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execução orçamentária no período 2003-2012
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empiricamente em relação a casos de administrações públicas que optam pela
descentralização como uma forma de promoção de ...
em: http://www.bresserpereira.org.br/ver_file.asp?id=1573. Acesso em 23 mar 2006.
SANTA CATARINA. Lei Complementar Número ...
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Descentralização orçamentária nas Secretarias de Desenvolvimento Regional de Santa Catarina: Fato ou Mito?

  1. 1. DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NAS SECRETARIAS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO GOVERNO DE SANTA CATARINA: FATO OU MITO? Juliana Souza- Economista pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)- E-mail: julianasiegel@gmail.com; Silvio Antonio Ferraz Cario – Prof. do Departamento de Ciências Econômicas e Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) – E-mail: fecario@yahoo.com.br Ivoneti Ramos – Profa. do Departamento de Administração Pública da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) – E-mail: ivoneti.ramos@udesc.br Resumo A governança pública e a descentralização são temas pontuais na Administração Pública desde a Constituição Federal de 1988. Há um esforço integrado entre os gestores públicos das três esferas federativas, União, Estados e Municípios, no sentido de concretizar a democratização das políticas e da distribuição dos recursos orçamentários. No Estado de Santa Catarina, a partir de 2003, um grande passo foi dado na direção da governança e da descentralização com reestruturação administrativa, através da criação das SDRs. O modelo da nova estrutura foi pautado pela regionalização do planejamento e da execução orçamentária. A questão central deste estudo é se de fato ocorreu a descentralização orçamentária na direção das SDRs. Para isso, foi realizada pesquisa documental, onde foram analisados dados dos recursos do Orçamento Geral do Estado orçados e executados para o período de 2003-2012 obtidos na Secretaria de Estado da Fazenda. Os resultados apontaram que nos 10 anos em análise não houve descentralização orçamentária na direção das SDRs, contrariando o previsto na legislação que fundamentou esta nova estrutura administrativa em Santa Catarina e na proposição teórica da governança pública que permeia os novos modelos administrativos do setor público. Palavras-chaves: Governança Pública. Descentralização. Orçamento. 1. Introdução 1
  2. 2. O desenvolvimento econômico de uma nação ocorre quando dois estão comprometidos e interligados na soma dos esforços para elevar os padrões de vida da sociedade, sendo de um lado a própria nação e da outra o estado-politico. E se efetivará através de um planejamento de estratégia nacional de desenvolvimento (PEREIRA, 2005). Ou, para determinados casos, uma estratégia regional de desenvolvimento. Este é o caso da reforma administrativa do Estado de Santa Catarina que será objeto de estudo nesta pesquisa. A administração pública precisa constantemente de revisão, acompanhamento e controle, em função de que se trata da administração de recursos financeiros do público, ou seja, existe uma prestação de contas a ser feita para a sociedade. Em 2003, no Estado de Santa Catarina, uma iniciativa de reforma administrativa tomou forma em um modelo de Descentralização Administrativa, cujo aspecto mais relevante foi a criação das Secretarias Regionais de Desenvolvimento (SDRs), formalizada na Lei Complementar nº 243, de 30 de janeiro de 2003 (LC 43/2003), que versa ainda sobre questões do planejamento. De acordo com esta lei, “a execução das atividades da administração estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará preponderantemente pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional e por outros órgãos de atuação regional” (SANTA CATARINA, 2003). Uma das premissas na nova estrutura baseou-se na descentralização do orçamento, sendo que a divisão orçamentária atenderia principalmente às regiões com menor Índice de desenvolvimento humano (IDH). Esta iniciativa da descentralização administrativa e orçamentária do Estado de Santa Catarina mostra-se pro-ativa em termos de planejamento público na busca de uma distribuição mais igualitária entre as regiões do Estado, corroborando no processo de governança pública que permeia o paradigma da administração pública contemporânea. Porém, alguns estudos apontam fragilidades na gestão desta nova estrutura, como a concentração de recursos em regiões mais desenvolvidas (Butzke e Goularti, 2012). Uma outra fragilidade, que será testada neste estudo, é se de fato o orçamento foi descentralizado, ou seja, se os recursos estão efetivamente sendo canalizados para serem gerenciados pelas SDRs. Assim, este estudo objetiva analisar o comportamento da distribuição orçamentária entre as unidades Orçamentárias do Estado de Santa Catarina, no período de 2003 à 2012, com foco no acompanhamento dos valores destinados às SDRs. Justifica-se a pesquisa pelo impacto social e econômico que a descentralização dos recursos, em vista do desenvolvimento regional, deve proporcionar aos municípios e ao Estado como um todo. 2
  3. 3. Na primeira seção apresenta-se brevemente o tema, enquanto que a segunda seção aborda aspectos teóricos acerca da governança pública e da descentralização administrativa e orçamentária. Na terceira seção tem-se um relato dos procedimentos metodológicos, na quarta seção busca-se demonstrar os dados da execução orçamentária e concentração/descentralização dos recursos em prol das SDRs para o período de 2003 a 2012 e na quinta seção explanam-se as considerações finais. 2. Tratamento teórico-analítico Esta seção aborda aspectos da governança pública e da descentralização orçamentária e descreve brevemente a nova estrutura administrativa do Estado de Santa Catarina, implementada a partir de 2003. 2.1 Governança Pública – conceito e características A Governança Pública surge no intuito de sugerir o encaixe, o complemento, entre a “administração pública burocrática e a administração pública gerencialista, em conjunto com a combinação entre mecanismos da democracia tanto direta quanto indireta para fazer frente a ideia inovadora do modelo, que é a maior participação da sociedade” (DIAS, 2012, p. 42). Nesta perspectiva realça o vínculo da política com a técnica em demonstração que a administração pública funciona influenciada pela política, e não há como separar esses dois elementos que se complementam. O modo de gestão denominado de Governança Pública expressa caráter mais participativo da sociedade, e, consequentemente, torna mais madura a relação entre Estado e sociedade. Nestes termos, a administração pública expressa-se menos burocrática e mais participativa, em direção a um projeto de desenvolvimento posto além do crescimento econômico. São agregados valores sociais nos processos de formulação, implementação e de resultado das políticas públicas. No sentido de aumentar a participação dos agentes nas decisões, e nessa abordagem da sociedade cobrar sua maior participação nas decisões de interesse público, a Governança Pública se caracteriza como sendo “um movimento que surge da necessidade de se juntar as forças vindas de interesses diversos e da mudança de postura da sociedade junto à administração pública” (DIAS, 2012, p. 36). Traz à tona relações consensuais e conturbadas, pois é marcada por convergências e divergências e permeada por vários aceites e conflitos pelo fato de que sua gestão pressupõe participação de 3
  4. 4. diversos atores da sociedade, gerando decisões de forma participativa e, nesse modo decidir as coisas, com vários agentes envolvidos, há uma série de conflitos (RONCONI, 2008 apud RAQUEL, 2012, p. 90). Há um “deslocamento do poder do Estado para esferas menores (...) e emerge também novos anseios sociais no final do século passado que trazem à Administração Pública novos desafios ao governar” (JESSOP, 2004 apud DIAS, 2012, p.108) que se diferencia dos modos anteriores. Nesta perspectiva, expressa a ideia de que a sociedade deve envolver-se mais na criação das políticas públicas, dando base a uma administração pública mais democrática, incluindo a sociedade civil também nesse processo (DIAS, 2012, p.109). O movimento da Governança Pública, desde final do século XX, tem mostrado uma diferente e nova forma do relacionamento entre o cidadão e a sociedade, fazendo “uma junção da política e da administração, e dá estímulo ao governo coordenar suas ações de forma eficiente, enfatizando a cooperação em sinergia com a maior participação dos agentes nas decisões públicas” (DENHARDT, 2011, p. 120). Este movimento traz a tona uma disposição baseada em teorias democráticas da Ciência Política e em teorias organizacionais da Administração, e, “por ter como alicerce a efetividade das funções desempenhadas pelo Estado relacionado a um projeto que visa o desenvolvimento, também pertence ao campo das Ciências Econômicas” (DIAS, 2012, p. 38). Os pressupostos do modelo de Governança Pública mudam a atuação da administração pública em algumas áreas, como da ideia do Estado estratégico, que passa da função de “serviço e produtor do bem público para o Estado que garante a produção do bem público”; passa do Estado “ativo e provedor solidário para um Estado ativador e coordenador das relações dos atores para que produzam com ele; e, de um Estado gestor para um Estado cooperativo, onde o bem público é produzido em conjunto” (KISSLER, 2006; HEIDEMANN, 2006 apud DIAS, 2012). Mostra-se claramente neste modelo, que muda a configuração do Estado em algumas funções, que ele torna a gestão pública mais democrática, pois aumenta a participação dos atores sociais. O termo Governança traz consigo vários significados, sendo segundo Secchi (2009, p. 349) um “modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.” (SECCHI, 2009, p.349). Nesta perspectiva, está presente a relação que firma entre 4
  5. 5. atores público e privado no processo de elaboração e acompanhamento do desempenho de políticas públicas. Ainda conceituando Governança Pública, para Ronconi (2008, p. 68 apud RAQUEL, 2012, p. 81) pode ser descrita como um “arranjo ou formato institucional governamental que, pautado em um projeto democrático, põe ênfase na gestão compartilhada, na geração de uma cultura participativa e no aprofundamento e consolidação da democracia.”. De acordo com Pierri e Peters (1998 apud RAQUEL, 2012, p. 83) a governança “consiste na capacidade do Estado em desenvolver políticas, a partir de formas institucionais colaborativas, visando atender a interesses coletivos”. Em complemento apontam que a governança pública promove o surgimento de “centros múltiplos, nos níveis local, regional, nacional ou internacional, para o desenvolvimento de políticas públicas”, transferindo ao Estado “seu papel de implementador de políticas para o de coordenação e controle, visando o alcance de interesses coletivos”. Para Kooiman (2003 apud RAQUEL, 2012, p. 85) governança pública “consiste num processo de interação que ocorre a partir do envolvimento de diferentes atores, tanto públicos como privados” e “da dependência crescente entre eles como palco para uma sociedade sustentável” (DIAS, 2012, p. 116). Para o autor, o alicerce da Governança Pública encontra-se na interação entre mercados, Estado e sociedade civil que “não dispõem das mesmas características, pois cada esfera possui forças e papeis diferentes” (DIAS, 2012, p. 116). Nesse espaço interativo, os atores sociais “possuem espaços de intervenção nas relações entre governantes e governados, entre atores públicos e privados, e entre instituições e forças sociais que elas regulam” (KOOIMAN, 2003 apud DIAS, 2012, p. 124). Rhodes (1996 apud RAQUEL, 2012, p. 86) conceitua governança como sendo “um arranjo constituído por uma rede de atores, que se inter-relacionam e que se autoorganizam, visando o desenvolvimento de políticas públicas” e, são essas redes que “conciliam e coordenam os esforços dos atores na tomada de decisão e na implementação das políticas públicas” (RHODES, 1997 apud DIAS, 2012, p. 109). O termo governança, para Bevir (2010 apud RAQUEL, 2012, p. 87) denota que “a efetividade das instituições políticas depende da incorporação de diversos atores interessados dentro dos processos de decisão” fazendo com que a relação Estado e sociedade tenha mais diálogo. Nestes termos, o sistema de governança permite uma 5
  6. 6. maior participação dos atores da sociedade, expressa através de “uma gestão deliberativa dos processos decisórios”. Com isso a governança pública torna-se mais eficiente do que os modelos proporcionados pelas hierárquicas, ao permitir o diálogo e formação de consenso no propósito de dar legitimidade política para as ações de Governo. Conforme demonstrado, parece consensual entre os autores o fato da governança não possuir um conceito universal, visto que a mesma é estudada a partir diferentes áreas de conhecimento, cada qual com as suas especificidades. Entretanto, mesmo o ainda não tendo um conceito que se enquadre no termo governança, “há um grande envolvimento de vários atores no regime de Governança Pública, e o conceito de vários autores sobre o tema sempre perpassa pela participação” (RAQUEL, 2012, p. 90). Neste sentido, as características gerais da Governança Pública podem ser descritas como: a) coexistência entre Estado, mercado e sociedade civil; b) Estado ativador e coordenador de redes e formas colaborativas de gestão com a finalidade de co-produzir o bem público; c) estrutura institucional baseada em formas colaborativas de gestão e estratégias de cooperação; d) existência de funções administrativas na concepção da governança pública; e) controle social na perspectiva da accountability; f) espaços deliberativos de gestão; g) eficiência administrativa; h) operacionalização da gestão de políticas públicas por meio de parcerias, redes, acordos, contratos de gestão e controle no entorno do ciclo total da política pública; i) gestão que aproxima aspectos administrativos de aspectos políticos (RAQUEL, 2012). 2.2 Governança Pública e Finanças Públicas: aspectos relacionados A partir da Constituição Federal de 1988, considerada a Constituição Cidadã, Estados e Municípios passaram a ter maior autonomia política, administrativa, financeira e legislativa. Foi um primeiro passo no movimento de descentralização 1 pós período do Regime Militar. Essa nova forma de atuação, dentre outras coisas, objetivou aproximar os gestores públicos da base social para o reconhecimento de prioridades e 1 O tema “descentralização” é recorrente na história brasileira, alternando-se com a Era Vargas, que inaugurou um processo ainda preliminar de descentralização pós Primeira República, e a Constituição de 1988, pós Período do Regime Militar (LIMANA, 1999). 6
  7. 7. urgências na demanda por serviços públicos e é considerada como “governança democrática” no texto de Santos Junior (2000, p. 27): Desde então, verifica-se um crescente e generalizado processo de fortalecimento da esfera local de governo, centrado na descentralização e na municipalização das políticas públicas. Tal processo tem ensejado mudanças na organização e no funcionamento dos governos locais, que têm sido incorporadas de forma diferenciada segundo as diretrizes adotadas e o grau de instituição tanto de canais de gestão democrática como de instrumentos redistributivos da renda e da riqueza produzidas nas cidades. Assim, a partir da década de 1990, o setor público foi marcado pela regulamentação da gestão descentralizada das políticas públicas em diversas áreas sociais (saúde, educação, assistência social, etc), com a inserção da participação da sociedade civil, via Conselhos Gestores, na sua formulação e controle, inaugurando um novo espaço para a interação entre governo e sociedade na esfera local e a gestão de políticas públicas (SANTOS JUNIOR, 2001). Destaca-se também que a descentralização vincula-se ao processo de regionalização, que busca dinamizar a gestão publica. “Nesse contexto, a democracia, a participação, a descentralização e o fortalecimento do poder local se tornaram conceitos-chave” (THEIS e BUTSKE, 2012, grifos nossos). Com isto posto, há que se acrescentar que o Estado de Santa Catarina, a partir de 2003, deu um passo no movimento da governança pública e da descentralização ao realizar a reestruturação administrativa direcionada aos municípios, cujos aspectos administrativos mais específicos serão tratados na seção 2.3. A título de discussão neste artigo, no quesito da descentralização, o foco é no acompanhamento das finanças públicas, uma vez que a nova estrutura administrativa traz, como uma das premissas do modelo, a descentralização orçamentária. Cabe destacar que o orçamento público é uma peça anual de planejamento e pode ser conceituado como sendo “o ato que contém a aprovação prévia das receitas e despesas públicas, para um período determinado”, sendo que no orçamento são contemplados os “planos, programas, projetos e atividades de trabalho” do governo para um espaço de tempo (MATIAS-PEREIRA, 1999, p. 37). Para Willoughby (apud GIACOMONI 1999, p.54) o orçamento pode ser conceituado como sendo “algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa, pois é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta, sendo o documento que expõe a situação do tesouro público no momento”, mostrando assim a importância de se ter um 7
  8. 8. orçamento. O orçamento público é instrumento da administração pública, que “auxilia o Executivo na várias etapas do processo administrativo, que podem ser descritas como programação, execução e controle” (GIACOMONI, 1999, p. 57). Para Manvel (apud GIACOMONI, 1999, p.58), o orçamento pode ser definido como “um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa”. No caso da nova estrutura administrativa o orçamento Geral do Estado passou a ter um agente a mais para participar da distribuição – as SDRs. Assim, dos 100% dos valores orçados para o Estado de Santa Catarina a partir de 2003, a distribuição passou a ser dividida entre as seguintes Unidades Orçamentárias: Poderes (executivo, legislativo e judiciário); Secretarias Setoriais (Saúde, Educação, Segurança, Planejamento, Fazenda, etc.) e as Secretarias de Desenvolvimento Regionais. 2.3 Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) A partir da Lei Complementar nº 243, de 30 de janeiro de 2003 (LC 43/2003) uma nova estrutura administrativa passou a vigorar em Santa Catarina. A organização e o planejamento regional passaram a ser concebidos através e com o auxílio das Secretarias de Desenvolvimento Regionais (SDRs). Na figura 2 tem-se a estrutura atual da divisão administrativa, sobre a qual tece-se esta seção. Figura 2 – Mapa das Secretarias de Desenvolvimento Regional de SC Fonte: Secretaria Estado Planejamento de Santa Catarina apud DIAS, 2012. 8
  9. 9. No ano de 2002, ano de eleição para governadores dos Estados, deputados estaduais e federais, senadores e presidente, foi eleito em segundo turno o candidato a governador do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) Luiz Henrique da Silveira. O PMDB tinha como plataforma de campanha o chamado Plano 15, que é de onde surgiram as Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR). O Plano 15 defendia a ideia de uma forte reestruturação do Estado, com a implementação de novas práticas administrativas, preconizando a descentralização e o uso de tecnologias digitais voltadas para maior agilidade da máquina pública” (DARIO, 2004), e, dentro do Plano 15 estava a proposta de descentralização do Estado de Santa Catarina.De acordo com o artigo 54 da LC 43/2003, que aborda as responsabilidades das SDR’s, estas são responsáveis: I - pela regionalização do planejamento e da execução orçamentária; II - pela articulação que resulte no engajamento, integração e participação das comunidades, com vistas ao atendimento das demandas atinentes as suas áreas de atuação; e III - pelo acompanhamento das audiências do Orçamento Estadual Regionalizado previsto na Lei Complementar nº 157, de 09 de setembro de 1997 e pela mobilização das comunidades para participação nas audiências. (SANTA CATARINA, 2003) Com o advento das SDR’s, como se pode observar pelas responsabilidades designadas a estas no artigo acima, percebe-se que há o esforço, pelo menos no que tange a lei, de que haja maior integração entre os atores regionais envolvidos no processo de planejamento, para que assim este processo seja mais democrático e chegue a todas as regiões catarinenses, através da estrutura da SDR. Ainda no artigo 54 da LC 43/2003 que alterou a estrutura organizacional do Estado de Santa Catarina e criou as SDR’s, estão descritas como as SDR’s atuarão, exposto a seguir: I - motivadoras do desenvolvimento econômico e social, com ênfase para o planejamento, fomento e indução à geração de emprego e renda na região; II executoras de atividades, ações, programas e projetos das Secretarias de Estado Centrais; III - apoiadoras dos municípios na execução de atividades, ações, programas e projetos; IV - apoiadoras da comunidade organizada, por intermédio de convênio ou de acordo; V - gerenciadoras, avaliadoras e controladoras das ações governamentais na região; e VI - articuladoras da integração com os demais organismos governamentais. Como pode ser visto no modo de atuação das SDR, estas são estruturas que interligam vários agentes, pois elas devem atuar como apoiadoras dos municípios e 9
  10. 10. também da comunidade organizada, mostrando a sinergia que deve haver entre a SDR, municípios e comunidade para que os projetos atendam as necessidades da região. Segundo o Relatório do Ena (2010, p.28) nos anos de 2005 e 2007 a reforma administrativa teve prosseguimento nos anos seguintes com a edição de duas novas leis complementares, como resultado do amadurecimento da concepção de modelo desejado”, sendo elas a lei complementar estadual número 284/2005 que: definiu os fundamentos conceituais da estrutura organizacional, do modelo de gestão e da cultura organizacional de toda a administração pública estadual, inclusive das SDRs, além de ter estabelecido nova e importante competência para as SDRs – a elaboração do plano de desenvolvimento regional (art. 72, II); a lei também ampliou para 30 o número de SDRs. E também, fazendo parte do processo de mudanças nas SDR, surge a lei complementar estadual nº 381/2007, que traz alterações no número de SDR, passando de 30 para 36 que é o número atual de SDR no Estado de Santa Catarina (conforme Figura 2). A lei complementar de nº 381/2007, dentre outras contribuições, aprimorou a competência das Secretarias de Estado e das SDR, pautada em dois níveis, sendo eles: a) o nível Setorial, compreendendo as Secretarias Setoriais e suas entidades vinculadas, que terão o papel de planejar e normatizar as políticas públicas do Estado, voltadas para o desenvolvimento regional, específicas de suas áreas de atuação, exercendo, com relação a elas, a supervisão, a coordenação, a orientação e o controle, de forma articulada com as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional; e b) o nível Regional, compreendendo as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, atuando como agências de desenvolvimento, que terão o papel de executar as políticas públicas do Estado, nas suas respectivas regiões, cabendo-lhes a supervisão, a coordenação, a orientação e o controle, de forma articulada com as Secretarias de Estado Setoriais e as estruturas descentralizadas da Administração Indireta do Estado. (SANTA CATARINA, 2007) Esse novo modo de organizar as competências das Secretarias setoriais e das Secretarias regionais traz à estrutura estadual mais clareza para que não haja confusões em relação à atuação de cada esfera, e, para que tanto o nível setorial quanto o nível regional faça a sua parte. A partir desta nova divisão político-geográfica tem-se mais um ponto a ser destacado nesta pesquisa, a partilha dos recursos orçamentários, em função de que, como anteriormente posto, no Art 54 LC 243/2003, dentre as responsabilidades das 10
  11. 11. SDRs, encontra-se a “regionalização do planejamento e da execução orçamentária” (SANTA CATARINA, 2003). Para estudar as prioridades dos gastos públicos e a respectiva alocação orçamentária, cada SDR conta com o Conselho de Desenvolvimento Regional (CDR), que tem o papel de discutir e analisar os projetos que chegam às SDR e aprovar ou não os projetos. O CDR composto pelo Secretário de Estado de Desenvolvimento Regional, pelos prefeitos e presidentes das câmaras de vereadores da região de abrangência de cada SDR e por dois representantes da sociedade civil organizada por município de abrangência de cada SDR. Em cada CDR há ainda os Comitês Temáticos (CT), que servem para assessorar tecnicamente os projetos e a tomada de decisão quanto a aprovar ou rejeitar os projetos submetidos aos CDR, pois, os membros destes “devido à diversidade de ocupações, níveis de escolaridade e formação profissional dos conselheiros, os integrantes dos CDR necessitam de um embasamento técnico e político para tomar decisões” (RUDNICK, 2010, p.49). Os integrantes de cada CT devem ser compostos por “profissionais de reconhecida competência nas suas áreas de atuação, exercendo atividades em entidades públicas ou privadas, em instituições universitárias, órgãos do governo ou em entidades empresariais” (ENA, 2012). Os CT’s, como órgão de assessoramento do CDR’s é um importante instrumento que fornece base às tomadas de decisões em temas mais complexos tecnicamente (ENA, 2012). Mas, uma grande questão se coloca neste , se de fato os recursos são gerenciados com autonomia pelas SDRs. Na quarta seção serão apresentados argumentos acerca desta questão. 3. Aspectos Metodológicos Para cumprir o objetivo do artigo, foi realizada uma pesquisa documental objetivando o levantamento da distribuição dos recursos do Estado de Santa Catarina no período de 2003 a 2012 para verificar o comportamento do orçamento público do Estado e a divisão dos recursos para cada unidade orçamentária. Estes dados foram coletados na Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina. A análise considerou os valores orçados e executados no período 2003-2012, observando os diferencias entre as aplicações previstas e as que de fato foram realizadas no período. Os diferencias foram calculados a partir dos dados relativos de participação de cada unidade orçamentária no Orçamento Geral do Estado. 11
  12. 12. Os valores orçamentários foram deflacionados com o Índice Geral de PreçosDisposição Interna (IGP-DI) com base no ano de 2012, com a finalidade de comparar os valores analisados. Cabe destacar que as unidades orçamentárias são compostas pelos poderes, as secretarias setoriais e as secretarias regionais, porém, existem outras formas de leitura orçamentária, como por exemplo, a distribuição dos recursos por função. Mas no tocante a esta pesquisa, que visa verificar se houve no período a migração do orçamento às SDRs, o relatório mais adequado é por unidades orçamentárias. 4. Descentralização orçamentária nas SDRs: fato ou mito? As Secretarias de Desenvolvimento Regional de Santa Catarina (SDRs), segundo seus anseios iniciais de criação, se tornam importantes a partir do momento que promovem o diálogo entre os agentes públicos da esfera municipal e estadual, e da sociedade civil, com a finalidade de “dar voz” aos projetos demandados nas regiões, mas, para isso, também é necessário ter autonomia orçamentária. No quadro 1 apresenta-se os valores absolutos orçados para o Estado de Santa Catarina e distribuídos entre os Poderes, as Secretarias Setoriais e as SDRs. Quadro 1: Participação relativa das unidades orçamentárias no Orçamento Geral do Estado. Unidade Orçamentária Dotação Inicial Participação Relativa no Orçamento Poderes Secretarias Setoriais Secretarias Regionais Orçamento Geral do Estado R$ 15.737.633.544,22 R$ 117.505.968.827,87 R$ 4.357.094.154,10 R$ 137.600.696.526,19 11,43% 85,40% 3,17% 100,00% Fonte: Elaborado pelos autores com base na Secretaria da Fazenda (2012). Percebe-se no acumulado do período equivalente a uma década que 85,4% dos recursos orçamentários ficaram concentrados nas Secretarias Setoriais, em torno de 11,0% foram previstos para aplicação nos Poderes, em contraposição com pouco mais de 3,0% de dotação orçamentária para as SDRs. 12
  13. 13. A figura 1, composta pelo gráficos A e B, permite a visualização tanto da participação em valores absolutos quando a participação relativa das unidades orçamentárias na dotação inicial do Orçamento Geral do Estado. Figura 1: Distribuição da dotacão inicial do orçamento geral do Estado de Santa Catarina no período acumulado de 2003 a 2012 A - Participação em valores absolutos Fonte: Elaborado pelos autores com base na Secretaria da Fazenda (2012). O gráfico A, que apresenta a participação das unidades orçamentárias em valores absolutos, mostra que em uma década foi previsto às SDRs a quantia aproximada de R$ 4,3 bilhões, ou seja, 27 vezes menor que a quantia orçada para as Secretarias Setoriais, que ficou em torno de R$ 117,5 bilhões. Aos Poderes foi prevista uma aplicação de 15,7 bilhões no período observado. O gráfico B traz os valores relativos da distribuição dos recursos nas unidades orçamentárias e demonstra que, se somadas, as Secretarias Setoriais e os Poderes alcançam uma participação relativa de mais de 96,0% do Orçamento do Estado. Outros dados que corroboram na observação do comportamento da partilha orçamentária ao longo do tempo são os percentuais que representam a participação no orçamento do Estado ano a ano, conforme exposto nos quadros 2 e 3 e nos gráficos 1 a 3 a seguir. 13
  14. 14. Quadro 2: Dotação orçamentária inicial distribuída entre os poderes, secretarias setoriais e SDRs (2003-2012). Dotação Inicial (valores relativos ao Orçamento Geral do Estado) Unidade Orçamentária 2003* 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 MÉDIA Poderes 7,0% 9,5% 9,8% 11,6% 12,3% 13,0% 12,0% 12,4% 13,3% 13,3% 11,4% Secretarias Setorias 93,0% 87,1% 86,9% 84,7% 84,0% 83,0% 83,2% 84,0% 83,0% 84,5% 85,4% Secretarias Regionais 0,0% 3,4% 3,3% 3,7% 3,7% 4,0% 4,8% 3,6% 3,7% 2,2% 3,2% Orcamento 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Geral do Estado Fonte: Elaborado pelo autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). * Ano de implementação das SDRs, não houve previsão de verbas orçamentárias. Analisando os percentuais no quadro 2, pode-se observar que no transcorrer dos 10 anos estudados os recursos orçamentários concentraram-se nas Secretarias Setoriais, reafirmando a previsão média 85,4% dos recursos. Na partilha, os Poderes ficaram com uma média próxima de 11,0%, sendo que pela evolução demonstrada no quadro acima, os valores ascendem ano a ano, saindo de um patamar de 7,0% em 2003 para 13,3% em 2012. Enquanto que no mesmo período a previsão média dos valores para as SDRs giraram em torno de 3,0% a 5,0%, com queda para 2,2% em 2012. Ainda, podese verificar que houve descentralização nos recursos das Secretarias Setoriais, que passaram de 93,0% para 84,5% de participação no orçamento, porém, foi na direção dos Poderes e não na aplicação das Secretarias Regionais. O gráfico 1 auxilia nesta visualização, a linha mostra o movimento constante entre os anos de 2004 e 2009, com inicio de queda de 2010 para 2012. Observa-se que os valores da variação percentual dos Poderes e das SDRs não ultrapassam 20% de participação no orçamento em nenhum dos anos analisados, e no caso das SDRs (linha verde) está bastante abaixo deste percentual. Acompanhando a evolução dos percentuais de evolução das Secretarias Setoriais (linha vermelha), observa-se a descentralização ao longo do período analisado, porém, acompanhando a evolução dos recursos que foram canalizados para os Poderes (linha azul), percebe-se que estes foram beneficiários destes recursos. 14
  15. 15. Grafico 1: Evolução da variação percentual das Dotações orçamentárias iniciais por unidades orçamentárias no período 2003-2012 Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). Olhando pelo aspecto da descentralização, estes primeiros números apresentados apresentam uma centralização do recurso ainda nas Secretarias Setoriais, o que pode ser um obstáculo à promessa de desenvolvimento regional posta pela reestruturação administrativa do Estado. Os próximos dados a serem apresentados estão relacionados aos valores orçados versus os valores realmente executados nas Unidades Orçamentárias do Estado de Santa Catarina para o período analisado. Para tornar clara a explanação, se faz necessário uma breve consideração sobre previsão orçamentária. A previsão orçamentária, como o próprio nome qualifica, é uma perspectiva de entrada de recursos financeiros em determinado ano, nos cofres públicos. Por se tratar de previsão, ao final de um exercício poderá ocorrer o desencontro entre os valores inicialmente orçados e os valores de fato realizados, isto por que a receita realizada pode apresentar valores diferentes da receita prevista. Um estudo no Município de Urussanga mostrou que em termos de receita corrente nos anos de 2006 e 2008, “as metas previstas na lei do orçamento, foram superadas, ultrapassando em cerca de 3% o relatado nessa lei. Já nos anos de 2007 e 2009, obtiveram-se índices muito próximos aos 100% desejados, ultrapassando a casa dos 90%” (CARDOSO, 2010, p. 87). Ou seja, o valor originalmente orçado é uma base, um ponto de partida para o valor que será realizado, que poderá ser acrescido ou sofrer cortes durante a execução orçamentária. De toda forma, como a projeção orçamentária 15
  16. 16. parte de critérios consistentes2, quer se crer que as diferenças não serão, de fato, muito acentuadas. Cabe destacar que, no caso da receita realizada se apresentar maior que a receita prevista, o orçamento deverá ser ajustado para o caso destas receitas serem executadas, uma vez que todo gasto público deverá ser realizado com o prévio empenho e o empenho de uma despesa pública se dá pela disponibilidade orçamentária. Nesta perspectiva, dados agravantes ainda podem ser observados quando se contrasta o que foi orçado versus realizado no período. Os resultados podem ser visto no quadro 3. Quadro 3: Resultado da execução orçamentária nas unidades Poderes, Secretarias Setoriais e Secretarias Regionais de SC (2003-2012) EXECUTADO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 MÉDIA Poderes 10,3% 10,4% 10,3% 12,7% 13,0% 13,5% 11,6% 11,9% 12,8% 12,2% 11,9% Secretarias Setorias 89,5% 88,0% 86,7% 83,5% 83,5% 81,5% 85,6% 85,2% 84,7% 85,5% 85,3% Secretarias Regionais 0,2% 1,6% 2,9% 3,8% 3,5% 5,0% 2,8% 2,9% 2,5% 2,3% 2,8% Orcamento Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Elaborado pelo autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). Após a apuração dos valores executados, percebe-se que a relação percentual continua muito próxima das posições previstas no orçamento, porém com decréscimos médios nas Secretarias Setoriais de 0,1%, redução média de 0,4% nas SDRs em prol do aumento médio de aproximadamente 0,5% na execução orçamentária dos Poderes (ver quadro 2). Salienta-se que, em função dos orçamentos serem aprovados sempre no ano anterior ao que será executado, a dotação inicial para as SDRs para 2003 aparece zerada (ver quadro 2). Porém, a implementação das estruturas destas secretarias ocorreu em 2003, assim, no quadro 3, referente aos valores executados, aparece 0,2% do orçamento aplicado nas SDRs, oriundos de realocação orçamentária em 2003. A seguir, o gráfico 2 mostra a evolução dos valores orçados ao longo do período de 10 anos para todas as unidades orçamentárias e para o Orçamento Geral do Estado. 2 Os critérios para a previsão orçamentária estão previstos no artigo 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal: variação percentual do Produto Interno Bruto somados à inflação do período e à possíveis alterações de legislação indicada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (CRUZ, 2006) 16
  17. 17. Gráfico 2: Evolução dos valores orçados no Estado de Santa Catarina no período de 2003 a 2012 - em R$ Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). Acompanhando a linha verde no gráfico 2 percebe-se a concentração dos recursos orçamentários orçados nas Secretarias Setoriais. O gráfico 3, por sua vez, mostra a evolução dos valores executados ao longo do período de 10 anos para todas as unidades orçamentárias e para o orçamento geral do Estado. 17
  18. 18. Gráfico 3: Evolução dos valores executados no Estado de Santa Catarina no período de 2003 a 2012 - em R$ Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). Através da observação do gráfico fica bastante visível a concentração dos recursos nas Secretarias Setoriais (linha vermelha). Enquanto os Poderes (linha azul) e as SDRs (linha verde) aparecem muito próximos, concorrendo a uma parcela de recursos abaixo da linha de R$ 2 bilhões anuais. No caso das SDRs especificamente, abaixo da linha de R$ 1 bilhão anual. Diante deste contexto e buscando os diferenciais de aplicação nas unidades orçamentárias do Estado para verificar o impacto da execução orçamentária nas SDRs, tem-se na sequência os quadros de 4 a 8. Inicialmente, no quadro 4, apresenta-se os diferenciais na execução do Orçamento Geral do Estado. 18
  19. 19. Quadro 4: Diferenciais entre os valores orçados e executados no Orçamento Geral do Estado de Santa Catarina (2003-2012) Orçamento Geral do Estado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 EXECUTADO (1) 0,69 0,83 0,94 0,87 0,90 0,97 0,94 0,95 1,00 ORÇADO (2) 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 (1) - (2) -0,31 -0,17 -0,06 -0,13 -0,10 -0,03 -0,06 -0,05 0,00 Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). 2012 0,83 1,00 -0,17 Pode-se verificar que durante os 10 anos observados os valores apontam para restrições orçamentárias, salvo em 2011 que os valores ficaram dentro da previsão. Uma vez ocorrendo reduções nas perspectivas orçamentárias do Estado, haverá um reflexo e uma reorganização nas rubricas orçamentárias das unidades Poderes, Secretarias Setoriais e SDRs. O quadro 5 mostra o comportamento do orçamento na unidade orçamentária Poderes. Quadro 5: Diferenciais entre os valores orçados e executados nas SDRs (20032012) Poderes 2003 Executado Orçado 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 SOMA 10,3% 10,4% 10,3% 12,7% 13,0% 13,5% 11,6% 11,9% 12,8% 12,2% 118,8% 7,0% 9,5% 9,8% 11,6% 12,3% 13,0% 12,0% 12,4% 13,3% 13,3% 114,2% Diferenciais 3,3% 0,9% 0,5% 1,1% 0,7% 0,5% -0,4% -0,5% -0,5% -1,1% Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). 4,6% Apesar dos diferenciais terem sido negativos em 2009, 2010, 2011 e 2012, os Poderes apresentaram 4,6% de incremento sobre as expectativas orçamentárias em função dos superávits dos demais anos analisados, ou seja, os poderes tiveram mais ganhos do que perdas orçamentárias no período. No tocante às SDRs, o quadro 6 mostra o comportamento do orçamento frente aos valores executados. 19
  20. 20. Quadro 6: Diferenciais entre os valores orçados e executados nas SDRs (20032012) Secretarias Regionais 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Executado 0,2% 1,6% 2,9% 3,8% 3,5% 5,0% 2,8% 2,9% 2,5% Orçado 0,0% 3,4% 3,3% 3,7% 3,7% 4,0% 4,8% 3,6% 3,7% Diferenciais 0,2% -1,8% -0,4% 0,1% -0,2% 1,0% -2,0% -0,7% -1,2% Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). 2012 2,3% 2,2% 0,1% SOMA 27,6% 32,3% - 4,6% No quadro 6 observa-se que para os anos de 2004, 2005, 2007, 2009, 2010 e 2011, os orçamento das SDRs, que já são bastante baixos relativamente ao total dos recursos do Estado, foram reduzidos em aproximadamente 6,0% durante o processo da execução orçamentária, sendo amenizado ao término do período pelos superávits dos demais anos. Porém, ao final, o impacto foi de 4,6% de perdas no valor acumulado no período. O quadro 7 mostra o comportamento do orçamento na unidade orçamentária Secretarias Setoriais. Quadro 7: Diferenciais entre os valores orçados e executados nas Secretarias Setoriais (2003-2012) Secretarias Setorias 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 89,5 88,0 86,7 83,5 83,5 81,5 85,6 85,2 84,7 85,5 Executado % % % % % % % % % % 93,0 87,1 86,9 84,7 84,0 83,0 83,2 84,0 83,0 84,5 Orçado % % % % % % % % % % Diferenciai s -3,5% 0,9% -0,2% -1,2% -0,5% -1,5% 2,4% 1,2% 1,7% 1,0% Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). SOM A 853,3 % 853,3 % 0,0% Através dos dados do quadro 7 observa-se que também para as Secretarias Setoriais a execução deixou a desejar em função de que nos anos de 2003, 2005, 2006, 2007, e 2008 houve uma redução cumulativa em torno de 7%, porém, os superávits dos demais anos suavizaram essas perdas, totalizando ao final uma soma zero, ou seja, não houve perdas relacionadas ao total previsto no período de 10 anos. No quadro 8 tem-se uma síntese das perdas e ganhos do período: 20
  21. 21. Quadro 8: Síntese do impacto dos diferenciais entre as dotações iniciais e a execução orçamentária no período 2003-2012 Impacto dos Diferenciais entre as Dotações Unidades Orçamentárias Iniciais e a Execução Orçamentária Poderes >4,6% Secretarias Setoriais 0% Secretarias Regionais <4,6% Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria da Fazenda (2012). De acordo com o quadro síntese, os 4,6% dos recursos que foram canalizados aos poderes e foram em detrimento dos orçamentos das SDRs. 5. Considerações finais Neste artigo, revisitamos parte da história da administração pública catarinense para estudar o planejamento e execução orçamentária implantado nesse estado durante toda a década que presenciou a aprovação de uma legislação que caracteriza uma reforma administrativa que vem sendo objeto de muitos estudos desde o início da sua implantação em 2003: a descentralização administrativa e a associada criação das Secretarias de Desenvolvimento Regional. Para compreender o tratamento dado à distribuição orçamentária entre os dois níveis criados pelo modelo – o nível setorial e o nível regional - descrevemos o marco institucional-legal da criação do modelo objeto do presente estudo e analisamos os dados coletados junto à Secretaria de Estado da Fazendo do Governo de Santa Catarina. Evidenciamos que, durante toda a primeira década de implantação do modelo de gestão descentralizada, o orçamento se manteve significativamente concentrado no nível setorial da estrutura administrativa, conflitando com a proposta conceitual do modelo que aponta no sentido de descentralização administrativa associada à descentralização do orçamento. A análise dos dados denota que muito ainda há que ser feito em termos de administração do orçamento público no estado de Santa Catarina de forma que essa parte da administração catarinense possa se reconhecer convergindo com a proposta de descentralização administrativa e desenvolvimento de cada região. Como os dados coletados evidenciaram, passada uma década desde o início da implantação do modelo, o orçamento continua concentrado nas Secretarias Setoriais, repetindo a dinâmica que 21
  22. 22. existia antes da criação das SDRs. Os números demonstram que não houve evolução no sentido de transferir o orçamento para as Secretarias Regionais. A distribuição de recursos planejada e executada durante todo esse tempo em que o modelo vem sendo implantado, analisada à luz dos dados fornecidos pela Secretaria de Estado da Fazenda, permite um importante alerta: a função do planejamento público em Santa Catarina está longe de se caracterizar coerente com a proposta conceitual do modelo de descentralização administrativa implantado no referido estado. As SDRs, ao planejarem e deliberarem as prioridades, se quer conhecem o quanto dispõem para a sua execução. Além disso, grande parte dos recursos orçamentários continua centralizada nos órgãos setoriais e isso pode explicar as razões que levam à aprovação de todos os projetos colocados em pauta nas reuniões dos Conselhos de Desenvolvimento Regional. Afinal, ao fim e ao cabo, é o órgão setorial que define como se dará a redistribuição do orçamento público para cada SDR e quais projetos deverão receber investimento. Assim, não foi possível concluir que exista uma evolução nessa descentralização, colocando a prática adotada no governo de Santa Catarina de encontro ao ideal de autonomia das regiões. Uma administração pública que tem a bandeira da descentralização e do desenvolvimento regional como princípios norteadores das suas ações, diminuir, ao longo de toda uma década, apenas de 93,0% para 84,5% a concentração orçamentária no nível setorial sugere uma contradição entre a proposta conceitual e o que é executado. Uma possível explicação para essa decisão de não descentralizar o orçamento pode estar na imaturidade da implantação do modelo mas a pesquisa não permitiu avançar em busca dessa resposta, que pode ser objeto de outra investigação, ou seja, o que leva o governo catarinense a não descentralizar o orçamento para seu nível regional. O possível argumento de que o controle tem que se manter com o governo central contradiria o previsto no arcabouço legal e não justifica a realidade encontrada. Diante disso, fica uma pergunta: até que ponto o modelo de administração pública que criou as Secretarias de Desenvolvimento Regional em Santa Catarina vem realmente permitindo que regiões e municípios com indicadores de desenvolvimento mais baixos possam atingir melhor situação e se aproximar dos patamares que se encontram as regiões mais desenvolvidas nesse estado Esta e outras questões merecem reflexão, assim como destacam a latente necessidade de avançar teórica e 22
  23. 23. empiricamente em relação a casos de administrações públicas que optam pela descentralização como uma forma de promoção de desenvolvimento com critérios de equidade. Afinal, que tratamento é dado à função planejamento e orçamento nas administrações públicas que, como a de Santa Catarina, optaram desde algum tempo à gestão descentralizada? Referências CARDOSO, Elaine Benincá. Análise do cumprimento do Princípio Constitucional da Eficiência na Receita Pública da Prefeitura Municipal de Urussanga, através do seu Controle Interno. 2010. 89 p. Monografia do Curso de Administração de Empresas, da Universidade do Extremo Sul Catarinense, UNESC, Criciúma. CRUZ, Flávio da (organizador) et al. Lei de responsabilidade fiscal comentada. 5 ed. São Paulo:Atlas, 2006. DIAS, T. Governança pública: uma concepção teórico-analítica aplicada no governo do Estado de Santa Catarina a partir da implantação das Secretarias de Desenvolvimento Regional. Tese (Doutorado em Administração). Centro Sócio-econômico. UFSC. Florianópolis/SC, 2012. DENHARDT, R. Teoria geral de organizações públicas. 4. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2004. ENA BRASIL. A experiência catarinense de descentralização administrativa: Indicadores Socioeconômicos e Avaliação das Secretarias de Desenvolvimento Regional (período 2003-2010). Relatório de Pesquisa. Florianópolis/SC, 2010. GIACOMONI, James. Orçamento público. 14ª Ed. São Paulo: Atlas, 2009. GOULARTI, Juliano Giassi; BUTZKE, Luciana. As secretarias regionais e a política de desenvolvimento regional em Santa Catarina. In: IV Encontro de Economia Catarinense, Joinville, APEC/UNESC, abr. 2012. Anais. p. 1. LIMANA, Amir. O processo de descentralização política-administrativa no Brasil. I Coloquio Internacional de Geocrítica (Actas del Coloquio) Universidad de Barcelona: Nº 45 (21), 1 de agosto de 1999. Disponível em http://www.ub.edu/geocrit/sn-4521.htm. . Acesso em 11 jan 2013. MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: A política orçamentária no Brasil. 1ªEd. São Paulo: Atlas, 1999. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Estratégia nacional de desenvolvimento. Disponível 23
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