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EL ROL DEL CENTRO DE SALUD EN UN SISTEMA LOCAL DE SALUD BASADO EN
LA ESTRATEGIA DE ATENCION PRIMARIA
Texto del Dr P. Mercenier, adaptado por el Dr A. Zurita
"La Atención Primaria comienza con la gente y sus problemas..." (OMS).
"La diferencia esencial entre la Atención Primaria y la Atención Médica es el compromiso
activo de la población" (OMS)
Por los motivos anteriores la relación participativa entre los servicios de salud y la
población es un componente esencial de la Atención Primaria
1. CONCEPTUALIZACION DE CENTRO DE SALUD
La O.M.S. define al Centro de Salud (CS) como un elemento del Sistema Local de Salud,
(SILOS)
Es la parte de los servicios del SILOS cuya especificidad en la estrategia de Atención
Primaria es ser el punto de interacción entre los servicios y una población definida a la
que se proveen servicios de salud INTEGRALES
Por esta razón el CS no se define por sus características técnicas, sino por su capacidad
para establecer relaciones participativas con la población de la cual es responsable
En la visión de la OMS el CS es una modalidad óptima de organización del primer nivel de
atención en cualquier sistema racional de atención médica, público ó privado
1.1. CONDICIONES DE LAS RELACIONES PARTICIPATIVAS:
COMPREHENSION - CONTINUIDAD - INTEGRACION
Para poder establecer un buen nivel de relaciones participativas con la población la
atención medica debería ser:
COMPREHENSIVA:
Las personas deben ser consideradas en todas sus dimensiones; incluyendo las
socioeconómicas y culturales; y no sólo como clientes privados ó usuarios estatales de
atención médica, afectados por enfermedades
Esto requiere de la parte del personal un enfoque comprehensivo de la gente; tanto en el
plano individual como comunitario. El término comprehensivo es utilizado aquí en su
sentido antropológico: "capacidad de ponerse en el lugar de otro y ver las cosas desde su
punto de vista"

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En otros términos, el personal de salud debe ser capaz de comprender que para la gente,
la salud, y las actividades de salud, no tienen más que una importancia relativa, en el
contexto de sus preocupaciones actuales y futuras.
El enfoque comprehensivo es necesario tanto en una perspectiva de educación sanitaria,
como de autorresponsabilización. No tener presente esto lleva indefectiblemente a la
medicalización creciente de la población
Aunque la excelencia técnica es la cualidad priorizada por la gente en una situación de alto
riesgo, normalmente las cosas no son tan dramáticas, y la gente busca alguien "que la
comprenda y la ayude a vivir, no alguien que le indique cómo debe vivir"
Por otra parte no todos los problemas de la gente, que les producen problemas de salud,
son enfermedades
CONTINUIDAD:
La atención debería ser ininterrumpida desde el comienzo hasta el fin de cada episodio de
enfermedad; o de riesgo; de los pacientes, sus familias, y del conjunto de necesidades de
salud de la población
La continuidad se ve favorecida por la comprehensión y el sistema de pago de los servicios
En efecto solo un enfoque comprehensivo permite que la gente acepte servicios que no
responden a las demandas expresadas inicialmente, es decir cuando los aspectos
preocupantes del cuadro clínico se han atenuado
Es fácil hacer aceptar una cirugía a un paciente con apendicitis, no lo es por el contrario
hacer aceptar una dieta o cambio de hábitos de vida, ó tratamiento por toda la vida a un
diabético ó hipertenso
Complementariamente la continuidad de la relación con la gente en tanto que individuos,
y miembros de la comunidad, es una condición necesaria para concretar la
comprehensión, ya que permite conocer a las personas mejor que a través de las
tradicionales y reducidas relaciones que existen habitualmente entre proveedores y
utilizadores de los servicios de atención médica centrados en diagnóstico y tratamiento de
enfermedades
Los sistemas de pago por acto médico constituyen fuertes barreras para la continuidad,
por razones obvias: costo beneficio decreciente para el paciente al atenuarse los síntomas
INTEGRALIDAD:
Las actividades de promoción, prevención y educación para la salud son complementarias
de las actividades curativas, y en conjunto forman parte del desarrollo socioeconómico.
La integración esta ligada a la comprehensión y la continuidad que son a la vez
condiciones y consecuencias.

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Consecuencias, puesto que gracias a la comprehensión y a la continuidad el personal de
salud puede identificar el tipo más adecuado de atención a proveer: promoción,
prevención, curación ó educación.
Condición, puesto que proveyendo diferentes tipos de atención se crea la posibilidad de
comprender mejor a la gente, sus problemas, las causas de los mismos y las alternativas
de solución individual, familiar y social.
En conjunto estas tres características de la atención del CS tratan de promover un diálogo
continuo entre la población y el SILOS, y por consecuencia a promover la participación y el
compromiso de la población
1.2 CARACTERISTICAS DEL C.S.: PRIORIDAD A LA PARTICIPACION
La prioridad al aspecto RELACIONAL de la atención (Comprehensión, Continuidad e
Integración) no significa que debe olvidarse la calidad técnica de la atención.
Sin embargo debe evitarse la introducción de técnicas complejas en el CS, si conllevan
un grado de especialización técnica tal que perjudique la Comprehensión, Continuidad e
Integralidad de la atención.
Tal cosa ocurre cuando la técnica requiere para su aplicación adecuada una gran
disponibilidad física y mental que reduce el tiempo disponible para la relación con las
personas
Sin embargo el nivel técnico debe ser suficiente como para crear confianza en los
usuarios, a través de respuestas efectivas a la mayor parte de las necesidades percibidas
como prioritarias.
En conclusión, el nivel técnico debe ser aumentado en tanto y en cuanto contribuya a
aumentar la confianza de la población, y el aspecto relacional de la atención que
constituye la especificidad del CS
Simultáneamente debe ser también suficiente como para satisfacer, en cierta medida, las
expectativas profesionales del personal.
1.3 OTROS USOS DEL TERMINO C.S.
La definición y las características citadas más arriba corresponden al rol del CS en la
Atención Primaria, tal como lo define la OMS
Sin embargo el término CS es utilizado en distintos países con otros significados
En muchos países subdesarrollados el CS es una institución con 20 - 30 camas, que recibe
los pacientes referidos desde los Puestos de Salud, en este contexto el Puesto de Salud es
la institución que mas se aproxima a la definición de CS de la OMS, ya que está a cargo de
proveer atención integrada y continua a una población definida
En Europa y Latinoamérica es habitual que el término se utilice para designar instituciones
que ofrecen solamente, ó preferencialmente atención preventiva, ésta era la
conceptualización de la OMS en los años 50

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Sólo en países que cuentan con sistemas nacionales de salud, ó tratan de reorganizarse en
este sentido se usa el término en el sentido definido por la OMS: Gran Bretaña, Cuba,
Canadá, Países Bajos, España, etc.
En Bélgica por ejemplo, el término CS, definido por la ley, designa una institución que
ofrece solamente atención preventiva.
Por lo tanto cuando se desarrolló el concepto de Atención Primaria con sus características
de atención integrada, combinando lo curativo con lo preventivo el término no podía ser
utilizado como tal
Se propuso por lo tanto hablar de "CS Integrado" expresión que fue convalidada por
decreto en 1983.
"extracto del decreto referido al subsidio de las actividades desarrolladas por
los CS Integrados en Bélgica"
Art. 1. Para la aplicación del presente decreto son considerados como CS
Integrados las instituciones.... cuyo objetivo social es ofrecer en el escalón
médico social de primer nivel; atención global integrada y continua.
Art. 2. : Por atención global, integrada y continua debe entenderse:
- Atención global que toma en consideración todas las dimensiones de los
individuos; comprendiendo sus dimensiones psicológicas, culturales y sociales,
sin limitarse a los órganos enfermos; y que concretizan en relación a la
población que se dirige al centro, las medidas de diagnóstico y de acción
necesarias a la salvaguarda de la salud pública
- La atención realizada por un equipo multidisciplinario que integra su acción
médica, social, y paramédica gracias a una coordinación de acciones, curativas,
preventivas, y de educación para la salud, en beneficio de los pacientes y la
población que la utiliza
- Atención que se desarrolla de forma continua, no solamente durante las
enfermedades, sino también como prevención y educación para la salud
- Esta continuidad implica la organización de una atención permanente, así
como la utilización a través de la historia clínica, de la información relacionada
con la salud de cada persona
En Argentina se suele utilizar la denominación CS para designar las instituciones estatales
que atienden a los pobres de zonas urbanas ambulatoriamente, este es el caso en las
capitales de provincias del Nordeste Argentino
Cabría preguntarse si así como en Argentina los hospitales privados tuvieron que adoptar
otro nombre para no dejar dudas que no eran establecimientos para pobres, si un grupo
de profesionales que decidiera atender privadamente población de clase media con un

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enfoque de Atención Primaria no debería también ponerle otro nombre, (como
contribución sugerimos CSPGU, (Centro de Salud para Gente como Uno)
1.4 NIVEL TECNICO:
DIFERENCIAS EN LA APLICACION DEL MISMO MODELO CONCEPTUAL
El nivel técnico de la atención que el CS debería ofrecer depende de la situación, es decir:
- de los problemas a resolver
- de los recursos
- de las posibilidades de referencia al hospital
Depende de los problemas, porque para una técnica dada, mientras más frecuente sea el
problema, más conviene solucionarlo a proximidad de la gente.
Depende de los recursos, porque para una técnica dada, mientras más consume
recursos, más difícil es disponer de estos recursos en muchos lugares a la vez.
Depende por fin de las posibilidades de referencia, porque para una técnica dada es mejor
descentralizar su ejecución, si el nivel de referencia es poco accesible.
Por todas estas razones el nivel técnico del CS debe ser considerado en el contexto del
SILOS
En tanto el CS provea atención continua global e integrada, el hecho de que en diferentes
países o situaciones, los CS tengan diferentes capacidades técnicas, no esta en
contradicción con la definición que la OMS da al CS en el contexto de la APS
1.5 ACTIVIDADES PERIFERICAS:
DIFERENTES APLICACIONES DEL MISMO MODELO CONCEPTUAL
En la misma forma, la pertinencia de extender la cobertura del CS mediante subcentros;
puestos de salud; equipos móviles, o promotores comunitarios; depende de los problemas
y la situación, y por consecuencia la decisión debe adoptarse en el contexto del SILOS y
según las condiciones
1.6 ESPECIFICIDAD
En razón de su especificidad el CS no es reemplazable por otro tipo de instituciones; como
hospitales, cuya especificidad es proveer atención más compleja y especializada
Por lo tanto la creación de CS es pertinente aún en zonas urbanas donde la población
dispone de servicios hospitalarios cercanos.
1.7 LA COMUNIDAD
El CS es responsable de una población definida

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La dimensión de esta población es un problema estructural, pero el tipo de población es
un problema conceptual
Idealmente la población debería estar constituida por personas con problemas comunes
en todos los ámbitos o al menos en el de la salud, es decir acercarse lo más posible a una
comunidad
En las zonas rurales de los países en desarrollo es fácil definir una comunidad, como un
grupo de personas que viven en una zona geográfica determinada
Por el contrario en las zonas urbanas, donde existen posibilidades de acceso a varias
alternativas de atención, la población se reduce a un conjunto de personas registradas;
situación que reduce el rol del CS en ámbitos tales como el saneamiento ambiental, y
complica la educación y relación, ya puede suponerse que esta población este integrada
por personas de diversas comunidades
Asignar población a un CS en áreas urbanas en Argentina sobre criterios geográficos, salvo
en áreas socioeconomicamente y culturalmente muy homogéneas, dará poblaciones
ficticias, que impedirán evaluar cobertura de actividades del CS
2. CONDICIONES ESTRUCTURALES:
A fin de poder jugar su rol como punto de interacción con la población, la organización del
CS debe posibilitar la accesibilidad en todas sus dimensiones; psicológicas, culturales y
económicas, tanto como las geográficas
2.1 DESCENTRALIZACION
Para posibilitar un máximo de accesibilidad geográfica el CS debe ubicarse lo más cerca
posible de la población.
Para asegurar esta condición se ha propuesto utilizar como criterio una distancia máxima a
recorrer por la gente para llegar al CS (criterio del radio de cobertura).
No obstante, en las poblaciones dispersas, este criterio llevaría a establecer un CS para
tan poca gente que ningún servicio real sería posible
Por esta razón el criterio de tamaño de la población nos parece más adecuado
Si la utilización de este criterio no permite asegurar una accesibilidad geográfica suficiente
a toda la población, debe recurrirse a actividades periféricas por medio de extensiones
2.2 INTEGRACION DEL EQUIPO
El CS debe funcionar con un equipo integrado; un equipo integrado se compone
idealmente de personal polivalente, que comparte, según su nivel de formación, una
responsabilidad común frente a todos los problemas de salud de la población
Si el nivel técnico de las tareas necesita personal con competencias específicas, será
necesario creer un sistema de comunicación dentro del equipo, eventualmente con un

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sistema interno de referencias, como forma de asegurar que el equipo actúe en forma
integrada
No obstante, esta situación crea problemas adicionales de relación; es más difícil de
manejar, y por lo tanto aumenta el riesgo de fracaso.
Un equipo integrado de personal polivalente favorece la aceptabilidad.
No hay barrera mas grande para la aceptabilidad que encontrarse frente a una persona
distinta para cada problema
Es en esto que reside la fuerza del médico generalista que trabaja solo; experiencia que
no debe menospreciarse
2.3 INTEGRACION DEL EQUIPO EN LA POBLACION
El CS debería ser manejado por personal que viva en el área, compartiendo el mismo
ambiente físico y social y por lo tanto conociendo a la gente y su contexto
Es evidente que los profesionales se alejan de la población en razón de su status, y esto
aumenta las barreras que la Atención Primaria trata de reducir.
Por lo tanto es importante evitar agregar nuevos factores de distanciamiento; culturales o
sociales por ejemplo, que obstaculicen la indispensable relación comprehensiva
Ejemplos típicos de esto son
- La situación de personal urbano que se desplaza diariamente para trabajar en el campo
(potencial barrera cultural)
- la situación de médicos con altos salarios en CS rurales, o barrios pobres
(potencial barrera social)
2.4 PERMANENCIA.
El CS debe funcionar con un equipo disponible en forma permanente, de manera de ser
accesible en el tiempo, y estar disponible "cuando " la gente lo necesita.
Esto es obviamente importante en relación a la atención curativa, en especial las
urgencias; pero es también válido para las actividades comunitarias que son organizadas
en forma independiente por la gente
2.5 TAMAÑO
Todas las condiciones anteriores refuerzan la necesidad de disponer de CS pequeños,
tanto en términos de población cubierta; como de personal, a efectos de crear más
intimidad entre la población y el equipo; y a fin de manejar el servicio de manera más
integrada
Ejemplo:

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En Gran Bretaña; el CS responsable de una población de 10.000 habitantes dispone de 10
- 12 agentes: 3 - 4 médicos generales; 2 - 3 auxiliares médico sociales, y 2 - 3
administrativos
El equipo es integrado porque cada agente es polivalente compartiendo responsabilidades
en todas las actividades del CS.
2.7 ACCESIBILIDAD Y ZONAS URBANAS
Estas condiciones estructurales ayudan a responder a dos preguntas frecuentes
planteadas en la implantación de un CS
La primera ya fue evocada; aún cuando exista un fácil acceso al hospital, este tipo de
institución no reúne las condiciones necesarias para el primer nivel de atención en el
enfoque de la APS, y la población debería tener acceso a un CS
La segunda se refiere a las zonas urbanas, densamente pobladas: aún si desde el punto
de vista de la accesibilidad geográfica un gran CS podría cubrir una gran población; varios
CS pequeños cumplirían mejor las condiciones de relación
2.8 ASPECTOS HUMANOS vs. ASPECTOS TECNICOS
Las condiciones ideales que ayudan a concretar los aspectos relacionales y participativos
del CS, están sin embargo en contradicción con las condiciones que ayudan a concretar la
competencia técnica; y por lo tanto la calidad de atención del CS
Es por esta razón que la implantación de un CS debe enfrentar la solución de los
problemas estructurales que se describen seguidamente
3. PROBLEMAS ESTRUCTURALES
Los problemas estructurales pueden resumirse en definir cuál es el tamaño "óptimo", en
todos los aspectos, del CS; que debe resultar de un compromiso entre:
- El tamaño reducido, como condición necesaria al rol específico de relación humana del
CS.
- El nivel técnico, como condición necesaria para proveer atención adecuada; lo cual
puede requerir más personal; más equipamiento; edificios más grandes y complejos; una
población mayor de usuarios, etc.
El nivel técnico deberá ser decidido en función de los problemas que se describen mas
adelante en los puntos 4, 5 y 6
En cada situación concreta cada problema estructural puede resolverse más o menos
fácilmente, a partir de decisiones empíricas y con sentido común; la utilización de técnicas
de investigación operativa, puede ser también de gran utilidad para mejorar las
decisiones, o resolver situaciones más complejas; tal como lo demuestran un buen
número de ejemplos en la investigación de sistemas de salud.
3.1. TAMAÑO DE LA POBLACION CUBIERTA POR UN CS

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Es evidente que el tamaño de la población va a determinar todos los otros problemas
estructurales cuantitativos.
El tamaño de la población es el ejemplo tipo de problemas estructurales a resolver, y
debe ser un compromiso entre lo chico y lo grande
Es un error insistir exclusivamente en la accesibilidad geográfica, aunque sea la dimensión
más fácil de medir cuando se considera la accesibilidad global
Dos situaciones pueden presentarse:
Población dispersa: Riesgo de crear CS muy pequeños y que tendrán grandes dificultades
en alcanzar un nivel técnico adecuado
Aparentemente habrá una buena accesibilidad pero será necesario derivar muchos casos
al establecimiento de referencia, que, alejado, será de todos modos menos accesible que
un CS un poco menos accesible, pero mejor equipado y cubriendo una población mayor
Aún sin tener en cuenta la poca confianza de la población en este tipo de CS, se reduciría
la accesibilidad geográfica total
Población densa: Riesgo de crear grandes CS, con gran cantidad de personal, que habrán
perdido toda su capacidad de atención continua y global.
Un CS de este tipo no es conveniente porque no representa ninguna ventaja con respecto
al acceso directo al hospital.
Simultáneamente se haría peligrar el componente relacional del CS y el componente
técnico del hospital, y la calidad final de la atención disminuiría.
El acceso directo al hospital de personas decepcionadas de la atención del CS, saturaría a
éste de pacientes para los cuales su nivel técnico no es necesario, y esto aumentaría del
costo de los servicios ofrecidos, y al mismo tiempo disminuiría su calidad técnica.
Por estos motivos el tamaño del CS, y el tamaño de la población cubierta pueden variar de
un SILOS a otro, y a veces aún al interior de un SILOS
Estos argumentos racionales no podrán ser tenidos en cuenta en muchas situaciones
concretas que no pueden modificarse fundamentalmente, sin embargo pueden servir de
guía cuando existan posibilidades de cambio
Es evidente la ventaja de un enfoque de SILOS, que conlleva una cierta flexibilidad en la
aplicación de las normas nacionales, éstas, necesarias para distribuir los recursos, deben
ser consideradas sólo como medias indicativas
3.2 LOCALIZACION GEOGRAFICA
Es necesario considerar dos problemas:

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a) La población total del SILOS debe ser repartida en las diferentes "áreas y/ó poblaciones
de CS", según el tamaño promedio de población que un CS puede cubrir, y según la
distribución de la población en el área del SILOS
Si un proyecto de implantación de CS no se planifica anticipadamente; se arriesga que los
CS se implanten en los núcleos de población más densa, sin tener en cuenta la población
dispersa que se encuentra entre ellos, y será difícil después modificar esta distribución
para asegurar una buena cobertura
La responsabilidad de la planificación de la implantación de los CS incumbe en principio al
equipo del SILOS, debe ser suficientemente flexible para permitir ajustes, ya que es
imposible prever la preferencia de la gente por un lugar u otro para establecer el CS
b) Cuando se ha decidido establecer un CS en un área el segundo problema es dónde
ubicarlo
La localización exacta de un CS en un área dada es de nuevo un compromiso entre todas
las poblaciones a cubrir
No obstante un CS no puede estar aislado: si un CS debe cubrir tres áreas, debe instalarse
en una de ellos.
La equidad geográfica sufrirá, pero el CS no puede ubicarse a distancia equidistante de los
tres parajes
El personal podrá luego, corregir la inequidad desarrollando actividades periféricas
La localización final deberá decidirse tanto en razón de consideraciones técnicas,
(accesibilidad y posibilidades de actividades periféricas) como de factores locales más
complejos, políticos, o de desarrollo
Por lo tanto esta localización final deberá negociarse con la población
Un aspecto menos importante de este problema es la situación exacta del CS en el pueblo
o el barrio
La tendencia antigua era de considerarlo uno de los "servicios públicos" y de situarlo junto
a éstos.
Sin embargo, si consideramos que el CS "debe pertenecer" a la población, (al menos
culturalmente, ya que no legalmente) debería ubicárselo en el lugar más familiar para la
gente, donde tienen la costumbre de reunirse
3.3 EL EQUIPO
Con respecto al tamaño, la única recomendación general es que no debe ser demasiado
grande; el tamaño dependerá de la población a cubrir, y del nivel técnico de las
actividades
Para ser capaz de ofrecer atención global, continua e integrada, creemos que el equipo
mínimo es de tres personas

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- Una persona con capacidad clínica capaz de asumir la atención curativa, (un médico
generalista, o un ayudante médico)
- Una persona con capacidad médico social, (una enfermera, ó una enfermera social)
- Un administrativo
El equipo debe ser reforzado si se debe cubrir una población más grande, o si se
incorporan actividades suplementarias que requieran personal más especializado
Sin embargo el nivel técnico habitual de un CS no es tan elevado como para requerir
especialistas
Por ejemplo si se instala un laboratorio que necesita la presencia de un bioquímico, o un
técnico de laboratorio, este laboratorio no tendrá nunca el nivel técnico para el cual es
imprescindible tener una persona especializada
En la misma forma, si se atienden partos, el nivel técnico disponible no sobrepasará las
capacidades de un clínico general; por lo tanto la introducción de un obstetra en el
equipo debe ser considerado más bien un apoyo al personal local, más que la introducción
de una competencia especializada, y para ello el obstetra debe integrarse a todas las
actividades del CS
La integración de actividades de control de la tuberculosis u otra patología, no debe
requerir ninguna habilidad especial que no pueda ser asumida por personal polivalente
Por lo tanto y como regla general, cuando se introducen en el CS nuevas actividades que
requieren personal suplementario, es mejor reforzar el equipo polivalente existente con
personal polivalente, que incorporar personal especializado, que puede desintegrar el
equipo absorbiendo al resto del personal responsabilidades importantes que deben
normalmente compartirse
Tal cosa podría ocurrir por ej; si se incorporan médicos especialistas, educadores
sanitarios, nutricionistas, agentes especializados en tuberculosis, etc.
Ejemplo de BELGICA
Art. 2 del decreto regulador
a) el CS Integrado deberá tener un equipo multidisciplinario que incluya por lo menos las
profesiones siguientes: Enfermería, Kinesiología y Medicina
b) combinar actividades preventivas y de educación para la salud con las actividades
curativas.
c) la coordinación de estas diferentes actividades, así como la coordinación del equipo
multidisciplinario se efectuará en reuniones, como mínimo semanales, de las cuales
deben participar regularmente los miembros del equipo
3.4 EDIFICIO

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La dimensión del edificio depende de hecho del tamaño de la población; de la cantidad de
personal, y del nivel técnico a desarrollar
En general deberá ser lo mas simple posible, y corresponder a las necesidades de los
servicios a organizar; y en particular a la necesidad de reuniones, (del Comité de Salud
por ejemplo)
El lugar de reunión deberá ser en la medida de lo posible abierto a fin de que las
reuniones no se hagan a puerta cerrada
Debe considerarse la alternativa de utilizar otros edificios comunitarios disponibles, lo que
tendría como ventaja adicional la posibilidad de trabajar más fácilmente con otros sectores
La carencia de edificio no es una excusa para retardar el comienzo de las actividades,
porque en general pueden utilizarse edificios existentes
Construir un edificio con materiales locales es asimismo factible y ventajoso, porque la
gente puede hacerlo por sí misma, y con los recursos locales, y es más fácil de mantener
porque la gente sabe cómo hacerlo
La utilización de material local presenta sin embargo algunos inconvenientes: El edificio es
menos resistente y deberá ser reemplazado más rápidamente. Su construcción requiere
una organización y conciencia comunitarias sólidas, que generalmente no existen en el
medio urbano
A veces existe resistencia política, ya que la utilización de material local es considerada
como retrógrada, e inclusive como un rechazo al desarrollo, (el material moderno es
considerado un signo de prestigio y desarrollo)
3.5 EQUIPAMIENTO
Como en lo que concierne al personal, el equipamiento depende de las actividades y del
nivel de tecnología que deberá estar disponible en el CS, comprendiendo todos los
elementos necesarios a la ejecución de actividades específicas de los programas, (por
ejemplo el programa de vacunaciones necesita una heladera, el diagnóstico y tratamiento
de tuberculosos un microscopio, etc.)
En relación a esto se podría señalar que mientras más polivalente sea el equipamiento
necesario para las actividades de un determinado programa, más se justifica su
incorporación
Los criterios de descentralización de una técnica son:
- las necesidades (accesibilidad)
- la motivación y competencia del personal encargado de aplicarla
- el costo
3.6 MEDIOS DE TRANSPORTE PARA EL PERSONAL

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El personal puede necesitar desplazarse para desarrollar las actividades periféricas y las
visitas a domicilio
El tipo de medio de transporte posible dependerá de los recursos y la distancia a recorrer
3.7 FINANCIAMIENTO ver en 6.6. Financiamiento del SILOS
4. SERVICIOS
Los servicios organizados en el CS son complementarios a los ofrecidos por otros niveles
del sistema de salud, y otros componentes del desarrollo, y deberían influenciarlos
favorablemente
Primordialmente los servicios disponibles en el CS deberían contribuir a desarrollar entre el
servicio y la población una relación basada en la confianza recíproca
Por este motivo es esencial que el CS responda PRIORITARIAMENTE, a las necesidades
percibidas por la gente que correspondan a necesidades reales, y que secundariamente dé
alguna solución a las que no son reales, antes de intentar desarrollar actividades que
corresponden a necesidades reales, pero que no son percibidas por la gente
Invertir este esquema de acción es el error que cometen los programas verticales y que
compromete generalmente su continuidad
Es en la consulta curativa donde mejor se percibe la demanda de la población, e
igualmente durante la vigilancia de situaciones de riesgo, como el embarazo por ejemplo
Por otra parte la implantación de CS debería disminuir rápidamente la necesidad de enviar
pacientes a otras instituciones de salud menos accesibles y más costosas, como el hospital
Esto concierne a la consulta, é igualmente a la atención de enfermos crónicos, y a los
grupos de riesgo como las embarazadas y los niños
Este análisis permitirá deducir cuáles son los servicios que deberán organizarse en
prioridad en el CS
4.1 LA CONSULTA CURATIVA
La consulta deberá ser organizada como una acción activa y racional, y no como la
respuesta pasiva a una demanda irracional
Para ello es necesario considerar tres aspectos prioritarios
a) la utilización de árboles de decisión (algoritmos ó estrategias de diagnóstico y
tratamiento) establecidos con el objetivo de detectar y tratar adecuadamente los
problemas prioritarios (infecciones respiratorias agudas, tuberculosis, meningitis, diarreas
infantiles, hipertensión, etc.) y al mismo tiempo evitar el consumo inútil de medicamentos
y otros recursos
En este sentido, lograr convencer a un paciente que no tiene necesidad de un largo viaje
hacia el famoso hospital, o que no tiene necesidad de gastar sus escasos recursos en

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medicamentos inútiles, es un objetivo tan válido como el detectar un caso de
tuberculosis, ó de rehidratar un niño con diarrea
b) La utilización de medicamentos esenciales, con el objetivo de mejorar su utilización,
eficacia y disminuir el costo
c) El envío de casos al hospital, ó a instituciones de nivel técnico mas elevado debe
hacerse en base a criterios que permitan evitar los falsos positivos y los falsos negativos
(utilización de algoritmos y árboles de decisión) y debe organizarse de manera que sean
enviados quienes realmente lo necesitan
4.2 ATENCION Y SEGUIMIENTO ACTIVO DE LOS ENFERMOS CRONICOS
(Tuberculosos, hipertensos, diabéticos, etc.)
Este servicio es mucho más que una actividad meramente curativa, ya que debe resolver
el problema de educación para asegurar la continuidad de la atención, en forma similar a
la atención preventiva
En efecto, la continuidad de la atención de los pacientes que no se sienten ya enfermos,
ofrece al personal una oportunidad excelente de probar y mejorar su capacidad de
comunicación con la gente
Como este problema solo concierne a un pequeño número de personas, bien conocido,
puede ser considerado como un indicador de la capacidad del personal de comunicarse
con la comunidad en un aspecto más amplio, y con el objetivo más ambicioso de la
promoción y prevención.
El seguimiento implica:
- capacidad de autoevaluación a partir de la recolección y tratamiento de datos
relativamente sencillos
- el desarrollo de una estrategia sistemática de búsqueda de casos, y la capacidad de dar
un objetivo simple y evidente a las visitas a domicilio
- investigación, para identificar sobre un pequeño número de personas bien definidas,
cuáles son los determinantes culturales y ambientales del comportamiento, e igualmente
de los medios para modificarlos positivamente
4.3 ATENCION Y SEGUIMIENTO ACTIVO DE GRUPOS DE ALTO RIESGO
En toda comunidad deben identificarse los grupos de alto riesgo, que pueden ser de tipo
profesional, como los trabajadores industriales, o los agricultores expuestos a pesticidas, o
que pueden ser grupos de edad, como los ancianos o los niños.
La identificación de los grupos de riesgo requiere algunos conocimientos epidemiológicos;
información epidemiológica adicional será necesaria para formular estrategias de
seguimiento adecuadas para estos grupos
De todos modos los niños, y las mujeres en edad reproductiva son grupos de riesgo que
existen en toda comunidad; y pueden desarrollarse actividades mas o menos estándar sin

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esperar conocimientos epidemiológicos más precisos, que pueden por otra parte obtener-
se por un análisis periódico de datos recolectados rutinariamente
Puede organizarse la atención de los lactantes haciendo regularmente el control de peso,
la vacunación, la educación de las madres sobre nutrición, lactancia materna y
rehidratación oral
Por autoevaluación la estrategia puede adecuarse en relación a la situación local: mejor
definición de los grupos de edad vulnerables, mejor adaptación de la periodicidad de los
controles; mejor adaptación de la educación a los problemas locales
De la misma forma la atención prenatal puede organizarse con la vigilancia periódica de la
evolución del embarazo; la identificación de los partos de alto riesgo para una referencia
oportuna, la atención de las enfermedades vinculadas al embarazo, la educación en
lactancia materna y vacunación antitetánica
Igualmente aquí un mejor conocimiento de la comunidad y de las condiciones del medio
puede ayudar a mejorar la atención prenatal y adecuarla a la situación global.
En muchas comunidades rurales es solamente en este contexto que la educación en
planeamiento familiar podrá ser introducida progresivamente; en tanto que en las zonas
urbanas esta actividad podrá formar parte de los contenidos estándar desde el comienzo
4.4. OTRAS FUNCIONES
Los tres servicios descriptos con anterioridad son fundamentales porque responden a las
necesidades percibidas por la población; que son necesidades reales, por lo tanto son un
punto de partida necesario en el enfoque de Atención Primaria
Las otras funciones como el saneamiento del medio, la educación sanitaria comunitaria, la
vivienda, las campañas sistemáticas, podrán desarrollarse progresivamente; en un proceso
a largo termino que no debería anticiparse al diagnóstico comunitario y debería resultar
de la interacción entre el servicio de salud y la comunidad
5 INTERACCION CON LA COMUNIDAD
5.1 Diagnóstico Comunitario
El diagnóstico comunitario es un proceso progresivo a largo plazo mediante el cual el
servicio de salud adquiere conocimientos sobre todos los aspectos de la vida comunitaria:
ecológicos; culturales; económicos, sociales; demográficos y epidemiológicos
Se desarrolla como el resultado de la interacción y el diálogo entre el personal de salud y
la población, y del análisis de la información provisto por el sistema de información
sanitaria
Toda tentativa de hacer un diagnóstico comunitario rápido a través de un esfuerzo inicial
puede inducir a error, dando la falsa impresión de un conocimiento que siempre será
superficial e inclusive sesgado por prejuicios

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Por ejemplo, la información estática de una encuesta inicial sobre las actitudes y
comportamientos de la gente puede desactualizarse rápidamente con el mismo desarrollo
del sistema
Además las encuestas son inversiones costosas que consumen tiempo, no son
comprendidas por la gente, y no tienen en cuenta la masa de conocimientos existentes
que son generalmente suficientes para iniciar el desarrollo de un servicio polivalente tal
como ha sido descripto
Las encuestas deberían más bien ser utilizadas en forma específica como contribuciones
ocasionales para al desarrollo progresivo del diagnóstico comunitario
Sin embargo el problema estructural de la localización del CS puede requerir información
precisa de la distribución de la población, información que puede recogerse fácilmente
mediante un censo, y que también será útil para definir la población de responsabilidad
para la evaluación (disponibilidad de un denominador, y para determinar el grado de
solidaridad existente (ver autofinanciamiento 6.6)

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Si el censo se hace casa por casa, dará al personal un primer conocimiento de las
condiciones de vida, y un comienzo de diálogo con las familias
5.2 DIALOGO Y PARTICIPACION
El diálogo y la participación deben darse a todos los niveles posibles de contacto con la
gente
a) el contenido del diálogo debe cubrir todos los temas que sean pertinentes en relación a
los problemas de salud
El personal debe aprender cuáles son las preocupaciones de la gente en el plano individual
y comunitario, tanto en condiciones normales como anormales, y cuáles son las que les
parecen realmente prioritarias (capacidad de comprehensión)
También deben aprender cómo la gente soluciona a su manera, bien o mal, los problemas
que se les presentan
El personal debe ser capaz de informar a la gente de los medios que existen para
responder a sus preocupaciones; de los recursos disponibles, y de las limitaciones que
supone su organización dentro del SILOS
Objetivos del diálogo
a) Concientizar a la gente de necesidades no percibidas; por ejemplo la importancia del
estado nutricional del niño sobre la frecuencia y gravedad de las infecciones y en este
sentido la importancia de la lactancia materna
Esto corresponde a la educación sanitaria tradicional unidireccional
b) Concientizar a la gente que algunas necesidades percibidas no tienen una base
racional; por ejemplo el consumo de especialidades medicinales en relación a
medicamentos genéricos.
c) Capacitar al personal de salud para relativizar algunas de sus observaciones, por ej. el
hecho de que algunos tuberculosos se presenten tardíamente al CS no es un problema
demasiado importante en relación al problema total de la tuberculosis
Si por el contrario detectamos tuberculosos que no han sido diagnosticados, aunque
consultaron, nos encontramos frente a un problema mucho más importante
d) Concientizar al personal de salud de los problemas de la gente que suelen subestimarse
Por ejemplo el valor del tratamiento precoz de la úlcera gastroduodenal reciente es
subestimado, ya que el motivo de consulta del paciente es fácilmente rotulado como
"psicosomático" en tanto es frecuente ver este problema, complicado, en el servicio de
cirugía del hospital de referencia
El diálogo debería progresivamente llevar a la gente a decidir la utilización de sus propios
recursos

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Esto deberá ser considerado en el contexto del proceso de toma de decisiones (ver 7) y
deberá ser apoyado por un sistema de financiamiento adecuado (ver 6.6)
El dialogo entre el personal de salud y la población no es un actividad " especializada"
realizada en ocasiones precisas con objetivos específicos, sino que es un proceso continuo
que depende de la actitud y del comportamiento normal del personal en cada
oportunidad de entrar en contacto con la gente
Pueden enumerarse las siguientes ocasiones de diálogo
a) -Diálogo individual en la consulta; la ocasión mas frecuente y menos utilizada es el
consultorio, escuchar las reacciones del paciente al diagnóstico y tratamiento propuestos,
explicarlos y adaptarlos para hacerlos mas aceptables, son ocasiones casi ideales porque
en ellas nos encontramos frente a "necesidades percibidas"
Estas ocasiones sin embargo tienen sus límites porque en general no permiten ir mas allá
de lo que se relaciona con los problemas percibidos por el paciente, y porque la ansiedad
supone gran riesgo de sesgos; estos límites disminuyen en los encuentros posteriores con
el paciente
Con los pacientes crónicos el diálogo es sumamente fructífero tanto para los problemas
específicos, como para aquellos que no lo son
Individualmente, y también en el CS, el diálogo debe también desarrollarse con los
usuarios de los servicios preventivos; lo que permite ampliar el diálogo a otros problemas
no abordables durante la consulta curativa
b) Con los grupos pequeños el diálogo ya se convierte en una actividad más organizada
Esta puede darse en el CS en forma de sesiones educativas, por ejemplo con los usuarios
de servicios preventivos, embarazadas que frecuentan la consulta prenatal, o madres de
lactantes; o en el nivel de la familia durante las visitas a domicilio hechas con o sin
objetivos específicos
Para los pacientes crónicos las visitas a domicilio son muy útiles porque rompen el
aislamiento del paciente crónico en relación a su ambiente social inmediato
Las visitas a domicilio pueden ampliarse para abarcar más de una familia, y convertirse en
diálogo con microcomunidades a nivel del barrio o del pueblo
c) Sistemático: todas las situaciones de diálogo descriptas previamente, aún las de
pequeños grupos se dirigen a un público específico, y no significan diálogo con la
población, en tanto que conjunto organizado; hecho que es absolutamente necesario
cuando se trata de desarrollar la autogestión comunitaria del SILOS (ver 7 y 6.6)
Este nivel de diálogo necesario a la autogestión comunitaria supone reuniones regulares
con el Comité de Salud; ya se trate de un Comité específico, de una emanación de un
Comité más global de desarrollo; o que el Comité de Desarrollo actúe como Comité de
Salud no tiene mayor importancia; lo que importa es que este Comité sea lo más
representativo posible de la comunidad, cosa que no es sencilla ya que implica un cierto
número de consideraciones sociopolíticas locales.

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Es evidente que el nivel de autogestión que puede alcanzarse depende del nivel de
representatividad del Comité de Salud y del liderazgo comunitario que tenga
Esto es aun más importante en el nivel del SILOS (ver 6.2)
5.3 PROMOTORES DE SALUD
A veces las actividades periféricas del CS implican el trabajo de personas, voluntarios o
personal de tiempo parcial, que no pertenecen propiamente al personal de salud, y que
son ó no pagadas por el servicio de salud; y que generalmente han sido designados por la
misma comunidad
El promotor comunitario depende de la comunidad y por lo tanto la necesidad de este
personal, su selección, sus funciones, su formación y su supervisión son cuestiones que
deben ser resueltas en la interacción de la población con el CS, ya que todo esto debería
ser decidido localmente en el contexto del SILOS
Es importante subrayar hasta que punto el promotor comunitario es un elemento débil del
SILOS, inútilmente costoso y finalmente ineficaz cuando no es el resultado de la
interacción con la población, y cuando, como es habitual resulta de una decisión adoptada
en la cúpula
6. INTEGRACION EN EL SILOS
6.1 ASPECTOS TECNICOS
El SILOS debería ser capaz de proveer todos los servicios necesarios para responder a los
problemas prioritarios de salud; esto supone la capacidad de desarrollar un conjunto de
actividades y tareas a repartir entre el hospital y el CS y/ó a coordinar intersectorialmente;
que debe tender a evitar la superposición y/o competencia entre ambos niveles, así como
la competencia ciega entre sectores
Esto nos lleva a analizar la función del SILOS como lugar de planificación
Es evidente que todas las tareas con un gran componente de relaciones humanas y escasa
complejidad técnica deben ser organizadas en el CS
Las tareas de mayor complejidad técnica deben asignarse según los criterios siguientes:
- El primero es objetivo, y se basa en los problemas, los recursos y las posibilidades de
referencia
Constituye el sujeto de estudios económicos (costo eficacia), epidemiológicos, y de
investigación operativa
- El segundo toma en cuenta factores humanos: entre las tareas que podrían ser
introducidas en el CS según el criterio objetivo anterior; cuáles son aquellas que van a
reforzar su funcionamiento y cuales van a debilitarlo.
Este es el dominio de la investigación psicosocial y el gerenciamiento

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En otras palabras, idealmente las tareas deberían confiarse a la institución más adaptada;
pero a pesar de ello hay ciertas tareas técnicas que deben ejecutarse simultáneamente en
el CS y el hospital, ya sea porque es indistinto, ó porque son necesarias a actividades que
se realizan en los dos niveles de atención; por ejemplo un hemograma puede ser
necesario tanto para un paciente hospitalizado como para un paciente ambulatorio
Cuando se produce este tipo de superposición es importante que las tareas sean
realizadas de la misma forma en los dos niveles; por ejemplo si el paciente que consulta
directamente en el hospital es atendido por un especialista, se usan medicamentos
distintos y más prestigiosos en el hospital; o los pacientes deben ir al hospital para realizar
exámenes que podrían ser hechos en el CS estamos produciendo en la percepción de la
gente la idea de que el hospital tiene una mejor calidad de atención y mantenemos por lo
tanto la confusión entre calidad y nivel de atención
Esta confusión es, en todas las situaciones uno de los factores mas importantes de
disfuncionamiento del sistema de salud
Finalmente un sistema de referencia y contrarreferencia en doble sentido debería
funcionar de manera tal que cualquiera sea el nivel del sistema donde se encuentre el
paciente pueda ser enviado a la institución más adecuada para sus necesidades actuales
En este sentido otra característica importante del SILOS es que deben fijarse criterios de
referencia comunes en todos los niveles; lo cual no sólo asegura la referencia propiamente
dicha, cuando es necesaria, sino que evita a la gente situaciones conflictivas
Por ejemplo que los pacientes sean rechazados en el hospital cuando son referidos desde
el CS
De la especificidad del CS se desprende automáticamente el hecho de que la referencia
desde el hospital al CS es tan necesaria como la inversa
6.2. ASPECTOS COMUNITARIOS
El diálogo con la comunidad es una responsabilidad específica del CS; pero a veces los
problemas son demasiado complejos para ser tratados en este nivel
En estas circunstancias es necesario a veces recurrir a un equipo que tenga mayor nivel
de formación; del nivel Dirección del SILOS, a fin de resolver los problemas más complejos
en el plano comunitario, y/o en la relación con el Comité de Salud
Sin embargo esta intervención del equipo de Dirección, no debe interferir en la relación
entre el personal del CS y la población
El equipo del SILOS deberá prestar mucha atención a no "puentear" el personal local; y
por el contrario favorecer permanentemente el proceso de diálogo que debe continuar
bajo la responsabilidad permanente del nivel local
Por otra parte este compromiso de la comunidad al nivel local, debería poder proyectarse
al nivel del distrito, y ser el punto de partida para un compromiso más amplio sobre el
cual pueda apoyarse la planificación del SILOS

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El diálogo a nivel local debe considerar este desarrollo futuro y no perder de vista que la
comunidad local forma parte de una comunidad más grande
6.3. ASPECTOS INTERSECTORIALES
La colaboración intersectorial es deseable en todos los niveles
Sin embargo hay algunos riesgos; mientras más alto sea el nivel institucional más
probabilidades habrá de que la organización comunitaria con niveles de organización
débiles se encuentre frente a una sólida coordinación entre organismos, y el compromiso
comunitario no será más que una apariencia
Como el CS se encuentra al nivel más bajo de la estructura institucional, y por lo tanto
con mayores chances de homogeneidad comunitaria, tiene una posición privilegiada para
desarrollar la colaboración con los otros sectores, y generar un proceso de desarrollo
comunitario "con la población”, más que "sobre" ella
6.4. SUPERVISION
La supervisión debe concebirse como una formación continua del personal del CS por el
equipo de la Dirección del SILOS
Su objetivo no es únicamente mantener la calidad del trabajo sino mejorar la capacitación
del personal; ayudándole a aprovechar eficazmente las enseñanzas de su propia
experiencia
La supervisión involucra un complejo mecanismo de relaciones humanas que necesita una
cierta continuidad en la relación, y una metodología estricta que podría resumirse en los
siguientes principios
- La supervisión no es útil si el supervisor no es capaz de ayudar al supervisado a mejorar
su conducta. Por lo tanto el supervisor debe ser capaz de indicar no solamente qué es lo
que no funciona sino porqué no funciona
En general esto sólo puede hacerse observando directamente el comportamiento del
personal en sus condiciones de trabajo habituales; la observación directa seguida de una
retroinformación equilibrada bajo forma de diálogo constituye el aspecto central de la
supervisión
- Todas las tareas deben ser supervisadas, no solo por razones directas evidentes, sino
porque si algunas no lo son, esto puede disminuir su importancia relativa en el espíritu del
personal.
- Algunos indicadores indirectos (análisis de informes, incidentes críticos); pueden ayudar
a generar hipótesis sobre la calidad de trabajo en el CS, y ser utilizados por lo tanto para
orientar la observación directa hacia eventuales puntos débiles
- La capacitación del personal para identificar sus dudas, y por lo tanto para formular él
mismo las preguntas al supervisor es un buen instrumento educativo
Es evidente que la supervisión necesita un clima de confianza recíproca.

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La supervisión debe ser programada con la suficiente frecuencia como para que las
enseñanzas no se olviden de un pasaje al siguiente; una jornada completa una vez por
mes parece una buena fórmula
Generalmente la supervisión es realizada por el Director del SILOS y su equipo; sin
embargo es interesante involucrar a los médicos del hospital, por las siguientes razones:
-Permite a los médicos del hospital conocer los problemas del primer nivel y no aislarse en
el confinamiento del hospital
- Incluir médicos con práctica clínica continua mejora la calidad de la supervisión
Hay poca experiencia de supervisión de profesionales fuera del ámbito de residencias,
pero concibiendo la supervisión de la forma mencionada al principio no debería haber
grandes problemas, en la medida en que al supervisor se le reconozca no sólo una
jerarquía administrativa, sino también competencia y experiencia
Aún profesionales bien formados pueden necesitar supervisión en tanto la capacidad de
autoevaluación no forme parte de sus hábitos profesionales; y esto más aún si están
aislados
6.5 EL SISTEMA DE INFORMACION
El sistema de información tiene dos componentes y la racionalidad de su integración a
nivel del distrito es diferente
6.5.1. Historias clínicas individuales y familiares: Su objetivo esencial es mejorar la
continuidad de la atención individual, aunque también son una fuente importante de
información para la evaluación
La historia clínica central debe estar en el CS porque es responsable de la continuidad de
la atención, pero simultáneamente en cada referencia debe preverse la transmisión de la
información necesaria a las otras instituciones
Ejemplo de sistema de información sanitaria integrado
Un sistema de formularios y fichas establecido y ordenado jerárquicamente según su
finalidad
a) Para asegurar la continuidad durante una enfermedad o un episodio de riesgo de media
duración, (continuidad intraepisodio), se utilizan diversas fichas mas o menos específicos
que recogen información estandarizada
b) La historia clínica de hospitalización que se mantiene en el hospital hasta el alta del
paciente
c) Fichas operacionales estandarizadas que se utilizan para diversas enfermedades
crónicas (tuberculosis, hipertensión, diabetes, etc.), y para los episodios de riesgo
prolongados (embarazos, control de crecimiento y desarrollo), y que se mantienen en el
CS hasta el fin del episodio de enfermedad ó de riesgo

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c) Un ticket simple que guardan los pacientes es utilizado para los episodios agudos
simples
Todos estos registros pueden transmitirse de una institución a otra cuando el enfermo es
referido
Cuando un evento (de enfermedad o de riesgo ha finalizado, la información significativa
seleccionada es transferida al registro permanente, que se describe a continuación, y el
registro intraepisódico es retirado, (posteriormente será utilizado para evaluación)
La continuidad a largo plazo o continuidad interepisodios es asegurada por un registro
individual permanente, " LA FICHA DE SINTESIS"
La ficha de síntesis se guarda en el CS, clasificada por individuo, familia, barrio, etc.
La ficha de síntesis contiene información estandarizada, seleccionada a partir de la ficha o
historia intraepisodio; en el momento en que ésta es retirada al fin del episodio
La información estándar que se retiene en la historia permanente ó Ficha de Síntesis, es
seleccionada según su importancia para la comprensión futura de los problemas de salud
de la persona
Las fichas de síntesis permanecen en el CS, y son enviadas a otro CS en forma definitiva
cuando la persona cambia de CS en forma permanente
Son retiradas cuando la persona fallece
Aunque teóricamente cada persona de la comunidad debería tener su ficha de síntesis, por
razones prácticas éstas sólo se inician cuando hay información significativa a registrar
6.5.2. Informe General de actividades del CS
Debe ser igualmente previsto para proveer puntos de comparación para la supervisión y la
evaluación
El informe regular de actividades del CS debe ser lo más simple posible
Es una actividad complementaria y no debe transformar al personal en burócratas, cosa
que es corriente observar cuando cada programa y nivel administrativo pide información
en forma independiente, sobrecargando al personal con un volumen de trabajo que
menoscaba el funcionamiento del CS
La información a enviar en forma mensual o trimestral debería responder a los siguientes
criterios:
- simple
-interesante para la supervisión o para la evaluación
- comprensible; y por ende aceptable para el personal

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No es posible sobre la base de datos de rutina evaluar todas las actividades en forma
válida
Algunos problemas particulares son los siguientes:
Denominador
a) para algunas actividades es fácil encontrar denominadores, por ej: el número de
nacimientos esperados es un buen denominador para los vacunados menores de un año,
y las embarazadas en control prenatal
Este tipo de información constituye una expresión directa del trabajo realizado y el
resultado obtenido, y su interés justifica el esfuerzo de recogerla
b) a veces no es fácil precisar el denominador; por ej no es fácil encontrar un
denominador válido para las mujeres embarazadas vacunadas contra el tétanos, ya que
un denominador válido debería descontar, de las embarazadas bajo control, las vacunadas
en embarazos anteriores, lo que es complicado
En este caso es más fácil calcular la cobertura de manera retrospectiva analizando las
fichas individuales.
La información aislada que provee el CS sobre el número de vacunaciones efectuadas no
es útil para la evaluación, pero, como es una información fácil de recoger, aceptable
para el personal, y que refleja el trabajo efectuado, lo cual finalmente es útil para la
supervisión, su envío sistemático se justifica
- Para actividades repetitivas como la regularidad en el tratamiento antituberculoso,
antihipertensivo, o control del embarazo, el denominador adecuado es una cohorte, por lo
que la evaluación debe hacerse retrospectivamente sobre la base de las fichas individuales
o registros especiales
Un informe regular de actividades realizadas, sin denominadores, tiene poca utilidad, sin
embargo podría tener sentido para el personal y desde este punto de vista justificarse en
ciertos casos informar por ejemplo:
-el numero de fichas nuevas, de ser posible según origen
-el numero de fichas al comienzo del período
-el numero de fichas cerradas
-el numero de fichas al fin del período
Información que aunque no permite evaluar el seguimiento de los casos, pone en
evidencia ciertos problemas al supervisor y permite al personal visualizar los resultados de
su trabajo
-actividades complejas cuyo efecto no puede ser cuantificado directamente, por ej.
número de reuniones con el Comité de Salud, número de visitas a domicilio, etc.
Informar estas actividades tiene poco sentido, sin embargo no hacerlo puede ser
frustrante para el personal que les consagra una parte de su tiempo, y por lo tanto

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convendrá agregarlas teniendo presente que este tipo de información puede sesgar tanto
al supervisor como al personal, más hacia la forma que el contenido
6.6 SISTEMA DE FINANCIAMIENTO
Es importante tener un sistema global de financiamiento en el SILOS, ya que esto es una
condición necesaria para que todos los elementos del distrito puedan funcionar como un
sistema, y la población perciba esta dimensión del funcionamiento
El sistema de financiamiento es a la vez una parte del SILOS y una contribución a este
objetivo
Es fundamental organizarlo recordando todas sus implicaciones clínicas y comunitarias,
(7.2 por ejemplo)
Hay que distinguir tres aspectos en este problema
1. El autofinanciamiento significa que las personas contribuyen al financiamiento de su
sistema de salud, pero ¿hasta que punto deben contribuir?
Si el autofinanciamiento es una medida de la autonomía la respuesta es "tanto como sea
posible"
Lo que interesa analizar es la capacidad económica de la comunidad
Un marco posible de análisis será considerar tres niveles de elasticidad
a) la gente gasta sus recursos al margen del sistema formal, por ej. automedicación, etc.
Esta contribución debe ser reconocida a fin de ser por lo menos preservada y mejorada en
calidad, y desarrollada en cantidad (ver 7.2 automedicación a domicilio)
b) la gente gasta sus recursos en el mercado privado de servicios donde son
eventualmente explotados con criterio comercial
Esto es una indicador directo de lo que la gente está dispuesta a gastar según la oferta
actual; orientar estos recursos hacia un uso más adecuado a fin de que la gente reciba un
mayor beneficio en relación a lo que gasta constituye un segundo nivel de elasticidad
La utilización de medicamentos esenciales es un buen ejemplo
c) El tercer nivel es más hipotético; no sería imposible que la gente gastara más dinero en
su salud si los servicios fuesen mejores de lo que lo son actualmente; en este caso se
dispondría de recursos adicionales
Veamos un ejemplo de este tercer nivel de elasticidad:
- un pueblo está cubierto por un CS distante 10 Km., la creación de un nuevo CS en este
pueblo significaría necesariamente mayor contribución financiera; sin embargo la gente
podría estar dispuesta a pagar este costo para mejorar la accesibilidad

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Evidentemente desarrollar la autonomía a través del autofinanciamiento es un proceso
largo que requiere un buen diálogo entre el personal y la comunidad, diálogo que debe
orientarse en este sentido
El autofinanciamiento no debe ser concebido como hacer pagar una segunda vez lo que la
gente ya pagó con sus impuestos
Los impuestos administrados en forma centralizada excluyen toda posibilidad de
participación de la gente, y en general suponen un sistema de decisiones de arriba hacia
abajo, que puede corregirse acordando posibilidades de decisión a nivel local sobre una
parte de los recursos.
2. ¿Qué forma de autofinanciamiento?
Proponemos estos cuatro criterios
- Favorecer la continuidad de la atención; evitando barreras financieras dentro del sistema
- Promover la solidaridad social; disminuyendo la carga de las enfermedades más graves
sobre los individuos y sus familias
- Aumentar la responsabilidad de la gente; concientizándola del costo de la atención
medica
- Ser viable financieramente según los recursos de la gente
Esto supone un compromiso entre el pago por acto y un pago por cápita - estándar - a ser
abonado por todos los miembros de la comunidad
Un compromiso es un módulo por episodio de enfermedad o de riesgo; una tarifa única
que asegure atención completa, cualquiera sea el costo real
La lógica del sistema necesita que la hospitalización sea cubierta por esta contribución, en
tanto la referencia al hospital es sólo consecuencia de un estado más grave
Por lo tanto cada una de las instituciones debe ser financiada en tanto elemento del SILOS
Este compromiso que asegura un nivel de solidaridad social no puede aplicarse más que a
las personas que forman parte de la población de responsabilidad, y que participan en
esta solidaridad
La gente exterior debería pagar al acto y un precio que corresponde al costo real
Por otra parte el mecanismo de seguridad social no debería cubrir todas las demandas de
la gente; se excluyen algunos actos específicos bien definidos y considerados como
demanda no prioritaria; por ej el acceso directo al especialista, ó como de baja prioridad;
las intervenciones quirúrgicas electivas por ejemplo
En estos casos se utiliza el pago por acto al costo real
La tarifa por episodio debería fijarse en acuerdo con el Comité de Salud

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Cuando la comunidad no puede soportar financieramente el costo del SILOS pueden
considerarse fuentes externas a la población de responsabilidad, nacionales ó de otro
origen
El problema es como repartir el aporte externo y la contribución de la gente entre los
distintos elementos del SILOS
Un principio de base podría ser el siguiente: el autofinanciamiento y por lo tanto la
posibilidad de autonomía pueden mejorarse si la gente comprende para qué se utiliza su
dinero
En general como el CS esta más próximo y es utilizado mas frecuentemente es más fácil
para la gente entender lo que pasa en el CS que lo que pasa en el hospital, o la dirección
del SILOS, y asimismo es mas fácil para ellos comprender que es lo que se hace con su
dinero en el CS
Por lo tanto y de manera general puede considerarse que lo que proviene del
autofinanciamiento debe ser destinado al CS y los aportes externos deben ir al hospital y a
las actividades de la dirección del SILOS
6.7 APOYO LOGISTICO
En razón de su reducida envergadura (y también en muchos países a causa de su
aislamiento), no es posible administrar los CS como unidades aisladas; en general el
SILOS constituye una unidad administrativa más adecuada para la administración
financiera; en la práctica esto significa que el CS depende, para los suministros, del SILOS,
sin embargo deben llevarse cuentas separadas para que cada CS conozca sus niveles de
gastos
8. ACTIVIDADES DE FORMACION
Además de su responsabilidad específica para la formación de su personal, el CS debe
también participar a las actividades de formación del SILOS
Es esencialmente en el CS que se forma el personal de otros CS del SILOS (ó de otros
SILOS si éste es una zona de formación)
Es necesario reconocer las actividades de formación como una de las responsabilidades
del personal, ya que la formación requiere tiempo y esfuerzos, aunque debe vigilarse que
no sean un pretexto para evitar otras actividades
Aún constituyendo una responsabilidad menor el CS también juega un rol en la formación
de personal más calificado del distrito; ya que es necesario conocer la vida cotidiana de un
CS para poderlo supervisar
6.9 INVESTIGACION
El CS puede estar involucrado en ciertas actividades de investigación del SILOS
6.9.1. Investigación para la autoevaluación

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El desarrollo del SILOS requiere un enfoque científico para resolver gradualmente los
problemas y mejorar progresivamente la salud de la gente; la calidad de los servicios y el
compromiso de la comunidad
Este enfoque científico de solución de los problemas utilizando la investigación económica,
epidemiológica, operacional y psicosocial, ya ha sido mencionado, pero obviamente se
extiende a todo el desarrollo del sistema
Contribuir a estas actividades de investigación es por lo tanto una responsabilidad directa
del CS
6.9.2. Investigación para desarrollar nuevos conocimientos
El CS puede albergar investigaciones que no estén destinadas directamente a mejorar su
funcionamiento; las que no deben por ello menoscabar los servicios a la población; por lo
tanto estas actividades deben prever recursos materiales y humanos adicionales;
eventualmente específicos
7. PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
El enfoque de Atención Primaria pone énfasis en la participación comunitaria y por lo tanto
en la toma descentralizada de decisiones (de abajo hacia arriba)
Uno de los desafíos de los SILOS es encontrar la interfase adecuada entre esta forma de
toma de decisiones, y la forma más tradicional de decisiones centralizadas en el proceso
de planificación.
El CS y su rol de punto de interacción entre el SILOS y la comunidad está obviamente en
el centro de este desafío
7.1. TOMA CENTRALIZADA DE DECISIONES
Fundamentalmente puede decirse que la toma de decisiones de arriba hacia abajo es
necesaria:
- Para distribuir equitativamente los recursos
- Para normatizar problemas técnicos
- Para desarrollar una política nacional en base a prioridades nacionales.
La toma centralizada de decisiones es inadecuada cuando se trata de actividades que
requieren un gran apoyo comunitario, como por ejemplo cuando hay que planificar la
cobertura
En un ejemplo la decisión inicial de cubrir el distrito con un CS cada 10.000 habs fue
tomada desde arriba basándose en los siguientes criterios
- Se consideró que un cierto número de actividades y un cierto nivel técnico eran
necesarios para responder a las necesidades percibidas por la población.

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- Este mínimo necesario requería al menos un médico general bien formado por CS; en el
SILOS el número total de médicos generales bien formados era de 20 y no había ninguna
posibilidad de incrementarlo; por lo tanto no era posible planificar más de 20 CS para los
200.000 habs en razón de la limitación de recursos
La toma centralizada de decisiones conllevaba el riesgo de subestimar el apoyo
comunitario; que se buscaba en el largo plazo, pero también a corto plazo en lo que se
relacionaba a la participación comunitaria en la construcción de los CS
El compromiso se alcanzó seleccionando prioritariamente las comunidades que expresaban
su interés, y su voluntad e implicándoles en la decisión de la localización geográfica, (una
cierta dosis de toma de decisión en la base)
Habiendo adquirido experiencia en la gestión de un CS el equipo del SILOS estaba en
mejores condiciones para comprender las condiciones de funcionamiento de un CS
En 1984 habiendo desaparecido el obstáculo del número de médico una comunidad
expresó su deseo de tener su propio CS, sin considerar la norma de 10.000 habs.
Una vez que las condiciones de financiamiento y construcción fueron aceptadas por la
comunidad, se decidió establecer el CS, que se abrió a comienzos de 1986 en excelentes
condiciones.
Por lo tanto se corrigió el criterio de decisión totalmente centralizada y se alcanzó un
mejor equilibrio entre las dos alternativas
7.2. TOMA DESCENTRALIZADA DE DECISIONES
La toma de decisiones en la base es adecuada cuando la gente puede expresar sus
necesidades prioritarias y utilizar sus propios recursos
Es una expresión de la autogestión de la comunidad.
El desafío es actuar de tal manera que la gente perciba claramente que tiene algo que
decir en la utilización de sus propios recursos, y acepte las decisiones que resulten de un
diálogo compartido con el personal de salud que es quien tiene la competencia
profesional; lo cual representa un real desafío ya que la oferta comercial le da a la gente
la impresión de que tienen total libertad para elegir, lo cual es falso ya que en una
situación comercial la demanda está inducida por la oferta
Ejemplo de decisión a la base
Objeto: aplicación de la automedicación a domicilio
Situación inicial: La gente se automedicaba comprando medicamentos caros, y deseaba
que esos medicamentos fueran provistos a mejor precio por el CS, sin pasar
obligatoriamente por la consulta
El SILOS quería promover la automedicación para mejorar la autonomía de la población, y
disminuir el uso inútil de consultas

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Durante las reuniones entre el personal y el Comité de Salud hubo un acuerdo de
principio, pero desacuerdo sobre el número y tipo de medicamentos, ya que los
profesionales expresaron dudas sobre la idoneidad de la gente para utilizar algunos
medicamentos tales como antibióticos
Proceso: Se hizo un estudio para saber si la gente sabía cómo y cuándo utilizar
medicamentos
- El estudio mostró los límites en la capacidad de utilizar algunos medicamentos; hechos
que fueron comunicados al Comité de Salud que decidió limitar a dos los medicamentos:
un antipirético; y un antiparasitario
- A partir de este momento los problemas de aplicación fueron decididos en diálogo con el
Comité de Salud y se fueron resolviendo las cuestiones prácticas:
- ¿a quienes se entregarían medicamentos? ; - ¿como se los seleccionaría?; - ¿como se
informaría?; - ¿cómo evitar abusos?; - ¿quien sería responsable?; - ¿a partir de cuándo? ;
etc.
- Un ejemplo de decisión interesante fue el monto a pagar por los medicamentos
La posición del personal era de que debían venderse al costo; que resultaba en un precio
muy inferior al precio del mercado.
La decisión del Comité de Salud fue establecer un precio sólo ligeramente inferior al
precio de mercado; por dos razones
- prevenir el mercado negro
- aumentar los recursos del CS
Por lo tanto la decisión fue tomada más en el sentido de aumentar la capacidad del
servicio que de ahorrar dinero
8. PROCESO DE EVALUACION
La Atención Primaria trata de ofrecer a la gente un mejor servicio global; y su evaluación
no tiene por objetivo medir simplemente el impacto específico de la intervención sanitaria
sobre uno u otro problema de salud
La evaluación de impacto directo ha servido como justificación del beneficio de programas
verticales; sin embargo cuando estos programas son integrados en una perspectiva de
Atención Primaria los objetivos de estos programas deben cambiar también, ya que la
integración no es simplemente un medio para alcanzar objetivos de impacto, sino que es
un modelo de organización más adecuado para alcanzar un cierto tipo de atención
En una situación de este tipo la evaluación del impacto directo es:
-Difícil y equívoca, porque algunos efectos dependen tanto de factores exteriores como
de la atención medica

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- Larga, costosa, y frustrante para el equipo dado el gran esfuerzo de recolección de datos
que implica; en este sentido puede tener un efecto negativo
- Insuficiente; porque en un sistema complejo los subproductos de una acción son
generalmente más importante a largo plazo que los efectos directos
Por lo tanto priorizar los efectos directos mesurables a corto plazo, puede tener un efecto
negativo para el desarrollo general del sistema
- generalmente no es pertinente; porque provee información que no sirve para adoptar
ninguna medida definida que tienda a mejorar la situación
Por esta razón la evaluación del impacto directo debe ser reemplazada en el enfoque de
Atención Primaria por una evaluación indirecta de "proceso".
La evaluación de proceso trata de proveer al personal y a la población de indicadores de
autoevaluación, con el objetivo de asegurar mejoras por retroacción interna.
Se trata de un tipo de evaluación orientado a la decisión
Ejemplo de proceso a evaluar
- La utilización por la población del CS:
En el contexto del SILOS se realiza por comparación con la utilización de otros CS, y del
hospital, en este último caso se supone que un mejor funcionamiento del CS se traduce en
una mejor utilización del nivel de referencia
Una medida simple es el número de consultas por habitante y por año; la utilidad de este
valor es reducido, y sólo traduce en forma comparativa, y de acuerdo a su evolución la
aceptabilidad del CS
Es de mayor utilidad el número de consultas de primera vez calculado exclusivamente
para la población de responsabilidad
Los procesos del SILos pueden evaluarse a través de los siguientes indicadores
- Porcentaje de referencias al hospital en relación a las consultas del CS
- Porcentaje de referencias aceptadas por la población en relación al total de referencias
propuesto
- Porcentaje de referencias útiles (verdaderos positivos), en relación a las referencias
propuestas
- Transmisión de la información; porcentaje de pacientes que llegan al hospital con una
información adecuada en relación al total de pacientes referidos por el CS

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- La continuidad de la atención puede evaluarse a través de la calidad del seguimiento de
pacientes crónicos, o de riesgo: Número de pacientes tuberculosos regulares en relación al
total de tuberculosos en tratamiento; Número de consultas durante el embarazo, etc.
-En relación a actividades tales como vacunaciones o consulta prenatal, es más pertinente
comparar los CS entre ellos y evaluar las tendencias que utilizar metas establecidas
arbitrariamente.
- Equilibrio financiero del CS
- El compromiso de la comunidad puede evaluarse a través de indicadores simples, como
por ejemplo la regularidad de las reuniones del Comité de Salud
Medidas más elaboradas son: el tipo de problemas considerados, el compromiso de la
gente en la decisión; el tipo de problemas identificados y la proposición de soluciones
adecuadas
- La concientización general de la población podrá evaluarse seleccionando algunos
objetivos educacionales importantes y siguiendo la evolución de su comprensión
- Las actividades intersectoriales pueden evaluarse de la misma forma que el compromiso
comunitario
- La evaluación de procesos es más compleja que la evaluación tradicional porque no
puede basarse en objetivos (arbitrarios en el caso de un sistema), ó impactos específicos.
Utiliza comparaciones locales y tendencias, é información semicuantitativa
Generalmente los datos admiten varias hipótesis y es a través de información de distintos
orígenes que se rechazan y alguna de ellas es admitida como la más probable
Una evaluación de proceso debería comprender también los subproductos de la decisión,
de gran importancia en un sistema global, finalmente constituye parte de un SILOS
administrado científicamente que trata de desarrollar criterios específicos, adaptados a la
situación local