1. INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DE
EMPRESAS
Respetado (a) estudiante,
¡Futuro administrador de empresas!
Antes de abordar el presente módulo, lo invito a
leer el siguiente fragmento de de la novela Cien Años
de soledad del Nóbel colombiano Gabriel García Márquez.
En marzo volvieron los gitanos. Esta vez llevaban un catalejo y
una lupa del tamaño de un tambor, que exhibieron como el último
descubrimiento de los judíos de Ámsterdam. Sentaron una gitana
en un extremo de la aldea he instalaron el catalejo a la entrada de
la carpa. Mediante el pago de cinco reales, la gente
se asomaba al catalejo y veía a la gitana al alcance
de su mano. “La ciencia ha eliminado las distancias”,
pregonaba Melquíades. “Dentro de poco, el hombre
podrá ver lo que ocurre en cualquier lugar de la
tierra, sin moverse de su casa.”
El estudiante en el transcurso del curso
esta invitado a hacer uso de las diferentes
herramientas de comunicación asincrónica:
FOROS, LISTA DE CORREO,
TABLON DE ANUNCIOS, CORREO ELECTRONICO;
y sincrónica: CONVERSACIONES ON – LINE,
CHAT, PIZARRAS COMPARTIDAS.

2. INTRODUCCION
El presente módulo Introducción a la Administración de Empresas, comprende dos
unidades y cinco capítulos que le permitirán al estudiante “futuro administrador de
empresas”, o al interesado en general adquirir de una forma autónoma y ordenada
conocimientos relacionados con la administración: algunas definiciones, su
evolución a través de los tiempos, los clásicos con sus respectivas escuelas, los
enfoques contemporáneos, nuevas herramientas o paradigmas que han venido
surgiendo, y finalmente las funciones del administrador.
Adicional al presente módulo y teniendo como orientación la guía de aprendizaje y
actividades, el estudiante deshace los diferentes productos en los tiempos
establecidos, para ello y una mayor profundización en los temas tratados, el lector
también dispone de una extensa bibliografía relacionada al final de cada una de
las dos unidades que componen el módulo. Se recomienda como complementó a
los temas plasmados en el módulo, la consulta de lecturas en las diferentes
páginas Web, en ellas encontrara numerosos enlaces que le permitirán reconocer
y profundizar en las temáticas.
Para el buen desarrollo del curso académico Introducción a la administración de
empresas (en sus tres fases de aprendizaje: Reconocimiento, Profundización y
Transferencia) se hace necesaria la constante interacción con el respectivo Tutor
y sus compañeros, por medio del uso de las variadas herramientas que nos
brindan las Tecnologías de la Información y la Comunicación.
En el transcurso del módulo y como complemento se encuentran lecturas para
una mayor comprensión de los temas, también finalizados los capítulos se invita a
los estudiantes a plasmar las actividades que permitirán evidenciar los productos
concertados en la guía de aprendizaje y actividades.
Los administradores de empresas de hoy y del mañana trabajan en equipo, para
ello esta invitado respetado lector a conformar sus pequeños grupos colaborativos,
para que de esta forma intercambien conceptos relacionados con los temas
tratados y por tratar.

3. UNIDAD 1
MANIFESTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN A TRAVÉS DE LOS
TIEMPOS Y CLÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
INTRODUCCIÓN
El estudio dedicado a las temáticas que comprenden la unidad uno
“MANIFESTACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN A TRAVÉS DE LOS TIEMPOS
Y CLÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN”, le permitirán al estudiante estar al tanto
de algunas definiciones de administración, reconocer y construir su propio
concepto a cerca de las ciencias administrativas; su necesaria relación con otras
ciencias, así como su importancia y los antecedentes históricos que le permitieron
ir adquiriendo categoría en todos los campos del desarrollo.
Dentro de la introducción a la administración de empresas no se podría dejar de
tratar los clásicos de la administración “ Frederick Winslow Taylor y Henri Fayol”,
el primero considerado como el fundador de la escuela de la administración
científica, ingeniero americano preocupado por mejorar la eficiencia industrial por
medio de la racionalización del trabajo; el segundo también ingeniero de origen
francés, estudioso de la organización y funcionamiento de las empresas,
considerado como el fundador de la escuela Anatomista y fisiologista
(estructuralista) de la administración. Siendo ambos contemporáneos, sus
estudios solo coinciden en el tiempo, sin conocimiento previo del uno con el otro.
El estudio de estos dos clásicos se constituye en la columna vertebral de lo que
hoy se conocen como ciencias y técnicas administrativas. Adicional a todo lo
relacionado a la Escuela clásica de la Administración se dan a conocer los
principales seguidores y aportes al desarrollo de la teoría administrativa.

4. Capítulo 1
DEFINICIÓN Y GENERALIDADES DE ADMINISTRACIÓN.
1. APROXIMACIÓN A UNA DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN
Etimológicamente, administrar, "del latín administrare", quiere decir: SERVIR.
En este sentido administrar puede interpretarse como la acción de cuidar de los
bienes de otro. Administrar quiere decir también regir, gobernar. En este sentido,
administrar es dirigir los destinos de una comunidad, de tal manera que se
alcancen los fines de la misma.
Estas definiciones etimológicas se ajustan a las primeras concepciones sobre
administración, cuando esta actividad se confundía con las funciones políticas,
gubernamentales y religiosas.
Con el desarrollo económico y social de los pueblos, y especialmente bajo el
influjo de la Revolución Industrial, el término Administración ha evolucionado de tal
manera que hoy se consideran sus equivalentes, palabras como:
• Dirección
• Gestión
• Gerencia
Definiciones
Entre las definiciones más usuales, que se encuentran en la vasta bibliografía de
los autores contemporáneos, pueden citarse las siguientes:
a) George R. Terry, 1 remitiéndose a Henri Fayol, define la administración
como " un proceso distintivo que consiste en la planeación, organización,
dirección, ejecución y control", que se efectúa para determinar y lograr los
objetivos, mediante el empleo de personas y recursos de diversa índole.
b) Hay quien define la administración como acción humana, racional y
cooperativa para llegar a determinados objetivos.2
c) La administración es el medio por el cual pueden ser racionalmente
!" "# $ "" '
% & ( )*+
% , - " ./ "

5. 0
organizados y extendidos al conjunto de cuerpo social, los cambios sociales,
tecnológicos y políticos.3
d) La administración para el profesor Fritz Morstein Marx es: "Toda acción
encaminada a convertir un propósito en realidad objetiva. Es el orden sistemático
de acciones y el uso calculado de recursos aplicados a la realización de un
propósito, previendo los obstáculos que pueden surgir en el logro del mismo. Es la
acción de dirección y supervisión de! trabajo y del uso adecuado de materiales y
elementos para realizar el fin propuesto con el más bajo costo de energía, tiempo
y dinero". 4
e) Para Luter Gulick 5, la administración es aquella actividad encaminada a
hacer que las cosas se hagan de acuerdo con ciertos objetivos.
Es un sistema de conocimientos, por medio del cual los hombres establecen
relaciones, predicen resultados e influyen en las consecuencias de cualquier
situación, en que se organicen para trabajar unidos en el logro de propósitos
comunes.
2. LA ADMINISTRACIÓN, CIENCIA, TÉCNICA Y ARTE
Ubiquémonos en el primer lugar, en el terreno de la ciencia, la técnica y arte.
¿Qué es ciencia?
Del latín "scientia", que quiere decir: Conocimiento sistematizado de las cosas,
basado en el estudio y la experimentación. La característica esencial de la
ciencia es que permite organizar sistemáticamente el conocimiento, por medio de
la aplicación del método científico.
La ciencia se integra con la formulación sistemática de las posibilidades de
repetición de un fenómeno. Siempre se observará, por ejemplo, que todo cuerpo
lanzado al vacío, dentro de determinadas condiciones, caerá atraído por la
gravedad. Esto quiere decir, que el fenómeno se repetirá siempre en la misma
forma, si las condiciones son las mismas.
En el campo de las ciencias físicas se dice que, dadas unas mismas causas, se
producen unos mismos efectos.
1- & $. &2 $#
" 2' 3 24 -
# " "
& & ( 3 $
" 5 2$
- , $6
$ 7 # 8 ) 9"
0
2 8 42/ %
$ $
2 2$- "6 2 5 2$"
- 7: 8"

6. 9
En el campo de las ciencias sociales, como es el caso de la administración, se
puede decir que los fenómenos tienen la posibilidad de repetición, pero no con la
certidumbre con que acontece con las ciencias físicas, debido a que el comporta-
miento humano es complejo y cambiante.
El hombre ha alcanzado muchos avances en algunas ciencias, como en la Física,
la Biología, las Ciencias Matemáticas. En cambio en otras va muy despacio. Este
es el caso de las ciencias que se relacionan con el comportamiento humano,
debido a que no es posible asegurar que el comportamiento del hombre sea el
mismo dadas unas determinadas causas. Se pueden formular hipótesis sobre la
forma como el hombre se organiza en grupos y deducir las tendencias de su
comportamiento, pero no con la exactitud como se esperan las consecuencias de
determinadas causas en el campo de las ciencias físicas.
La investigación en las Ciencias Sociales es reciente. En el campo de la
administración apenas comienza a fines del siglo XIX, cuando Frederick Wislow
Taylor, inició los estudios llamados de "Administración científica". Veamos ahora
cómo el hombre aboca la investigación científica:
En el universo que nos rodea, o mejor, del cual formarnos parte, existen innume-
rables fenómenos y también procesos. Unos hacen parte del mundo físico, que
podemos palpar a través de nuestros sentidos. Otros son fenómenos qué no
podemos palpar por nuestros sentidos, pero los podemos "conocer" por nuestra
inteligencia y razón y entonces decimos que son fenómenos del mundo metafísico.
Existen, pues, fenómenos y procesos como por ejemplo: el fenómeno de la ira, el
fenómeno del amor, el fenómeno de la relación de unos hombres con otros, el
fenómeno de la organización en familias, tribus, naciones, empresas, asocia-
ciones, agremiaciones, instituciones; el fenómeno de la luz, el fenómeno del calor,
el fenómeno de la electricidad, el fenómeno del trabajo del hombre.
Estos fenómenos se presentan a la mente humana como "objetos" que están allí
en el mundo del cual formamos parte. Algunos de estos objetos, en una
determinada circunstancia, llaman la atención a la inteligencia del hombre, y este
empieza a aislarlos y a clasificarlos para poderlos observar y estudiar. Entonces
se convierten en "objeto de estudio". Para estudiarlos, el hombre utiliza un
"método", es decir, va realizando una serie de pasos y actividades hasta que llega
a descubrir, por ejemplo, qué es lo que causa el fenómeno de la luz, o el del calor,
o qué es lo que produce ira en el hombre o por qué el hombre se asocia con otros
para realizar un trabajo.
Entonces se ha establecido una "causa" que tiene una "consecuencia" y se puede
formular un principio o ley, como por ejemplo: establecer que si suelto una piedra
en el vacío, siempre caerá, nunca subirá, ni desviará su caída hacia el centro de
gravedad a no ser que otras fuerzas la obliguen a ello, o que el fenómeno del

7. *
temor hace que el hombre busque el apoyo de otros hombres para defenderse de
una amenaza. O que el hombre trabaja para satisfacer una necesidad.
¿Cómo descubrimos las causas y los efectos de los fenómenos que nos rodean y
que son susceptibles de estudio?
Utilizando un método. Este método es el "Método científico".
Secuencia del método científico: en general las pautas o pasos que se siguen
en los estudios o investigación de las ciencias, se conocen con el nombre de
método científico. Esas pautas pueden describirse así:
1. Fijación de la atención sobre un problema o interrogante, o toma de conciencia
sobre un fenómeno que nos despierta interés (objeto, proposición, problema).
2. Recolección de información sobre este fenómeno (observación).
3. Clasificación y análisis de la información (mediciones, cuantificaciones, pon-
deraciones, comparaciones).
4. Formulación de hipótesis sobre el fenómeno (si hay unas causas vendrán unas
consecuencias).
5. Observación y prueba de la hipótesis (observar la naturaleza y repetición del
fenómeno).
6. Formulación de una conclusión (principio o ley. Relación de constantes
objetivas de causas a efectos).
7. Formación de una teoría compuesta por los principios o leyes sobre el
fenómeno objeto de estudio.
Conclusiones: De lo anterior podemos establecer:
1. Que en el universo existen fenómenos.
2. Que cuando el hombre toma interés en observar un fenómeno y aboca su
conocimiento, lo convierte en objeto de estudio.
3. Que para estudiarlo utiliza un método.
4. Que por medio de este método llega a descubrir y conocer sus causas,
consecuencias y aplicaciones.
Entonces resulta que una ciencia se puede distinguir de otros campos del saber
porque tiene:
a. Un objeto de estudio
b. Un método para estudiar ese objeto
TEORÍA: Las conclusiones que se van obteniendo del estudio del objeto forman la
"teoría" sobre dicho objeto.

8. +
¿Qué es técnica?
La técnica es el conjunto de procedimientos y métodos por medio de los
cuales se pueden aplicar las ciencias y las artes. Entendemos, entonces, que
la técnica es a la ciencia y al arte como la calculadora al ingeniero, el telescopio al
astrónomo o el pincel al pintor. La técnica apoya a la ciencia y al arte y sirve de
vehículo a su expresión.
¿Qué es el arte?
Según el diccionario Anaya de la Lengua Española, arte es: "Conjunto de
normas para hacer algo perfectamente".
Arte es, pues, "hacer bien las cosas"; tener "habilidad para ejecutarlas". Ahora, un
arte productivo requiere una comprensión de la ciencia bajo la cual se encuentra y
el uso idóneo de las técnicas apropiadas. Dicho de otra manera, requiere que el
artista, léase administrador, ingeniero, médico, etc., conozca a cabalidad los
principios en los cuales se fundamenta la ciencia de su especialidad y los
progresos técnicos en métodos de operación, aplicables a su práctica profesional.
Hechas las anteriores, consideraciones sobre lo que es ciencia, técnica y arte,
pasemos ahora a ubicar a la administración dentro de cada una de estas
posibilidades.
2.1 La Administración como Ciencia
La administración considerada como ciencia, está constituida por una serie de
postulados, que se han venido estableciendo por los investigadores y estudiosos
en este campo del saber.
2.1.1. ¿Existe un cuerpo de conocimientos sobre administración?
Existe. Ese cuerpo de conocimientos se encuentra compendiado en las obras
clásicas de la administración y en los aportes hechos a esta ciencia por las
diferentes escuelas administrativas, que serán objeto de estudio en el siguiente
capítulo.
2.1.2. ¿Existe un objeto de estudio propio de la ciencia administrativa?
Antes de responder este interrogante, no olvidemos que la ciencia administrativa
es una ciencia social, que se refiere al comportamiento humano dentro de las
organizaciones, y al comportamiento de las organizaciones como tales.

9. )
Aceptado lo anterior, afirmamos entonces que existe un objeto de estudio propio
de la ciencia administrativa.
Para unos autores ese objeto es la organización; para otros, es el proceso
administrativo total, que incluye no sólo a la organización, sino a los elementos
relativos a la racionalización del trabajo.
Concluyamos, entonces, tratando de unificar criterios y mientras se avanza más
en el conocimiento de esta disciplina, que la ciencia administrativa se ocupa de la:
Organización racional del trabajo
Partiendo de esta premisa y aceptando que desde el comienzo de la humanidad el
hombre ha tenido que desarrollar una actividad (trabajo) para satisfacer sus
necesidades de todo orden (materiales, culturales, sociales, espirituales); sé
comprenderá por qué la organización racional del trabajo, objeto de la ciencia
administrativa, toma tanta importancia, a medida que aumenta la población y que
crecen las demandas de productos, bienes y servicios, para poder satisfacer
necesidades también crecientes.
No pudiendo el hombre satisfacer por sí mismo, individualmente, todas sus
necesidades, se asocia en familias, tribus, clanes, gremios, estados, empresas,
originando una variada tipología organizacional que tiene por fin racionalizar las
actividades (trabajo), que la comunidad requiere, para obtener resultados en forma
de bienes y servicios para su subsistencia, supervivencia, bienestar humano y
permanencia en el tiempo.
En este sentido las actividades humanas se concretan en funciones
administrativas que se ejecutan a través de procesos denominados:
• Planificación
• Organización
• Dirección
• Coordinación
• Control
Estas funciones se cumplen en la organización racional del trabajo. Cada función
en sí misma, su característica tecnológica, la forma y modalidad como se cumple y
el ámbito que abarca, obedece a unos principios, reglas y técnicas que han de
aplicarse para lograr resultados satisfactorios, en la solución de problemas y
necesidades humanas. Estas funciones serán estudiadas ampliamente durante el
transcurso de la carrera y muy específicamente, en el desarrollo del curso
denominado "Fundamentos de administración".
2.1.3. ¿Cuál es el método que se utiliza en la ciencia administrativa?
La ciencia administrativa, como toda ciencia, se instrumenta del método científico
para llegar a conclusiones válidas.

10. !
A estas conclusiones denominadas postulados o principios administrativos, se ha
llegado luego de superar las fases que comprende el método científico y que en
síntesis son:
• Identificación del problema
• Observación, experimentación y formulación de la hipótesis
• Prueba de la hipótesis
• Formulación de la ley o teoría
Dichas fases no se desarrollan en estricto orden sino de modo flexible acorde con
el problema que se investiga.
Ahora, no perdamos de vista lo siguiente:
Así como para la elaboración de las teorías científicas se emplea el método
científico, se dice que en la ejecución de los procesos administrativos se puede
proceder "científicamente", cuando se aplica un alto grado de racionalidad. Por
este camino se ha llegado a elaborar una teoría de la "acción humana racional",
aplicable en administración, que se puede denominar "teoría de los ciclos del
proceso administrativo" consistente en afirmar que:
Las funciones administrativas de planeación, organización, dirección, coordinación
y control, se ejecutan mediante un proceso cíclico de acción humana, que consiste
en:
• Tomar decisiones
• Programar las decisiones
• Comunicar las decisiones
• Controlar las decisiones
• Evaluar los resultados de las decisiones.
Al aplicar en cada ciclo un alto grado de racionalidad, estamos poniendo en
práctica el método científico. Esta práctica científica nos lleva a aseverar, por
ejemplo, que:
A mayor racionalización en los procesos administrativos, mayor eficiencia en los
resultados.
2.1.4. De acuerdo con las consideraciones anteriores ¿se podrá entonces
decir que la administración es una ciencia?
La mayoría de los autores y tratadistas coinciden en afirmar que la administración
es una ciencia en proceso de investigación, como es el caso de otras ciencias
sociales.
Los más entusiastas no vacilan en calificarla como la ciencia más importante del
siglo XX.

11. 2.2. La Administración como Técnica
Si la técnica es "un conjunto de procedimientos y métodos" no podemos dudar que
la administración es una técnica, en la medida en que se hace práctica, desarro-
llando procedimientos y métodos de operación.
Tan cierta es esta afirmación que no hay actividad administrativa, por simple que
esta sea, que no encaje dentro de un procedimiento o método dado.
Por ejemplo, el procedimiento de contratación de personal, el procedimiento de
registro de proveedores, el procedimiento de compras y suministros, el procedi-
miento de investigación de mercados. Igualmente, los métodos operativos que en
la mayoría de los casos constituyen una parte del procedimiento, son instrumentos
para poner en práctica procesos administrativos. Por ejemplo, el método de la
correspondencia escrita, el de las comunicaciones por Internet, etc. En
consecuencia la administración también es una técnica.
2.3. La Administración como Arte
Si "arte" es "hacer bien las cosas", es decir, "habilidad para ejecutarlas", es obvio
que la práctica de la administración, cuyo objetivo es lograr óptimos resultados en
la ejecución de sus actividades propias, constituye un verdadero arte.
El arte exige una comprensión de los elementos involucrados en el proceso
administrativo y una gran habilidad para el manejo de esos elementos, en especial
el elemento humano, considerado el más valioso de los recursos de la
organización. La administración cumple con esta exigencia.
Conclusión
Todas las consideraciones analizadas en el tema dos de este primer capítulo,
nos permiten concluir que:
La administración es ciencia, técnica y arte.

12. UNA VEZ RECONOCIDA POR PARTE DEL ESTUDIANTE
LA DEFINICION DE ADMINISTRACION, ESTA INVITADO A
CONSTRUIR SU PROPIO CONCEPTO.
Para ello puede hacer uso de
los diferentes enlaces que brindan
las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación.
Comparta con sus pequeños
grupos colaborativos el tema
uno y dos, del capítulo uno.
Definiciones de administración, http://www.ses3.sep.gob.mx/cgi-
bin/glosario/glsr1.pl?busca=A.
Introducción y definiciones de administración,
http://www.monografias.com/trabajos19/introduccion-a-
administracion.shtm/

13. 3. RELACION DE LA ADMINISTRACIÓN CON OTRAS CIENCIAS
Tal vez la administración, por ser una de las ciencias más recientes, ha logrado su
status de ciencia gracias a los aportes de tantas otras disciplinas científicas que,
como las matemáticas, la psicología, la sociología, la antropología, le han
entregado instrumentos válidos para abrirse camino y poder precisar su objeto de
estudio y su método.
Las ciencias no nacen ni evolucionan solas. Su desarrollo está supeditado al
auxilio que reciben de ciencias mayores, cuyo bagaje las ayuda a buscar su propia
identidad.
En el caso de la administración, que desde siempre se vislumbró como una
actividad inherente al desenvolvimiento humano y que sólo hasta el siglo pasado
logró situarse en un contexto científico, se debe mucho a otras ciencias.
Las relaciones de la administración con otras ciencias pueden mirarse desde
varios puntos de vista:
- Las ciencias que la nutren, como son la filosofía, la sociología, la psicología, la
política.
- Las ciencias que le sirven de instrumento, tales como las matemáticas, la
estadística, la contabilidad, la informática, la cibernética, la economía.
- Las ciencias que le sirven de marco referencia!, por ser ciencias dentro de cuyos
contextos funciona el proceso administrativo, corno la historia, el derecho, la
geografía, la antropología, la política.
Es tan amplio el campo de acción de la administración, que sus nexos con otras
ciencias no se agotan en la clasificación anterior. Seguramente, ciencias que no
se mencionaron allí, pueden, ocasionalmente, servirle de herramienta o de
contexto.
Otra manera de enfocar las relaciones de la administración con otras ciencias, nos
remite a una clasificación en la cual las ciencias se constituyen, "fuentes de
conocimiento administrativo", divididas en tres subgrupos:
Fuentes del conocimiento administrativo

14. a) ciencias del comportamiento Antropología
Psicología
Sociología
b) ciencias cuantitativas Teoría contable y financiera
Matemáticas y estadística
Cibernética o informática
c) ciencias sociales Economía
Derecho
Historia y filosofía
Tanto la primera opción planteada, como esta última, son igualmente validas.
4. IMPORTANCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Objetivos y propósitos
En la civilización actual, en la cual el esfuerzo cooperativo del hombre da sentido a
nuestra sociedad, no podemos ignorar la enorme importancia del quehacer
administrativo.
El elemento fundamental de este quehacer está constituido por la actividad
humana: hombres que trabajan con otros hombres para lograr objetivos comunes.
Pero la responsabilidad coordinadora, en esta consecución de metas, está
centrada en la capacidad de las personas que ejercen la función administrativa.
¿Qué haríamos con suficiencia de recursos humanos, avances tecnológicos y
desarrollo de conocimientos e investigaciones, si la calidad de la administración
aplicada a las organizaciones no es efectiva? No llegaríamos a ninguna parte.
Compete, entonces, a la administración como llave de respuesta efectiva a la
problemática de las organizaciones, un papel protagónico en la solución de los
conflictos del mundo contemporáneo; conflictos que, sin duda, lo que reclaman
con urgencia es una capacidad administradora, de la tecnología existente y de los
recursos disponibles y potenciales.
Acabemos con el mito de subdesarrollo y entendamos, de una vez por todas, que
nuestro problema es un problema de subadministración de recursos.
La administración es y ha sido la base y el progreso de las naciones adelantadas,
y por eso ha sido llamada" La ciencia motora del desarrollo"; La importancia de la

15. 0
administración radica también en el hecho de que en ella se sintetizan y concluyen
otras ciencias, que buscan proveer al hombre y a la sociedad de los elementos
necesarios para realizar eficientemente su destino. La acción administrativa hace
posible que el hombre se beneficie de las demás ciencias y técnicas, en la
formulación de objetivos económicos, sociales y políticos.
Es, mediante el perfeccionamiento, difusión y aplicación de la teoría y técnicas
administrativas, como se mejora la calidad de vida humana, porque ella hace
posible la aplicación de políticas, la realización de objetivos sociales, y el apro-
vechamiento de recursos y medios para el desarrollo del hombre.
La administración es el agente de transformación por excelencia. Su repercusión
en la sociedad es única. La mayoría de los cambios sociales, económicos,
financieros, culturales y tecnológicos, se deben a la administración, y a que ella es
un medio de procesar el cambio.
El universo empresarial, en el cual se incluye el Estado como la más grande y
compleja empresa, funciona debido a la actividad administrativa y ninguna
empresa, ni pública ni privada, puede existir o prosperar si la función
administrativa está ausente. Es decir, no tendría posibilidad de ser. La obtención
de objetivos empresariales tales como los económicos, políticos, sociales,
descansan en la función administrativa. Serán más o menos satisfactorios, según
sea más o menos eficiente el proceso administrativo y la competencia de quienes
lo ejecutan.
La administración de hoy se enfrenta a un triple desafío:
• Promover el desarrollo económico y social.
• Mejorar las normas de convivencia social.
• Mejorar la organización y el manejo de las instituciones políticas.
A este desafío debe responder la Administración, a la cual corresponde no sólo
interiorizarse en sus procesos para depurarlos, sino mirar hacia las demás
opciones científicas y técnicas para instrumentarse y apoyarse en ellas, o para
canalizar las posibilidades que brinden, e integrarlas en el proceso administrativo
total.
La Administración es una especie de ciencia síntesis, catalizadora de las llamadas
ciencias de la dinámica social, que no se limita a conceptos y postulados teóricos,
sino que se extiende efectivamente al conglomerado humano mediante la
adecuada aplicación de sus procesos y sus normas. Es así como la dirección de
las empresas determina en gran parte el cambio que la sociedad va a realizar, y
los administradores, desde un jefe de estado hasta los directores de empresas,
hacen posible la aplicación de las políticas, para lograr la estabilidad y el bienestar
del conglomerado social.

16. 9
Lectura complementaria Número 1
Consideraciones generales sobre la teoría administrativa 6
"A partir de la Segunda Guerra Mundial, se ha notado gran incremento en el
desarrollo de conocimientos sobre aspectos relacionados con la administración,
tanto en la teoría como en la práctica. Se ha logrado una mayor profundidad en el
estudio de la organización administrativa y se han hecho enormes avances en la
aplicación de técnicas para mejorar el proceso administrativo y lograr un alto grado
de eficiencia. La teoría estadística, el método de análisis y el desarrollo
tecnológico en las operaciones mecanizadas y en el procesamiento automático de
datos, han suministrado nuevos instrumentos y nuevas dimensiones a las
actividades relacionadas con el proceso administrativo. Investigadores y practi-
cantes han dedicado considerable atención al comportamiento de los individuos
con relación a la organización del trabajo, para lo cual el adelanto de las ciencias y
el desarrollo de los métodos para el estudio de la conducta, han sido auxiliares de
innegable importancia.
Los nuevos materiales, cuando sean institucionalizados, absorbidos y aceptados
en nuestro pensamiento, asistirán los esfuerzos de los administradores, enca-
minados a alcanzar un máximo conocimiento de la acción administrativa y de su
teoría.
Más allá de los valores sustantivos aportados por las investigaciones realizadas
sobre áreas aisladas de la administración, o distintas a ella pero relacionadas,
algunas consideraciones deben hacerse en materia que importa tanto a los
practicantes como a los miembros de entidades académicas, que han incorporado
en sus programas las disciplinas administrativas.
En primer lugar, es necesario hacer notar que mucho del nuevo pensamiento
sobre administración, viene de otros campos como son las matemáticas, la
ingeniería, la antropología, la sociología, la psicología, etc. Poco, relativamente
poco, puede ser considerado como producto de investigaciones sobre la teoría de
la administración en sí misma considerada.
En segundo lugar, es también notorio que las nuevas ideas se han incorporado en
forma incidental a la teoría de la administración, ya que ellas nacieron dentro de
otras ciencias y para otros propósitos. Así, por ejemplo,, "la teoría del juego" ha
enriquecido el arte de la formulación de políticas y toma de decisiones; el
conocimiento de la dinámica de las relaciones de los grupos ha suministrado
nuevas orientaciones sobre el ejercicio de la autoridad; los nuevos métodos para
la adquisición de información y conocimientos ofrecen perspectivas para el
9
# $ 1 ; 3# " $ " )*!"

17. *
proceso gerencial, pero ninguno de los avances enunciados tienen una íntima
relación con el problema total del proceso administrativo y con la administración
considerada como ciencia.
Durante los últimos tiempos se ha visto otro progreso de paralela significación
para el campo de la administración: es la teoría de la acción contenida en la obra
escrita por Talcott Parssons y Edward A. Shils7. "Toward a General Teory of
Action". Es cierto que en esta teoría no están satisfechas las necesidades
especializadas de la administración, pero al menos ha suministrado ideas que
estimulan el avance de las investigaciones sobre la materia.
Se está llegando, pues, a un momento crítico, a una coyuntura histórica en el
campo administrativo, en donde un interrogante surge para inquietar a los
estudiosos. ¿Qué esfuerzos se están haciendo para alcanzar un mejor entendi-
miento de la administración como teoría total? Con los nuevos elementos, aunque
demasiado valiosos, no se puede integrar efectivamente un cuerpo de principios
que pudieran ser aplicables en todo proceso administrativo. Las disciplinas sobre
Administración de negocios, han asimilado muchos de los nuevos conocimientos
aportados por las nuevas teorías; pero es interesante saber que los administra-
dores empiezan a comprender que hace falta estructurar un cuerpo de principios
que recoja los elementos dispersos, en un todo integrado, aplicable en cualquier
campo y en cualquier momento del proceso administrativo.
Así, por ejemplo, los administradores de hospitales ya entienden que su misión no
se realiza solamente con la práctica de la medicina, sino con la eficiencia en la
organización y administración de los recursos. Las organizaciones militares, que
son las que más aportes han hecho a la teoría de la administración, están ahora
en un proceso de búsqueda de nuevos principios, que sirvan de base para
reformar su teoría y su práctica en el proceso logístico. Las instituciones
gubernamentales, la industria y, en general, la actividad privada, atraviesan una
crisis en su organización y funcionamiento, y diariamente vienen siendo
inquietadas por el imperativo de buscar mejoramientos que conduzcan a una
operación eficiente. Sin embargo, a pesar de estas manifestaciones, hay que
reconocer que muy poco se ha trabajado en la construcción de una teoría integral
de la administración. Las contribuciones han sido aisladas, dirigidas sobre
determinados campos como relaciones humanas, comunicaciones,
administración de personal, comportamiento administrativo.
A partir de la década de los años sesenta, se establecieron en el país varias
escuelas y programas para la enseñanza de la administración en diferentes
modalidades y niveles: la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, de
Bogotá; EAFIT en Medellín; la Escuela de Administración de Negocios, EAN, en
Bogotá y facultades de Administración en las universidades. Todas ellas están
*
<$ 7 " /$ < 7
% $</ 5 "# - & "

18. +
contribuyendo a formar profesionales cuyo impacto en el proceso de desarrollo
empresarial y administrativo del país, no se ha evaluado aun suficientemente.
Lo cierto es que se sigue pensando en la Administración como en la clave que
debe contribuir al mejoramiento de los servicios públicos, y a la generación de una
actividad empresarial fuerte y próspera, promotora de bienestar social, a cuyo
frente se encuentre una clase de hombres creativos, propulsores del desarrollo,
concientes de su función social y solidarios con el quehacer de nuestro país".

19. )
El FUTURO ADMINISTRADOR DE EMPRESAS RECONOCE LA
IMPORTANCIA DE LA ADMINISTRACION EN LOS DIFERENTES
CAMPOS DEL DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL,
CULTURAL Y POLITICO, Y SU RELACION CON OTRAS
CIENCIAS.

20. !
5. ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA ADMINISTRACION
Para identificar los elementos de la administración que los pueblos y sociedades
anteriores a nuestra época aplicaron en sus actividades privadas o públicas, es
necesario fijar un marco de referencia que permita comparar lo que nosotros
entendemos hoy como tales elementos.
Para abordar esta tarea debemos anticipar conceptos que serán materia de
estudio más profundo en el capítulo dos de este módulo, cuando se hable de los
clásicos de la Administración. Ahora tomamos tales conceptos como guía, para
que el estudiante pueda aproximarse a una interpretación administrativa en los
resúmenes históricos que se hacen sobre las culturas del pasado.
En administración, ¿qué entendemos hoy por funciones y principios?
Veamos la siguiente síntesis:
Al comienzo de este módulo se concluyó que la administración se ocupa de la
organización racional del trabajo. Dicha organización racional del trabajo se
alcanza mediante la ejecución de las siguientes funciones:
Planear: O sea la acción de fijar objetivos, calcular recursos y medios para
lograrlos, y establecer los métodos y procedimientos para la acción.
Organizar: O sea la acción de establecer una estructura de puestos y responsa-
bilidades que surge de la división del trabajo, entre quienes integran el grupo
organizacional. Esto es, ejercer la autoridad, coordinar las acciones y motivar a
quienes trabajan e interactúan en la organización.
Dirigir: O sea la tarea de tomar decisiones, expedir órdenes e instruir adecuada-
mente sobre la forma de llevarlas a cabo.
Coordinar: O sea la función de interrelacionar todas las partes del trabajo y de
sus procesos.
Controlar: O sea la acción de vigilar que los procesos y actividades se desarrollen
conforme a las decisiones, a las normas y a los métodos previstos.
En cuanto a los principios, sabemos que éstos son enunciados y postulados que
hoy conocemos como legado, principalmente de FREDERICK W. TAYLOR,
HENRI FAYOL y de autores posteriores a éstos, quienes con sus investigaciones
y estudios han dado origen a nuevos enfoques, técnicas, herramientas, doctrinas y
escuelas administrativas; que serán tratados mas adelante en el capítulo cuatro
de este modulo.

21. Los principios o postulados, según la forma como se apliquen en las funciones
administrativas y las circunstancias que rodeen tal aplicación, contribuyen a
obtener eficiencia administrativa. Veamos una síntesis de los principios de Taylor y
de Fayol.
Principios de Taylor
1. Principio de sistematización de los conocimientos sobre el trabajo
Cada tipo de trabajo debe ser analizado a fin de sistematizar los conocimientos
sobre el mismo, de tal manera que pueda tecnificarse en su forma de ejecución.
2. Principio de selección científica de personal
El trabajador debe seleccionarse tomando en cuenta que su educación, aptitud y
habilidades estén de acuerdo con el trabajo que debe ejecutarse.
3. Principio de capacitación de personal
El trabajador debe recibir adiestramiento en servicio, para mejorar su actuación
por la comprensión cabal de lo que tiene que hacer y de los métodos para hacerlo.
4. Principio de cooperación mutua
La organización debe crear un ambiente agradable de trabajo para desarrollar la
cooperación mutua.
5. Principio de supervisión especializada
La supervisión del trabajo debe hacerse en forma especializada, por personas
que conozcan bien las características de tal trabajo.
6. Principios de responsabilidad
La responsabilidad debe estar distribuida adecuadamente tanto entre los direc-
tivos como entre los trabajadores, y no hacer culpables a éstos de las fallas que se
originan por falta de adecuada dirección.
Principios de Fayol
1. División del trabajo
El trabajo debe ser distribuido y asignado racionalmente.
2. Principios de autoridad
En toda organización debe haber una autoridad, cuya forma de ejercerse
adquiere diferentes modalidades según ciertas circunstancias, como pueden ser
los estilos de la persona que la ejerce, las condiciones socios culturales de los
miembros de la organización y el contexto en donde la organización funciona.

22. 3. Principio de responsabilidad
Toda autoridad corresponde un grado de responsabilidad
4. Principio de disciplina
La disciplina es una condición que aparece en todo grupo en algún grado y que
consiste en el estricto acatamiento de un orden establecido.
5. Principio de unidad de mando
Consiste en que una persona no debe recibir órdenes de varios jefes a la vez.
6. Principio de remuneración
Todo trabajo debe tener una contraprestación o remuneración adecuada.
7. Principio de centralización y descentralización
Toda organización se establece en forma centralizada o descentralizada según
sus características, tipo de servicio y usuarios de ella.
8. Principio de jerarquización de la autoridad
En la organización se establece una jerarquía, según la forma como se distribuye
la autoridad entre sus mandos.
9. Principio de estabilidad
La estabilidad de una persona en el empleo es un derecho que contribuye a su
motivación, bienestar y mejor rendimiento, si se cumple con responsabilidad y
eficiencia.
10. Principio de orden
En toda organización debe haber un orden en todas las cosas
11. Principios de equidad
Para el bienestar de la organización se debe aplicar un sistema en que haya
equidad y justicia para todos.
12. Principio de iniciativa
Iniciativa es una condición para el éxito de la organización; consiste en una
capacidad de creación y atención esmerada del trabajo.
13. Principio de solidaridad
En todo grupo se desarrolla una relación de solidaridad que imprime carácter a la
organización por el apoyo de todos al grupo y a sus miembros.
En la actualidad, y según las diferentes escuelas administrativas, pueden identi-
ficarse otros principios o enunciados que forman parte de la teoría de la
administración y que, con los anteriores, serán estudiados más adelante.

23. Sabemos que los hombres y las sociedades de épocas anteriores no profundi-
zaron en el estudio de estos principios, pero es indudable que desde el comienzo
de la humanidad se han practicado, a medida que los hombres tuvieron conciencia
grupal, que establecieron un sistema de gobierno y organizaron formas colectivas
de trabajo.
El anterior marco de referencia permitirá detectar, en las descripciones históricas
que aparecen en esta unidad, las formas de organización de los pueblos y los
estilos y prácticas administrativas más relevantes, todo lo cual se considera como
antecedente de la ciencia y técnica administrativa del presente.
5.1 La administración en la prehistoria y en los pueblos de la antigüedad
Los antecedentes más lejanos sobre prácticas administrativas coinciden con las
formas primitivas de organización familiar, cuando la vida fue exigiendo una
especialización de tareas y capacidades en los miembros de aquella.
En estas primeras agrupaciones surgieron líderes que organizaban la actividad de
los otros. El hombre primitivo cazaba animales. La cacería exigía inteligencia,
astucia y necesidad de aprender a cazar en grupo. Es de suponer que debió existir
alguna forma de organización, de distribución de trabajo, de asignación de tareas
bajo el mando de un jefe. Ese jefe primitivo es el símbolo lejano de la autoridad
que hoy conocemos como "mando". Tomaba decisiones y se imponía a los demás
por la fuerza, o por su destreza, o por ser astuto y arriesgado, o por su don de
gentes, o porque se le consideraba un dios o persona con atributos divinos.
Las primeras empresas fueron pues, aquellas para cazar, pescar y recoger frutos,
especialmente en las agrupaciones nómadas. Cuando las sociedades cazadoras
comenzaron el desarrollo de la agricultura y la domesticación y cuidado de
animales, la especialización de tareas se hizo más urgente. Se dice, por ejemplo:
que como consecuencia de que la mujer hubiera sido la recolectora de frutos y
alimentos, mientras los hombres cazaban, fue ella la que se dedicó a la agricultura
y fue ella, quizás, la que inventó la alfarería y las artes de hilar y tejer. El hombre
atendía más bien la cría de animales, el pulimento de piedras y la construcción de
herramientas. La organización, la distribución del trabajo y el ejercicio de la
autoridad ocurrían, al principio, dentro de la familia. Cuando avanzó la agricultura,
las sociedades primitivas se asentaron y formaron aldeas lo cual trajo nuevas
formas de vida y sistemas administrativos que rebasaban el ámbito puramente
familiar.

24. No se encuentran vestigios ciertos de las formas de organización administrativa en
las comunidades de aquellos tiempos, pero es de suponer que cuando ellas se
asentaron en un lugar apareció la ocupación y posesión de tierras, ganados y
bienes domésticos que debió crear conflictos y, seguramente, formas de organi-
zación social más reglamentada. En los lugares donde se precisaba el riego y el
uso común de las aguas, las disputas debieron ser frecuentes y, sin duda, fueron
resueltas por algún tipo de autoridad que surgía de la organización social y
administrativa de aquellos tiempos.
Como se sabe, fueron los sumerios el primer pueblo que creó un sistema de
escritura propiamente dicho. A partir de este invento se ha podido seguir el
proceso de la evolución de los pueblos con mayor precisión, ya que tanto en
Mesopotamia como en las demás regiones del mundo habitado, que habían
alcanzado un alto grado de evolución, la escritura empezó a registrar hechos que
resumen la historia de los hombres antiguos. Se han rescatado de las ruinas de
las ciudades sumerias de la antigua Mesopotamia, tablillas que contienen un
variado material literario en el cual pueden encontrarse documentos mercantiles
que indican la existencia de organización y prácticas administrativas,
gubernamentales y religiosas.
Con la escritura comienza propiamente la historia del hombre, pues a través de
ella se pueden conocer las formas de vida y las características de las sociedades,
y entre estas características las que se refieren a sus prácticas administrativas.
5.1.1. La administración en el antiguo Egipto
Por los datos de que se dispone hoy, se sabe que en el antiguo Egipto se llegó a
un sistema de administración casi totalmente estatal, cuya característica principal
fue su alto grado de centralización.
Para entender la evolución de la administración de Egipto es conveniente recordar
un poco su geografía. Sabemos que fue el río Nilo el hecho geográfico que más
influencia ejerció en los aspectos económicos de Egipto y en la caracterización de
su organización política y administrativa.
Desde la primera catarata hasta el delta, recorre el río aproximadamente seiscien-
tas millas. Su parte más ancha, conocida como el fértil valle del Nilo, mide unas
cuarenta millas.
En el delta del Nilo, que forma un abanico de 350 millas cuadradas sobre la costa
norte, apareció la primera civilización egipcia de que se tiene conocimiento, la cual
se extendió al Sur siguiendo el curso del río.

25. 0
La fertilidad del valle del Nilo fue regulada por las inundaciones que provocan los
deshielos de las altas mesetas de Abisinia y las lluvias periódicas de los Grandes
Lagos.
La periodicidad, muy precisa, de las inundaciones que cada año cubrían el Valle,
lo dejaban abonado para las siembras. Este hecho permitió a los egipcios el
desarrollo de la agricultura y la organización paralela de un sistema social y
político.
El río Nilo fue también básico como medio de navegación, y en sus orillas
florecieron aldeas y ciudades que alcanzaron gran importancia.
Al principio, el cultivo de la tierra lo hacían campesinos libres. Con la estratificación
social fue creciendo el poder de los terratenientes. Se fueron organizando señores
feudales poderosos que absorbían las tierras de los pequeños agricultores,
convirtiéndolos en vasallos.
Al monarca llamado Menes se le atribuye la unificación de Egipto, ya que lo
convirtió en un estado con organización civil bastante evolucionada. A partir de
esta época, los estados que habían sido más independientes, fueron tributarios del
FARAÓN.
Después de la ascensión de los faraones, la tierra fue trabajada en diversas
formas. En primer término, existían los estados agrícolas del Faraón, propiedad
directa de éste. Luego venían los estados pertenecientes a los señores feudales,
que tenían que dar parte de sus productos al Faraón.
En tercer lugar estaban las tierras, que eran propiedad de los templos a cargo de
los sacerdotes. Los templos no pagaban impuestos.
En tiempos de Ramsés III (1.200 anos a.c.), los templos llegaron a ser tan ricos,
que tenían la séptima parte del territorio cultivable, unas 500.000 cabezas de
ganado, 88 barcos, 53 talleres y 100.000 esclavos, y habían concentrado tal
poder, que se redujo la capacidad agrícola de los laicos y, como no pagaban
impuestos, se redujo también el tesoro real y el pueblo egipcio llegó a niveles altos
de pobreza, mientras el tesoro de los templos, considerado como riqueza sagrada,
no podía utilizarse para solucionar necesidades de la población.
Fue pues la agricultura la riqueza principal de los egipcios; a partir de esta
actividad, favorecida por las condiciones geográficas y especialmente por las
características del Nilo, la sociedad egipcia desarrolló formas industriales,
artesanales, sociales y artísticas que siguen siendo objeto de admiración para la
humanidad.

26. 9
Hay datos que indican que, hacia el año 3.000 a.c., existía ya una población
industrial considerable, dedicada a actividades tales como la explotación de
canteras, la minería, la albañilería, la alfarería, la carpintería, etc., configurándose
así un quehacer industrial de singular importancia. La navegación y el comercio
tuvieron gran desarrollo. En los primeros tiempos los egipcios importaban
mercancías del oriente. Los barcos de los faraones llegaron hasta Fenicia e islas
del Mediterráneo.
Simultáneamente con el auge económico y social, se desarrolló un sistema
administrativo cuyas características pueden sintetizarse así:
Egipto, en la época de los Faraones, se dividía en provincias o distritos diferentes
unos de otros en población y tamaño. En estos distritos existía un gobernante
local, que era al mismo tiempo agente fiscal y judicial del gobierno central. Todo el
gobierno lo encabezaba el Faraón, quien delegaba algunas funciones en sus
ministros, llamados Visires.
El gobierno, en general, tenía un objetivo: que el país fuese económicamente
fuerte y productivo.
Para asegurar este objetivo se organizó la administración con un alto grado de
planificación y control de las actividades industriales, de la navegación por el río y
sus canales, y del comercio exterior. Esta planificación y control aseguraba el
recaudo de los impuestos que iban al Tesoro Real. Todas las tierras estaban
registradas en lo que pudiera llamarse "oficinas de catastro". Las contribuciones
eran pagadas en ganados, cereales, vino, aceite, miel y textiles, lo cual requería
grandes corrales para los animales, graneros para los granos y almacenes para
los otros productos.
El recaudo de los impuestos lo hacían a través de empleados locales, dependien-
tes de los gobernadores de los 60 o más distritos en que se dividió el imperio, y la
liquidación de los mismos era controlada por las autoridades centrales con gran
cuidado. En las oficinas de los visires se registraban las cuentas y se elaboraban
los balances de ingresos y gastos. La cantidad impuesta cada año dependía de
las crecientes del Nilo, ya que éstas regulaban la cantidad de la cosecha y la
producción en general. El Visir informaba mensualmente al Faraón el estado de
las cuentas.
Es importante destacar que en Egipto el Faraón era considerado como señor de la
tierra y de sus habitantes. En su cabeza se reunía poderes religiosos y seglares.
Tenía asegurados los ingresos para la administración, pero debía encargarse de
que todos sus súbditos tuvieran trabajo y medios de vida. Para ello, se hacían
censos de personas, ganados y tierras, y se llevaban presupuestos para obras
públicas y de interés general.

27. *
En cuanto a la organización de la burocracia, se ha evidenciado que existía una
nomenclatura de cargos. Un ejemplo es el siguiente:
- Visir de una provincia o región, es decir, ministro.
- Chambelán, hombre de confianza o ayuda de cámara.
- Copero, encargado de las bodegas.
- Arquitecto real, encargado de diseño y construcciones.
- Archivero real, quien manejaba los archivos del Faraón.
- Maestro de ceremonias, encargado del protocolo.
- Perfumero.
- Zapatero, etc.
Harry Elmer Barnes8, profesor de historia de la economía, señala que la
humanidad debe al Egipto antiguo muchos aportes, entre los que destaca los
principios de administración económica basados en una organización de la
burocracia del estado. Conviene agregar que también se pueden identificar en
Egipto antiguo formas de administración que constituyen antecedentes de las
funciones y principios administrativos de hoy.
+
, . , $ ; $ 2 $ = 5 $ ,
>
)*9"

28. +
Así mismo, se presume un gran desarrollo de prácticas administrativas mediante
las cuales se dio solución a toda la problemática planteada, de una parte, por el rió
Nilo con sus épocas de inundación y sequía y, de otra, por la necesidad de
regular, almacenar, distribuir y comercializar las cosechas; construir canales y
diques, y organizar y realizar los viajes fluviales y marítimos que permitieron la
expansión del imperio.
5.1. 2. Vestigios de la administración en Mesopotamia.
Mesopotamia, "país entre dos ríos", como lo llamaban los griegos, ubicado en el
valle que se extiende entre los ríos Trigris y Eufrates, y que abarca desde el Golfo
Pérsico hasta el Mediterráneo. Recibió en la antigüedad el nombre de "Sumeria";
de ahí que a sus primeros pobladores se los llamara "súmerios", quienes
levantaron las primeras ciudades del mundo, 5.000 años a.c.
Los pueblos súmerios fueron invadidos por los acadios y asirios, de raza semita,
quienes llegaron como conquistadores y se quedaron adoptando la civilización de
sus predecesores y enriqueciéndola con sus conocimientos de matemáticas,
medicina, astronomía, arquitectura y escultura. Estos pueblos sobrevivieron más
de 3.000 años, hasta la conquista de Babilonia por los persas (539 a.c.), la cual
convirtió a Mesopotamia en parte del vasto imperio persa.
En Mesopotamia, como en Egipto, eran escasas las lluvias. Por eso también allí
se aprovecharon las inundaciones de los ríos para la agricultura: época de
siembra, época de cuidado de la cosecha y de recolección de la misma. Como los
ríos crecían después del deshielo en las montañas del Norte y se desbordaban en
el valle de Mesopotamia, este fenómeno exigió una adecuada planificación de las
actividades del país.
Fue pues necesario, lo mismo que en Egipto, establecer un complicado sistema de
canales para controlar las aguas y aprovecharlas para riego en las épocas de»
sequía. La necesidad de construir y mantener una extensa red de diques,
estanques y presas, ofrece la clave para explicar algunas características de esta
civilización. Allí la agricultura ocupó un lugar destacado, por la fertilidad de los
valles cercanos al golfo, abonados por el limo de las inundaciones y humedecidos
por el riego artificial. Las industrias ganaderas ocupaban gran parte de la
población. Aunque el estado regulaba la tenencia de las tierras, la labranza, las
siembras, la recolección y demás actividades agropecuarias, su función adminis-
trativa no fue tan minuciosa y centralizada como en Egipto.
Los habitantes de Mesopotamia legaron a la humanidad invenciones importantes.
Una de esas invenciones fue la escritura que con el correr del tiempo se convirtió

29. )
en la base del progreso de ese país. Con el auxilio de la escritura, los sumerios
adoptaron un sistema para registrar sus transacciones comerciales. Establecieron
las pesas y medidas que aún hoy usamos, como la vara de tres pies. Crearon un
sistema numérico duodecimal cuya unidad es el número 12, divisible por 2,3 y 4.
Inventaron el círculo de cuatro cuadrantes, dividido en 360 grados. Además
adoptaron un calendario con el año distribuido en doce meses.
Los acadios y los asirios, de raza semita, al mezclarse con los sumerios dieron
origen a un pueblo pujante, especialmente en asuntos comerciales. Edificaron la
más grande y populosa ciudad de ese entonces, Babilonia. La organización
política y administrativa alcanzó un alto nivel de evolución en Mesopotamia, de lo
cual son pruebas las tablillas que se han recobrado con escritos que señalan la
existencia de un gobierno regido por el "Patriarca" y de un sistema de leyes. Uno
de los reyes más antiguos de que se tenga noticia, llamado SULGI, antes de la
llegada de los semitas había compilado un Código de Derecho Civil y Comercia!
en donde ya se hablaba de documentos comerciales como la letra de cambio, el
endoso y el traspaso de obligaciones. También en este código se recogían
disposiciones penales crueles y brutales, que constituyen un ejemplo de los
primeros sistemas jurídicos del mundo.
Hacia el año 2.000 a.c., el rey Hamurabi de Babilonia realizó otra compilación de
leyes, la más completa y avanzada que se conoce de esos tiempos, llamada el
"Código de Hamurabi". Pocas fases de la actividad económica, civil, penal,
comercial y, por consiguiente, administrativa, quedaron sin regular en dicho
código.
En la época en que gobernaba el Rey Hamurabi, la región de Mesopotamia seguía
siendo principalmente agrícola. También la ganadería era próspera y en ella se
ocupaba gran parte de la población. El gobierno regulaba las rentas, ayudaba a
los campesinos, legislaba sobre las hipotecas. El trabajo libre predominaba en la
agricultura de Babilonia. Un antiguo documento sumerjo indica que, hacia el año
2.800 a.c, la manufactura, la industria y las artes habían alcanzado bastante
desarrollo, lo cual imponía un tipo de organización del trabajo y una
especialización de oficios, entre los que se encontraban, por ejemplo:
Tejedores Orfebres
Bataneros Joyeros
Tintoreros Escultores
Ceramistas Grabadores en marfil y madera
Carpinteros Sastres
Constructores de barcos Cirujanos
Cerveceros
Esta clasificación de oficios que aparece en el Código de Hamurabi indica un
desarrollo importante de la división y especialización del trabajo y del auge de una
actividad industrial.

30. !
La organización del trabajo en Babilonia tenía gran relación con la vida urbana. El
Código de Hamurabi registra datos que indican la importancia que habían
adquirido las transacciones comerciales, las costumbres sobre herencias,
pagarés, intereses, etc.; los deudores recibían un trato respetuoso y los
acreedores abusivos eran tratados con dureza.
Los templos eran centros principales de la actividad industrial. Los talleres de los
templos, que cumplieron una función doble, tanto religiosa como industrial,
constituyeron el principio de las que hoy conocemos como fábricas; las dimen-
siones de dichos templos permitían ubicar adecuadamente a cada trabajador.
En la civilización sumeria, y especialmente cuando Babilonia era una ciudad de
primera importancia en el medio oriente, la administración alcanzó notables
desarrollos. No fue tan centralizada como en Egipto. Había más actividad privada
o de libre empresa. El comercio fue sin duda la más importante actividad, y
alcanzó prácticas y regulaciones muy avanzadas. El Código de Hamurabi,
principal fuente de información sobre las características de la sociedad sumeria,
contiene prescripciones de carácter civil, penal, comercial, judicial, laboral,
gubernamental y religioso que nos permiten detectar que la evolución social
alcanzada por esta civilización fue notable. Se sabe, por ejemplo, que por el
trabajo artesanal se pagaba un "salario" y que existía una forma de aprendizaje.
En general, se puede aseverar que se daba en aquel entonces un cierto tipo de
organización artesanal.
5. 1. 3. Rasgos de la administración en la antigua China
Hacia el año 2.000 a.c., se había iniciado el desarrollo de la civilización china,
cuya historia ha sido difícil de reconstruir, toda vez que el pueblo chino
permaneció aislado del resto del mundo por mucho tiempo, además de las
dificultades con que tropezaron los historiadores por lo complicado de su idioma.
Del 1.600 al 1.027 a.c. floreció allí una cultura conocida como el periodo Chang -
Yin, cuya organización política y administrativa denota que existía un régimen
matriarcal.
De esta época es la compilación de normas conocidas como "La Gran Regla" o
código de leyes aplicables al gobierno y a los individuos. Este código se compone
de ocho partes que tratan los siguientes asuntos:
Provisiones Educación
Comodidades Justicia
Sacrificios Hospitalidad
Trabajo Deberes militares

31. La antigua China ostentó una organización típicamente feudal. El país estaba
gobernado por un gran número de príncipes que tenían mucho poder en el
territorio que les correspondía, pero todos eran vasallos del Rey, a quien daban
tributo. Varios siglos hubo de lucha entre los príncipes, que a veces formaban
confederaciones para guerrear unos contra otros, hasta que alguno de ellos se
hacía más fuerte e iniciaba un reinado hereditario, que se prolongaba por algún
tiempo.
Hacia el año 551 a.c. apareció el filósofo CONFUCIO. Su filosofía estaba dirigida a
modelar los hábitos y el pensamiento del pueblo chino; gran parte de sus
enseñanzas las dedicó al arte de gobernar y a los asuntos de la administración.
De dichas enseñanzas quedan principios aplicables en la Administración Pública,
como los siguientes:
- Los gobernantes deben conocer ampliamente las condiciones del país. Este
conocimiento les permite poner remedio a las calamidades naturales y sociales y
solucionar problemas.
- Los problemas deben ser estudiados a fondo para poder resolverlos con
amplitud, imparcialidad, desinterés y ética, buscando ante todo el bien común.
- Los gobernantes deben conocer lo que es el "bien público" y ejercer su oficio con
vocación, sin preferencias ni parcialidad.
El gobierno debe fomentar el bienestar económico del pueblo.
- Los gobernantes deben mantener siempre en su mente los asuntos que atañen
al estado, y ejercer su función sin cansancio ni reposo.
- La administración ha de instruirse en lo que deben ser sus deberes y atender con
esmero desde las cosas más pequeñas hasta las más importantes.
- Los funcionarios deben seleccionarse entre los más honrados y capaces.
Por su parte, el tratadista Chow señalaba, 600 años a.c., en una "Constitución"
que lleva su nombre, que existen ocho factores que un gobernante debe tener en
cuenta para desarrollar una buena administración. Estos factores son:
- Organización, o sea una manera de ordenar los asuntos del Estado.
- Funciones, o sea una manera de establecer las actividades y roles en el Estado,
para que se conozca lo que hacen los administradores y puedan ser com-
prendidos.

32. - Relaciones, o sea las acciones que deben tomarse para lograr una buena
cooperación.
- Procedimientos, o sea determinación de los trámites y métodos para hacer las
cosas y lograr eficiencia.
- Ceremonias, o sea el establecimiento de ciertas formalidades que aseguren la
continuidad del Estado.
- Control, o sea la vigilancia y supervisión de los procesos administrativos.
- Sanciones, o sea la necesidad de castigar el incumplimiento, omisiones e
infracciones, para mantener un correcto funcionamiento de la actividad estatal.
- Registros, o sea la función de llevar una memoria de los hechos, para que el
gobierno pueda ser supervisado.
Al comparar tanto los postulados de Confucio como los factores señalados por
Chow con los planteamientos de la administración actual, encontramos puntos de
contacto que son relevantes y que nos permiten identificar en el pensamiento
antiguo chino, antecedentes válidos para el quehacer administrativo de hoy.
5. 1. 4. Las teorías filosóficas y políticas de los griegos y sus relaciones con
la administración
Es mucho lo que la civilización occidental debe a los antiguos griegos. Estos
fueron matemáticos, economistas, políticos, artistas y profundos pensadores que
legaron a la humanidad una herencia cultural nunca superada. Sócrates, Platón y
Aristóteles aparecen en un primer plano, como forjadores del pensamiento de
occidente. En sus obras dejaron sus ideas sobre el origen y fines del Estado.
Analizaron los conceptos de libertad, de justicia, de moral y de ética. Favorecieron
las artes, el desarrollo industrial y el comercial. Discutieron acerca de las formas
de gobierno y sobre las características y papel de los gobernantes, y
profundizaron en conceptos sobre economía, propiedad privada y organización
social. Puede decirse que nada de lo que el hombre actual conoce o tiene
posibilidad de conocer en los campos de la filosofía, las letras y las ciencias en
general, quedó por fuera del estudio y análisis de los griegos.
Al aproximarnos a los pensadores, legisladores y gobernantes de aquel pueblo,
podemos deducir teorías, principios y prácticas administrativas que constituyen
antecedentes valiosos para las concepciones administrativas actuales.
Platón, quien vivió entre los años 427 y 327 a.c., en su libro titulado "La
República", dejó varias enseñanzas sobre la "Organización del trabajo". Decía él
que el hombre tiene necesidad de asociarse porque nadie se basta a sí mismo,

33. sino que requiere del concurso de otros. Cada quien realiza un trabajo de acuerdo
con sus aptitudes y es por ésto que unos complementan el trabajo de otros. En
este ejemplo se ve una idea del principio llamado de la "división del trabajo", que
hoy se aplica en la técnica de clasificación de actividades, sectorización
económica y clasificación de puestos.
La división del trabajo genera la necesidad de una autoridad que coordine y dirija
los esfuerzos de los individuos. De estas circunstancias surgen las organizaciones
que al reglamentarse, configuran el Estado.
La división del trabajo fue una preocupación de los griegos como base para
concebir una estructura social administrable. Aristóteles, en su obra "La Política"9
indica que el Estado se compone de elementos varios, como son:
- Los labradores, que atienden la subsistencia de la sociedad
- Artesanos, clase dedicada a todas las artes, sin las cuates la ciudad no puede
existir.
- Los comerciantes, o sea los que venden y compran.
- Los mercenarios, guerreros extranjeros a sueldo.
- Los guerreros, que atienden la defensa del Estado.
Sócrates, dice Aristóteles, había indicado que el Estado se compone de las
siguientes clases:
Tejedores Herreros
Labradores Pastores
Zapateros Negociantes
Albañiles Mercaderes
Y comenta que en estas clasificaciones, en las cuales no se percibe un ánimo
jerarquizante, en el sentido de pensar que, por ejemplo, los tejedores que ocupan
el primer lugar del listado eran más importantes que los negociantes o los
pastores, "es absolutamente preciso que haya un individuo que administre justicia
y regule los derechos de cada uno". Añade que los políticos y los ricos son
también indispensables porque los primeros deciden sobre los intereses del
Estado y los segundos contribuyen a su sostenimiento. Adiciona a las clases
anteriores la de los "Administradores de Estado", que se consagran a las
funciones de mando y dirección del servicio público, velan por los derechos de los
ciudadanos y juzgan las contiendas particulares.
De lo anterior se pueden deducir esquemas de organización económica y política
que indican una concepción administrativa de la sociedad.
)
$ 4 $
; $= % "
" 4 ? " 9! 9 "

34. Fue Aristóteles el primero en plantear la organización del Estado en tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
El primero de estos poderes es la Asamblea General (Legislativo) que delibera
sobre los negocios públicos. El segundo es el Cuerpo de Magistrados (Ejecutivo)
que manda y administra las cosas del Estado y defiende los derechos de todos. El
tercero es el Cuerpo de Jueces (Judicial) que atiende asuntos relacionados con
los delitos. A cada uno de estos tres poderes le describió sus funciones y le señaló
su organización.
Sobre este antecedente elaboró Montesquieu su teoría de las tres ramas del poder
público, en la cual se fundamentan formas de organización de muchos Estados en
la actualidad.
Otro aporte griego a la administración aplicada al Estado, es el análisis que Platón
hizo de las formas de gobierno, agrupándolas y definiéndolas de la siguiente
manera.
- Aristocracia: Gobierno de los mejores, es decir de los filósofos y sabios que por
conocer la verdad y poseer el conocimiento del Estado pueden realizar un
gobierno.
- Oligarquía: Gobierno de unos pocos, en quienes se concentra el poder. Las
oligarquías degeneran en intereses personalistas y en el afán de riqueza.
- Monarquía: Bajo esta forma de gobierno se da la existencia de un pueblo que
tiene un territorio y cuyo poder político está radicado en cabeza de un gobernante
absoluto que, se supone, tiene a su cargo el bienestar de la sociedad.
- Democracia: Gobierno por consenso de todos.
Tanto Platón como Aristóteles estudiaron las diversas formas de gobierno anteri-
ormente descritas, señalaron su origen, evolución, bondades y vicios. De sus
análisis se han servido los filósofos, políticos, economistas y administradores, para
formular sistemas de gobierno y de administración de los estados modernos.
5. 1. 5. Aportes romanos a la administración
Las manifestaciones de la administración romana habría que investigarlas en los
diferentes periodos de su historia, los cuales son:
- La Monarquía, desde la fundación de Roma en el año 573 hasta el año 51O a.c.
- La República, del 510 hasta el año 31 a.c.
- El imperio, qué va desde el año 31 a.c., hasta el 476 d.c.
Según la leyenda, los fundadores de Roma fueron los hermanos Rómulo y Remo.
Este último, considerado como el primer Rey, quiso que la ciudad se poblara y
admitió en ella a fugitivos y criminales de todas partes. Dado que allí carecían de

35. 0
mujeres, el rey organizó una fiesta e invitó a sus vecinos. Acudieron en gran
número y trajeron a sus mujeres e hijas. Los invitados procedían en su mayoría
del país de los sabinos. Los romanos, durante la fiesta, asaltaron a los invitados y
les raptaron a las mujeres.
Este hecho se conoce como el "rapto dé las sabinas". Estalló una guerra entre
romanos y sabinos la cual terminó cuando las mujeres mediaron en la situación y
expresaron que estaban contentos con sus maridos romanos. Se concertó la paz
entre romanos y sabinos y se acordó que formarían un solo pueblo gobernado
alternativamente por reyes romanos y sabinos. Así, el sucesor de Pómulo fue el
rey sabino Numa Pompilio, a quien se atribuye la organización del Estado y la más
antigua ley constitucional. Se menciona el incidente de las sabinas, por considerar
que contribuyó de manera accidental, gracias al advenimiento al poder de un rey
sabino, a la iniciación para los romanos de una era de organización institucional
del estado, promovida por dicho rey.
Durante este primer momento de la historia romana la ciudad fue adquiriendo todo
su carácter. Las familias más antiguas constituyeron las estirpes "patricias". Las
nuevas gentes que llegaban eran los "plebeyos". El poder estaba en manos de los
patricios, quienes se enfrentaron en luchas con tos plebeyos. Después de años,
de pugna entre las dos clases sociales cayó la monarquía con el último rey,
llamado Tarquino el Soberbio. Empezó entonces el período de la República,
durante el cual el poder fue detentado por dos gobernadores llamados "Cónsules",
.que recibieron todas las facultades de los antiguos reyes.
Durante el gobierno de los cónsules, la plebe luchó por obtener derechos y logró
que se crearan dos nuevos cargos llamadas "tribunos" o representantes del
pueblo.
Hacia el año 450 a.c., hubo necesidad de expedir una legislación para poder
gobernar y ejercer la administración en forma más eficaz. El senado romano
nombró una comisión para este efecto, compuesta por los dos cónsules, tres
comisionados y cinco patricios llamados los "Decenviros", quienes redactaron las
leyes en 12 tablas, las cuales, sometidas a la consideración del pueblo, fueron
aprobadas por éste.
El último siglo de la república romana, después de muchas guerras y conquistas,
fue un siglo de revoluciones, coaliciones, dictaduras y tiranías que nacen y mueren
rápidamente. Hacia el año 30 a.c. Octavio Augusto César pone fin a la república al
asumir el poder absoluto, y da origen a la época del imperio.
Vale la pena anotar que, desde la monarquía la época del imperio, el estado
romano se caracterizó por una organización de su administración pública traducida
en una clara estratificación de cargos y dignidades, de la cual es una muestra la
siguiente clasificación:

36. 9
Patricios: Ciudadanos aristócratas y nobles, descendientes de los primeros
senadores romanos, cuyas familias constituyeron, con el tiempo, la aristocracia
romana.
Gentes: Representantes de los patricios, en grupos aproximados de diez. Tenían
la facultad de nombrar a los representantes de la Curia.
Curia: Era un cuerpo formado por representantes de las gentes con facultades
para nombrar senadores y limitar la autoridad del rey.
Senado: Eran representantes de la Curia. El Senado se componía de aristócratas
generalmente ancianos, y tenía la facultad de nombrar al rey y vetar el nombra-
miento de militares, jueces y sacerdotes.
Ediles: Eran funcionarios públicos responsables de! orden en las calles y
mercados.
Pretores: Funcionarios que administraban la justicia civil.
Cuestores: Administraban los impuestos y finanzas.
Tribunos: Voceros del pueblo
Tribunos militares: Jefes de contingentes compuestos por 1.000 soldados.
Durante la República, el mayor perder estaba en el Senado y en los cónsules. Más
tarde hubo los procónsules o jefes militares.
En la época del imperio surgió una burocracia que se extendió a tas provincias en
donde gobernaban los procónsules. La casta militar adquiere la mayor fuerza y
organización; con el correr del tiempo lucha entre sí, debilitándose; la
organización del estado se deteriora y la sociedad se anarquiza, todo lo cual
conduce a la caída del imperio.
Un aspecto que contribuiría fundamentalmente a la administración moderna está
constituido por el "derecho romano", base de la organización de su estado y de la
reglamentación de las actividades y conductas de su sociedad. Tal ha sido su
influencia, que en el presente la mayoría de las instituciones de los pueblos están
fundamentadas en las concepciones jurídicas legadas por Roma.
En el derecho romano se encuentran los antecedentes de las instituciones
políticas; las regulaciones sobre la familia y la sociedad, sobre las obligaciones y
contratos civiles, sobre los contratos mercantiles y ejercicio del comercio, sobre la
propiedad y la industria, y sobre los procedimientos gubernamentales, las normas
procésales y las relaciones de los particulares entre sí y de éstos con el estado.

37. *
De todo lo anterior se concluye que los romanos hicieron un esfuerzo por
establecer reglamentaciones del trabajo y de las actividades del estado, y que
dejaron orientaciones y pautas para la administración de las sociedades sub-
siguientes.
5. 2. Características Administrativas de la Edad Media
El período conocido como Edad Media se ubica entre la caída del Imperio Romano
de occidente y el siglo XV. Durante este tiempo, que comprende aproximadamente
diez siglos, la sociedad europea presenta unas peculiaridades que la distinguen de
los pueblos africanos y del medio oriente.
Varios aspectos caracterizan esta época, entre los cuales se destacan:
1. El feudalismo.
2. Los gremios artesanales y de comerciantes.
3. La formación de los burgos.
4. La organización y expansión de la iglesia católica
Feudalismo
El feudalismo fue un sistema que surgió con la decadencia romana y la invasión
de los pueblos bárbaros. Sus características más notables fueron:
a. Que los esclavos adquirieron mayores derechos, con lo cual se fue formando
una nueva clase llamada de los "siervos de la gleba". Esta denominación, en la
edad media, se daba al siervo adscrito a la tierra y que se vendía junto con ella.
b. La aparición del "señor feudal". El señorío estaba compuesto por un terreno o
extensión llamado "feudo", en donde ejercía su dominio un "señor".
En el centro del feudo estaba la casa del señor, donde vivían su familia y los
criados a su servicio. Un señorío se dividía en:
- Tierras señoriales
- Tierras censuales
- Tierras comunales
Las tierras señoriales eran explotadas directamente por el señor y allí tenían que
trabajar los siervos por lo menos tres días a la semana, como pago por la
protección que les daba el señor.

38. +
Las tierras censuales eran las que el señor prestaba a los campesinos a cambio
de tributos y protección.
Las tierras comunales eran los bosques y pastos, áreas que explotaban en
conjunto el señor y los habitantes de la aldea.
La comunidad feudal (familia del señor, criados, siervos, campesinos) formaba
administrativamente una unidad con jurisdicción propia, en la cual se incluía
también un distrito eclesiástico o parroquia. Las finanzas de los señoríos se
alimentaban, de una parte, con el producto de las tierras que explotaban
directamente y, de otra, con las contribuciones que cobraban dentro de su
jurisdicción.
Los señores estaban obligados a cumplir determinadas obligaciones con sus
reyes. Esto era rendir vasallaje. La relación del vasallo con su rey se basaba en la
fidelidad. A cambio, gozaba de protección. Si cumplía con las obligaciones hacia el
rey, podía ejercer su soberanía en sus dominios feudales, sin interferencia del
monarca lo que originó un sistema de descentralización administrativa muy
generalizado que concedió a los señores gran independencia.
5. 2. 1. Los gremios artesanales y de comerciantes
Los gremios y las asociaciones fueron otra característica de la edad media, como
forma de organización del trabajo. Surgen estas agremiaciones cuando se
consolidan las ciudades o burgos, en los cuales predominan la actividad comercial
y el trabajo doméstico y artesanal, mientras que en los feudos la actividad está
circunscrita al trabajo de la tierra. Los gremios de comerciantes y de artesanos se
denominaron "guildas".
En los gremios de artesanos había maestros, aprendices y jornaleros. El maestro
era el miembro más experto del gremio.
El aprendiz era el joven que aprendía determinado oficio con un maestro experi-
mentado, al cual era confiado por sus padres. Recibía educación técnica y
también moral y social, pues se trataba de hacer del aprendiz una persona
socialmente útil e industrialmente hábil. El aprendiz vivía en la casa del maestro,
como un miembro más de la familia, y era alimentado y vestido por aquél. El
maestro, a su vez, podía castigarlo y corregirlo. El aprendizaje duraba, según el
oficio, de tres a doce años y cuando terminaba con éxito, el aprendiz podía ser
jornalero, es decir trabajar por un salario. Mientras trabajaba de jornalero ya era un
candidato a maestro. Debía realizar una obra maestra para llegar a ostentar este
título.
Los gremios eran asociaciones reglamentadas que ejercían el control de la
industria artesanal y comercial.

39. )
5. 2. 2. El burgo medieval
En los últimos siglos de la edad media y a medida que el comercio y la artesanía
fueron tomando auge, los burgos o ciudades adquirieron importancia, hasta llegar
a gobernarse a sí mismos. El burgo se convirtió en el centro de la manufactura y
del comercio, y así se fue separando el trabajo entre la ciudad y el campo. Los
habitantes del burgo o ciudad se llamaron burgueses y los del campo, señores
aristócratas. Además, había en el campo siervos, clientes y campesinos que vivían
en los feudos. Los señores tenían gran influencia sobre los burgos, pero a medida
que éstos crecieron en importancia, surgieron nuevas formas de gobierno; se
organizaron las "comunas", elegidas por métodos democráticos, las cuales
lucharon por obtener la independencia y autonomía de los burgos respecto de los
señores feudales.
El burgo medieval estaba conformado de la siguiente manera: la ciudad, propia-
mente, estaba situada dentro de las murallas; la sección fuera de las mismas, se
denominaba suburbio; el radio de acción del burgo se extendía, generalmente, al
territorio circundante en unas tres millas.
Las comunas de las ciudades eran también tribunales. Estas constituyen el más
antiguo antecedente del gobierno representativo y de organización municipal.
5. 2. 3. La iglesia católica
Después de la caída del imperio romano, la iglesia católica consolidó su importan-
cia especialmente entre tos pueblos europeos, en donde, prácticamente, fue ella la
que ejerció más influencia en el desenvolvimiento de la vida política, religiosa,
económica y cultural.
En lo que respecta a su organización administrativa, la iglesia llegó a configurar un
sistema centralizado, con jefe a la cabeza, el papa, y una jerarquización desde tos
arzobispos hasta los párrocos, y constituyó con ella, el sistema administrativo más
extenso del mundo. Ejerció, por muchos siglos, el gobierno eclesiástico y también
el civil dentro de los territorios que poseía y, aunque hoy soto ejerce un gobierno
puramente religioso, su modelo administrativo perdura con características que han
sido importantes a la administración moderna, como son por ejemplo:
1. El desarrollo de un sistema de autoridad jerarquizada por niveles de mando.
2. La promoción sistemática de sus autoridades con base en rangos y méritos.
3. Controles descentralizados con base en la distribución geográfica.
4. Formación especializada de sus miembros.
5. Utilización de asesores y consejeros por áreas específicas.

40. !
6. Distribución del trabajo en tribunales y organismos especializados.
En la época de la edad media, miembros de la iglesia fueron también señores
feudales, ministros y consejeros, y en aspectos económicos desarrollaron gran
actividad.
Los monjes medievales conservaron y transmitieron métodos romanos para el
cultivo del campo y la cría de ganados, favorecieron las industrias, fueron
artesanos, construyeron diques y canales, abrieron caminos y administraron los
monasterios que, en muchas ocasiones, fueron centros de industrias agrarias,
manufactureras y artesanales de gran magnitud.
5. 3. Manifestaciones de la administración en la edad moderna
Los historiadores ubican el período de la edad moderna entre dos grandes
acontecimientos: El descubrimiento de América en 1942 y la Revolución francesa
en 1789. El renacimiento, la Reforma protestante, la Revolución industrial, el
estado, la ciencia, la filosofía y la política anteriores a la Revolución francesa,
forman parte del marco dentro del cual se ubica la "edad moderna".
Pero tales acontecimientos son, finalmente, la consecuencia de transformaciones
ocurridas en la sociedad y en el pensamiento de los hombres a través de largos
períodos de su historia.
Esta época llamada moderna presenta características administrativas que son
producto de fuerzas que impulsaron al mundo europeo de finales de la edad media
a su expansión. Esas fuerzas fueron, entre otras:
El cristianismo, el cual no solamente tuvo una gran influencia durante la edad
media, sino que proyectó su organización y su pensamiento desde esa época a
través de la edad moderna, con gran energía y actividad notable.
El desarrollo del comercio, el cual se incrementó enormemente después de las
cruzadas que pusieron en contacto el mundo europeo con el Medio Oriente. El
auge comercial de Europa se completaría luego con los viajes al Asia y al Japón,
siguiendo las rutas que había explorado Marco Polo y que sirvieron de estímulo a
los viajes y descubrimientos del siglo XV y posteriores.
Es de anotar, que al comienzo de esta época la actividad administrativa se
enfocaba, principalmente, a la organización de expediciones por tierra y por mar, a
la realización de viajes comerciales y tráfico de mercancías, a la construcción de

41. barcos, a la elaboración de manufacturas, al mercadeo, al financiamiento de
bodegaje de artículos de toda clase que circulaban entre los pises mediterráneos
y, a través de éstos, llegaban a Inglaterra y a territorios del norte.
Los viajes al Asia y el descubrimiento de América contribuyeron a aumentar esa
actividad, que se prolongó e incrementó con la colonización de los nuevos
mundos. La conquista y colonización influyeron en las formas de organización
administrativa de los pueblos europeos. Las empresas de aquellos tiempos fueron
de varias clases: desde las de tipo religioso, que tenían como objetivo la
conversión de los habitantes de los mundos descubiertos a la fe cristiana, hasta
las que organizaban tos reinos para la conquista de nuevos territorios, para la
guerra contra otros reinos, y aquellas organizadas por particulares, por su cuenta
o con consentimiento de los reyes, o empresas mixtas que tenían como objetivo la
exploración y obtención de metales preciosos o de materias primas que
enriquecían los tesoros de los estados y aumentaban el patrimonio de particulares.
La conquista y colonización de los nuevos mundos cambió los hábitos y las
costumbres. Se originaron nuevas actitudes políticas de los gobiernos, que
influyeron en la organización de los estados. La administración de tipo feudal fue
desapareciendo al adquirir los reyes mayor poder. Este poder provenía de los
nuevos recursos de ultramar que contribuyeron a crear nuevas industrias, a abrir
nuevos mercados y a incrementar el poder financiero.
Como consecuencia de estos cambios se transformó la vida económica y se le
abrió paso al mercantilismo.
5. 3. 1. El mercantilismo
El mercantilismo es la característica más sobresaliente de los siglos XVI y XVII;
éste da origen a un nuevo estilo de administración, que puede llamarse
administración mercantilista.
El mercantilismo se desenvolvió como resultado de la acumulación de riquezas
que habían obtenido los estados coloniales. El espíritu mercantilista se traducía en
el afán de obtener utilidades. Se deseaba invertir en empresas lucrativas, hacer
negocios, acumular metales preciosos, acrecentar la riqueza.
Hay tratadistas que señalan como causa impulsadora del mercantilismo, al lado de
las ya mencionadas, la Reforma Protestante. Barnes, autor ya citado, en su obra
"Historia de la Economía del Mundo Occidental" página 226 dice: "El protes-
tantismo y muy especialmente el calvinismo, estimuló grandemente tanto al indivi-
dualismo económico, como al religioso. Promovió el espíritu del ahorro, la
ambición económica, la adquisición de riquezas por medio de sagaces tratos y la
libertad en toda suerte de operaciones económicas".

42. La moderna teoría y práctica administrativa bajo la cual funcionan las "Empresas
de Negocios", es decir las firmas comerciales de hoy, surgió no solamente de las
conquistas, descubrimientos y colonizaciones, sino que se apoyó indudablemente
en una nueva filosofía, es decir, en el nuevo espíritu protestante que era más
amplio en cuanto borró la noción servil del trabajo y removió el concepto que
consideraba el enriquecimiento personal como algo prohibido para el católico.
Los hechos que identifican o caracterizan al mercantilismo pueden sintetizarse así:
1. Aparecen las "Firmas Comerciales", como entes con personería jurídica,
diferentes a las personas naturales.
2. Surge en la sociedad un nuevo elemento: El empresario.
3. Se organizan los Bancos Comerciales.
4. Se introducen los sistemas de seguros.
5. Se adoptan sistemas para garantizar deudas y financiar negocios, como "la
letra", "el pagaré" y otros instrumentos de cambio.
6. Aparecen nuevos métodos de gestión empresarial, como la "publicidad", los
precios escritos en las mercancías, el uso del papel moneda.
7. Se incrementa el trabajo en las fábricas y disminuye el doméstico y artesanal.
Durante esta época se introducen prácticas administrativas que forman parte de
los antecedentes de la Teoría y Tecnología sobre esta materia. La más conocida
se ha denominado Cameralismo.
El Cameralismo es un conjunto de técnicas, métodos y procedimientos adminis-
trativos practicados por asesores y funcionarios de los gobiernos alemanes,
quienes trataron de que el estado fuera más eficiente. Los enfoques del Camera-
lismo que son, especialmente, de carácter contable y financiero; pueden descri-
birse así:
a) Fortalecimiento del estado y centralización de la Administración económica y
financiera.
b) Tecnificación de las cuentas y registros del tesoro público.
c) Mantenimiento de una situación financiera solvente y eficaz.
d) Utilización de personal capacitado en los empleos del reino.
e) Estricto control financiero mediante contralores especializados.
Los Cameralistas se preocuparon porque se expidieran leyes, se reglamentaran
las actividades, especialmente las mercantiles, y se evitara la improvisación en el
manejo de los asuntos gubernamentales. Procuraron también la simplificación de
trámites oficiales, y modernizaron el ceremonial del gobierno.
La expansión comercial de los estados europeos tuvo varias consecuencias. Se
formaron los grandes estados territoriales que incluían, no solamente el territorio
que tenían en Europa, sino también el de sus colonias. Estos estados, apoyados

43. en las riquezas y ganancias que se originaban en el comercio, en los derechos de
aduana, y en los derechos por las concesiones que otorgaban a compañías
particulares que explotaban las riquezas de los nuevos mundos, desarrollaron
además un fuerte espíritu nacionalista y un tipo especial de administración
caracterizado por monarcas absolutos y déspotas, como lo fueron los de
Inglaterra, Francia, Alemania, España, Austria, cuyos gobiernos practicaron una
política administrativa que reforzó la del Mercantilismo. Estas fueron las notas más
sobresalientes de esa política:
1. Las colonias se consideraban como empresas comerciales y sus riquezas eran
explotadas con esa perspectiva de negocio y lucro.
2. El comercio con las colonias era monopolio de la respectiva metrópoli.
3. Se prohibió la industria manufacturera en las colonias, que eran proveedoras de
materias primas, las cuales se procesaban en cada estado Europeo.
4. Se restringió la importación de productos acabados y se favoreció la
exportación de los mismos.
5. Se favoreció la extracción y comercio de minerales, como medio para
incrementar la riqueza en forma de dinero.
6. Los metales preciosos se consideraban como la forma más valiosa del tesoro
de las naciones.
Se tomaron en aquel tiempo importantes determinaciones administrativas:
En Inglaterra se expidió un estatuto de "aprendices", que introdujo la acción del
estado en la organización y reglamentación del trabajo y el control de la vida
industrial.
En Francia se reavivaron las asociaciones gremiales para la construcción de
canales y edificios, y para la restauración de tierras.
En Alemania se hizo más fuerte la intervención del estado en la economía y en las
finanzas, bajo la doctrina de los Cameralistas, la cual alcanzó su máxima
aplicación en la primera mitad del siglo XVIII.
5. 3. 2. La revolución industrial, antesala para un desarrollo administrativo
contemporáneo
Con el nombre dé Revolución Industrial se conoce la época en que las máquinas y
nuevas tecnologías se aplicaron a tos procesos industriales y se generaron
cambios profundos en la sociedad.
En su obra "Introducción a la Teoría General de la Administración", Idalberto
Chiavenato10 señala que la aplicación de la máquina de vapor a la producción,
!
$
- #/ 6 2 $< ; $ "

44. originó una nueva concepción del trabajo y modificó completamente la estructura
comercial de la época, provocando en el orden económico, político y social,
cambios tan rápidos y profundos que en un lapso aproximado de un siglo fueron
mayores que los ocurridos en el milenio anterior.
La aplicación de la fuerza motriz a la industria presenta una serie de hechos cuya
influencia continúa desarrollándose en nuestros días.
Entre las primeras innovaciones se cuenta, por ejemplo, la mecanización de la
industria textil: Al inventarse la máquina de hilar, los telares que antes eran
manuales fueron movidos por fuerza hidráulica. También se utilizaron máquinas
para extraer las semillas del algodón. Estas aplicaciones tuvieron gran incidencia
en la organización del trabajo, en el cual se sustituyó la mano de obra por
máquinas más veloces. Mientras que una máquina extractora de semilla de
algodón trabajaba mil libras, un obrero, en el mismo tiempo alcanzaba a trabajar
cinco.
Entre las innumerables invenciones y aplicaciones de esta época pueden citarse
las siguientes:
- Aplicación de la fuerza de vapor en los talleres, los cuales se convierten en
fábricas.
- Desarrollo de los transportes con la máquina de vapor (1.807)
- Invención del telégrafo, por Morse, en 1835.
- Desarrollo de la Industria del acero, en 1856.
- Perfeccionamiento del dinamo, en 1873.
- Invención del motor de combustión interna, en 1873.
- Invención del teléfono, por Graham Bell, en 1876.
- Fabricación de los primeros automóviles en Alemania, en 1880.
- Perfeccionamiento del neumático, en 1888.
- Iniciación de la fabricación de automóviles en Estados Unidos, por Henry Ford,
en 1909.
- Invención del avión, por Santos Dumont, en 1906.
- Uso del petróleo y del carbón como fuentes de energía motriz.

45. 0
- Aplicaciones de la energía eléctrica en el alumbrado y en la industria.
- Desarrollo de la minería.
- Utilización de la imprenta.
- Construcción de ferrocarriles y canales, y desarrollo de la navegación fluvial,
etc.
El autor antes citado describe los cambios en la organización del trabajo así:
"De la tranquila producción artesanal, en la que los obreros eran organizados en
corporaciones de oficios regidas por estatutos, donde todos se conocían, en
donde el aprendiz para pasar a artesano o a maestro, tenía que producir una obra
perfecta que era calificada por los jurados y los síndicos, máximas autoridades de
la corporación, pasó el hombre rápidamente, hacia el régimen de producción
hecha mediante máquinas, dentro de grandes fábricas. No hubo una adaptación
adecuada entre las dos situaciones sociales. Hubo, eso sí, una súbita modificación
de la situación provocada por dos aspectos, a saber:
1. La transferencia de la habilidad del artesano a la máquina, que pasó a producir
con mayor rapidez, mayor cantidad y mejor calidad, haciendo posible una
reducción en el costo de la producción.
2. La sustitución de la fuerza del animal o del músculo humano por la mayor
potencia de la máquina de vapor (y posteriormente por el motor) que permitía
mayor producción y economía.
Sobrevino, de esta manera, una ruptura que llevó a la aparición de nuevas formas
de producción y de utilización del trabajo humano, así como a modificaciones en
las relaciones entre los obreros y los dueños de los medios, las que determinaron,
a su vez, estilos y comportamientos en donde la relevancia otorgada a la máquina
y a los procesos tecnológicos dejó de lado casi todo miramiento humano hacia el
trabajador.
Los comportamientos administrativos, que durante épocas anteriores enfocaron su
atención bien a los aspectos puramente gubernamentales o al manejo de
problemas surgidos en el ámbito de las ocupaciones mercantiles y artesanales
anteriores, tuvieron, entonces, que enfrentarse, casi sorpresivamente y sin mediar
una preparación previa, a toda una fenomenología desmesurada de cambios
producidos por la creciente industrialización.
Mientras que, antes de la Revolución Industrial, la producción se daba en
pequeñas unidades domésticas, es decir en el taller familiar, la mecanización de la