Este documento discute la pobreza y las políticas sociales en México. Explica que las políticas contra la pobreza se han separado de las políticas de asistencia social y seguridad social tradicionales. También describe cómo las políticas contra la pobreza se han diferenciado de programas focalizados dirigidos a ayudar a las personas en situación de pobreza a mejorar sus condiciones de vida a largo plazo. Finalmente, analiza la dimensión política de las políticas sociales en México y cómo éstas se han visto influenciadas por el

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LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL 307
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(..J.-'? ."..I r: '.. , '- .-; ,' . - f '-' '-
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algunas de las form as de abordar el fen6meno con la finalida.d de
o presentar algttnos de los anguJos mas importantes de la dlscu-
si6n presente y futura acerca delas polfticas sociales.en el ~onte~:o
de una politica mexicana camblante y novedos~ . Dlcha dls~uslOn
La pObreza y la poiftica social ha de ubicarse en la revision, por demas necesana, de los O?~etl vos
abstractos del diseno de la polftica publica para una poblaClon que
en Me/ico: e~tre u~ ,diseno. efectivo vive en condiciones de pobreza, medida segUn diferentes meto-
y el carnbzo polztzco reczente ' dos buscando ensanchar la comprensi6n de un fenomeno suma-
me~te complejo.2 Pero ha de llevarse tambien al terre~o ~: I~s
. I. . .' . . fadores que, desde la esfera polftica, estan alterand? slgmflcatl-
CLAUDIO G. JONES TAMAYO vamente la matriz de posibilidades sobre la cual aduan los a~to­
YJACQUELINE MARTiNEZ res gubemamentales a todos los niveles, tanto para profundl~ar
las reform as de las polfticas sociales en general como par~ ~eJo­
rar los esfuerzos publicos por combatir la pobreza en dlstmtos
frentes, En otras palabras, el J:>~!s~~t~_l?as~I1?.(). ~~r _ll~p"r,()..c~_~~ de
INTRODuccrON cambio econ6mico e institucional que afecta profundamente la
iiiituraleza y el caracter de la accion gubernamental. Pero. tam-
Las polfticas contra la pobrez.a tienen caracteristicas especfficas bien esta inmerso en grandes cambios politicos que se relaClonan
desde el punto de vista de la polftica pllblica y no han estado ais- con la redefinici6n del poder presidencial, la creciente importan-
ladas de la evoluci6n y los cambios de la polftica nacional del pafs. cia del Congreso de la Union y los congresos locales ~ara. ap~obar
En el marco del.corporativismq Ill~xicano, presid~!ltes Y ,s~s!ores el uso de recursos, las transformaciones del marco mstItUClonal
organizados mal.dearqne~ grCl:n medida el perfil,de lap'0!ft~c_~_~2" sugeridas por el Poder Ejecutivo Federal 0 local, ~sf co~? con el
cial; que sin dud'a fue una fuente central de legiti I11 acion d,eL"-i~jg surgimiento de diversos patrones de compe~enCla pohtlca, a 10
sistema polftico. Las polfticas de distribucion de tierras, la amplia- largo y ancho del territoria, que terminan por lmp~lsa,r, no so!~ la
ci6node la educac16n 0 la protecci6n de los tra?ajadores son un descentralizaci6n gubernamental, sino la descentralizaclOn polItlCa.
claro ejemplo de ~1l0.1 Sin embargo, ~L'.lgotamlento del model9 EI capitulo se propone mostrar que en tiempos reci:ntes de l.a
sustitutivo de importaciones y 10 que a la postre fuerdn sus efec- vida nacianalla evoluci6n de la polftica social se explIca a partir
tOs distributivos s~bre Ja sociedad mexicana condujeron a que en del~tensi6n entre la lucha contra la pobreza como instrumen-
la de~ada de 1970se planteara el fenomeno de la marginalidad 'oiil to'aepolitica publica y un proceso de descentralizacion y cambio
pObreza como un asunto central de polftica publica. Desde en'~ p:o.irtico crecientes, Los recurs os destinados ~ disminuir I,a pob.r,e-
tonces, a las polfticas sociales tradicionales se les sumo la del com- za ·en Mexico han resultado de la competenCla entre la aSlgnaclOn
bate a la pobreza. Asf 10 muestran los ( program~s como ~ider, derec~rsos fe'deralesa dos objetivos '(targidsJ"polltlcos-d1ferent~s :
Cop lamar, Pronasol 0 Progresa.
Este capftulo se propone comprender algurias de las caracterfs-
Iosgoblemoslocaies-y'Tos·tnci'ividi.ios jjobres'c~~C:,t~!..:s, gl. ~~Y.9r
benEJrClo en esta competencia 10 han obtenido los go1Jiem<?s.I()c~1.I.e..~
ticas principales del combate a la pobreza en estos anos, asf como debTdo a que han mostrado ser agentes efectivos en terminos de
I Si bien el movimientn revolucionario consagr6 los derechos sociales a nivel
constitucional. 105 gobiernos posrevolucionarios echGrtln mnno de po(ticas espe, 2 En este senti do, la obra de Amartya Sen (1982) es sin duda muy ilustrativG de
cificas que tu vieron como objetivo materializar estos dcrechos. Las polfticas que la riqueza del debate te6rico y metodol6gico sobre pobreza y desigualdad. Una
se refiercn a estos derechos surgen en el marco del Estado de bienestar, y se extensa discusi6n te6rico-metodo16gica sobre el tema para el caso de Mexico apa-
comentanln mas adelant('. rece tambien en Boltvinik y Hernandez Laos. 1999.
306

2. 309
LA POBREZA Y tA POLlTICA SOCIAL
308 LA I'OBREZA Y LA POLiTICA SOCIAL •
el desarrollo de las politicas so('>iales instrumcntadas por el go-
interlocucion y gestion de demand as sociales. Las variab les que bierno federal. Se pone enfasis ~n que, ante las presiones de tipo
~~r91~an a lo~ pobre~ .~nel. Mexic<? del nuevo m.!le12iC?~~r:, pues, corporativo, la politica de comJate a la pobreza represent6 un
en Duena medlda, ~~tlc~~.; .~stos ciudadanos no suelen tener lIna espacio de autonomia e indepenciencia del Ejecutivo federal frente
?rg~~iz.acion propia ~ se encuentran muchas vec~~~j~ja do; del a dichos grupos, asi como un importante capital politico.
I~te:es tnmedlato de tn~erlocutores polfticos <lLltonomos; por de: Oespues se estudia la convergencia de las politicas de desccntra-
C1r~o de alguna manera, el precio de su capital politico ha side re- Ii~acion y de lucha contra la pobreza . A pesar de que por muchos
latlvamente bajo para quienes tradicionalmente han aprovechada anos ambos objetivos se trataron de forma conjunta e indistinta, a
la pobreza como una condicion que facilita la movilizacion polftica. partir de 1998 se diferencian claramente los recursos destinados
Po~ el~o,. en un cont:xto de mayor pluralid ad polftica como el que a la descentralizacion de los canalizados al combate a la pobreza.
esta vlvlendo el pals, los programas de alto impacto sobre la po- Si bien la descentralizaci6n no ha pasado de ser de tipo adminis-
breza, aunq~,e en efecto son muy necesarios, p ueden es tar limita- trativo y el programa de focalizacion disenado para combatir la
dos ~n funclO~ del peso relativamente menor que han tenido los pobreza piesenta todavia importantes limitaciones, los avances
mexlcanos mas pobres en la politica naciOIial. erlla ultima decada han sido sustanciales en ambos frentes .
Oespues de,2? anos de intentos de afrontar el problem a de la EI combate a la pobreza, como parte medular de la politica
pobr.e za en MeXICO} ante la .experiencia acumulada, el perfeccio- social, y el proceso de decentralizacion, como fa ctor fundamental
namlento de la polttlca focaltzada e instrumentada a nivel federal de fortalecimiento de una rpayor pluralidad politica, ocuparan
pare:: presentarse como condicion necesaria para detener la ex- una posici6n importante en la agenda del nuevo gobierno fe-
pa~slon de la pobreza y disminuirla de forma definitiva. Todo deral. Resulta indispensable fvaluar las alterna tivas reales que se
l~dlca que este segundo objetivo solamente podra ser a1canzado presentan en relacion con a1bas politicas para fortalecer el des-
51 confl:lye~ u~ ,crecimiento economico sostenido de largo plaza
arrollo de nuestro pais. •
y una dlstnbuc.lon: c.ada vez mejor, de oportunidades para el des-
o
arrol!o de los tndlvlduos desde edades tempranas. Esto ultimo
reqUlere no solo del combate a la pobreza, sino la profundizacion /. LA POBREZA Y LAS POLlTIGAS DE ATAQUE A LA POBREZA
de las re~ormas en materia de politica social en general.
El capitulo se or?a.n iza de la siguiente manera. Primero presen- A 10 largo del tiempo, multiples gobiernos han ido desarrollando
tamos algu.n~s. ?eftmclOnes de la politica social y, especfficamen- 10 que hoy se conoce como politicas de combate 0 superaci6n de
te, una ?~fmlClo.n c?nceptual de la polftica contra la pobreza con la pobreza. Por su concepcion y objetivos, estas politicas se han
elproposlto de mVltar a una reflexion sobre su significado e im- ido separando de 10 que el mundo conoci6 antes como " polfticas
phcaCl~nes en diferentes contextos de politica pllblica yen distin- sociales" del Estado de bienestar, las cuales se relacionan directa-
tas sOCledades. Esta seccion conduye con una reflex ion sobre la mente con diversas formulas de seguridad social para empleados
lucha contra la pob~eza en sus dos grandes exp resiones; a saber, y trabajadores. Las politicas de combate a la pobreza tambien
los programas focahzados y las politicas universCllistas, aSl como han terminado por diferenciarse de 10 que se conocio hace varias
con ~l recuento de las experiencias de este lipo de politicas que se decadas como "politicas de asistencia social" . tstas tambien las an-
han tn~tr~mentado en nuestro pals. . teceden en el tiempo y no necesariamente han sido politicas cuyo
~a slgulente seccion aborda la dimension politica que hacarac-
ag.e nte ~nico sea el gobierno. De tal suerte, ni .l~~_'p'~liticas de
t~nzado ~ las politlcas sociales. La estrech a rclacion entre el pre- as.~!~rtSla.. social -dirigidas a atender necesidades vitales de los
sldenClahsm~ mexicano. y lo~ grupos corporativos que sostuvie-
gru~()s sociales mas debiles- ni las pol~tic.a~ de_~e&l:ridad ' oc'iai
ron '! gar.a~tlzaron la vlgenCla del sistema po litico tradicional eqt11valen a 10 que hoy se conoce 0 se entiende como 'i
patnmomaltsta marca ron de forma ineludible, e incluso limitaro:

3. 31 0 L/I'OBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL 311
•
contra la pobreza . La difercncia funda.mcntal entre aquellas y las su instrumentacion, y tambien para los actores polfticos y socia-
de ~ombate a la pobreza r~_~i.ca ...en.. !~ defin}~i~~_~_~~ . p~peL9-~ les encargados de exigir su puesta en marcha y su evaluacion .
goblerno .. Mientras que !~!?_ polfticas. de asistencia de seguridad En . g~.:,!:~al, las polfticas cuyo objetivo es apayar a las perso-
sociales suponen la actuacion de un gobierno que es responsable nas que viven en situacion de pobreza para que ellas mismas
del desarrollo, las de ~ombate ala pobreza parten._d_ e_:url? coDcep- participen de manera paula tina en un mejoramiento de sus con-
cion mas modema del gobierno, en la que este se d~semp'et'La diciones de vida en un horizonte de tiempo mas 0 men os largo
como promotor eficaz del desarrollo; es decir, no solo como res- han adoptado la form~ de prog:~ocialesf_ cuya instrumentEl-
ponsable de crear' y garantizar las 'condiciones idoneas para el cion a menudo ha requerido estructuras admiJ...1istrativas ~s_pe~i­
desarrollo social y economico, sino ademas tiene que hacerlo con ficas; distintas de los organismos federales de polftica social.
eficiencia .3 En este sentido, a pesar de que ya existe una variada -como ha ocurrido en gran meclida en Mexico desde hace varios
experiencia en materia de polfticas de ataque a la p9b.r~zp; en lustros .6 Puede decirse que estas politicas parten de una con-
mt'iltiples pafses, al menos en el ultimo cuarto de siglo, el conoci- ciencia plena acerca de las contingencias sociales que el feno-
mien to sistematico de estas polfticas sigue siendo relativamente menD del desarrollo ha tenido en la mayorfa de los paises; por
escaso frente at desaffo descomunal que su sola idea conlleva en tanto, reconocen el hecho simple y llano de que un segmento
terminos de efe~tividad. importante de la poblacion no ha sido incorporado, 0 no ha
En primer te;mino, 10 que caracteriza al combate publico a la podido incorporarse satisfactoriamente, al proceso de moderni-
pob.reza es elli.ecJlO de que b~sc_a aliviar situaciones m~ly'. a9.v~!­ zacion economica y social.
sas en 10 materia1en grupos de poblacion que resienten esp~,cial­ En paises en desarrollo como Mexico, y concretamente en Ame-
mente los efectos de las crisis economicas, como las de la decada rica Latina, existe ya un conjtmto bastante amplio de experiencias
de 198,?4 Estas p'9.lfti~~~~_s.~~~~,n tfpicamente "redes de _s_~!~~­ al respecto.7 Aun suponiendo que los objetivos de las polfticas
~e~t<? (safety ntis) y se han puesto en practica no s610 en socie- contra la pobreza satisfacen ciertos criterios de justicia distributiva,
dadts que atraviesan fuertes crisis debidas al ajuste economico, no es evidente en que consisten exactamente las definiciones mas
sino tambien en las que transitan de manera vertiginosa de un elementales de estas polfticas; sin duda, esto se debe en parte a
orden econ6mico planificado hacia economfas predominante- que la propia forma de delimitar el concepto de pobreza depende
mente de mercado. En segundo lugar, ~~,y'pg!f~ic?s de combate de una serie de criterios de tipo conceptual y empirico.8 A ella
a la pobreza cuya.finalidad es mejorar 0 aliviar la situa~i6n .d~J<:! debe anadirse el hecho de que los gobiernos han enfrentado la
poblacion que se encuentra en condiciones de sobrevivencia pre- tarea de atender las necesidades basicas de la poblacion que vive
~~~ia, a la vez que pretend en fortalecer de d-ilerentes-'m'aneras-fas en condiciones de pobreza, partiendo de esfuerzos especfficos
capacidades basicas de los individuos y las familias, de modo cuyos niveles de capacidad y efectividad no han sido los mejo-
que accedan por sf mismos y en un tiempo mediato a mejores res desde el principio 0 simplemente no han sido evaluados de
oportunidades de vida .s Este ultimo aspecto representa un reto forma sistematica .
de mayor dimensi6n para los disenadores de polftica y los go- l!n primer criterio de clasificaci6n de las poifticas destinadas a
biernos 11 organizaciones no gubernamentales involucrados en 1a pobJacion que vive en co~dicione_s . ~e p.?brez~_~s_ ~l _que distin-
6 Como 10 cxplica Del Val (1988). los nuevos programil~. por 10 menos dcsde
) Vease Rubio. 1999. pp. 3-39. Cop lamar, han utilizado en distinto grado estructuras operativils preexistentes a
4 Como indica Joan Nelson (1992. p . 222): "Para la mayor!a de los gobiernos,los mvel federal para su instrumentaci6n.
incentivos polfticos domcsticos para asistir a los m~s pobrcs son relativamente 7 Vease Banco Interamericano de Desarrollo, 1998.
dcbilcs. y los riesgos de cie rtos tipos de medidas a favor de los pobres son con- 8 Un an~lisis de criterios de justicia distributiva y politicas de ataque a la pol'rc-
siderables". za aparece en Trejo y Jones, 1993. Veasc el amplio estudio metodol6gico y cmpiri-
5 Yease Trejo Jones. 1993. p. 309, co realizado por Boltvinik y Hern~ndez Laos. 1999.

4. 312 LA I'OBREZA Y LA POLITICA SOCIA l" LA POBREZA Y LA rOLITICA SOC IAL 313
gue entre la Hamada focalizacion y los subsidios indirecto.s .9,Ez:.~1 el consumo alimentario y el estado nutricional de las fam ilias·
primer caso se identifica a la poblacion objetivo y se dise~~n. I!l~­ ppbres. lO ., • •
canismos a fin de mejorar su . ~ngres.o, proveerla de. con~i~i9'!}~s En Mexico, la utilizaci6n de los SUbSldlOS mdlrectos estuva bas-
materiales de vida menos desfavorables y apoyarla en la ~9.9.l!~.:>.i­ tante difundida por lustros antes de queOexistiera alga semeja.nte
cion de servicios basicos de s.a lud y educaci~n.: E~_ ~l s~g~qo a un program a focalizado 'Ie ataque a la pobreza. l1 EI Progresa,
caso se considera que la poblacion objetivo cubre un rango de que es el primer programa de este tipo, debe entenderse como un
posibilidades de ingreso dentro de aquello que puede conside- intento de hacer mas eficiertes las acciones gubemamentales de
rarse una situacion social muy precaria 0 muy cercana a la preca- combate a la pobreza; per~, sobre todo. es una respuesta a la
riedad. Por tanto, el gobierno se dedica a subsidiar la pr09l!c- ineficacia de los programas do subsidios universales ante un pa-
cion, l~_ distribuci6n.. 9' el consumo de 'p-rod~ct'os . de p!i_~~a norama.mas cr!tico de las coqdiciones de pobreza en el pais des-
necesidad para la poblacion. En realidad, la diferencia entre la pues de las recurrentes crisis'lecon6micas de los ultimos 20 anos.
focaTizacloriYlos 'sllbsidlos' uruversales tiene que ver con la for- If /.._ El cuadro 1 muestra de maAera sencilla los tipos de programas
ma en que se define a la poblacion objetivo ---€sta podr(a variar . de combate a la pobreza, la descripci6n de su funcionamiento
enormemente para distintas polfticas de focalizacion- y con el basico y ejemplos concretos de ellos en Mexico desde la decada
hecho de que los beneficios que produce la polftica alcanzan un de 1970.
grado de especificidad considerablemente mayor en el caso de Como puede observarse, los instrumentos suelen aparecer en
los programas focalizados. forma singular 0 combinada en diferentes grados. La variedad de
En la focalizacion no solo se pretende pres tar can la mayor efi- instrumentos que sc pueden incorporar al diseno de los programas
ciencia posible los servicios elementales de educacion y salud; contra la pobreza es verdaderamente amplia y va desde acciones
tambien es necesario que estas acciones se complementen fre- que se centran de manera fundamental en la actividad economi-
cuentemente con apoyos para la alimentaci6n e incluso se ofrece ca de las comunidades hasta la provision altamente selectiva de •
a los adultos alguna forma temporal de empleo 0 se promueve la ~istintos servicios y apoyos que pueden tener impacto preponde-
organizacion familiar y comunitaria tanto para articular las prefe- rante en el nivel comunitario 0 familiar. Ello demuestra que las
rencias sobre acciones y beneficios especfficos como para procu- concepciones que subyacen a los disenos .de las distintas polfticas
rarios en conjunto, con el apoyo publico. Estas alternativas de de superacion de la pobreza han sido muy diferentes y se han mt>-
apoyo y de acciones de imp acto individual y comunitario, depen- dificado considerablementl en el tiempo. A su vez, el papel que
diendo de casos especfficos, pueden incluso combinarse en di- desempena la poblaci6n beneficiada frente al funcionamiento de
ferentes "paquetes" que se ofrecen a la poblacion objetivo. El los programas es extremad~mente variable, de forma que el gra-
Programa de Educacion, Salud y Alimentacion (Progresa) es un do de participaci6n puede.reducirse de .manera significativa, 0
claro ejemplo de ello. Su objetivo fundamental es elevar las con- bien ocupar un sitio central enola concepci6n de los programas.
diciones de vida de niios y madres de familias pobres a traves Es claro que el desarrollo de las polfticas contra la pobreza ha
del mejoramiento de las oportunidades de educacion, salud y tenido una trayectoria que in'torpora elementos de cambio incre-
alimentaciOn. Operativamente, se concentra en incentivar la ma- mental, de ensayo y error y que, sin duda, ha pasado por el de-
triculacion, la asistencia y el rendimiento escolar de los ninos sempeno desigual de las burocracias involucradas. Estas tiltimas
para que completen su educaci6n basica; promover la utilizaci6n han.__cr~~ido al amparo de procesos de opcrclci6n y provision
de los servicios de salud por parte de la poblacion objetivo, sobre
todo con la intencion de fomentar la salud preventiva, y mejorar 10Poder Ejecutivo Federal (s. a.).
11 La Conasupo, encargada de la producclon y distribucion de procllldo;; de
primera necesidad, por ejemplo, antecede varias decadas al primer program..
9 V~ase cl ensayo de Diaz Cayeros, 1998. destinado a la poblaci6n pobre.

5. CUADRO 1. Tipos de programas contra la pobreza transparentes y observables par instancias aut6nomas(~e evalua-
ci6n- y rendici6n de ctHintas, se han insertado en la 16gica de I~
Illstrumelltos de politicns Ejelllplos
de combate ala pobreza Flll1ciol1amiento btisico en la experiencia mexicnl1a
reiaci6n clientelar que se estableci6 en diferentes gra~os . e.ntr~
g;bi~~!:oy ciudadanos. Ciertamente, las polfticas de subsidios a
Subsidios directos a la EI gobiemo ofrece bienes EI Sistema Alimentario de focalizaci6n de algUn tipo no han side unicamente productos di-
produccion 0 al co~umo basicos a precios alta- Mexicano se proponfa ferentes can base en su diseno inicial, sino que las experiencias
mente accesibles y apo- impulsar la produccion
' de instrumentaci6n y efectividad han sid a muy distintas. Como
ya la produccion en el destinada a mexicanos
campo en situacion de deficit
se argumentara mas adelante, el caracter basicamente no compe-
nutricional titivo que tuvo el sistema poiftico mexicano durante decadas no
puede abstraerse, sin consecuencia alguna, del analisis de los
Generaci6n de empleo tn
EI gobierno busca bene- EI Pider se proponia apo- programas sociales en general y contra la pobreza en particular.
actividades productivas ficiar a comuneros, jor- yar la economia rural Mas alia de las bondades y crfticas que pueden hacerse a uno y
basicas . I
naleros y minifundistas en poblaciones de 300 a otro tipo de polfticas, la experiencia demuestra que los gobiernos
3000 habitantes han experimentado y variado los terminos te6ricos y practicos de
Oferta de servicios socia- Se busco beneficiar a po- Coplamar planteo la co-
los instrumentos de lucha contra la pobreza que se han puesto en
les bilsicos blacion indfgena y a cam- ordinacion entre institu- . marcha a 10 largo de par 10 menos un CLlarto de siglo.
pesinos de zonas mar- ciones del gobiemo bajo Lo que sf resulta contundente es observar que eLgesaI.rollo de
ginadas el control y responsabili- ~a polftica de focalizaci6n para combatir la p.9.~r~~.?__e.l)._Mexico
dad de la Presidencia ha representado una respuesta 0 una ~It~gt~J.iY'?_a.Ple.J'Unsl!.f!:
Cfensia de las.. pol~!ic~s .de subsidio ur:iv~r~?.~. Evidentemente, el
Oferta de servicios e in- Se benefici6 tanto a traba- Solidaridad 0 Pronasol
frnestructura basica y jadores migrantes como
Ejecutivo federal ha sido hasta ahara el unico nivel de gobierno
fue un programa dirigi-
promocion de la organi- a campesinos, poblacion do a promover la partici-
capaz de instrumentar poifticas sociales contra la pobreza, ya
zacion comunitaria indfgena, minifundistas pacion comunitaria sean focalizadas a basadas en subsidios universales. En el futuro,
y tambien grupos mar- el gobierno federal seguramente tendra que seguir "jugando"
ginados can estas dos altemativas de diseno para enfrentar los problemas
de marginaci6n en los que vive gran parte de la poblaci6n del
Oferta de servicios socia- La poblaci6n beneficiada Progresa es un progra- pafs. Sin embargo, es necesario encontrar la combinaci6n 6ptim?
les basicos y transferen- a nivel familiar recibe rna que enfatiza los me-
cia de ingresos apoyo ali menta rio, becas canismos de focalizacion
de las polftica_s un~~ersalis'tas y"-foc_
alizadas .~. f~_~~_I?a'.<imi~c:r los
escolares y servicios basi- y seleccion de las fami- r.esultados y asf incidir efectivamente en el combate a la pobreza.
cos de salud dentro de lias beneficiadas. Reduce Cualesquiera que sean las opciones de esta combinaci6n de
un esquema de incenti- considerablemente el fac- poifticas, es importante resaltar que hasta. ahora se ha carecid9
vos que considera cI tor de la pnrticipacion de informacion y, por consiguiente, de la evaluaciqI! profund<l y
aprovechamiento maxi- social en el nivel comu- general de los programas instrumentados para com.b.~.~i~ .I?"pc?-
mo de una cantidad de nita rio, pero busca tener br~za. Por supuesto, tambien ha faltado transparencia en el uso
ingreso liquida impacto en la familia co-
mo unidad de organi-
de los recursos destinados a este objetivo.
zacion A pesar de que estas carencias no se pueden deslindar de las
caracterfsticas del sistema polfoco presidencialista, resulta l6gico
NOTA : L<lS princip<lles cilr<lcterfstic<ls enunciildas sc reficrcn directamcntc al esperar que estos obstaculos se superen en un contexto politico mas
an51isis de las politicas sociilles contra la pobreza que aparecen en Del Val. 1998. plural y de mayor equilibria entre los poderes, 10 cual segura-

6. 316 LA POBREZA Y LA POLiTICA SOCIAL LA PO BREZA Y LA POLiTICA SOCI AL 317
mente redundarii en mejores resultados en el combate a la po- po que aseguraban el control y la mov iltzaci 6n de sus mi embros
breza. EI margen de maniobra en el uso d e los recursos por parte afiliados.
del Ejecutivo federal puede estar mas limitado en un contexte De esta forma se fue consolidando una base politico-institucio-
politico mas plural; por ello, parece necesario ser mas preciso en nal en la relacion entre los presidentes y las estructuras corporati-
el diseno, la combinacion, la coordinacion y, final men te, en el se- vas, las que inc1uso contenfan a la burocracia ya los actores estra-
guimiento de las politicas publicas. tegicos del sector productivo. Ejemplo de ello es el mOVtmle~to
obrero organizado, que era el unico representante reconoCldo
o
por el gobierno para efectos de la definici6n de las politicas socia-
"1 . Los DILEMAS POLiTICOS DE LAS pOLiTrcAs CON.TRA LA POBREZA: les concernientes a los trabajadores. 13 De esta manera, se fue
LA PRESIDENCIA, EL CORPORATIVISMO Y EL CAMBro POLiTICO desarrollando un plano de interaccion estrategica entre los pro-
pios agentes de la politica social dentrt> de las principales. ,de-
Las politicas sociales eI! g~neral y las polftIcas contra la pob~za pendencias federales (tipjfame~,te en. ~reas como segur.t~ad
en particular no se han dado en un vado politico-institucional; social, servicios de salud, eoucaclOn y vlvlenda) y el Poder EJ~cu­
por 10 tanto, desde el punto de vista del diseno y la instrumenta- tivo. Este ultimo, investido 4e autoridad y recurs os, fue generando
cion de las polfticas publicas, no se pueden abordar en forma relaciones espedficas de pdder frente a I~s burocracias organiza-
abstracta, aunque ella sea sumamente importante. Tanto las pri- das, cuyos intereses y capaQdad de negociacion . - 0 inc1uso
meras como las segundas han surgido y se han desarrollad~_~ poder de veto- sobre posib~es ca~bios en las . r~laClones labo:a-
manos de presidentes tradicionalmente fuertes 12 en el contexte les y, en general, sobre In proliuccion y los servtCIOs lIegaron a ser
de- lin· sistel!'~_p_olitico definido en buena medida e~.!}~. existen- considerables. •
cia de un _ partido hegem.6oic.o, cuya transformaci6n hacia una Una revisi6n sucinta de la historia de los Liltimos gobiernos
estructura corporativa se consolid6 en 1938, con la creaci6n del permite ver con c1aridad la. serie de i~tentos de reforma institu-
Partido de la Revolucion Mexicana (PRM; Partido Revolucionario cional por parte de los presldentes, aSl como el conJunto de estr~­
Institucional, PRI, desde 1946). Enla. misma decada .9 ~ 1930 ~e tegias con que frecuentemente respondi~ron los gr~lpos organt-
consolido lin regimen institucional para las relaciones obr_ elQ- zados de la burocracia del sector sOCla1. 14 Un eJemplo muy
patronale~ y, en concreto, para un movimien to obrero cuyos sin-
ilustrativo de los intentos de reforma institucional por parte del
dicatos adoptaron una forma de organizacion eminent~llliillle Ejecutivo se refiere a la descentralizaci6n educativa que, desde ~i­
corpQraJiYa; es decir, dirigida a plantear demand as y asuntos re- nales de la decada de 1980, ha iniciado la Secretarfa de EducaClon
levantes frente a sucesivos gobiemos posrevolucionarios al tiem- Publica en conjunci6n con el magisterio nacional organizado. 15
De no menor importancia ha sido la interacci6n del EJeClltivo °
Il Las fuentes constitucionales y metaconstituclonales del poder preside ncial, al
con sindicatos nacionales del sector publico en Sll afan por res-
haberse combinado en el caso de Mexico durante dtk adas, produJeron presiden- tructurar las instancias administrativas y laborales dedicndas n In
tes que, sin cxageraci6n, pucden considerarse mas que fuert es -cs decir, mas alia polftica social. •
de 10 que pod ria sec una figuca pcesidencial fuecte en tcrminos estnctamente cons-
titucionales-. Como explica Weldon (1999), el enorme poder del presldente en Dentro de esta 16gica, el Ejeclltivo federal ha conccbldo a _'~
Mexico se debe a que, ademas de contar con las facultades que Ie otorga formal- politica de combate a la p~reza como un brazo de Ia decisi6n y
mente la Constituci6n politica, a) hasta la LVI Legislatura federa l cont6 con un acci6n presidenciales, que es indepe~diente en gran medlda de)
gobierno unificado (mayoria priista); b) existian fuertes incentivos para respetar
IJ disciplina partidista porque no era posible la reeJecci 6n consecutiva, los proce- conjunto de las burocraci( s federal~s. Dicha independencia se
sos de nominaci6n a las candidaturas eran cerrados y se recompensaba la leal tad,
y c) el presidente era a su vez la cabeza del Partido Revolucionario lnstitucional. IJ Este argumento es desiICrollaJo e~1 TrejO y Jon('s~ i99lJ
Sobre esta diseusi6n, VE!ase tambien Casar, 1996. I~ Dicha cevisi6n se haee en Trejo y Jones, 1999, pp. 112-145.
15 Wase CIDAC, 1991, pp. 112-144 . •

7. LA POBRFZA Y I A POLITICA SOCIAL
debi6 ~n parte a fa Q,ccesidad de ganar un espacio de alltonomfa tes han encontrado en el sistema corporativo de repr entaci6
frente a esos grllpo~corporativos. Al mismo tiempo, en las deca- de intereses que tuvo lugar en el PRM y mas tarde en el PRJ yen el
das de 1 70 Y 19L 0 10 presidentes 10 hicieron para reforzar el que se asentaron las grandes burocracias sindicales del paIs Apo-
prestigio y 1a image? de la presidencia en un contexte en que los yados en facultades constitucionales y metaconstitucionales, los
benefici~ del patrimonialismo comenzaron a ser insuficientes presidentes fueron reconociendo la necesidad de establecer pro-
ante una sociedad cada vez mas grande y compleja. En otras pa- gram as cuyo objetivo fuera atender a la poblacion pobre del pais
labras, ante el agotamiento del sistema polftico tradicional y el mas aHa de las tradicionales politicas sodales -<:uyas estruc mas
sofocamiento de las polfticas sociales por parte de los grupos burocraticas federales habian side controladas de manera fun-
corporativos, la polftica contra la pobreza amplio el margen de damental en el contexte del corporativismo-- y dirigidas en bue. a
maniobra del Ejecutivo y Ie represento un capital polftico en la medida a atender a la poblacion que no necesariamente estaba e.
medida en que aparecfa como su protagonista. la peor situadon material 0 que, incluso, disfrutaba de niveles de
En suma, la evoluci6n de las polfticas sociales en el Mexico movilizacion importantes en el contexto corporativo-clientelar
posrevoludonario -y, entre elias, el proceso de definidon de las del PRI. En otras palabras, a partir de la decada de 1970 surgi6 la
poifticas contra la pobreza- ha sido el resultado directo 0 indi- necesidad de atender a una poblad6n pobre qlle estaba margina-
recto de un proceso de negodaciones estratE~gicas entre los presi- da en terminos no s610 economicos sino tambien politicos,
dentes y los grupos organizados del corporativismo asentados en De hecho, es posible exponer la relacion entre sllcesivos presi-
el PRI. Cad a vez que el Poder Ejecutivo expandfa la polftica sodal dentes y el movimiento obrero en terminos de su 16gica fre. te a
en cualquiera de sus formas, no solo cumplfa un cometido funda- la polftica social, su reforma y las propias polfticas de lucha con-
mental, sino ,que refrendaba la vocad6n social de los gobiernos tra la pobreza. Dicha relaci6n se esquematiza en el cuadro 2 y
hacia los grandes sectores mayoritarios organizados. Ciertamente, propone, para fines del analisis de las politicas sociales, dos gran-
los presidentes no 5610 recogieron una agenda de objetivos so- des formas de categorizar la negociadon estrategica entre e' pre-
dales a partir de la Constituci6n de 1917, sino que plantearon una sidente y el movimiento obrero en distintos momentos del desa-
alianza con los gropos sodales organizados, fundamentalmente rrollo posrevolucionario. Por un lado, se concibe a] presidente
obreros y campesinos. De estos, los primeros alcanzaron un nivel como poseedor de poderes plenos en el sentido no s610 constitu-
particularmente elevado de organizad6n. El resultado es que, de cional sino tambien metaconstitudonal, 0 bien como acotado
diversas maneras, la estructura corporativa de relaciones polfti- para que no disfrute con toda amplitud dichos poderes dentro de
cas y de tom a de dedsiones fue generando un sesgo en la pro- un contexte polftico especffico. Por el otro, se plantea un movi-
vision de la polftica sodal hacia los grupos organizados de la miento obrero que adopta una imagen de mayor fortaleza 0 de-
urbe, frecuentemente insertos en actividades de la industria y los bilidad relativa frente a los presidentes en la medida en que ha
servicios. En realidad, cn Mexico se fue conformando una forma podido cohesionarse en la estructura corporativa tradicional 0 e
particular de desarrollo-social consistente en articLllar la oferta de tanto ha ido transformandose en LIn movimiento compuesto por
servicios sociales con la estructura del mercado de trabajo.16 ..__ . distintas corrientes, prefigurando un movimiento obrero uc 0
De csla mancra, las polfticas sodales y, a la poslre, las politicas mas plural. Evidentemente, el prop6sito de plantear de esta mZ1-
contra la pobreza que comenzaron a desarrollarse desde finales nera la relad6n presidentes-movimiento obrero es situarla en b
de la decada de 1970 han representado un factor de respuesta pre- perspectiva de un tiempo historico en cu}'o transcurso cambia el
sidencial a los lfmites y constreftimientos que sLlcesivos presiden- sistema politico. Sin embargo, 10 fundamental para 10. fine,' de
este an.msis es el cambio en los incentivos que enfrenta el pre-i-
16 Enrique del Val expresa esta idea acerca del desarrollo mexicano y sus Ifmites dente desde el sis~ema politico al tomar en SllS manos b pol:tlc;)
hacia la dccildil de 1970. vea~t' Del Val, 1988, pp. 2-4. social y, sobre todo, la politica sodal contra la pobrezJ .otese

8. LA POBREZA Y LA POLiTlCA SOCIAL 321
CUADRO 2. Ln relllciol1 presidencia-sindicallsmo Y SLiS implicaciones que en cada caso -es decir, en cadil periodo de la relaclon plCln-
para la po/{tica social Y la po/itiea de combatl! a /a pobreza teada- la politica contra la pobreza accede a nuevos nIveles de
definicion.
SmdlCahsmo II/erie Smd/cul/smo debt! En un primer momento, presidentes y grupos corporativos
Presidencialismo 1940-1982 1982-1994 van construyendo un conjunto de instituciones dedicadas a 1a
pleno Los sindicatos coloni- Los grandes sindicatos poiftica social. EI saldo de esta ctapa es la expansion de una buro-
zan el sector socIal mantienen un poder de cracia organizada al servicio del Ejecutivo, pero cada vez mas
(1940-1970) veto considerable sobre poderosa dentro de las diferentes dependencias dedicadas a las
EI presidente empleza la reforma de las poli- poJfticas de salud y educacion. Mas tarde, una vez que ICl Pres i-
a manejar de forma ticas sociales, aunque dencia ha terminado de disenar los programas contra la pobreza,
preliminar la politlco el movimiento obrero se consolida la nocion -desde el diseno e instrumentacion de las
contra la pobreza entra en Lin proceso de politicas ptiblicas- de que los nuevos programas sOClales se
cnSIS y recomposici6n.
desarrollan con independencia de la estructura burocratlca fede-
EI presidente desarro-
IIa directa y activamen- ral y, mas tarde, de que los programas sOClales representan
te Ii1 luchil contra la estructuras separadas de aqllella burocracia corporativa. 1ien-
pobreza. tras esto ocurrfa, surgieron las primeras mllestras de los Ifmites
en el reformismo de las dependencias dedicadas a la polftica
Presidencialismo 1997-2. 7 1994-1997 social, sobre todo en materia edllcativa, toda vez que la idea de
acotado Los gobernadores son EI sindicalismo entra impulsar la descentralizacion de decisiohes y recursos se tCJ~o
cada vez mas indepen- en franca recomposi- con las resistencias politic¥ de la blirocraCla educativa y del
dientes; el Congreso se cion pero, apoyado magisterio organizado.
pluraliza. La autono- sobre bases politico- Un cambio muy significatjvo para la polftica con!r~ !~obr~_~a
mia y pluralidad del institucionales tradi-
sindicalismo se conso- s~}£o cuando el sindicalismtentro_ en l~na.e~apa de relativa debi-
clonales persiste el
lida; una presidenCla veto sindlcal sobre la ljdad frente a su propia crisis.int~rna, al J!lism.o tiemp.Q-<ll!~~l
no priista y un nuevo politica social. E!~sidente entrante decidio el1lprender diversas reforma~ eco~6-
equilibrio republica no Los recu rsos de com- micas e institucionales en el *ctor ptiblico. Si bien en esos anos
alteran la politica so- bate ala pobreza se fo- 'Carlos Salinas de Gortari enf ..ento alln a sindicatos nacionales
cial y especificamente calizan de manera ex- que mantuvieron cierto poder de veto sobre las reformas del sec-
el combate ala pobreza plicita, por un lado, y tor social (por ejemplo, en materia educativa), el sindlcaIi -mo no
se empiezan a descen- pudo evitar que el presidente enarbolara, mas alia del PRI y de
traltzar a estados y mu- SllS sectores corporativos, la lucha contra la pobreza en 1.1 forma
nlcipios, pm el olro. de un novedoso programa Ilamado Soltdaridad _In embargo
despues del sexenio de Carlos Salinas, los recurso - destm.1dos il
Nou. : E! argumcnto que da sustento a cstc cuadra y d cuadra mismo sc toma- la polftica social empezaron a clescentralizarse de forma declslvil,
ron del analisis que aparec(! en Trejo y Jones, 1999
y ~presidente Zedillo redefinio el progrilmcl federal contra 1.1
pobreza al crear el Programa de EducaClon, Salud v Altmenta-
~.!~ii (Progresa). Este programa cont;a b -p'ob~ez'l d~6 de repr~­
sen:~r un activo ~trumento de p~litica pllbhca can altos imp<1 to
pohttcos. Por pnmera vez el presldente vio merm. d.1 con~idera-

9. blemente su autoriJad tradicional Erente t1 un contexto de des- los trabajadores, una cuota creci~n~e d~ gubematuras y eseanoe;
centralizaci6n de facto del poder polftico y, en consecuencia, de legislativos,19 ademas de l.a m.l~1tlphcaCl6n de los dereehos SOClCl-
buena parte de la polftica ptiblica. Esto, aunado al diEfcil contexto les contenidos en la ConshtuClOn. . '
de la recuperaci6n [rente a una crisis recesiva en 1995, hizo que el Como se ha comentado, se crearon dependenClas centrallz~~as
PRJ, el partido tradicional del presidente, perdiera la mayorfa dotadas de grandes burocracias que proporcionaban los servl~lOs
simple en la Camara de Diputados en 1997. Todo ella acot6 en sociales basicos, sobre todo en beneficio del sector obrero. A: £1na-
forma considerable la autoridad y el ejercicio tfpicos de la Presi- les de la decada de 1950, la polftica social se habra convertldo en
dencia.l~ En esta etapa, en que los grupos corporativos del movi- una fuente privilegiada de patronazgo que alimentaba una ~ed
miento obrero entraron en una profunda restructuraci6n y una cada vez mas compleja de relaciones clientelares que converglan
mayor descentralizaci6n politica, la llegada del Partido Accion en la Presidencia. Paralelamente a la expansion econ6mica, I~ red
acional (PAN) a la Presidencia de la Republica sigue planteando de organizaciones que controlaba la opera cion de la segund~d
un contexto polflico muy distinto a la lucha contra la pobreza, no social y de la polftica social mis~a ~btuvo un gr~do de.poder S111
solo en terminos del lugar que la presidencia de Vicente Fox de precedentes. Ame~ida que los s111dlcatos y sus.hderes l:,cremen-
al programa focalizado contra la pobreza, sino en terminos de la taban su control sobre los organismos de segund~d s~C1al, salu~,
logica presupuestal que se empieza a generar entre los goberna- educacion, etc., se fue reduciendo paulatinamente la autonom~a
dores y el presidente. IB : q~:e habfan tenido los presidentes de la Republica en el mane)?
del sector social. 20
- A. partir de las crisis economic as recurre~t.e,s que ~e ~cia~~n
3, LAS POLiTICAS CONTRA LA POBREZA Y LA DESCENTRALIZAcrON en la decada de 1970, la polftica social adqumo una SlgruficaClon
diferente que coincidi6 con el agotamiento de un,n:odelo de, ~s­
En Mexico, la polftica social se sustent6 sobre bases ocupaciona- tado interventor y patemalista sustentado en el regimen poht:co
les mas que universales y se enfoc6 a la prestaci6n de servicios posrevolucionario. Hacia 1983, la prioridad del gobiem? paso a
mas que a la transferencia de ingresos. Asf, col11o se ha dicho, los ser el planteamiento de las bases de ~n ~odelo econ6~1:o alter~
grupos mejor organizados lograron una mayor satisfaccion de nativo que permitiera retomar el creClmlento y la estabt!l~ad, aSl
sus demandas sociales a traves de la mediaci6n polftica que les como corregir y compensar en 10 posible los efectos negatlvos de
permitfa el. sistema corporativo de representaci6n de intereses. las crisis mismas y del cambio de modelo de desarrollo. Asf las
En este sentido, ~e.sulta de particular significado la diferencia qu~ casas, en la decada de 1980, el discurso po!iticoJra_dici.onal en
se genero entre obreros y campesinos, a pesar de que ambos gru- tomo a la polftica social y los grupos_ ?rgax:iza.d<?s_p~~9 a ocup~_r
pos se consolidaron como pilares corporativos del partido hege- un'segundo lugar. Dicho discurso habra destacado el apoyo y la
monico. En parte como consecuencia de una polftica de indus-
trializacion subsidiada por el campo, los obreros fueron logrando 19 Resulta interesante recordar que tradicionalmente el PRI us6 desde lQ45, y al
una mejor posicion polftica y mayores beneficios sociales, mien- menos hasta 1991, un sistema de cuotas sectoriales para designar las candidaturas
a puestos de elecci6n popular. En el caso de las c~ndidaturas pa.ra diputado~ de
tras que los campesinos lograron el reparto un tanto erratico d-e mayorla relativa, de 1946 a 1964 el sector campesU10 obtenfa mas de 50% de las
la tierra y los precios de garantfa de los granos basicq~. Los lfde-- candidaturas. Sin embargo, entre 1961 y 1976, el sector obrero aument6 en 10
res sindicales obtuvieron el monopolio de la representacion de puntos porcentuales su proporci6n de curules a costa del sector campesmo y.
final mente, a partir de 1979, el sector popular concentro mas de 60% de las c~n­
didaturas a costa de la perdida de los pllestos del sector obrero. A partir de esto"
17 ~cas(? Kaufman ~ Trejo, 1996. ~1S ctapas que corrcsponden a las presidencias
datos se puede observar que este sistema de cuotas 0 pacto tacito que existia entre
de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo son analizildas il la luz de
('stc argumento y en mayor detalle en Trejo y Jones, 1999, pp. 112-120. los tres sectores respondi6 a los cambios de la estructura econ6mica. demo"rMica
•8 Vease DiilZ Cayeros, 1994. y social del pais. Yease De Rcmes, 1993, pp. 131-138 .
20 Vease Trejo y Jones, 1999.

10. ~~ 4 ~~~~~-- P O B R- Z- -L '--~ ~--,---C IA l-~~~~~~~~~~~~~~- LAP
2~ [ A---- E- A- ' - PO LI~ K SO ~- . B ZA LA OLrr~A~IAL 325
<1:ianza entre lo~ gobiernos posrevoluclonarios y los grupos orga- za instrumentada por ('I EJeclitivo federal toc6 y flbra p litlca
~Izados 0 ectores corporativos. Pero ahora dejo de enfocarse ·i~portantes. quran~e el. sexe~!C? de Carl2s. S,!!l1:'~~ d~ _Gortcl~_
unlcamente en las "promesas revolucionarias" y empezo a reco- confunden los objetivos de la descentrahzaci6n y ~el _ ,-ombate
~ocer I~ e. istencia de la marginaci6n y la pobreza como los obje- .!!.pobreza, al instrl:lmentarse una politica socIal demaslado rn·
tlVO dlrectos que debfa atacar dicha polftica. Ya no se trato, s.Juyente, poco transparente y vinclilada en exceso a la figur~ p're-
pues, s610 de amp liar y mejorar las condiciones de las bases so- si(t~ncial y su objetivo de mantener el control politico. DuraI}te el
dales del regimen politico, sino de compensar la situacion de los sexenio del presidente Zedillo se consolid6 un avanee euantltah-
gru.pos crecientes que se habfan quedado luern de los beneficios vo en terminos de recursos descentralizados y un progreso eua)i-
sOClales que generaba dicho regimen. ;ativo en la evolucion de la politica contra)~ P'Q~r.e~a, pues ahora
. La n~ce.si?~d de instr~.1I~entar polfticas contra la pobreza no ha quedado claro el objetivo de esta politica y se ha adelantado
solo comCldlO can la poslb!lidad de reforzllr el desempeno presi- en un diseno mas refinado que pretende cumplir de forma mas
denClal, como se planteo en el apartado anterior. La evolucion de eficiente con su objetivo. Queda pendiente la transparencia en su
las polfticas instrumentadas para combatlr la pobreza tambien ha instrumentaci6n y la continuidad de este tipo de polftlca, pl es es
comcldldo y se ha relacionado can el proccso de descentraliza- evidente que se requiere su aplicacion por vanos anos para 'cne-
cion creciente y cambia politico a nivellocal que ha vivido el pais. rar efectos positivos.
De hecho, se ha dado una competencia par los recursos destina- Como 10 explica Marfa Emilia Dfaz Jannetti,21 fue en la deeada
dos a est?s dos distintos objetivos de las polftiG1S pt.'iblicas. de 1970 cuando se hizo evidente el problema de las deslgualdades
EI fenomeno de descentralizacion que se ha venido dando en regionales por la exce5iva concentracion en el Valle de Ie. co.
~fexico desde I.a decada de 1970 se debe entender como Lll;'prOCeSo Durante el gobierno de Luis E£he~er!~ el gobierno fe eral in-
que, en una pnmera etapa, consistio en instrumentar una serie de tent6 responder a esta problematica usando el gasto del Es a 0
~edid.a.s adoptadas y dirigidas por el gobierno federal con la como instrumento de redistribuciOn. Los resultados fueron e im-
mtenclOn de eliminar, 0 al menos reducir, la excesiva concentra- pulso que se dio a las regiones del Istmo de Tehuantepec y de Ba'a
cion. de decisiones y recurs os que existfa en este nivel de gobier- California, y la creacion de parques industriales como el e
no sm perder el control politico. En otras palabras, se trat6 de im- Ciudad Sahagun, Irapuato y Torreon. Se dot6 a cada enti a (e-
pul~ar_polftica.s d.e de~~entralizaci6n administrativa mas que de derativa de un Comite Promotor del Desarrollo Economl- 0
r~dlsenar la dlstnbuclOn de recursos y decisiones entre los tres (Coprode) para planear el desarrollo de cada esta (, ~- oord~r
nlveles de gobierno. 21 De hecho, como se explicare! mas adelante, 'TaSdecisiones en materia de inversi6n de los diverso en e
el p~oceso ~e descentralizacion genero un aparato burocratico- secretarfas en una misma ent1dad. Finalmente, para oor 10 r
ad,mm,st,ratlvo para la planeacion del desarrollo regional y la trabajo de estos comites se creo en 1976 la Comi ion CI
aSlgnaclon de los recursos correspondientes, que aseguro el con- _I?~s-ar~ollo Regicin~l y l!rb~n9' la W' pOI' U car~cte; IOte-tO:
trol polftico del gobierno federal en este tema. En este lapso, el nal e mterestatal, depend"l iirectamente de la retan t.:
proceso d~ descentral~ac~6n estuvo acorn pan ado por ensayos 0 Presidencia. En cierta forma, 'a conformacion de e te m r -
prlm,eros mtentos de dlSenar programas de combate a la margi- ~inist'rativo represent6 la inclu~ion formal d la r pr
naClon y la pobreza. de los gobiernos estatales en el~pafilto adminl tratl
. ~n una ~egunda ~t~pa, el proceso de descentraJizacion respon- tico del gobierno federal en '1Iateria d pl.me.l 1 n,
dlO a p:eslOnes pohtJcas que fueron surgiendo con mas intensi- (obra pllblica) y desarrollo, cs de ir, 111 in rp ra I n
dad a nlvellocal. Fue entonces cuando la polftica contra la pobre-
21 Rodriguez, 1997, pp. B Y9.

11. LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIA L 327
326 LA I'OBREZA Y LA POLfTICASOCIAL
sentnntes esta tales en la planeacion del ejerclcio del gasto publico Coordinaci6n General del Plan Nacional de Zonas Deprimida s y
federal. g!_UPOS Marginados (Copl.amar), cuyo~ programas ~uncionaron
Al mismo tiempo, el gobierno encabezado por Echeverria for- exclusivamente con los recursos que diversos orgamsmos y ~e­
mula, a partir de 1973, el Program a de Inver?io_ p'_u~li~9__ P_~_r.cU:~)
I1_ pendencias comprometian para tal efecto. En 1979, estos progra-
Desarrollo (pider), con el fin de crear empleos y arraigar a los mas tambien se integraron a los cue. Este programa tema como
campesinos en su lugar de origen. El Pider estuvo vigente hasta objetivo la redistribuci6n de la riqueza y.funcionaba,.ori.e ntandose
1984. Sin embargo, este programa fracaso porque sus recurs os se a grupos seleccionados, a traves de medlda~ ~rotecclOrustas c~~o
destinaron en mayor proporcion a atender servicios pllblicos precios de garantia, creditos baratos, SUbSldlOS a la. producClo~,
basicos que a intentar mejorar las condiciones de vida del media intervenci6n en la comercializaci6n de granos baSlCOS, etc. Sm
ruraP3 - embargo, fracaso en lograr su objetivo porque oper6 fundamen-
Durante el gobierno de Lopez Portillo, los cam bios mas impo.r- talmente a traves de la estructura del mismo sistema polftico cor-
tantes se siguieron consolidando en -terminos de la-reforma ad- porativo. De cualquier forma, represent6 una ex~er.iencia positiva
ministrativa, que buscaba fortalecer la capacidad de ejecucion de en terminos de la planeaci6n de un programa mas mtegral contra
los gobiernos estatales sin quitar el control politico al gobierno la marginaci6n.
federal, ya que este nivel de gobiemo segufa ~ecidiendo el desti- EI program a de go~ierno de Miguel de la Madri9. propuso la
no de los recurs os descentralizados. Los cambios mas importante5 descentralizaci6n como uno de los siete elementos centrales de
c~:msistieron en la creacion de la Direccion General de Promocj6..n su polftica general. Durante dicho gobierno, la pql.ftica . de des-
y Operacion Regional y Urbana, y la Coordiri.acion~ de - D.~im­ centralizaci6n partio de cuatro objetivos concretos:.1) apoyar l~?
ciones, que dependfa directamente del encargado de la Secretar£a actividades productivas de alcance regional; 2) impulsarel de?-
de Programacion y Presupuesto (spp). Tambien se transfirieron a-rrollo social; 3) consolidar y ampliar la infraestructurC! Iegio~~,
a los estad05 los Programas Estatales de Inversion (PEl), que eran "L12}9mentar la actividad econ6~ica_ y_ e.xten~e~~l. a~ces,o Cl.s~rv_i:­
_
los programas que instrumentaba el gobiemo federal para dotarlo5 cAos gubernamentales. Esta pohtica se Impulso a traves de dos
de obras de infraestructura (agua potable, alcantarillado, vivienda, lineas de acciones paralelas. La primera consistio en revalorar el
caminos, etc.).24 ~de.Il1~_s, de 1977 a 1981105 C9_n'-.:E:?~g~Q~c..g§S;l..e. ambito regional ante el central. Para 10gr<1:lo .?e _}I~E.uls6 .~
~Q9.r.94:1Ccion (cuc), que originalmente surgieron para coordinar reforma al articulo 115 dela Constitus~oI1 y, en consecuencia, se
la inversion, evitar duplicaciones y desperdicios de recurs os y ~decu6 el-marco legislativo de las constituciones estatales; se in-
fortalecer la gestion y la realizacion de obra publica a nivel esta- corp oro a funcionarios estatales y municipales en la planeacion
tal, se fueron nutriendo con acciones y programas que antes fun- del ejercicio del gasto federal a traves de los Comites p~ra la Pla-
cionaban en forma separada. 25 La cuestion regional cobra tal neaci6n del Desarrollo (C9plades) y los Convenios Unicos de
importancia que en el presupuesto de egresos de la Federaci6n - Desarrollo (<;:Jm) y se fund6 el Centro de Estudios Municipales
de 1982 aparecio por primera vez un ramo especffico, el XXVI, (~ggemun). La segunda se refiere al intento de descentralizacion
para asignar recurs os a la "promocion regional".26 de la administracion publica federal, que incluyo 1.~g~~ce..nTa!i­
(1 mismo tiempo que impulso este proceso "cpntrolado" de des- zacion de algunas funciones de la mayorfa de las dependenciqs
centralizacion, el gobierno federal realizo un segundo intento federa.l~s (SARH, SRA, Sepesca, SEP, SSA, SEMIP, seT, Sedue, Sectur,
de atender' el problema de la marginacion. En 1977 se creoJa Segob, PGR, SPP, Secofi, STPS y SHCP). Algunos de los resultados de
esta polftica se presentan a continuaci6n: a) se logr6 establecer un
2) Martfnez Bord6n, 2000, p_ 19_
24 Diaz Janetti, 1988, p_ 852_
acuerdo entre la SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
25 Sanchez, 1987, pp_100-105_ Educaci6n (SNTE) con el fin de formar una Comisi6n Mixta de Es-
"b Diaz Jannetti, 1988, p_ 853. tudios para la Descentralizaci6n, -el cual permiti6 que en agosto

12. de 19 3 se iniciara formalmente el proceso de descentralizacion transfirieron recursos condicionCldos princlpCllmentc ,1 los go-
educativa, que consisti6 en transferir la responsabilidad de la edu- biernos estatales y en el que se consolido el aparato operativo
CJClon basica y normal a los gobiernos estatales. Cabe recordar para la planeaci6n y la inversion pllblica, pero el podcr de
que el sindicato de maestros mostro una fllerte resistenda ante la decision 10 sigui6 conservando el goblerno fcderal. Sin embar-
descentraIizadon por temor a que esta polftica afectara su orga- go, la descentralizacion tambien se presento como unCl mcdlda
nizaCion y, con ello, su poder polftico y sus derechos laborales; b) que tendia a la restructuraci6n Y adelgazamiento de 10 adml-
con base en el decrelo presidencial que dio inicio a la descentrali- nistraci6n pltblica federal. Fue justamentc durante estos seis
zadon del ,sector sa Iud, se constituyo el Sistema Nadonal de anos cuando el pago de intereses de la deuda externa practica-
Salud, que dividi6 fundonalmente, seglln el tipo de usuarios, al mente se duplic6, pasando de poco mas de 10% del PIB en 1982
conjunto de instituciones de dicho sector (SSA, IMSS e ISSSTE). Los a casi 20% en 1987. Y el gC1StO del gobierno, excluYl:ndo cl paga
primeros servicios en descentralizarse fueron los que correspon- de interescs de la deLlda publica, como porcentaje del PIU, tam-
dfan a la SSA e IMSs-Coplamar; c) en la tarea de impulsar las acti- bien decrecio de 30% en 1982 a 20% en 1988. 28 Las rcstncclOnes
vidades productivas de alcance regional participaron la SARH, la presupuestales Y los efectos de los ajustes parecieron mcluso
SRA y Sepesca; d) en 10 que se refiere a la consolidacion y ampIia- limitar la posibilidad de impulsar una politica de combate a la
cion de la infraestructura regional, participaron SEMIP, SCT, Sedue pobreza.
y Sectur; e) la Segob desencentralizo los servicios migratorios y Asf, de 1970 a 1988 se estableci6 la primera etapa de impubo a
conformo una red de consejos estatales y municipales de pobla- las politicas de descentralizaci6n, que consistJo basicamente en
cion, integrados en el Consejo Nacional de Poblacion, para ayu- diversificar y coordinar regionalmente la inversion federal. Se
dar a resolver los problemas demograficos en Mexico; j) la SPP trato, pues, de una polftica de descentralizaci6n dentro de un sis-
apoy6 presupuestariamente las acciones de descentralizacion de tema polftico que, si bien ya comenzaba a mostrar rasbos de ago-
las diferentes dependencias y entidades; g) la Secofi autoriz6 a sus tamiento, todavia podia considerarse funcional. Par ella, 1..'11 es.:1 .
delegaciones regionales a resolver 10 relativo a. las empresas epocas, los riesgos politicos de echar a andar este proce:o pare-
maquiladoras, con 10 cual se benefici6 la zona fronteriza del norte cieron minimos 0 inexistentes. Dicho en otras palabra -, en ,u-
de Mexico; h) la STPS facult6 a sus procuradurfas auxiliares fora- comienzos, la descentralizaci6n estuvo estrechamente ligada il la
neas para que solucionaran diversos asuntos; i) la PGR descentrali- reproduccion Y conservaci6n del regimen politico me. icano en
zo las funciones del Ministerio Pltblico federal; j) la SHCP incre- su version autoritaria.
mento los montos de los creditos que se otorgaron Cl los estados; La crisis econ6mica del fin de sexenio de 1ligucI de b bdn:i
se transfirio la toma de decisiones crediticias a las sucursales de ace~'tuo mas la necesidad de con tar con llna politica efecti 'a ~
las sociedades nacionales de credito y se opero el ser'icio de la combate a la pobreza. Aunado a clio sc comenzaba .1 vblumbrar,
banGl y credito con un esquemiJ regioniJl que comprendiiJ la fu- de forma mas sistematica, I" presenciil de un proce~) e L ell1 )-
sion y la consolidaci6n de bancos especificos para liJS diferentes cratizaci6n "desde abajo", que significaba una pre:- 'n?o tnca cre-
zonas del pais. Ademas, esta secretarfa anunci6 que, () fin de ciente para el gobierno centra' que 10 forz6 Lleguir p rei U11l-
fomentar la descentralizacion del sector privado, se concederfan no de la descentralizaci6n de recursos. Al respecto, cabe rL'Cor :l,lr
beneficios tributarios a las empresas que salieran del Distrito que mientras que en la segunda mitad del pertodo de gobterno
Federal, del Estado de Mexico y del area de Tizayuca, Hidalgo.27 de Miguel de la Madrid sola mente 60 de It:>s ma. de _ 3 0 a un <1-
Durante el gobierno de De la Madrid, la descentralizaci6n mientos en el pais estaban Tcabezudos par pre-identc. mumCl-
sigui6 formando parte de un proceso administrativo en el cual se
,H Vcr sitill d~ internet ckl I1ECl que ,1p.trl'Cl' l'Ll "ww Inl'gl .( '.m v 1
27 Dc lil M<1dnd, 1987, pp 47-52. www.shcp.gob.mx •

13. LA POBREZA Y LA rOLfTICA SOCIAL 331
330 LA rOBREZA Y LA rOl.fTICA sacrAL
pales de partidos distintos al PRI , durante los primeros tres anos GRAFICA l. Crecil1lit!JliO t'cOJlOllliCO liS. reclIr:;os nsigl1ndos
del gobierno de Salinas este n(imero se duplic6 2 'J pnrn cOlllbotir In pobrt!za
La crisis econ6mica de fin de sexenio y cl cuestionamiento del 10000
proceso electoral pOl' media del cual Ilego a la Presidencia inau-
8000
19'13
•• • 199-1
guraron el gobierno de Carlos Salinas de Cortari. Con la inten- 1992
ci6n de dar respuesta a las demandas de combate a la pobreza, el 6000 • 1991
gobierno salinista impulso el Programa Nacional de Solidaridad
4000
• 1990
(Pronasol), que se nutrio de los recursos asignados al proceso de
descentralizacion a traves del ramo XXVI del prcsllpuesto federal, • 1989
con 10 cual se inici6 indirectamente una segunda etapa en el pro-
2000 • 1988
ceso de descentralizaci6n. () · 1
EI crecimiento real de los recursos destinados al Pronasol fue 13 13.5 14 14.5 I:
considerable y crcciente. Mientras que en 1989 los recurs as repre- 1'111 (miles de pE'sos)
sentaron 6.6% de la inversi6n pt'lblica federal, para 1994 lograron FUENTE: CJrlos Salinas de GortJri, Salo illforllil' dt' gollierl/o, Anexo, rresidenci ...
alcanzar 26.3% de esta 0 el equivalente a mas de una tercera parte de la Repllblic11 , Mexico, 1994; e INEGI, blmil:,/icl1" hi"loricn" de Mhit'r), INEel,
del gasto federal ejercido en educacion basica. Este programa Aguascalientes,1994. ,. ,
NOTA: Tanto los recursos destinados al Pronasol como el Pill per capita estilll
incluy6 otras, muy diversos, enfocados a rubros especificos, como calculados en terminos reales equiv11lentes a pesos de 1993.
infracstructura basica, apoyo a las mujeres, escuelas, becas, apoyo
a comunidadesindfgenas, etcetera. sustentaci6n no sectorial 0 corporativa al poder presidencial. S~
Resulta interesante subrayar que los' recursos asignados al Pro- han identificado tres objetivos concretos del Pronasol: n) adaptaret
nasol fueron incrementandose a medida que fue creciendo la . Pilpel tradicional que habia desempefiado el go.bi.ern().Jeder.aIJ!.~~i­
economia del pais, segt'm se observa en la grcHica 1. La (mica ' cano a las nuevas restricciones econ6micas y redefinir lo.s lfn.:ites ~~
excepcian fue en 1993, cuando se destinaron proporcionalmente -;'~~intervenci6n en un contexte de estrategia de reformas neolibcra-
mas rccursos al programa que el crecimiento que alcanza en ese 1;;;;'b) disolver el descontento social a trav~s de lossubsidios-selecti-
mismo aI10 la economia. vos, transformar la movilizaci6n social 'en copartici aci6I] (50c0- p
Esta situacion resulta preocupante si se concibe la relacian en dad civil-gobierno) y minar la fuerza de laoposicion de izguierda a
forma inversa. Cuancio hay crisis economica, es decir, cuando traves de relaciones y compromisos con movlmlent'os popu]ares;'y '-
existe mayor prababilidad de que crezca la pobreza, cl pafs cuenta ~Irestruc turar, bajo un control central creciente, las elItes -16Ca]e~
con mcnos posibilidades de asignar recurs os a los programas de Y. regionales prifstas. 30 De hecho, varios cshldios han probado de
combate a la misma. Esta situaci6n significa que el crecimien!9 forma empfrica que hubo dcterminantcs partidistas y cfcctos elec-
economico sostenido es una condicion necesaria para aumentar torales identificables en la asigmician de recurs os a traves del Pro-
las posibilidades de que los programas disenados para combatir ta nasoJ.31 Molinar y Weldon demostraron que a mayor votaci6n pa-
pobreza cumplan c~n su objetivo. rUsta correspondi6 una menor asignaci6n de fondos del Pronasol,
El Pronasol se co~stituya como la clave de la gobernabilidady y C6mez y Pineda comprobaron que el Pronasol castig6 a los
del proyecto polftico> durante el gobiemo salinista! ya que permitia mUrUcipios que favorecfan al PAN antes de las elccciones.
suavizar las consecllencias sociales de los ajustes macroeconomicos Muchas han sido las crfticas que se han hecho a este programa,
realizackls por ese go]jerno y genero al mismo tiempo una base de sobre todo en relacian con el sesgo de control politico, al caractcr
~y Sc hace I~ comparaciot con base en d05 cortes de tres MIllS par;! tomJr en 30 Dresser, 1991, IntroducciOI1.
CllE'nta b renovdcilin del tolal de ayuntamientos a nivel nJcilln111.
~I W11se Molinar y Weldon (1994), y G6mez Lopez y Pineda Antllne;>; (1999).
I

14. 332 LA POIlREZA Y LA POLiTICA SOCIAL LA POI3RF.Zi Y LA POLiTICA SOCIAL 331
personalista que el programa adopt6 a traves de la Figura presi-
dencial y ala falta de transparencia del.ejercicio de SL.i~, recu.rs~~; CUADRO 3. Fami/ias y personas atel1didas par el Progrt!:.n
De cualquier forma, es un hecho que Sal1l1as de Gorta.n confts~o
la infraestructura administrativa y los recursos destmados a Im- Nlimcro de /anll/lI1s Nlimcro de personas Pobrcs atmdldos
Alio a/end,da, (miles) alendldas (md(5) (porCl'n/aII!)
pulsar el proceso de descentralizaci6n para impulsar un progra-
rna personalista del Poder Ejecutivo. Cabe sei'lalar que el programa
1997 404 2222 0 56%
de Fondos Municipales de Solidaridad, uno de los subprogramas
1998 1910 10505.0 26 3%
del Pronasol, represent6 un canal de ingresos adicional para los
1999 2299 126445 3 1 6%
gobiernos municipales. . ,
Sin embargo, su estrategia fue ineficiente, ya que l~pulso_90S FUENTE; Poder Ejecutivo Federal, QUinto In/orme de Goblerno. Allexo, Presidencia
objetivos contrapuestos: por una parte, alimento las arcas muni- de la Repllblica, Mexico, septiembre de 1999; C (NEG!, l.JIs /amdras mC:XICnna5, (NEG I,
Aguascalientes,1999. .. " . ' . .
cipales a traves de los Fondos Municipales de Solid arid ad .y: por NOTA: Como el informe presldenclill reporta ~ famllJas atendldas, el numero
la otra, prqmovi6 una competencia "desleal" entre los Comites de total de personas se calclilo con base en el tamano promedlo d: las faffililas en
Solidaridad y los ayuntamientos,32 As!, a partir de la instrumenta- Mexico. EI nllmero de pobrcs estimildos para dectllar estos calculos es de 0
millones.
cion del Pronasol puede reconocerse una lucha por la asignacion
de los recllrsos entre dos objetivos no necesariamente comple- cion especffica: fortalecer sus capacidades basicas en termmos de
mentarios: ~-2?ml.?~t.e_ aJ.,,!J~.~~~~_~?-'y la _c!es.~~f1!!~U~aci?I1' alimentaci6n, educaci6n y salud. 33
EI desprestigio de la administracion de Salinas a ra!z de la cri-
Los logros de este programa han sido muy escasos, ya que ape-
sis polftica y econ6mica que se dio entre 1994 y 1995 Y el desgaste
nas hasta el tercer ana de gobierno se inform6 de un numero
de la centralizaci6n del poder presidencial repercutieron en el di-
muy pequeno de familias beneficiadas. En el cuadro 3 se presen-
SenD de la polftica social y en el camino que sigui6 la hasta en ton-
tan los logros alcanzados a partir de 1997.
ces desordenada y poco efectiva politica de descentralizacion.
EI alcance que el programa logro en 1999 fue sin duda muy im-
Durante los primeros mos del gobierno del presidente Zedillo
portante con respecto a 10 que habra conseguido en 1997, pues el
ocurrieron dos acontecimientos de gran importancia que han
numero de personas beneficiadas se incremento seis veces. Sin
determinado en buena medida la evoluci6n reciente de la des-
embargo, dado que el programa se enfoca fundamentalmente a
centralizaci6n y la lucha para combatir la pobreza. En primer
fortalecer las capacidades bcisicas de los ninos de las familias,
lugar, el Pronasol y sus efectos suscitaron la discusi6n entre sub-
resulta necesario asegurar su continuidad por un tiempo sigmfi-
sidios universales y programas focalizados de combate a la
cativo. S610 as! se podran observar efectos concretos. A dtferen-
pobreza. De hecho, el gobierno federal encabezado por Z~!l}.2
cia de lin subsidio, un programa de focalizaci6n requiere conti-
promovi6 desde el primer ana de su gestion el estudio sistematico
nuidad y hasta ahora los programas de combate a b pobrezJ no
de la pobreza, su mapeo y, a partir de 1997, impuls6 un prograll},!
han prevalecido mas alia de un sexenio. EI mayor avance del
focalizado para atender la pobreza conocido como Progresa.
Progresa ha sido probablemente haber generado nue'J inform,'l-
EI Progresa busc() reorientar el gasto pliblico y los subsidios
cion sistematica sobre la pobreza en el pais, allnqlle e::-t.'l mfor-
hacia los grupos de pobreza extrema a traves de su focalizacion.
maci6n esta fundamental mente balo control de la ecretaria de
Su objetivo era que el gasto ptlblico llegara directamente a los
Hacienda y Credito Publico y de la Sedesol. En otras palabra , no
individuos con mayores niveles de marginacion con L1na in ten-
es informacion pllblica, aunqlle resulta mll)' valia a para lograr
II VeJse Acedo Angulo, 1')')5, pp. 129·131; y COmlY l.ope/. y PlncdJ inillnez, JJ Martinez Bordon, 2000, p. -11. Una ~xplacaclon det.:lll.:lda d~ 10 Ob/chv de
1,}99, p. 9. este programa y Sll fllncionilmiento apilrel'l' ~n Podt!r EJCClIhVO Federal (. a),
Progresa. Programa de Edllct/cIOIl, $a/lld y Am/llm/noOIl

15. 334 LA PO[3REZA Y LA POLfTICA SOCIAL LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL 335
un verdadero mejoramiento de una poiftica que acttle en el mis- tivos distintos perseguidos por las diferentes administraciones
mo sentido que el Progresa. federales.
Finalmente, a pesar de los avances limitados del programa, en En la grafica 2 se observa que los recursos descentralizados
este sexenio se diferencio el combate a la pobreza del proceso de crecieron sustancialmente, pero de formaescifonada, de 1995 -iL
descentralizacion como objetivos concretos de polftica ptlblica. _l~_?~!.. ~~ costa de 'los rec~rsos destinados al combate a la pobrezp
As!, hoy se toma en cl1enta esta diferencia significativa al disenar a~taves del Pronaso!. Aunque la distribuci6n de los recursos
una polftica contra la pobreza focalizada e institucionalizar, par para dos objetivos de polltica distintos no implica una sustitucion
media de la Ley de Coordinacion Fiscal, un monto de recurs as total de uno con respecto al otro, se observa de manera enfcHica un
destinados a ser utilizados por los gobiernos municipales para cambio en la asignacion de los recursos.
realizar obras de infraestructura. En este sentido, se disip6 la A partir de 1995, los recursos trildicionalmente concentrados
tension que se habra generado por incluir dos objetivos diferen- en el ramo presupuestal XXVI pasaron a formar parte de un nuevo
ciados en una misma polftica ptlblica. La grafica 2 ilustra la com- conjunto de programas que fortalecen la descentralizilcion. Como
petencia que ha existido por la asignacion de recurs os ados obje-' respuesta a las crfticas al Pronasol por la falta de transparencia en
la asignaci6n de recursos, el Ejecutivo federal introdujD en el p:-e-
supuesto de egresos de 1996 el Fondo de Desarrollo Social Muni-
GRAFICA 2. Recllrsos destinados al combate ala pobreza cipal (FDSM), que represento el 65% del ramo XXVI y propuso que
vs. recursos descentralizados, 1989-2000 estos recursos se distribuyeran de acuerdo con una formula
10.0"10 basada en indicadores de pobreza en 31 entidades federativas .3-I
9.0"10 - - Pobreza :..., Al ano siguiente, se propuso repartir esta misma proporcion del
8.0"10 ------- Descentralizaci6n I
I "
"
ramo XXVI can una f6rmula distinta y e135% restante se distribuyo
/ .............. . .
7.0"10 I
I
entre los estados mediante el Fondo para el Desarrollo Regional
6.0"10 I
I
I y el Empleo. Las dos f6rmulas empleadas resultaron muv com-
I
5.0"10 I
I plejas, tanto as! que fue pnkticamente imposible para los gObier-
I
4.0"10
I nos municipales, sobre todo paril los mas pobres y atrasados,
3.0"10 "
...... -_......... :
.......
I
replicar el procedimiento de calculo y, par 10 tanto, determinar el
. / monto de los recurs as que les correspondfa. 35
2.0"10
I.O'!'o
o
_a __ __ __ ___ _ _____ __ /
~
,
,
- Luego, en '1998, los recursos del FDSM se transfirieron a un nuevo
.0.""10 + - ,---r...L.
"-,--,---,--r---r--,--,----r--.,.--
ramo presupuestal, el33, que se denomino Aportaciones Federales
1989 1990 11F1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 para Entidades Federativas y Municipios. EI FDSM de 1996 y 1997
corresponde exactamente al Fondo de Infraestructura Soci~l Mu-
FUEmE: Poder Ejecutivo Federal, QlIlnlo informe de gobierno, Presidencia de la
Rep.llblic?: Mcxico,.septiemjlredc 1999; gasto programablc del sector publico por nicipal (FISM) de 1998. La forma en que se deben distribuir dl-
clasificaCion sectonal ('con~mlca; Proyecto de Presupllcsto de Egresos para la chos recursos qued6 institucionalizada en el nuevo capftulo v de
Fedemci6'l para el Ejercicio Fiscal de 1999, tome r; Proyecto de Presupuesto de la Ley de Coordinacion Fiscal y se utilizo una formula simililr a la
E~r~s~s de la Federaci6n para el Ejercicio fiscal 2000; Exposici6n de Motivos e
l~lClatiVa de Decreto, tome I; Presupllesto de Egresos de la Federaci6n para los
de 1~97.3~ La leccion mas interesante que se deriva de aplicar con-
anos de 1996, 1998, 1999,2000. I tradl~tonamente una f6rmula que pretende identificar el niwl de
NOTA: La cantidad contabilizada de 1990 a 1994 como recUrsos descentraliza- pobreza en estados y municipios para distribuir recursos que
dos es .la correspondiente al programa denominado Fondos Municipales de
Sohdandad, que formab~ parte del Pronaso!. La cantidad asignada a Progresa en 3~ Se excluy6 al Distrito Federal de la distribuci6n de estos recul'5OS
2000 es estlmada. No se mciuye en el gasto descentralizado la partida destinada 35 Yease Mogo1l6n, 1998. - , "
a las entidades federativas en 2000. 36 Idem.