Fortalecimiento de Capacidades Municipales: Implementación de Estrategias de Buen Gobierno, Negociación, Gestión de Conflictos, Confianza Pública y Construcción de Legitimidad Social

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“SIN Buena Administración NO hay Reelección NI Desarrollo”
Fortalecimiento de Capacidades Municipales:
Implementación de Estrategias de Buen Gobierno,
Negociación, Gestión de Conflictos, Confianza Pública y
Construcción de Legitimidad Social
DOCUMENTO CONCEPTUAL
ORASI Consulting Group
Enero 2011
Este breve documento presenta algunas ideas para fortalecer las estrategias y capacidades de
las municipalidades provinciales y distritales, buenas prácticas de gobierno, pericia en
negociación, gestión de conflictos, construcción de consensos y legitimidad social, que
coadyuvarán a fortalecer la confianza pública y satisfacción de sus gobernados; lo cual se
traducirá en un reconocimiento público por la buena gestión municipal.
ORASI Consulting Group, es una organización dedicada a la consultoría, capacitación y
desarrollo que trabaja para ayudar a comunidades, gobiernos, empresas y organizaciones a
tomar mejores decisiones y gestionar conflictos. Ayudamos a colaborar y negociar
estratégicamente, gestionar relaciones y resolver controversias de manera que se logren
soluciones sostenibles y relaciones fortalecidas. Nos dedicamos a ayudar a comunidades,
gobiernos y organizaciones a tomar mejores decisiones, realizar planeamientos estratégicos,
facilitar procesos de dialogo complejos, desarrollar política pública, y gestionar conflictos
sociales que involucren recursos naturales, uso de tierras y proyectos de desarrollo. Ayudamos
a desarrollar capacidades para lograr acuerdos, solucionar problemas, gestionar relaciones y
diseñar mecanismos efectivos para manejar conflictos.
Ofrecemos estas ideas para iniciar una conversación con los gobiernos locales del Perú. Este
documento describe nuestro entendimiento de la situación actual, algunos objetivos, retos y
desafíos que los gobiernos locales pueden tener. Ofrecemos estas ideas iníciales, para apoyar a
los gobiernos locales que les interese abordar estos desafíos y otros que consideren necesarios,
contribuyendo a alcanzar las metas y objetivos planificados estratégicamente.
I. Retos y Desafíos de los Gobiernos Locales y Situación Actual en el Perú
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Falta de Confianza en Autoridades
¿Realmente existe falta de confianza en las autoridades?. Quizás, sea bueno empezar con un
análisis de la realidad que, según el Barómetro de las Américas 2008 del Latin American Public
Opinion Project, determina que la confianza en los gobiernos locales peruanos llega al 42.1%,
siendo uno de los más bajos en América latina, superados solamente por Panamá y Haití. La
percepción de los peruanos respecto a que si se gobierna para el bienestar general, es del 15%;
asimismo, el 88% de los peruanos creen que la autoridad gobierna para su propio beneficio y
los grupos de poder (Latino barómetro del 2004 al 2008); y, finalmente, el 81% de los peruanos,
no se siente representado por los partidos políticos (Diario El Comercio 2009).
Basta ver el resultado de las elecciones del 2010 para tener un sentido de la realidad actual y
los niveles de confianza en las autoridades. No hay duda que, la confianza es un recurso escaso
en la vida pública y en la política peruana; los gobernados no confían en sus gobernantes. En
resumen, las estadísticas y resultado de las elecciones muestran que las personas (gobernados)
no confían en sus autoridades (gobernantes).
La falta de confianza pública, no solo genera falta de legitimidad social si no que, también
puede generar conflictos sociales. Según el reporte de la Defensoría del Pueblo, las causas de
los conflictos sociales en las regiones, se deben a la inejecución de proyectos de inversión
pública; pero, cuando se refieren a las causas de los conflictos sociales suscitados en las
municipalidades, se habla de actos de corrupción, falta de atención de pedidos, falta de obras
públicas, falta de transparencia en los gastos, entre otros.
Mayores Responsabilidades y Competencias (negociación y colaboración con otros agentes
del sector público)
Algunos consideran que existen desencuentros entre el gobierno central y el municipal, a
consecuencia del proceso de descentralización; la relación pareciera no ser muy funcional,
debido a que pareciera que se transfieren mayores competencias y funciones a los municipios,
sin el debido correlato en la transferencia de los fondos, ni las capacidades necesarias para
asumir nuevas responsabilidades. Asimismo, es de interés de las municipalidades desarrollar
relaciones positivas de trabajo con los gobiernos regionales; pero, para ello, es necesario
desarrollar mejor interacción y relaciones de colaboración mutua.
Desarrollo de Política Pública Concertada y Desarrollo Local
Quizás uno de los objetivos de los nuevos gobiernos municipales será generar política pública,
actividades y proyectos que estén relacionados a actividades económicas y productivas, y servir
como facilitador de desarrollo. Incluso, algunos municipios pueden recibir recursos
provenientes del Canon Minero; pero, pueden tener dificultades al momento de la ejecución de
dichos recursos; de tal forma, que contribuyan al desarrollo con apoyo de sus gobernados. Por
otro lado, parece que, existen problemas relacionados con la elaboración de los denominados
presupuestos participativos; pues, ellos, no son bien aplicados en muchas municipalidades.
Quizá sea interés de la municipalidad generar desarrollo sostenible y a su vez prevenir
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conflictos sociales. La pregunta que muchos se hacen, es: ¿cómo lograr una política pública que
sea apoyada por las mayorías, y, que además, prevenga conflictos sociales?
Dilemas entre el sector privado y la población gobernada
El nivel de inversiones en el Perú está alcanzando niveles nunca antes vistos, en la historia
económica; inversiones que son canalizadas en el desarrollo económico, en actividades
económicas tradicionales, costumbristas, y en la preservación del medio ambiente; pero,
algunos proyectos de inversión son realizados “de espaldas” a las comunidades y vecinos de la
ciudad, otros proyectos son desarrollados con una visión más colaborativa e involucran a los
pueblos en actividades de autodesarrollo que, pueden hacer que los mismos se vean aliviados
en sus niveles de pobreza y desarrollo. Si, los gobiernos locales pudieran negociar de forma más
eficiente y desarrollar alianzas estratégicas con el sector privado, empresarial; quizás, podrían
facilitar y contribuir con el desarrollo de sus vecinos y gobernados. Para ello, se requiere el
desarrollo de nuevas habilidades que ayuden a negociar de mejor manera, con las empresas del
sector privado, y de esa manera, lograr mejores beneficios para sus gobernados.
Mayores conflictos sociales y capacidad de intervención
Son varios los motivos por los cuales se ven pueblos insatisfechos, molestos, incluso
enardecidos. Insatisfacción vinculada al mismo ejercicio del gobierno sea central, regional o
local, o incluso a consecuencia de percepciones sobre la actividad económica o extractiva u otro
del sector privado en determinado lugar. Los pueblos no confían en las instituciones de
gobierno para proteger sus derechos, enfrentan temores sobre su supervivencia y recurren a
mecanismos de protesta y violencia para defender sus intereses, preocupaciones, necesidades,
temores, angustias, etc. Existe la preocupación de que, algunas de las actividades económicas
desarrolladas en territorios de las municipalidades, sobre todo las extractivas, puedan generar
contaminación ambiental; y, al parecer, dichas empresas privadas, no comparten, con la
comunidad, los beneficios económicos obtenidos en el desarrollo de sus actividades; en
consecuencia, se produce la percepción que la actividad económica no ayudan a mejorar las
condiciones económicas, de trabajo, de bienestar de la comunidad; lo que genera conflictos
sociales. Se percibe que, empresas multinacionales e inversionistas en actividades económicas
desarrolladas en terrenos de las municipalidades rurales, actúan bajo un marco “asistencialista”
para que la población “se quede tranquila”, en lugar de tener una visión o un enfoque
estratégico de desarrollo sostenible que contribuya al desarrollo de esas comunidades locales.
Capacidad para prevenir conflictividad con sus gobernados
Conflictividad social, implica antagonismo, acciones de protesta, e incluso acciones de lucha y
violencia de los vecinos, comunidades, gobernados, contra sus gobiernos locales. No es
sorpresa ver a comunidades o grupos de vecinos, protestando contra sus propios gobiernos por
diversos motivos. Algunas municipalidades expresan un interés en fortalecer sus capacidades
para desarrollar políticas públicas que prevengan conflictos, desarrollando los mecanismos
necesarios para entender y canalizar las preocupaciones de sus gobernados y poder manejar,
de la mejor manera, los posibles conflictos, las posibles insatisfacciones de sus poblaciones.
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Demandas referidas al Derecho de Consulta
En los últimos años se han realizado actos que, algunos han llamado actos democráticos de
consulta ciudadana promovidos por Gobiernos Locales, ONG, organizaciones de pobladores
locales, para definir la instalación de industrias extractivas o para hacer respetar los patrones
productivos o para generar el debido respeto hacia el modo de vida acumulada durante
muchos años o en todo caso, actividades económicas articuladas al mercado. Sin embargo,
existe un descontento general a nivel de las regiones, municipalidades, gobiernos locales
(urbanos y rurales) y la población porque al parecer se tiene la percepción de que el gobierno
central y regional celebra acuerdos y desarrollan política pública con multinacionales y
empresas inversionistas, sin considerar procesos de consulta con los gobiernos locales o los
miembros de comunidades donde la actividad económica se irá a desarrollar.
En el mes de Noviembre del 2010, el Ministerio de Energía y Minas, ha evaluado una propuesta
sobre el proyecto de Reglamento de Consulta a los Pueblos Indígenas para las Actividades
Minero-Energéticas. Sin embargo, existe preocupación sobre qué definición se le dará a
“Pueblos Indígenas”, en el reglamento para la consulta. ¿Serán Pueblos Indígenas, únicamente,
los grupos que viven en la cuenca amazónica, o también se referirá a las comunidades
campesinas de las zonas andinas y costeras?. El proyecto del reglamento hace referencia a que
se consultará a las instituciones representativas de los Pueblos Indígenas de carácter nacional,
debidamente acreditados ante el Ministerio de Cultura. El proyecto de reglamento señala que,
son las entidades del Sector de Energía y Minas, las responsables de llevar a cabo los procesos
de consulta, entre ellos: el Ministerio de Energía y Minas, PERUPETRO, INGEMET, IPEN, y las
Direcciones Regionales de Energía y Minas. El proyecto de reglamento puede ser ubicado en:
http://www.actualidadambiental.pe/wp-content/uploads/2010/10/prepublicacion-
j7gz2q4q17zt8816zzg.pdf
Algunos comentarios, vertidos por algunos miembros del grupo de dialogo minería y desarrollo
sostenible, pueden ser descargados de este enlace:
http://www.wiserearth.org/uploads/file_partitioned/9/6/3/2/9632e4a7494e026a67315feb274
f7b91/Comentarios%20y%20Sugerencias%20al%20Proyecto%20de%20Reglamento%20de%20C
onsulta%20del%20MEM.pdf
II. Oportunidades en la Situación Actual:
Terminadas las elecciones Regionales y Municipales, y elegidas las nuevas autoridades, sean
estas Alcaldes y Regidores Municipales, Presidentes y Consejeros Regionales; es imperativo
empezar a trabajar de manera conjunta para lograr los objetivos que se han trazado en
beneficio de sus gobernados. Algunos son gobernantes nuevos y otros son gobernantes
reelegidos, algunos se encontrarán en situaciones más favorables o más complicadas que otros,
pero, lo más importante es, tener las capacidades necesarias para poder realizar el trabajo de
manera más efectiva y estratégica.
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III. Ideas para Apoyar a los Gobiernos Locales y Regionales
Sugerimos tres ámbitos, en los cuales ORASI Consulting Group podría apoyar al gobierno local
en la consecución de sus metas y objetivos. Esperamos poder compartir con los gobiernos
municipales, las ideas abajo mencionadas y/o compartir nuevas ideas que puedan surgir en el
desarrollo del trabajo.
A. Enfoque Estratégico: Definir el papel único de la municipalidad para abordar estos retos y
desafíos. Nuestra organización tiene amplia experiencia trabajando con instituciones para
desarrollar este tipo de enfoque estratégico y definir con claridad sus acciones. Este proceso
también sirve para identificar las áreas prioritarias de las municipalidades, así como para
construir y mejorar sus habilidades.
B. Desarrollo de Capacidades: Fortalecimiento de capacidades en competencias claves. La
municipalidad quizá tenga interés en desarrollar y fortalecer sus habilidades para abordar
efectivamente estos retos y desafíos.
La conversación estratégica sugerida en el punto anterior identificará las áreas específicas.
Podemos pensar que algunas de las áreas podrían incluir, entre otras: Desarrollar Estrategias de
Involucramiento; Desarrollar Capacidades de Negociación y Gestión de Relaciones Estratégicas;
Desarrollar de Estrategias para la Generación de Política Pública Concertada; Gobierno Local
como Agente de Desarrollo; Desarrollo de Capacidades de Interacción y Negociación con el
Sector Privado y Facilitación de Alianza Estratégicas; Desarrollar Capacidad de Intervención y
Resolución de Conflictos e Institucionalización de Unidad de Resolución de Conflictos
(Mediadores entre Empresas y Comunidades); Desarrollar Sistemas Internos y Mecanismos
para abordar las Preocupaciones e Insatisfacciones de la Comunidad; Sistema de Escucha al
Vecino y el Mediador Municipal (Ombudsman); Desarrollar Capacidades de Facilitación y
Ejecución de Procesos de Consulta; Municipalidades como Entidades Convocantes para Facilitar
Procesos de Consulta.
Esto incluye la Evaluación y Análisis de Conflictos; Capacitación en Negociaciones Estratégicas
con Beneficios Mutuos y Facilitación de Negociaciones Asistidas; Capacitación para Desarrollar
Procesos de Involucramiento con la Población; Generadores de Legitimidad; Capacidad para
Gestionar Procesos de Consenso y Diálogo Constructivo; Capacidades de Colaboración y
Procesos Colaborativos Alineados con las Acciones de Gobierno; Desarrollo de Capacidades de
Educación, Difusión y Establecimiento de Instituciones Coadyuvantes para la Promoción de
Resolución Eficiente de Dificultades. Nuestra organización utiliza estrategias, procesos,
enfoques y metodologías que son el resultado de ideas desarrolladas a través de años de
investigación y experiencias en el terreno trabajando con empresas, gobiernos, organizaciones
comunitarias, grupos sociales, ambientalistas y grupos indígenas. Estas estrategias han sido
concebidas en los Programas de Negociación y Disputas Publicas de la Universidad de Harvard y
MIT - Massachusetts Institute of Technology.
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C. Apoyo para la institucionalización de estrategias y sistemas: Diseño e implementación de
sistemas adecuados para la realización y logro de los objetivos de la municipalidad.
Algunas sugerencias a considerar podrían ser:
1. Desarrollar Estrategias de Involucramiento
¿Cómo abordar la confianza pública? En términos simples, la confianza es la creencia de que el
otro no va a dañar o perjudicar nuestros intereses. No es que uno gana una elección y gana la
confianza automática del 100% de gobernados. No es un tema de autoridad, es un tema de
liderazgo y liderazgo es la relación entre un líder y sus seguidores. Una relación entre
gobernante (alcalde y regidores) y sus gobernados. Las personas siguen a un líder porque creen
que es en nuestro propio beneficio hacerlo. El líder necesita conocer los intereses de sus
seguidores para poder influenciarlos y lograr satisfacer esos intereses (motivaciones,
necesidades, aspiraciones, preocupaciones, temores). Las personas confían en un líder porque
creen que él protegerá, avanzará y satisfacerá sus intereses. La generación de confianza es su
principal capital para poder liderar y señalar la dirección hacia dónde ir. Con las estrategias y
procesos adecuados se debe construir, en base a las ideas de unos y otros, la sabiduría
colectiva. Se deben implementar procesos para tomar decisiones conjuntas de la manera más
efectiva que logren acuerdos sostenibles y relaciones fortalecidas con diversos actores
interesados.
2. Desarrollar Capacidades de Negociación y Gestión de Relaciones Estratégicas
La municipalidad puede obtener mejores resultado en sus negociaciones, ganar marcos
estratégicos y la confianza necesaria para lograr acuerdos. Muchas veces los acuerdos no se
pueden implementar de manera adecuada por la manera como se negociaron los acuerdos.
Mejorando las capacidades de la municipalidad hará que se logre sus objetivos.
3. Desarrollar de Estrategias para la Generación de Política Pública Concertada, gobierno local
como agente de desarrollo.
Con las estrategias y procesos adecuados se debe construir en base a las ideas de unos y otros,
sabiduría colectiva. Se deben implementar procesos para tomar decisiones conjuntas de la
manera más efectiva que logren acuerdos sostenibles y relaciones fortalecidas con diversos
actores interesados. El gobierno local puede facilitar el desarrollo de sus pueblos, como un
agente más activo y con las estrategias adecuadas.
4. Desarrollar de Capacidades de Interacción y Negociación con el Sector Privado y
Facilitación de Alianza Estratégicas.
La municipalidad puede obtener mejores resultado en sus negociaciones con el sector privado,
utilizar marcos estratégicos y generar la confianza necesaria para lograr acuerdos exitosos.
Muchas veces, los acuerdos no se pueden implementar de manera adecuada, por la manera
como se negociaron los acuerdos. Mejorando las capacidades de la municipalidad hará que
logre sus objetivos.
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5. Desarrollar capacidad de intervención y resolución de conflictos e Institucionalización de
Unidad de Resolución de Conflictos (Mediadores entre Empresas y Comunidades)
Una vez que un incidente ocurre, ni las relaciones públicas tradicionales ni la construcción de
mensajes “en un sentido” por comunicadores sociales tradicionales o empresas de relaciones
publicas van a producir los efectos positivos que una organización espera; la municipalidad
puede utilizar una unidad o equipo especial para prevenir, gestionar y resolver conflictos para
involucrarse en un proceso con sus gobernados (poblaciones) para lograr obtener acuerdos
sostenibles que sean apoyados y legitimados por la población y miembros de la sociedad.
6. Desarrollar Sistemas Internos y Mecanismos para abordar las Preocupaciones e
Insatisfacciones de la Comunidad
Se recomienda diseñar e implementar mejores maneras para abordar las inquietudes,
preocupaciones y quejas de los miembros de la comunidad. Los conflictos pueden ser
oportunidades o crisis. Todo depende de la manera cómo se manejen y gestionen. Una forma
eficiente de prevenir los efectos negativos de los conflictos es gestionándolos con los
mecanismos adecuados. El gobierno municipal puede diseñar e implementar mejores maneras
para abordar quejas, reclamos, inquietudes, preocupaciones y resolver conflictos de manera tal
que, se mejoren las relaciones de los diversos actores interesados. Se podrían diseñar procesos
estratégicos para escuchar y tomar en consideración las preocupaciones de los vecinos y
miembros de la comunidad.
7. Desarrollar Capacidades de Facilitación y Ejecución de procesos de Consulta:
Municipalidades como entidades convocantes para facilitar procesos de consulta.
Una opción es también desarrollar las capacidades del gobierno local para convocar, ejecutar
y/o facilitar procesos de consulta y construcción de consensos para abordar los intereses de la
comunidad respecto al derecho de consulta.
III. Experiencias previas con la utilización de metodologías y procesos estratégicos.
Durante los últimos 15 años, estos procesos y metodologías han ayudado a grupos y
organizaciones alrededor de todo el mundo a colaborar de manera más eficaz, mejorar niveles
de relacionamiento y gestionar conflictos de manera eficiente, y han probado dar resultados
exitosos en escenarios diversos tales como la negociación de acuerdos comunitarios en Nigeria
entre Chevron-Nigeria y comunidades productoras de petróleo; la gestión de preocupaciones
comunitarias para resolver conflictos sobre el impacto de planta hidroeléctrica en la India; el
diseño de mecanismos efectivos para abordar conflictos y quejas en torno a proyectos de
inversión; la transformación relaciones deterioradas con comunidades insatisfechas y
colindantes a refinería de petróleo; la evaluación de percepciones de comunidades en torno al
desempeño de diversos proyectos; etc.
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En el Perú, hemos trabajado explorando con diversos actores, un proceso de diálogo que
facilite el fortalecimiento, creación, viabilidad y eficacia del Ministerio del Medio Ambiente.
Hemos trabajado evaluando los intereses de la Oficina del Presidencia del Consejo de Ministros,
en el desarrollo de las capacidades del gobierno para el manejo de conflictos y el diseño de un
nuevo sistema de solución de controversias para identificar en forma temprana los conflictos
sociales y monitorear el seguimiento y cumplimiento de acuerdos. Hemos evaluado las
necesidades e intereses de la Red de Municipalidades Rurales más grande de la región andina
del Perú y diseñado el proyecto para fortalecer las capacidades de intervención para la
prevención de conflictos y resolución de conflictos de sus miembros y diseñar un sistema para
la intervención temprana y resolución efectiva de disputas y controversias. Hemos asesorado al
Consultor de una Agencia de Cooperación Extranjera en el diseño y desarrollo del proyecto de
fortalecimiento de capacidades para la oficina del Primer Ministro Peruano (PCM) y otros
funcionarios del gobierno. Hemos diseño programas de capacitación sobre estrategias para la
construcción de consenso y negociaciones con beneficios mutuo en el contexto Peruano.
También hemos desarrollado un programa para el desarrollo de capacidades de gestión pública
concertada como parte del proyecto de Diplomado en Gestión Pública Concertada Local y
Regional en una universidad en la región andina; y, hemos contribuido con el desarrollo del
proyecto de creación de un Programa en Gestión de Conflictos a Nivel Postgrado con una
universidad en el Perú.
ORASI Consulting Group ofrece servicios altamente personalizados incluyendo diagnóstico y
evaluación de conflictos, negociaciones con múltiples actores, desarrollo de capacidades,
diseño de procesos de resolución de controversias y planificación estratégica. Nos
especializamos en disputas y conflictos sociales y complejos que involucran proyectos de
inversión vinculados diversos recursos naturales y usos de agua y tierras.
IV. Información de contacto
Mayor información sírvase contactar a Luis Ore, Director Ejecutivo de ORASI Consulting Group
al correo electrónico: luis.ore@orasicg.com o vía telefónica.
ORASI Consulting Group
www.orasicg.com
732 Constellation Drive
Bowling Green, KY 42101
Estados Unidos de America
Teléfono en EE.UU.: + 1 (270) 799-2314 ó + 1 (270) 495.8335
Skype ID: orasicg en www.skype.com
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