulovitz,25 definen al
asociacionismo cívico,
societal accountability como complemento de los […] estrategias de medios
de información y aquellas
acciones y relaciones
autónomas de control que
emanan de los ciudadanos
21
hacia los fiduciarios del
Ackerman, John, (2006), “Elecciones y ciudadanía en el Distrito Federal”, Sinergia 6, IEDF, México, p. 22-27.
Sermeño, Ángel, (2009), “«Límites y posibilidades de la ciudadanía y la representación en el definimos
poder y que proyecto y
22

como responsabilización
profundización de la Democracia en América Latina»” Entrevista a Alberto Olvera”, Revista Andamios, volumen 5,
número 10 de abril 2009, México. Pp. 169-186.
23 vía ciudadana.
Como prueba de ello, en México atestiguamos la instrumentación del voto como sustento de políticas clientelares
y lógicas coyunturales con la coacción electoral, la anulación o la compra del voto; además de que no hay reelección
y la sanción retrospectiva como eslabón de dicha sanción no existe. En este mismo sentido, el votante sólo puede
inferir la conducta de su representante y sancionarle de acuerdo a la información que se le suministre para ello.
24
Dagnino, Evelina, (2002), “Civil Society and Public Sphere in Brazil. Limits and Possibilities”, Departamento de
Ciencia Política. UNICAMP, Brasil, p. 14-15.
25
Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina, (2002), “La política de accountability social en América Latina." En
Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas , Buenos Aires, Temas.



controles institucionales y al control vertical-electoral. Ellos hacen referencia a aquellas
acciones sociales que tienden a “ejercer presión sobre las agencias de control horizontales
correspondientes y que señalan deficiencias o carencias institucionales” como mecanismos
oportunos de control social y de expresión sancionadora desde la lógica y posicionamiento
ciudadano. 26 Así mismo, los colectivos sociales –grupos vulnerables, asociaciones barriales,
étnicas, por ejemplo– brindan una producción social de información que es insumo para
evaluar las políticas sociales.

La actuación conjunta de diversos actores sociales deriva en una contraloría de
ciudadanos, dinámica y autónoma 27 más efectiva, ante la carencia de los mecanismos de
sanción legal de los cuales está desprovista aún; tales acciones sociales vinculadas, como
veremos, integran un sub-sistema del accountability integrado por movilizaciones, periodismo de
denuncia, asociacionismo cívico, sus estrategias de medios de información y aquellas acciones y
relaciones autónomas de control que emanan de los ciudadanos hacia los fiduciarios del poder y
que definimos como “responsabilización vía
ciudadana” (Manríquez, 2010:14). La sustancia de la rendición de
cuentas es la responsabilidad
En virtud de ello, la RDC es un sistema
política de los entes públicos
integral que no puede ser bien interpretado a respecto a sus acciones y su
partir de modelos fragmentarios; puesto que el relación frente a los ciudadanos
describir las relaciones de control y ajuste mutuo a los que se vinculan por
desde un segmento del sistema político implica
representación o por acciones
de responsabilización.
perder de vista la diversidad de relaciones

26
Léase, Peruzzotti, Enrique, (2008) Marco conceptual de la rendición de cuentas, Pp.21.
27
Felipe Hevia, señala que en México el concepto oficial de “contraloría social” se define como “un tipo de
participación ciudadana orientada al control, vigilancia, y evaluación de programas y acciones gubernamentales”;
esta concepción de contraloría social le ha reducido a la atención de quejas y sugerencias para la gestión de obras y
servicios, para indagar sobre ello, léase, Hevia, Felipe, (2004), p.14. En todo caso, pensamos, se trata únicamente
de la institucionalización del buzón de queja ciudadana y de la evaluación social de la gestión de las políticas
asistencialistas, que aún siendo un acto trascendental, es limitado; por ello es importante distinguir tal ejercicio de
“contraloría social” del que describimos en este estudio, referido como funciones de contraloría ciudadana autónoma
o responsabilización vía ciudadana.



políticas y la interacción que se lleva a cabo fuera del modelo y que influye en su lógica.
Como hemos destacado, cada sistema de RDC posee ventajas y deficiencias, lo que hace
preciso integrar un sistema de RDC holístico, complementado de otros subsistemas que
permitan su efectividad, autonomía y penetración; en función de subsanar carencias y permitir
así la responsabilización como elemento sustantivo y la sanción como producto que
retroalimente al sistema. 28

Por lo tanto, un modelo integral de RDC se constituye por una dimensión sistémica
que contiene: 1) las condiciones estructurales instauradas por las instituciones; 2) sociedad y
entes públicos con sus interacciones como agentes de permanencia o cambio institucional y
3) los artefactos de ajuste del sistema político que consolidan o fragmentan una tendencia o
arquitectura institucional –como llegan a ser las legislaciones nacionales o supranacionales o
el rediseño de instituciones– mismas, que el Estado implementa por medio de convenios y
lógicas cuya recursividad y práctica consuetudinaria implican la institucionalización de dichas
prácticas para la permanencia del Estado democrático de derecho. Una dimensión funcional,
sustentada en la responsabilidad política que mantienen mutuamente sus actores; para lo
cual, requiere de insumos y procesos que cumplen tres secuencias y ciclos: 1) libre acceso a
la información pública -LAIP- 2) producción y usufructo de la información por los entes
públicos y la sociedad 3) procesos de responsabilización por ellos impulsados y 4) las
sanciones institucionales, sean políticas, administrativas o penales, o las derivadas de los
costos asignados por los ciudadanos, sean deslegitimación, o la no reelección por la
evaluación retrospectiva del mandato (ver Anexo a, Cuadro 1).

De lo expuesto se deriva que la sustancia de la RDC es la responsabilidad política de
los entes públicos respecto a sus acciones y su relación frente a los ciuda danos a los que se
vinculan por representación o por acciones de responsabilización de los mismos. Podemos

28
En virtud del abuso del término RDC y por algunas vaguedades del concepto propias del idioma español que
Schedler ha señalado en su trabajo, en el presente estudio usaremos el término responsabilización para indicar la
cualidad sustantiva de la RDC y accountability. Léase, Schedler. Op. Cit. 14-16.



tener entonces como premisa que la RDC depende de la información dispuesta para discernir
sobre los actos del poder para que los examinadores puedan evaluar y asignarles costos. Lo
que coloca un nudo a la rendición de cuentas, si esta depende de la responsabilidad política y
la producción de información que los fiduciarios del poder quieran ejercer. Por esto, cobran
gran importancia en nuestras democracias representativas los procesos de conformación de
opinión pública (OP en adelante)29 y la producción de la información; insumos vitales para su
aprovechamiento –usufructo– y posterior proceso de responsabilización. 30

Un elemento principal para los procesos de conformación de OP y responsabilización
es la producción de la información. En este plano, la comunicación política en torno a la
agenda de gobierno, la problematización de la política y la toma de decisiones generan
interacciones entre instituciones, entes públicos y gobernados que dependen de la
información. Es característico de un sistema de tradición presidencialista y reciente
experiencia autoritaria que en tales interfaces se establezca una comunicación unilateral de
arriba hacia abajo, con gran protagonismo del poder Ejecutivo, sin interlocución social y laxas
relaciones formales de control. La cual no permite establecer consensos de forma racional y
equitativa, ni criterios u objetivos sensatos de eficiencia y eficacia que a su vez conlleven a
mejores procesos de política pública y de gobernabilidad democrática. 31 Esto debido a que

29
Bernard Manin, destaca la importancia que cobra hoy día la opinión pública en la “democracia de audiencias” para
la asignación de responsabilidad en el mandato, cuando afirma que “poder discrecional no significa poder
irresponsable cuando el electorado aparece, […] como una audiencia que responde a los términos que se le
presentan en el escenario político”. Léase Manin, Los principios del gobierno representativo, (1998), Alianza
Editorial. Pp. 272.
30
La sanción electoral, recordemos, obedece a la evaluación social de los procesos de política pública y de la
legitimidad del mandato ejercido. Ello depende a su vez de la información oportuna y clara sobre la problematización
y los objetivos que sustentan el diseño de la política y que permiten hacer juicios pertinentes en tales facetas, como
es el caso que nos ocupa. Por ello, es lógico el vínculo entre transparencia, procesos de información –producción y
usufructo– LAI y facultades ciudadanas para la responsabilización en los procesos de política pública.
31
En este plano, el proceso de política pública y la RDC deben entonces establecer un “umbral mínimo” de
publicidad. Total y sin sesgos, manipulaciones lingüísticas o eufemismos; garantizando el suministro de información
suficiente y oportuna y con ello, el desarrollo de capacidades ciudadanas y sus habilidades deliberativas. Dichas
facultades permiten a la ciudadanía establecer comunicación efectiva a partir de tener las condiciones para el
desarrollo de estas habilidades de inter-locución socio-estatal. Léase Monsiváis, Alejandro, (2005), Rendición de
cuentas, justificaciones públicas y democracia. Una perspectiva deliberativa.” En: Políticas de Transparencia:



por la tradicional relación clientelar o corporativista entre ciudadanos y gobierno no se
desarrollan canales de interlocución crítica y activa, además de que priman relaciones
informales por prorratas de poder.

La publicidad franca es necesaria para el acopio de información que sustente
adecuados procesos de la misma y que permita el posterior desarrollo de las capacidades
ciudadanas de deliberación y de inter-comunicación. Facultades deliberativas de las cuales se
derivan e integran la interlocución socio-estatal que permite la incidencia social en las tácticas
y prácticas del poder y en razón al fundamento de su propuesta (Ver Anexo c, Ilustración 2).
Esto es central para una participación ciudadana eficaz, de calidad política que consolide el
modelo democrático por su papel central en los procesos de justificación y sanción –
answerability y enforcement– en la RDC.

De esta forma, el actor social deviene en actor político crítico y racional que colabora
en la conducción de dicha deliberación hacia términos más incluyentes que en
retroalimentación conformaran la política que deba legislarse. Esto permite a la vez que la
legislación y proceso de toma de decisiones, se confronten con el ámbito jurídico y el contexto
sociopolítico. Haciendo procesos de política pública más racionales, equitativos,
consensuados y por ende, mas democráticos. Por ello, es vital que previo a este proceso
deliberativo corresponda el tratamiento y análisis de los problemas de comunicación como
resultado del estado de la información. Lo que abrirá paso a la conformación de una OP
cualificada y autónoma capaz de incidir en la toma de decisiones. 32

ciudadanía y rendición de cuentas.., p. 42.
32
Habermas, señalaba que la interlocución, sociedad-Estado, requería de una “racionalidad comunicativa”, entre
estructuras de autoridad y actores sociales canalizados por mecanismos institucionales, formales o no. Él, ubicaba a
la discusión pública como la norma de la legitimación democrática libre, efecto de la “racionalidad comunicativa” o
comprensión intersubjetiva entre adversarios que se traduce entonces en interlocución política con información,
oportuna, confiable, inteligible y sin sesgos ni manipulaciones. En dicha “racionalidad”, se comparten normas y
valores sociales para definir los fines colectivos. Ésta es la capacidad que debe procurar la contraloría ciudadana a
través del uso de habilidades deliberativas en un modelo comprensivo de RDC. Que en conjunción con la opinión
pública y su acción informal espontánea permite una participación con la calidad necesaria para la incidencia
política. El lector puede consultar a Monsiváis, Alejandro, Op. Cit.p.31-41.



IV. El régimen de rendición de cuentas en México.

E
l régimen de RDC que priva en el sistema político mexicano tiene deficiencias que se
suman a la debilidad de algunas instituciones para la RDC creadas ex profeso. La
concentración y verticalidad que aún permea sobre ciertas relaciones
gubernamentales, además de la censura a los sub-sistemas de control social autónomo. Tales
relaciones gubernamentales de auto-control e inter-regulación de poderes se desarrollan aún
bajo la herencia del presidencialismo con relaciones de control flácidas o que corresponden a
parcelas de poder. La falta de valores éticos, criterios de gestión de la eficiencia e incentivos
al mandato representativo responsivo, han devenido en una clase política con “burocracias
poderosas […] débilmente vigiladas y diferenciadas de la actividad política”. 33

Existen a causa de esta concentración y discrecionalidad, condiciones de ejercicio
franco del poder o democracia delegativa 34 con bajos niveles de publicidad y parvo acceso
social a los grandes medios de comunicación con una precaria socialización de los procesos
de información. La toma de decisiones continúa siendo un proceso incrementalista y de
correlación de alianzas partidistas, en medio de rígidas relaciones de poder y patronazgo
político; inconvenientes todos para la RDC. Los procesos de política pública se desenvuelven
en una lógica de cabildeo –lobby– de ajuste mutuo entre intereses poderosos por ausencia de
reglas, con viejas estructuras corporativas de baja permeabilidad social. 35 En este plano, la
responsabilidad política y la representatividad hacia los gobernados devienen en ornamentos
destinados al discurso demagógico. El proceso de política pública entonces queda también
permeado por tales anomalías y es fuente de la desconfianza social en la clase política.

Respecto a los órganos de transparencia y acceso a la información, éstos deben crear
condiciones de oportunidad para los usuarios que la requieran. En este sentido, la

33
Arellano, David, (2002), “Nueva Gestión Pública: ¿el meteorito mató al dinosaurio? Lecciones para la reforma
administrativa en países como México”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 23 Junio, Venezuela.
34
O’Donnell, (1998), p. 20-25.
35
Léase, Cabrero, (2000), “La hechura de la política y el monitoreo de la misma; como aspecto de la Rendición de
Cuentas”,Gestión y política pública, vol. IX núm. 2 segundo semestre. Caracas.p.189-229.



información dispuesta por los organismos clave 36 en muchas ocasiones carece de utilidad y
oportunidad; dicho de otra manera, ésta información no permite su uso eficaz debido a la
austeridad de la misma, la opacidad en detalles importantes o por no brindar elementos que
permitan evaluar y sancionar el ejercicio del poder. 37

Otro de los obstáculos es la subordinación que tienen los organismos de control por la
dependencia presupuestal, la designación de sus titulares por el Ejecutivo Federal, o por
emplear la titularidad de esos órganos en prácticas de “captura” política. 38 Esta condición
política y administrativa limita el ejercicio de monitoreo y la capacidad técnica que los
organismos tienen para aplicar sanciones 39. Baste señalar que además de la dependencia
presupuestaria y política de aquellas agencias y agentes para con el Ejecutivo los
mecanismos y entes sancionadores dependen de la voluntad de aquel y de la correlación de
fuerzas en el poder Legislativo para poner en marcha la asignación de responsabilidades y
sanciones administrativas o penales; mismas que a su vez, son fincadas y ejecutadas por
entes dependientes del Presidente (Ver Anexo d, Ilustración 3). Quien las controla desde el
ápice de esta estructura (Manríquez, 2010: 19).

En relación a otras dificultades para la RDC, cabe mencionar que en el caso de las
Subsidiarias de Pemex, Pemex Exploración y Producción (PEP), Pemex Refinación (PR),
Pemex Petroquímica (PPQ) y Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB); la información

36
Me refiero a los proveedores de insumos fundamentales para la producción y proceso de información y de la
opinión pública; tales como órganos de enlace ciudadano y de transparencia, contralorías internas, de acceso a la
información o los órganos de comunicación política, tales como, INFOMEX, Secretaria de la Función Pública,
Contralorías Internas en Pemex en Secretarias y semejantes.
37
Prueba de ello, es el Índice General de Transparencia Presupuestaria, en el que México tiene una evaluación
“reprobatoria” de 48 puntos y representa una disminución comparada con los 50 puntos obtenidos en 2007; de ello
se desprende que existe un déficit de transparencia, como indica aquel índice, en la producción de la información
presupuestaria, asignación y gasto; misma que es vital para evaluar las prioridades del gobierno y hacer un juicio de
su ejercicio. Léase, Marín, Jose, (2009) Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, 2009, Fundar,
Centro de Análisis e Investigación, 5tº Ed., México, p. 32-33.
38
Ackerman, John, (2006), p. 13.
39
Baste recordar que la SFP – cuya extinción fue propuesta por el Ejecutivo Federal en el proyecto de paquete fiscal
2010 – enfrenta obstáculos para un desempeño autónomo y también ha sido utilizada en la práctica de “captura
política” del Ejecutivo.



detallada y contenido de los grandes contratos, el seguimiento puntual del empleo de
recursos asignados y la información detallada sobre el ejercicio burocrático de los criterios de
asignación de contratos son algunos apartados informativos clasificados. 40 Un tipo de arcana
imperii –secreto de Estado– permea ciertos bloques de información que deberían ser
asequibles al púbico. Esto debido a la aplicación de excepciones a la transparencia por la
clasificación de información, por ejemplo, al requerir las versiones publicas de los contratos
suscritos por Pemex, el solicitante se obliga a iniciar un sinuosos trámite, que al final, produce
documentación que carece de información útil para la evaluación objetiva; 41 o se dan casos
en los que las respuestas son insatisfactorias y para pedir su revisión se demanda un alto
grado de especialización del recurrente.

Ésta práctica es incompatible en el Estado democrático; pues bien sabido que la
publicidad de los actos del poder es una característica del Estado moderno, que sólo así
transita del Estado absoluto al Estado de Derecho. Kant decía: “Aquellos principios que no
42

soportan el escrutinio público, no pueden ser justos”; el “secretismo” es propio del estado
autocrático que en el caso referido, hace un sofisticado uso del arcana imperii que conduce a
más discrecionalidad. 43

Mantener excepciones a la transparencia o permitir procesos esquivos y tortuosos
para el acceso a dicha información puede ser un resguardo a las prácticas de corrupción e
impunidad, por lo que la intensificación de la transparencia y el libre acceso a la información
son fundamentales, aunque no suficientes, para el fortalecimiento del sistema de RDC política

40
Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la política de la Clasificación de Información. Al amparo de esta
práctica administrativa, Pemex, “determinó mantener en reserva por 12 años la información sobre la certificación de
reservas petroleras de los campos de Chicontepec”. Léase, Rodríguez, (2010), “Serán secretos por 12 años datos
sobre reservas de Chicontepec”, pp. 22.
41
Por ejemplo, el tramite para la solicitud de contratos es tortuoso y ha significado una espera de respuesta de hasta
seis meses, habiendo contratos que no han sido dispuestos aun o cuyas versiones publicas carecen de elementos
vitales para la evaluación; esto, no obstante existen lineamientos para la creación de versiones públicas, por otra
parte, la actual legislación no exige su publicación. Léase los Lineamientos para la elaboración de Versiones
Públicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal; artículo 3.
42
Bobbio, Op. Cit. p. 115.
43
Léase, Rodríguez, (2008), Estado y transparencia: Un paseo por la filosofía política, p.13-16.



del Estado democrático. Por ello, es vital comprender de que manera la información genera
relaciones y jerarquías de poder, por lo tanto, el LAIP permite reducir asimetrías que ponen
en riesgo la RDC; convirtiéndose en insumo de la capacidad cognoscitiva del ciudadan o y
factor fundamental para conformar la OP como dispositivo de sanción social o legitimación del
poder. Un sentido contrario es una opacidad porosa, que defino como una política que al
“aplicar diversos filtros a la información útil” permite el paso a cierta información, lo cual, “es
vendido como transparencia” (Manríquez, 2010:3-4).

V. El contexto de la reforma.

L
as iniciativas presentadas por Felipe Calderón, continúan con las desregulaciones y
apertura del sector petrolero iniciados desde la década de los ochentas con Miguel de
la Madrid y Carlos Salinas, continuados hasta la administración de Vicente Fox, con la
inauguración de los contratos de servicios múltiples que permiten la inversión privada en
áreas estratégicas exclusivas del Estado.

Él mismo, promulga la Ley Minera que amplía la capitalización privada en materia de
gas con la inversión extranjera directa (IED) a través de las empresas transnacionales (ETN);
y propone una reforma energética que es rechazada por su inconsistencia constitucional y la
movilización social sindical. Ésta es, a grandes rasgos, la reciente evolución de la política en
el sector petrolero a partir del modelo neoconservador, antecedente de la política
implementada por Felipe Calderón. 44

En este contexto, Calderón planteaba una reforma al sector petrolero y régimen de
Pemex como derivación del diagnóstico hecho sobre su situación y la del sector energético;
cuyo objetivo era la apertura total de las tareas de producción del sector petrolero a la

44
Una política de mayor apertura a la inversión privada en actividades anteriormente reservadas al Estado;
por ejemplo, Ernesto Zedillo, reestructura el financiamiento de obras de infraestructura y desarrollo del
sector al crear los Pideregas, con lo cual el financiamiento para el desarrollo de las grandes obras y
servicios se privatiza, así como el destino de estos recursos hacia la propiedad de bienes, equipo,
tecnología y desarrolladores de tales proyectos; con ello inicia la privatización de actividades de transporte,
almacenamiento, distribución, venta y comercio del gas natural, además de comprometerse el pago de los
empréstitos nacionales con la renta petrolera.



inversión y explotación privada. Se planeaba ampliar la participación de los capitales
privados, en la exploración, explotación y manejo de los productos primarios del petróleo y
sus derivados (upstream); en la infraestructura de refinación y desarrollos en aguas
profundas 45 y actividades de transporte y almacenamiento (downstream) reservadas al
Estado según los artículos 25, 27 y 28 constitucionales. Con el consecuente traslado de parte
de la renta petrolera al pago de estas obras y servicios que serían concesio nados. 46

La iniciativa implicaba la legalización de contratos, hoy controvertidos, que serían
suscritos bajo criterios discrecionales vigentes y sin control de las cámaras –los de mayor
monto, en su mayoría se han adjudicado directamente y no son objeto de transparencia total–
. Se dejaba abierta a la interpretación legal, la posibilidad de adquirir derechos o rentas por
los hidrocarburos y reservas en los yacimientos que descubriesen las empresas. Así como la
exclusión de agencias estatales de fiscalización sobre los ejercicios presupuestales y de
instancias federales jurídicas de arbitraje para la resolución de controversias resultantes de
las relaciones establecidas por los nuevos contratos. Además de fortalecer el manejo del
ejecutivo Federal sobre la gestión de Pemex al incluir entes y diseños bajo el control del
mismo. Aunado a ello, se incluían criterios administrativos que, en la reforma aprobada a
posteriori impiden el acceso libre a la información por reservas justificadas en la “innovación
tecnológica”, protección a datos personales o amparados en la propiedad industrial. 47 Por

45
La venta de petroquímica y de los hidrocarburos bajo esquemas de “unitización” conformaba una estrategia que
posibilitaba su explotación en aguas profundas en manos privadas. Léase, Manzo, José (1996), ¿Qué hacer con
PEMEX? Una alternativa a la privatización, Grijalbo, México.
46
Diversos analistas, señalaban que había una violación de los artículos, 25, 27 y 28 constitucionales y de la Ley
Reglamentaria del artículo 27 constitucional, porqué en dicho articulado y reglamentación hay una prohibición
expresa a la participación de privados en actividades exclusivas del Estado. El artículo 28 constitucional, en su
párrafo cuarto dice: “No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las
siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica
básica; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente
señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión”.
47
En el artículo 35 de la Ley Orgánica de Pemex, semejante al artículo 29 de la iniciativa de Calderón, se establece
que la “La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán evaluar el desempeño del
organismo [tampoco] podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité de
Auditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario”; derivado de ello se aplican más restricciones sumadas a las



tales razones, se requería un mínimo cuestionamiento de la sociedad frente a los procesos
laxos de justificación, deliberación y legislación de la reforma. Una legislación de este tipo –
rápida e íntegra– requería respecto a su planteamiento, una OP favorable, acrítica, sin
protagonismo y una deliberación legislativa de baja calidad. En virtud de lo expuesto, sectores
de la OP desconfiaban de los intereses de los impulsores de la iniciativa, sumado ello al
descontento por el contexto social y a la negativa evaluación retrospectiva respecto al modelo
neoconservador y sus magros resultados económicos.

VI. Cronología del proceso sociopolítico.

E
l 9 de enero de 2008, el Movimiento Nacional en Defensa del Petróleo MNDP, a partir
de la revelación de contratos “anti-constitucionales” inicia el proceso social de
cuestionamiento y debate de la reforma energética integrando diversas acciones 48.
Andrés Manuel López Obrador 49 líder del movimiento nacional en defensa del petróleo
(MNDP) a partir de enero de 2008, advertía sobre la modificación de la legislación petrolera y
privatización del sector a través una reforma. Dicho reclamo social vía movilización, se
articularía con las denuncias y estrategias de comunicación emprendidas por analistas,
investigadores y periodistas en prensa, radio y medios alternativos (internet y comunicación
gráfica artesanal). Mismos que a la vez convergen con las acciones de las asociaciones
civiles y organizaciones no gubernamentales (ONG) que realizan labores expertas en el

explicitas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Artí culos 18,
fracción I, 19 y 14, fracción II; y de acuerdo al artículo 82 de la Ley de la Propiedad Industrial.
48
Integrado por amplios sectores sindicales de trabajadores del Estado como los sindicatos de electricistas, de
maestros, universidades y del sector salud; organizaciones en pro de vivienda como Asamblea de Barrios,
organizaciones vecinales, de comerciantes, sectores de la tercera edad, asociaciones de transporte público
concesionado, colectivos de estudiantes, gremios artesanales, movimientos verd es, de equidad de género, y
colectivos como La Luciérnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto entre muchos otros más. Se constituye un Comité
de Intelectuales en Defensa del Petróleo integrado por Sergio Pitol, José Emilio Pacheco, Carlos Monsiváis, Elena
Poniatowska, Fernando Del Paso, Margo Glantz, Enrique González Pedrero, José María Pérez Gay, Lorenzo Meyer
y Arnaldo Córdova. Además participan activamente otros académicos, como Víctor Rodríguez Padilla, John Saxe -
Fernandez, Antonio Gershenson, David Ibarra, Felipe Ocampo, José Manzo Yepez, Francisco Garaicochea, Javier
Jiménez Espriu, Rosa María Campa y Alfredo Jalife.
49
Excandidato de oposición, por la coalición “Por el Bien de Todos”, integrada por el Partido de la Revolución
Democrática, el Partido del Trabajo y Convergencia, en las Elecciones generales de México 2006, a la Presidencia
de la República. Es líder político de la Convención Nacional Democrática de la cual deriva el MNDP.



análisis de la información. Juntos, integran procesos de información autónomos que modifican
la producción y difusión de la misma.

A finales de aquel mes de enero, López Obrador presume la existencia de una
iniciativa en conformación que sería presentada y aprobada en el periodo corriente de las
sesiones de la LX Legislatura. 50 A partir de este supuesto, desde varios sectores de la
sociedad civil se anticipan estrategias de incidencia política con el fin de trascender en dicho
proceso y debate público. Del 25 al 28 de febrero, inicia el ciclo del “Círculo de Estudios” que
comienza la diáspora informativa a través de otros múltiples foros organizados por periodistas
e intelectuales. 51 En donde participan expertos, como el Grupo de Ingenieros de Pemex
Constitución de 1917 (GIPC-17) quienes ocuparon los más altos cargos directivos en Pemex y
que aportaban análisis técnico de alta especialización.

Para el 30 de marzo, la Secretaria de Energía, Georgina Kessel, y el director de
Pemex, Jesús Reyes Heróles, presentan el "Diagnóstico, Situación de Pemex". En dicho
documento, se establecieron una serie de planteamientos y juicios que prescribían la
necesidad de una modificación al marco regulatorio del régimen de Pemex y la política
petrolera. El 4 de abril, Juan Camilo Mouriño, Secretario de Gobernación, al ser cuestionado
sobre los detalles de una reforma impulsada por el Ejecutivo, afirmaba no tener una fecha
para la presentación de una iniciativa presidencial. El día previo a la presentación de las
iniciativas en el Congreso General, Felipe Calderón respondía ante medios que “no sabía y no
tenía idea de la presentación de alguna reforma”. 52 Pero al día siguiente, el 8 de abril en un

50
Recordemos que así se habían aprobado gran parte de las modificaciones a la reglamentación petrolera desde
Salinas, y actualmente, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
ISSSTE y la Ley de Medios o Ley Televisa.
51
Distribuidos en varios centros universitarios en la capital de la República Mexicana, tales como: el Círculo de
Estudios del Centro Cultural "José Martí", el Círculo de Estudios Central, y el Círculo de Estudios de la UNAM;
también organizados en la Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto Politécnico Nacional, la
Universidad Autónoma Metropolitana y la Universidad Autónoma de la Ciudad de México o en el Club del Periodista;
en donde participan varios grupos expertise citados.
52
Calderón evade dos preguntas expresas: “¿su partido presentará la propuesta de cambios al régimen legal de
Petróleos Mexicanos ante el Congreso?” y “¿su partido presentará la iniciativa de reforma legal entre este martes y



mensaje de más de 10 minutos difundido por cadena nacional, Calderón explicaba las
características de su reforma, la cual, envió el mismo día ante el Congreso.

Para el 10 de abril, las “adelitas” 53 concentradas en el Hemiciclo de Juárez se
dirigieron a la sede del Senado de la Republica y comenzaron su marcha y bloqueo en torno a
las calles del Centro Histórico: Donceles, Perú, Allende, Eje Central y Cuba, entre otras. Así,
después del mediodía comenzaban a cercar un total de 9 accesos al recinto para impedir el
arribo de legisladores del Partido Acción Nacional (PAN) al que pertenece el Ejecutivo y del
Partido Revolucionario Institucional (PRI). Simultáneamente, a unos kilómetros del cerco, al
interior del Congreso General se implementaron bloqueos para impedir el acceso de los
representantes que podrían realizar la consumación del “madruguete” o “albazo legislativo”. 54
El congresista Ricardo Monreal (entonces Legislador del Partido de la Revolución
Democrática, PRD) coordinaba la toma de tribunas y la pactada huelga legislativa convocada
por el MNDP, se tomaban las tribunas y se anunciaba el inicio de acciones de resistencia civil
pacífica en el Congreso y manifestaciones en calles de la Ciudad de México. El objetivo de
ambos cercos fue impedir una legislación previamente pactada entre ambos grupos
parlamentarios. 55

Tras las acciones descritas y como resultado de una negociación para la entrega de
las tribunas se organizan un total de 21 foros en el Senado del Congreso General. Del 13 de
mayo al 22 de julio, con un total de 162 expositores. Para el 27 de julio, el Jefe de Gobierno

miércoles?” respondiendo “No tengo idea, no sé; Ya veremos”. Léase, Herrera, (2008), s/d.
53
Mujer activista política, personificada con vestimenta de la época de la revolución mexicana de 1910, a favor de la
explotación estatal del petróleo y en oposición a su privatización.
54
Se cataloga como “madruguete” o “albazo legislativo”, al acto de oportunismo político, cuando previo acuerdo se
ha consensuado discrecionalmente una mayoría legislativa que permita votar en condición de mayoría una iniciativa;
esto sin llamar al acuerdo a las fuerzas políticas que integran el Congreso. Esto se hace súbitamente, y sin que tal
iniciativa esté en la orden del día o aún se esté sometiendo a discusión.
55
En opinión de Mario Di Constanzo, entonces titular de la Secretaría de la Hacienda Pública del Gobierno Legítimo
y actual Diputado por el Partido del Trabajo, uno de los momentos clave del Movimiento radico en tales acciones
para impedir el “madruguete”; puesto que la convocatoria de las “adelitas” hecha por López Obrador, para tomar las
calles del centro, posibilitó el posterior debate. Afirmación hecha en una entrevista realizada por el autor, durante los
foros universitarios sobre la Reforma Energética para la Defensa del Petróleo realizados en la Universidad
Autónoma de la Ciudad de México UACM-Iztapalapa, el 3 de junio de 2008.



del Distrito Federal realiza la “Consulta Ciudadana sobre la Reforma Energética”; bajo este
ejercicio consultivo se rechaza una reforma privatizadora. 56 En este contexto, el 23 de octubre
se aprueba la reforma que tras el debate y deliberación pública política, debe hacer
modificaciones importantes a la iniciativa presidencial.

VII. Análisis del proceso.

U
na vez que las iniciativas se turnaron al Senado para su dictamen y proceso de
deliberación, éstas pasaban a ese ámbito endógeno de negociación política al
interior de las camarillas. La interlocución social se vería cancelada si el proceso
legislativo ocurría de tal forma como se habían aprobado anteriores reformas importantes, es
decir, con baja calidad deliberativa. 57

Por ello, fue trascendental en el juego de balance entre poderes, la articulación que
sucedió entre la actuación ciudadana en funciones de contraloría y su alianza con los
legisladores en la huelga legislativa; tal concurrencia y juntura permitió la activación de los
foros de la reforma como mecanismos de representación y deliberación que el poder
Legislativo organizó en su función de balance frente al poder Ejecutivo. También importante
fue la producción social de información que verificó el proceso de RDC al fortalecer la
interlocución socioestatal y con ello la calidad democrática deliberativa.

Parte importante de esta sinergia entre la acción cívica y los entes públicos fue la
cruzada informativa alrededor de la producción de la información y la conformación de la OP.
La integración de un “Comité de Intelectuales” que estuvo a cargo de la convocatoria y
organización de diversos foros de estudios en materia de política petrolera fue un contrapeso

56
Alrededor del 85% de los participantes –más de 800 mil– rechazaron la participación del sector privado en la
explotación del petróleo y la aprobación de la reforma en la lógica de las iniciativas propuestas por el Ejecu tivo. Para
ampliar los detalles de las preguntas aquí no expuestas léase el documento de la Secretaria de Gobierno del Distrito
Federal SGDF, 2008, pp.2-3; el cual puede consultarse en el sitio: http://www.consultaenergetica.df.gob.mx/.
57
Esta ruta endógena, en el diseño de la política pública ha sido uno de los pilares de la aclamada estabilidad del
sistema político mexicano, la clausura sistemática de espacios a la participación política ciudadana, as í lo han
permitido. Este proceso de impermeabilidad, señalado por Cabrero Mendoza, un experto en los estudios de caso de
la hechura de la política en México, se caracteriza por ser un “proceso donde las demandas ciudadanas se traducen
y dirimen al interior institucional en camarillas”. Léase Cabrero, 2000. Pp.199-210.



a la estrategia de comunicación política del Ejecutivo para favorecer su iniciativa de reforma
petrolera. Misma que se fundaba en una serie de juicios bajo ciertos enfoques marcados en el
análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), el “Diagnóstico, Situación de
Pemex”, informes institucionales, por sus portavoces en los medios masivos.58 Un estudio de
esos contenidos en la comunicación política de gobierno, permitían inferir una legislación de
la reforma petrolera de carácter privatizador. 59

Como hemos señalado, las iniciativas propusieron trasladar actividades de
exploración, explotación -refinación-, de transporte y almacenamiento, a cargo exclusivo del
Estado hacia el sector privado, lo que implicaba una “privatización suave”; así mismo, la
propiedad de activos en dichas actividades y de la infraestructura para el transporte y
almacenamiento, es decir, una “privatización profunda”. Lo que permitía a diversos actores,
afirmar que el sentido de la reforma era privatizar60 tales actividades y activos en la
explotación de los hidrocarburos.

Tal publicidad política en pro de la reforma condujo cierta información hacia
afirmaciones cuestionables (ver Anexo h, Cuadro 2) que diseñaron un problema y diagnóstico
que lograba evadir un análisis profundo y debate público sobre estos argumentos. Lo cual,
implicaba un proceso político de reforma de baja calidad que ayunaba además de un
coherente proceso de justificación y responsabilización. Un estudio de las cifras alrededor de

58
En concordancia, el 9 de enero de 2008 los diputados del PAN Carlos Alberto García González y Alonso Manuel
Lizaola, presentan un proyecto de decreto que propone reformar la Ley Reglamentaria del artículo 27, para permitir
los convenios de “unitización” en la explotación de reservas en aguas internacionales, y el “permiso” de participación
de los “sectores social y privado” en la propiedad de activos y desarrollo de actividades reservadas sólo al Estado en
la legislación vigente.
59
Se trasladaban al sector privado actividades de exploración y desarrollo de yacimientos de petróleo y de gas,
refinación de petróleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almacenam iento y
distribución de productos petrolíferos y petroquímicos básicos, y también de transporte y almacenamiento de gas
entre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Léase el artículo 3º y 4° de la iniciativa de reforma
de la Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución y el análisis alrededor de la reforma propuesta por el
Ejecutivo en: Defensa del patrimonio y la soberanía nacionales / Prontuario de la reforma energética, Carlos Huerta
y Fluvio Ruiz (compiladores), (2008) en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm.
60
Privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Léase, Diccionario de la Lengua
Española, 22ª edición, en línea: http://www.rae.es.



la renta petrolera (ver Anexo i, Tabla 1) permite apreciar el repartimiento que los actuales
gobiernos neoconservadores han hecho de los ingresos petroleros, la baja reinversión en la
industria, y la sobrecarga fiscal. El estudio de la gestión de la política petrolera durante los
años de auge económico –por el alza en el precio del petróleo– sugería tesis diferentes a las
expuestas por las iniciativas del Ejecutivo -que hemos descrito paginas atrás-.

Por ejemplo, un análisis del periodo 1998-2009 (ver Anexos, Gráficas 1 y 2) nos
permite encontrar que el aumento en los ingresos petroleros ha sustentado el crecimiento del
ingreso del sector público presupuestario; cuya composición osciló alrededor de un 34% (ver
Anexo e, Gráfica 1) y ha llegado al 40% en 2005. Dicha relación, además de evidente, es
peligrosa por la dependencia que tienen las finanzas públicas de dichos ingresos; lo que
implica el mantener una economía de enclave basada en los hidrocarburos y que rehúye una
responsable reforma hacendaria. Demuestra además, que no existía un problema de escasez
de recursos, antes bien, no se habían realizado las inversiones necesarias para diversificar la
economía. Tampoco se habían desarrollado la infraestructura suficiente en la industria
petrolera, ni la incorporación de activos o el desarrollo de capital humano que impulsara su
transferencia tecnológica; no había esquemas de cooperación regional, ni proyectos
concretos de desarrollo que puedan brindar alternativas económicas. 61 Desde hace varios
lustros, se habían abandonado dichas estrategias de desarrollo por las formas tradicionales
de inversión de excedentes petroleros en gasto corriente.

En este tenor, el problema no derivaba de la falta de recursos –como explicaba la
publicidad gubernamental– y por lo tanto, no se solucionaría de manera llana con la IED, la
participación de riesgos con las ETN o el pago de regalías. Pemex tiene un gran problema
derivado del secuestro de su flujo de caja por la sobrecarga fiscal que soporta; como se

61
Sobre el tema, revisé las recomendaciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo, UNCTAD, (2006), pp. 25. En “Ajustes a los cambios recientes en el sector energético: Retos y
Oportunidades”, Ginebra, 29 de noviembre a 1º de diciembre de 2006, Tema 3 del programa provisional Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNCTAD. Disponible en:
http://www.unctad.org/sp/docs/c1em31d2_sp.pdf



aprecia en los análisis (ver Anexo g, Gráfica 3) causa de la ineficiente recaudación, verdadero
obstáculo a la buscada capitalización y “autonomía de gestión” de la paraestatal. Del año
2000 a 2008, “Pemex pasaba del quinto lugar de importancia mundial a ocupar el lugar 14; la
inversión total fue mínima llegando a 0.57% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2007; más del
60% de las actividades de PEP han sido realizadas por contratistas en su mayoría ETN; la
política se ha dirigido a incrementar la producción sin reponer reservas y pasan del 45% de
reposición que ocurría en 1999, a cero para el 2001; la inversión en tecnología ha sido
reducida al 0.03% de las ventas de Pemex; a pesar de que México recibió entre 2004 y 2007,
696 mil millones de pesos (mmp) de los que fueron destinados al gasto corriente el 61.7%,
(429 mmp).”62 Razones que en conjunto demuestran una gestión inconveniente –sin
inversiones mínimas en activos y capital intelectual para la conversión tecnológica ,
administrativamente onerosa, con ausencia de políticas de reposición de reservas y sin
mejora continua ni optimización de la gestión-63 (Ver Anexo i,
Tabla 1).

Capitulando, la publicidad estatal de la reforma y las estrategias ciudadanas de
análisis y producción de la información se enfrentaban en una lucha en torno a la definición
semántica de conceptos tales como: privatización, modernización, nacionalización, soberanía,
reservas, explotación, recursos estratégicos, eficiencia, desarrollo, productividad,
transparencia y RDC; cuyas concepciones a veces se mostraban antagónicas. Dicha lucha

62
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubon, durante su participación en el debate sobre la
Reforma Energética, en el Senado de la República. Jefatura de Gobierno del Distrito Federal; Jueves, 29 de mayo
de 2008. Disponible en: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/29mayo2008_8.pdf>
63
Por otro lado se debe señalar que abrir el upstream a la IED, lejos de fortalecer a Pemex, colocaría la gestión de
los hidrocarburos bajo objetivos de maximización de la producción. Esta lógica mercantil y la capacidad de
negociación de las corporaciones petroleras con ventajas monopólicas (por la concesión de bloques geográficos y
desarrollo total de proyectos; modalidad conocida como contratos “llave en mano ”) colocarían la sostenibilidad
(maximización de la recuperación de reservas e hidrocarburos) y seguridad energética (desarrollo costeable de
reservas y balanza comercial favorable) como objetivos secundarios a la entrada de divisas. En esa misma lógica se
ampliaban las actividades reservadas al Estado y se concedían permisos para que las ETN transportaran,
almacenaran y distribuyeran, gas, gas asociado a los yacimientos de carbón mineral y los productos del petróleo
refinado y de petroquímicos básicos; actividades de downstream también reservadas al Estado según el artículo 27
Constitucional.



definiría los procesos de conformación de OP y por lo tanto de evaluación del ejercicio político
y posterior proceso de responsabilización.

La formación del MNDP, dio inicio a una etapa de preparación del campo de batalla
informativa. En donde el capital expertise de las organizaciones civiles, desempeñaría una
función trascendental en la decodificación e interlocución socioestatal. Así, comienza una
etapa de socialización de la información como sistema de divulgación informativa que
retroalimentaría la capacidad de debate social en torno a la reforma. Durante ella,
organizaciones de lucha social, las asociaciones civiles, los círculos de estudio, colectivos
artísticos, universitarios, periodistas 64 y otros grupos solidarios comienzan un proceso de
cohesión y coordinación alrededor del movimiento. La participación y movilización integra
cuestionamientos y críticas de analistas, periodistas y académicos entre otros. Con ello se
proveen los insumos requeridos para la reproducción social de dichos reclamos y la
producción social de información alternativa; misma que apremió a la necesidad de
profundizar en el debate y consenso sobre el fortalecimiento de Pemex; más allá de ahondar
su capitalización con capitales privados vía desregulación estatal.

Ante este panorama, el Gobierno Federal implemento una estrategia de comunicación
estatal para convencer de la necesaria reforma y “modernización de Pemex”. Éste inició una
campaña masiva de publicidad que buscaba orientar a la OP; ello justificó un gasto en
comunicación política mediática sin precedentes. Pemex destinó más de 220 millones de
pesos del 4 de marzo al 30 de abril de 2008 en una campaña para promocionar la
“modernización de Pemex”. 65 Esta estrategia de masificación del discurso estatal y su
diagnóstico en torno a las necesidades de Pemex, permitió temporalmente tener una OP

64
Publicidad e información alterna que tuvo gran presencia en medios tales como: La Jornada, Semanario Proceso,
Contralinea, Índigo Media, Red Voltaire, Apia virtual, entre otros más.
65
Pemex destinó 220 millones 952 mil 304 pesos para la colocación de 93 mil spots o anuncios comerciales en 57
días; del 4 de marzo al 30 de abril de 2008. Se documentó incluso, que los pagos se hacían también con base en las
“menciones” favorables a dicha reforma en los programas de barra de entretenimiento y noticiarios. Léase, Tinoco,
2008, s/p.



favorable a la propuesta del Ejecutivo, esto, de acuerdo a las encuestas;66 lo cual formo parte
del mismo argumento estatal.

No obstante, al paso de unos meses, la masificación mediática de la comunicación
política en pro de la reforma no logró mantener dicha orientación de la OP. Las encuestas
indicaron un cambio en dicha opinión hacia una postura crítica de las reformas. Que en el
caso de las “consultas ciudadanas” en las entidades federativas y el Distrito Federal, fue sin
lugar a dudas en oposición a la misma. Durante aquellos meses previos a la intensificación
del debate y deliberación en el Senado, la visibilidad del fenómeno y la coyuntu ra escaló.67
Cabe recordar que en las encuestas y sondeos –nacionales– alrededor de una reforma en el
régimen de Pemex, a finales de 2007 y principios de 2008, se indicaba la aprobación
ciudadana de una “posible” reforma en el sentido y contenido propuestos por la comunicación
política referenciada a la situación en Pemex difundida por el Gobierno. Sin embargo, tras las
acciones ciudadanas comenzaron a develarse otros contenidos y realidades en torno al tema,
intensificando en los medios el affaire de la reforma de Pemex como cuestión de interés
nacional. Las instituciones de educación superior como la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM), el Instituto Politécnico Nacional (IPN), la Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM) y la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), entre otros,

66
Lejos de poder hacer un análisis profundo, lo que podemos rescatar de estos instrumentos de medición es que la
opinión favorable hacia la reforma y las propuestas del Ejecutivo Federal registraron niveles más altos de aceptación
paralelos a la intensidad de la publicidad y baja producción social de información. Los cuales decrecen en fecha
posterior con la implementación de las estrategias ciudadanas de producción de información, el transcurso del
debate y la movilización. Sin pretender llegar a conclusiones definitivas, la primera tendencia puede atribuirse a la
intensidad de la comunicación política del gobierno federal y la paraestatal sostenida en los medios de comunicación
masiva; en tanto que la reorientación de la opinión pública sucede de manera paralela en que se intensifican la
publicidad y la comunicación y diversificación de medios por las labores de diseminación de información,
movilizaciones, debate público y por supuesto a los foros organizados por las cámaras. Tal relación podría ser
confrontada por análisis subsecuentes.
67
Durante los meses de febrero y marzo la intensidad y contenido de la comunicación en el seno social sobre l a
reforma petrolera transita del cuestionamiento y la denuncia hacia la demanda de amplitud del debate y deliberación
de una posible reforma, en virtud al desacuerdo con el diagnóstico hecho sobre el sector petrolero, implícito en la
comunicación estatal al respecto. Como se dieron cuenta activistas y analistas, las iniciativas que reformaban la Ley
Orgánica de Pemex y la Ley Reglamentaria del 27 Constitucional, preservaban la opacidad y legalizaban la
discrecionalidad vigente en Pemex, lo que significaba que algunas áreas clave era prescindibles de monitoreo.


Ensayo Omar Elí Manríquez Santiago: Procesos de información y rendición de cuentas ciudadanos y reforma D.F. 2008.

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