Wendell léo apostila de administração pública

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Prof. Wendell Léo
w.castellano@ig.com.br
INTRODUÇÃO
Antes de falarmos sobre as características básicas das organizações modernas, precisamos primeiro
entender o passado e as características das organizações que acabaram originando as novas
tendências. Boa leitura e bons estudos. Conte sempre comigo.
Abraço
Prof. Wendell Léo – w.castellano@ig.com.br
A Administração Pública no Brasil evoluiu por intermedio dc três modelos/paradigmas:
Modelo Patrimonialista, Modelo Burocrático e Modelo Gerencial.
Em resumo:
O Estado patrimonialista predominou no Brasil até a Década de 1930. No patrimonialismo, o aparelho
estatal nada mais era que uma extensão do poder do soberano.
• No final do Século XIX, começaram a ser difundidas as idéas weberianas de administração racional-
legal, ou administração burocrática.
• Na segunda metade do Século XX, mais precisamente em 1995, diante do ritmo acelerado que se
imprimiu às relações sociais e econômicas, o então Presidente Fernando Henrique Cardoso consolidou
o Estado gerencial com a Reforma da Gestão Pública ou Reforma Gerencial do Estado, por meio da
publicação do Plano Diretor de Reforma do Estado.
Esses modelos de gestão pública vêm sucedendo-se ao longo dos tempos, muitas vezes associados às
mudanças na concepção e ideologia do Estado. As últimas décadas têm representado um ataque ao
modelo de gestão pública. O esgotamento das soluções protagonizadas pela administração tradicional
proporcionou as condições para o aparecimento de um novo modelo de gestão, a Nova Gestão Pública.
A Nova Gestão Pública baseia-se na introdução de mecanismos de mercado e na adoção de
ferramentas de gestão privada, na promoção de competição entre fornecedores de bens e serviços
públicos, na expectativa da melhoria do serviço para o cidadão, no aumento da eficiência e na
flexibilização da gestão.
A Nova Gestão Pública convida novos atores a ser parte ativa de um Estado que se pretende menos
intervencionista, mas que continue a regular funções importantes da vida social e econômica. Essas
alterações, ao nível da Administração Central, acabaram por influenciar e condicionar a agenda da
reforma e modernização administrativa dos governos locais. E relativamente a essa realidade que
procuramos perceber como foram sentidas as alterações induzidas pela Nova Gestão Pública. Essa
comunicação analisa as formas de prestação de serviços municipais de maneira a verificar o
acolhimento das soluções reformistas sugeridas pela Nova Gestão Pública.
A Nova Gestão Pública tem-se configurado em função dos processos de globalização da economia e de
democratização nos países em desenvolvimento. A constituição de agências executivas e de regulação
representa bem as tendências desse modelo.
A nova administração ou gestão pública ou a “New Public Management (NPM)” pressupõe aplicar nas
organizações públicas os modelos de gestão oriundos da iniciativa privada e os conceitos de
administração estratégica focados nos negócios empresariais e nos princípios de empreendedorismo.
Apesar do New Public Management (NPM) ter origem nos países anglo-saxônicos, a ideologia difundiu-
se rspidamente por uma série de países levando ao abandono do sistema. Apesar da tendência ter sido
a adoção de sistemas baseados na contratação individual, alguns países mantiveram os seus sistemas
de emprego público assentes nos tradicionais regimes de emprego público.
Em uma breve apreciação à evolução dos regimes de emprego público podemos concluir que os países
que mais depressa aplicaram reformas administrativas baseadas no New Public Management são
aqueles que hoje possuem um regime de emprego público baseado, predominantemente, na contratação
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individual ou posto. Nestes países, a avaliação do desempenho passou a ser o principal instrumento
de gestão.
A NPM pressupõe aplicar nas organizações públicas os modelos de gestão originalmente oriundos da
iniciativa privada e dos conceitos de administração estratégica focada nos negócios empresariais e nos
conceitos de empreendedorismo.
Esse modelo para nova a gerência pública apresenta como características:
• contextualizar o cidadão como um cliente em foco;
• dar o sentido claro da missão da organização pública;
• delegar autoridades;
• substituir normas por incentivos;
• elaborar orçamentos baseados em resultados;
• expor operações do governo á concorrência;
• procurar soluções de mercado e não apenas administrativas; e
• medir o sucesso do governo pelo cidadão.
Os princípios da NPM são: reestruturação, reengenharia, reinvenção, realinhamento e reconceituação;
A NPM tem defendido que os gestores públicos devem se comportar como novos empresários e como
empreendedores, mais dedicados e crescentes em posturas de privatização do governo, não emulando
apenas as práticas mas também os valores dos negócios. Os proponentes da NPM desenvolveram seus
amplos argumentos por contrastes com a velha administração pública (“old public administration”) em
favor do “novo serviço público” onde o papel primário do servidor público é ajudar os cidadãos na
articulação no encontro de seus interesses compartilhados no lugar de tentar controlar ou guiar
sociedade.
Como resultado, várias mudanças altamente positivas foram implementadas no setor público. A
evolução do movimento da NPM acrescentou mais pressão nas burocracias para tornar as organizações
públicas mais responsivas para os cidadãos como clientes participativos. Sem dúvida, é um avanço
importante na contemporânea administração pública.
História do NPM (New Public Management – Nova Gestão Pública)
O movimento de implantação das burocracias no mundo ocidental (do final dos anos 1800 até a década
de 1940) – baseado na idéia de racionalidade, de adequação dos meios aos fins, de eficiência – deu-se
como reação à cultura patrimonialista vigente. Destaco, pelo menos, três importantes personagens: (I) o
presidente norte-americano Woodrow Wilson que, em 1887, publicou o seu clássico Estudo da
Administração, propondo iniciativas de estruturação da administração pública e defendendo uma
rigorosa separação entre política e administração, para se afastar do spoils system, fonte da
discricionariedade e da corrupção; (II) o engenheiro norte-americano Frederick Taylor –– um obcecado
pelos cronômetros –– que, em 1911, ao exaltar a produtividade e a eficiência, “inventou” a administração
científica, destacando a necessidade da busca da melhor maneira (“the one best way”) de realizar as
tarefas; (III) o sociólogo alemão Max Weber que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas de
exercício da autoridade (tradicional e carismática), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-
legal (burocrático) a partir de seus atributos (impessoalidade, especialização, normatização,
hierarquização, meritocracia etc.) e das funcionalidades decorrentes.
Seguiu-se a era das reformas feitas para enfrentar as limitações do modelo burocrático (dos anos 40 ao
início dos 80), em que foram introduzidas iniciativas de aperfeiçoamento via fortalecimento institucional
(institution building), numa tentativa de vincular os meios aos fins – modernização administrativa –, em
um contexto caracterizado pela expansão da atuação estatal. Alguns estudiosos (Robert Merton, Philip
Selznick, Phillip Thompson), mesmo reconhecendo as virtudes do modelo concebido por Weber,
observaram que as conseqüências imprevistas da ação humana produziam, muitas vezes,
disfuncionalidades. É certo que uma organização deve ser impessoal, o mesmo valendo para outros
atributos do modelo; mas a impessoalidade em excesso é tão disfuncional quanto a ausência deste
atributo, pois provoca desmotivação.
Os primeiros sinais da introdução de uma nova cultura baseada no empreendedorismo – inspirada em
práticas da gestão empresarial – foi batizada de Nova Gestão Pública (NGP, dos anos 80 em diante).
Este movimento – surgido no Reino Unido, no final dos anos 70 (mais precisamente em 1979, com a
ascensão de Margareth Thatcher) – foi adotado nos Estados Unidos (sob Ronald Reagan), nos anos 80,
e logo se expandiu pelo mundo anglo-saxão (Austrália, Nova Zelândia), atingindo, em seguida, vários

países da Europa. Chegou, nos anos 90, à América Latina, primeiro no Chile e, a partir de 1995, no
Brasil. Podemos analisar a emergência da NGP a partir do exame de alguns de seus princípios básicos,
de seus modelos e, também, de alguns dilemas decorrentes de sua aplicação.
Ramió (2001), ao examinar a utilização dos princípios no contexto latino-americano, fez uma
interessante classificação, identificando duas correntes principais: a neo-empresarial e a neopública. No
primeiro caso, adotar a NGP significava fundamentalmente imprimir na administração pública um estilo
de gestão semelhante ao do setor privado, enquanto a segunda visão implicava reforçar o conceito de
cidadania e os valores da coisa pública.
No Brasil:
A seguir, apresenta-se uma descrição sucinta das trajetórias.
Reforma institucional
A trajetória da reforma institucional compreende um conjunto de iniciativas de políticas de gestão pública
voltadas para a melhoria da gestão, com ênfase no fortalecimento da capacidade da administração
executiva central em formular e implementar políticas públicas, mediante a aplicação de modelos
institucionais, abordagens de otimização organizacional (tais como gestão da qualidade etc.) e/ou
processos dirigidos de transformação organizacional.
Os principais resultados dessa trajetória são: o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
lançado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado –MARE em 1995; Emenda Constitucional
19, no que tange à incorporação do parágrafo 8° ao artigo 37 da CF que dispõe sobre ampliação da
autonomia de gestão mediante contrato de gestão; as Leis 9.637 (Organizações Sociais) e 9.648/98
(Agências Executivas); e os Decretos 2.487 e 2.488 de 1998, sobre contratos de gestão e qualificação
de Agências Executivas.
Gestão de Atividades de Suporte
A trajetória da gestão de atividades de suporte compreende um conjunto de políticas de gestão pública
voltadas para a gestão dos recursos organizacionais, nomeadamente recursos humanos, logísticos e
informacionais.
Essa trajetória se destaca das demais porque encerra uma visão peculiar a respeito do problema objeto
das intervenções, qual seja, a imperativa necessidade de reversão da tendência de crescimento inercial
da folha de pagamento (em face do iminente estrangulamento fiscal), a precariedade de controles e
informações efetivos sobre os recursos humanos e a precariedade de instrumentos e recursos para
formulação e implementação das políticas públicas, como requisito e suporte à reforma institucional.
Os principais resultados dessa trajetória são o próprio Plano Diretor, que elabora um diagnóstico do
funcionalismo e dá o direcionamento das políticas de RH e TI, a Emenda Constitucional 19, que permite
o regime jurídico múltiplo, a demissão por excesso de quadros ou insuficiência de desempenho e a
política de reajustes diferenciados (pondo fim à isonomia salarial); e a MP 2.200/01, que regulamenta um
item da política de TI, qual seja, a infra-estrutura de chaves públicas.
Gestão estratégica
A trajetória da gestão estratégica consiste em um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para a
prospecção e a formulação estratégica em âmbito nacional, no sentido de se configurar um plano de
desenvolvimento, bem como para a gestão de programas governamentais, um conjunto de ações
vinculadas à prévia definição de resultados que deveriam orientar a gestão pública.
Os principais resultados são o Estudo dos Eixos, que elabora eixos de desenvolvimento a partir da
identificação de agrupamentos (clusters) produtivos, a Lei 9.989/2000, que dispõe sobre o Plano
Plurianual para o período 2000-2003, suas alterações e decretos regulamentadores.
Aparato regulatório
Essa trajetória compreende um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para a construção de
instituições regulatórias, incluindo-se a definição dos marcos regulatórios e a implementação das
agências reguladoras.
Os principais resultados estão relacionados às próprias agências criadas no período 1995-2002: Leis
9.782/99 (Anvisa), 9.961/00 (ANS), 9.427/96 (Aneel), 9.472/97 (Anatel), 9.478/97 (ANP), 9.984/00 (ANA),
10.233/01 (Antaq e ANTT) e MP 2.228/01 (Ancine).
Gestão social
Essa trajetória compreende um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para a capacitação e a
articulação de segmentos organizados da sociedade civil visando ao desenvolvimento de capacidades

locais para a promoção do desenvolvimento sustentável e o provimento de bens públicos, mediante,
inclusive, a parceria do poder público.
Os principais resultados são o Decreto 1.366, de 12 de janeiro de 1995, que institui o Programa
Comunidade Solidária, o Projeto Alvorada (Decreto 3.769/01) e a Lei 9.970/01, que institui a figura da
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
Gestão fiscal
Essa trajetória é composta por uma série de políticas de gestão pública, notadamente nas áreas
orçamentária, patrimonial e financeira, que se destinam, em última análise, à promoção do ajuste fiscal.
Nesse sentido, essas políticas posicionam-se como apêndices da política econômica e, por essa razão,
são dotadas de marcante centralidade no governo.
Dentre os inúmeros resultados, que variam de medidas relacionadas à privatização, ao
contingenciamento orçamentário e ao recolhimento de tributos, destaca-se a Lei Complementar
104/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Implicações para a ampliação do controle
As políticas de gestão pública no período 1995-2002 afinam-se com o movimento da Nova Gestão
Pública, portador de novas e mais abrangentes concepções sobre controle –fundamentalmente, destaca-
se a introdução de mecanismos de controle de resultados, a partir dos quais o desempenho, tanto
quanto a conformidade, deveriam ser objeto de avaliação sistemática e responsabilização.
O que é a Nova Administração Pública?
É um modelo de administração pública voltado para a eficiência, a eficácia e a efetividade do aparelho
do Estado, com foco em resultados.
A Nova Administração Pública1 ou “revolução gerencial” é um dos movimentos mais recorrentes e
atualmente discutidos em todo o mundo, tendo surgido na segunda metade do século XX como
alternativa para superar os problemas causados pelas chamadas buropatologias estatais associado à
incapacidade de os governos atuarem com eficácia, eficiência e efetividade em determinados setores da
economia.
Quais os modelos de gestão aplicados à Nova Administração Pública?
Em trabalho de pesquisa tendo por base o Reino Unido, mas citando também a realidade de outros
países, Ferlie et al. (1999, p. 26-34) identificam quatro modelos de gestão, aplicados no contexto da
Nova Administração Pública, denominados de: “impulso para eficiência”, “downsizing e
descentralização”, “em busca da excelência” e “orientação para o serviço público”.
Modelo 1: impulso para eficiência:
É caracterizado pela implementação de métodos de controles rígidos, além de fortalecer a centralização
do poder nos escalões superiores da administração.
Destacam-se nesse modelo:
• A visão orientada para o mercado e para o cliente, ou seja, para o cidadão.
• A desregulamentação do mercado de trabalho, que consiste na redução do poder de auto-
regulamentação das profissões e na adoção de contratos de trabalho temporários, de tempo parcial e
com rotatividade dos ocupantes de cargos gerenciais, conjugados com o aumento de poder dos
administradores generalistas no lugar dos especialistas.
• A delegação de certo grau de poder, visando a uma administração mais empreendedora.
• A centralização do poder no nível mais alto da organização.
Modelo 2: downsizing e descentralização
Prevêem:
• A busca por maior flexibilidade organizacional.
• O abandono do alto grau de padronização.
• A obtenção de maior autonomia por parte das organizações públicas.
• A descentralização da responsabilidade pela formulação da estratégia e do orçamento.

• O incremento da terceirização e a divisão do quadro de pessoal entre um pequeno núcleo estratégico e
uma grande periferia operacional.
• A mudança da gestão hierárquica para a gestão baseada em projetos.
Downsizing (em português: achatamento) é uma das técnicas da Administração contemporânea, que
tem por objetivo a eliminação da burocracia corporativa desnecessária, pois ela é focada no centro da
pirâmide hierárquica, isto é, na área de recursos humanos (RH).
Trata-se de um projeto de racionalização planejado em todas as suas etapas, que deve estar consistente
com a Planejamento estratégico do negócio e cuja meta global é construir uma organização o mais
eficiente e capaz possível, privilegiando práticas que mantenham a organização mais enxuta possível.
A curto prazo envolve demissões, achatamento da estrutura organizacional, reestruturação, redução de
custos, e racionalização.
A longo prazo revitaliza a empresa com a expansão do seu mercado, desenvolve melhores produtos e
serviços, melhora a moral dos funcionários, moderniza a empresa e principalmente, a mantêm enxuta,
de forma que a burocracia não venha a se instalar novamente, uma vez amenizadas as pressões.
O downsizing requer um projeto de racionalização planejado e de acordo com a visão estratégica dos
negócios, as metas globais da organização e a partir da definição clara de seus objetivos.
O termo downsizing também é usado para definir uma situação onde sistemas originalmente
hospedados em um computador de grande porte (mainframe) são adaptados para computadores de
menor porte (mini/microcomputadores) e esse processo se dá em função da redução do porte da
empresa ou do aumento da capacidade computacional dos computadores de menor custo.
Objetivos
O downsizing visa os seguintes objetivos:
- Redução de custos;
- Rapidez na tomada de decisão;
- Resposta mais rápida às ações do concorrente;
- Comunicação menos distorcida e mais rápida;
- Manutenção da orientação para a ação com menos análise e paralisia;
- Promoção das sinergias dentro da empresa;
- Elevação da moral na gerência geral;
- Criação do foco nas necessidades do cliente, e não nos procedimentos internos;
- Aumento da produtividade dos gerentes.
Etapas do projeto de downsizing
Para atingir os objetivos seguem-se as seguintes etapas:
- Planejamento;
- Definição de metas;
- Elaboração de princípios básicos;
- Coleta de fatos;
- Identificação de oportunidades;
- Planejamento de melhorias;
- Execução.
O projeto de Downsizing envolve também:
- Análise dos custos e da evolução de indicadores
- Avaliação do valor agregado ao produto
- Eliminação de posições e níveis hierárquicos
- Simplificação da estrutura
- Análise da viabilidade de terceirização de serviços
- Reavaliaçao dos critérios de análise do desempenho pessoal
Modelo 3: em busca da excelência

Contempla os princípios da Escola de Relações Humanas da teoria administrativa, que enfatiza a
importância da cultura organizacional, preocupa-se com a questão da mudança nas organizações e com
a forma de administrá-la, bem como o papel dos valores, dos ritos e símbolos em se tratando de
comportamento humano no trabalho (FERLIE et al. 1999). Esses autores classificam o modelo 3 em
duas abordagens: ascendente e descendente.
Na abordagem ascendente, são considerados como relevantes os seguintes aspectos:
- Ênfase no desenvolvimento organizacional e na aprendizagem.
- Reconhecimento da cultura organizacional como forma de adesão do empregado aos valores da
organização.
- A descentralização radical, com o desempenho julgado nos resultados.
- A abordagem descendente considera importante:
- Necessidade de mudança cultural por meio de programas gerenciados.
- Formas carismáticas de liderança do topo para a base da organização.
- Identificação de modelos carismáticos de papéis do setor privado no novo estilo do setor público.
- Intensificação de programas de treinamento corporativo.
- Importância da determinação da missão organizacional.
- Busca de estratégias de comunicação.
- Fortalecimento da função de recursos humanos, considerando-a estratégica.
Modelo 4: orientação para o serviço público
Esse modelo de gestão “representa a fusão das idéias de gestão dos setores público e privado” (FERLIE
et al., 1999, p. 33) por utilizar padrões de gestão bem-sucedidos do setor privado, embora aplicados a
um contexto tipicamente do setor público. Entre os principais fatores que caracterizam esse modelo
estão:
- A preocupação com a qualidade do serviço público, incluindo as técnicas de gerenciamento para a
qualidade total.
- O desejo de alcançar a excelência nos serviços públicos.
- O estabelecimento de uma missão organizacional como elemento norteador para a obtenção dessa
excelência.
- A atenção nos valores e as opiniões do usuário, valorizando a cidadania.
- O desenvolvimento de trabalho comunitário e outros relativos ao desenvolvimento da aprendizagem
social.
- O gerenciamento de políticas públicas.
- A garantia da participação e da responsabilidade, como objeto de atenção da Administração Pública.
Guimarães (2000) observa que os modelos da Nova Administração Pública, descritos por Ferlie et al.
(1999), não são mutuamente exclusivos, “devendo ser vistos como parte de um continuum que vai da
racionalidade economicista e burocrática do modelo 1 à valorização da cidadania do modelo 4¨.
1 – CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DAS ORGANIZAÇÕES FORMAIS MODERNAS
Sob o ponto de vista formal, uma organização empresarial consiste em um conjunto de encargos
funcionais e hierárquicos, orientados para o objetivo econômico de produzir bens ou serviços. A estrutura
orgânico deste conjunto de encargos está condicionada à natureza do ramo de atividade, aos meios de
trabalho, às circunstâncias sócio-econômicas da comunidade e à maneira de conceber a atividade
empresarial. As principais características da organização formal são:
1. Divisão do Trabalho;
2. Especialização;
3. Hierarquia;
4. Distribuição da autoridade e da responsabilidade;
5. Racionalismo.

1. Divisão do Trabalho
O objetivo imediato e fundamental de todo e qualquer tipo de organização é a produção. Para ser
eficiente, a produção deve basear-se na divisão do trabalho, que nada mais é do que a maneira pela
qual um processo complexo pode ser decomposto em uma série de pequenas tarefas. O procedimento
de dividir o trabalho começou a ser praticado mais intensamente com o advento da Revolução Industrial,
provocando uma mudança radical no conceito de produção, principalmente no fabrico maciço de grandes
quantidades através do uso da máquina, substituindo o artesanato, e o uso do trabalho especializado na
linha de montagem. O importante era que cada pessoa pudesse produzir o máximo de unidades dentro
de um padrão aceitável, objetivo que somente poderia ser atingido automatizando a atividade humana ao
repetir a mesma tarefa várias vezes. Essa divisão do trabalho foi iniciada ao nível dos operários com a
Administração Científica no começo deste século.
Dá-se o nome de divisão do trabalho à especialização de funções que permite a cada pessoa criar,
usar e acentuar, com máxima vantagem, qualquer diferença peculiar em aptidões e recursos. Tem como
consequência o trabalho cooperativo em tarefas e papéis específicos e delimitados, com o objetivo de
aumentar a eficiência da produção. Historicamente, a emergência de uma divisão do trabalho cada vez
mais complexa está associada ao aumento do comércio, ao surgimento do capitalismo e à complexidade
dos processos de industrialização. Posteriormente, a divisão do trabalho atingiu o nível de uma prática
gerencial de bases científicas com os estudos de tempo e movimento associados ao Taylorismo.
Na história da espécie humana, a primeira divisão do trabalho ocorreu entre homens e mulheres, mas
tornou-se ainda mais sofisticada com o advento da agricultura e a surgimento da civilização. Alguns
outros animais sociais também exibem uma divisão do trabalho.
A divisão do trabalho é uma característica fundamental das sociedades humanas, devida ao fato de que
os seres humanos diferem uns dos outros quanto a suas habilidades inatas ou adquiridas. Em um certo
estágio do desenvolvimento de suas comunidades, os indivíduos percebem que podem satisfazer melhor
as suas necessidades ao se especializar, ao se associar e ao trocar, em vez de produzir, cada um de
maneira autárquica, aquilo que precisa consumir.
À semelhança dos indivíduos em sociedade, as diversas sociedades humanas também se especializam.
Modernamente, alguns se dedicam a estudar a chamada divisão internacional do trabalho, ocorrida entre
países.
2. Especialização
A especialização do trabalho proposta pela Administração Científica constitui uma maneira de aumentar
a eficiência e de diminuir os custos de produção. Simplificando as tarefas, atribuindo a cada posto de
trabalho tarefas simples e repetitivas que requeiram pouca experiência do executor e escassos
conhecimentos prévios, reduzem-se os períodos de aprendizagem, facilitando substituições de uns
indivíduos por outros, permitindo melhorias de métodos de incentivos no trabalho e, conseqüentemente,
aumentando o rendimento de produção.
Desde os primórdios da Teoria Administrativa os pricipais autores - Taylor, Fayol, Weber dentre outros -
colocam como uns dos elementos imprescidíveis à gestão de empresas a Divisão do Trabalho e a
Especialização. Especialização no sentido operacional, tanto em termos fabris como organizacionais. A
divisão do trabalho é a definição das tarefas que cada indivíduos deve fazer para cumprir as atribuições
de seu cargo. Ela corresponde à soma dos atributos de cada um na organização. A conseqüência da
Divisão do Trabalho é a especialização do operário, onde cada um deve fazer as suas tarefas de
maneira mais efeciente e eficaz possível. A divisão corresponde ao que fazer enquanto a especilização
determina como fazer, partindo-se do pressuposto de fazer cada vez melhor, independente de ser no
sentido qualitativo quanto qualitativo.
A questão é que a divisão do trabalho e a conseqüente especialização do operário acarreta efeitos
colaterais sérios às organizações. Não que seja algo negativo nas organizações mas ela não pode
ocasionar uma acomodação dos ocupantes dos cargos.
Imagine uma partida de futebol onde o atacante em determinado momento do jogo está na grande área
do seu time enquanto o time adversãrio cobra um escanteio e esse atacante simplesmente não desvia
uma bola adversária em direção ao gol e seu time perde a partida por 1 a 0. Após a partida esse
atacante respondendo aos questionamentos dos repórteres afirma que a divisão do trabalho que estava
determinada a ele era fazer gols e ele fazia de várias maneiras. Certamente esse atacante seria
penalizado por seu clube de futebol.
Agora por analogia quantas informações são negadas aos clientes internos e externos da empresa pelo
simples fato de "esse não é meu setor", ou "encarregado por essa informação foi levar a filha mais nova
ao médico e só volta amanhã" e muitas outras maneiras de se fechar e proteger dentro das descrições
de cargos.

Cabe aos gerentes criarem funcionários capazes de, em momentos emergenciais, suprirem a falta de um
indivíduo da organização.
3. Hierarquia
Uma das conseqüências do princípio da divisão do trabalho é a diversificação funcional dentro da
organização. Porém, uma pluralidade de funções desarticuladas entre si não forma uma organização
eficiente. Como decorrência das funções especializadas, surge inevitavelmente a de comando, para
dirigir e controlar todas as atividades para que sejam cumpridas harmoniosamente. Portanto, a
organização precisa, além de uma estrutura de funções, de uma estrutura hierárquica, cuja missão é
dirigir as operações dos níveis que lhes estão subordinados. Em toda organização formal existe uma
hierarquia. Esta divide a organização em camadas ou escalas ou níveis de autoridade, tendo os
superiores autoridade sobre os inferiores. À medida que se sobe na escala hierárquica, aumenta a
autoridade do ocupante do cargo. Os órgãos da Administração Pública devem ser estruturados de forma
tal que haja uma relação de coordenação e subordinação entre eles, cada um titular de atribuições
definidas na lei.
Como conseqüência desse princípio, surge a possibilidade de revisão de atos dos subordinados,
delegação e avocação de atribuições, aplicação de penalidades; do ponto de vista do subordinado, há o
dever de obediência.
Essa relação hierárquica só existe nas atividades administrativas, não nas legislativas nem judiciais.
4. Distribuição da Autoridade e da Responsabilidade
A hierarquia na organização formal representa a autoridade e a responsabilidade em cada nível da
estrutura. Por toda a organização, existem pessoas cumprindo ordens de outras situadas em níveis mais
elevados, o que denota suas posições relativas, bem como o grau de autoridade em relação às demais.
A autoridade é, pois, o fundamento da responsabilidade, dentro da organização formal, ela deve ser
delimitada explicitamente. De um modo geral, a generalidade do direito de comandar diminui à medida
que se vai do alto para baixo na estrutura hierárquica.
Fayol diza que a "autoridade" é o direito de dar ordens e o poder de exigir obediência, conceituando-a,
ao mesmo tempo, como poder formal e poder legitimado.
Assim, como a condição básica para a tarefa administrativa, a autoridade investe o administrador do
direito reconhecido de dirigir subordinados, para que desempenhem atividades dirigidas pra a obtenção
dos objetivos da empresa. A autoridade formal é sempre um poder, uma faculdade, concedidos pela
organização ao indivíduo que nela ocupe uma posição determinada em relação aos outros.
Na realidade, a hierarquia da organização formal representa a distribuição da autoridade e da
responsabilidade entre os diversos níveis da estrutura. Cada nível hierárquico que está acima dos
demais níveis tem maior peso nas decisões. Por toda a organização existem pessoas cumprindo ordens
de outras que estão situadas em níveis mais elevados, o que denota suas posições. De um modo geral,
a generalidade do direito de comandar diminui à medida que se vai do alto para baixo na estrutura
hierárquica. Pode-se imaginar essa característica como uma pirâmide invertida, na qual o supervisor
ocupa uma parte mais baixa, indicando que seu direito de comandar é rigorosamente limitado em todas
as direções. Mas, à medida que se sobe na cadeia de comando até o alto da estrutura da organização, a
área de autoridade expande-se gradualmente em cada nível.
5. Racionalismo da Organização Formal
Uma das características básicas da organização formal é o racionalismo. Uma organização é
substancialmente um conjunto de encargos funcionais e hierárquicos a cujas prescrições e normas de
comportamento todos os seus membros se devem sujeitar. O princípio básico desta forma de conceber
uma organização é que, dentro de limites toleráveis, os seus membros se comportarão racionalmente,
isto é, de acordo com as normas lógicas de comportamento prescritas para cada um deles. Dito de outra
forma, a formulação orgânica de um conjunto lógico de encargos funcionais e hierárquicos está baseada
no princípio de que os homens vão funcionar efetivamente de acordo com tal sistema racional.
De qualquer forma, via de regra, toda organização se estrutura a fim de atingir os seus objetivos,
procurando com a sua estrutura organizacional a minimização de esforços e a maximização do
rendimento. Em outras palavras, o maior lucro, pelo menor custo, dentro de um certo padrão de
qualidade. A organização, portanto, não é um fim, mas um meio de permitir à empresa atingir
adequadamente determinados objetivos.

Fases da Organização
As organizações assumem diferentes formas organizacionais em diferentes ambientes e em diferentes
épocas. Mais do que isso, as organizações, durante sua existência, percorrem cinco fases distintas:
Fase Pioneira: é a fase inicial da organização pelos seus fundadores ou empresários. Com os poucos
procedimentos estabelecidos, a capacidade de empresa para realizar inovações é bastante elevada.
Fase de Expansão: é a fase em que a organização cresce e expande suas atividades, intensificando
suas operações e aumentando o número de seus participantes. A preocupação básica é o
aproveitamento das oportunidades que surgem e o nivelamento entre a produção da organização e as
necessidades ambientais.
Fase de Regulamentação: com o crescimento das atividades da organização, esta é obrigada a
estabelecer normas de coordenação entre os diversos departamentos ou setores que vão surgindo, bem
como definir rotinas e processos de trabalho.
Fase de Burocratização: com o desenvolvimento das operações e de acordo com a sua dimensão, a
organização passa a necessitar de uma verdadeira rede de regulamentação burocrática,
preestabelecendo todo o comportamento organizacional dentro de padrões rígidos e de um sistema de
regras e procedimentos para lidar com todas as contingências possíveis relacionadas com as atividades
do trabalho.
Fase de Reflexibilização : é uma fase de readaptação à flexibilidade, de reencontro com a capacidade
inovadora perdida, através da introdução consciente de sistemas organizacionais flexíveis. O
Desenvolvimento Organizacional é exatamente um esforço de reflexibilização.
Críticas as estruturas convencionais
Os especialistas do D.O. salientam que as estruturas convencionais de organização não têm condições
de estimular a atividade inovadora nem de se adaptarem a circunstâncias em mudança. As principais
críticas que fazem às estruturas convencionais de organização são as seguintes:
1. O poder da administração frustra e aliena o empregado.
2. A divisão do trabalho e fragmentação de funções impedem o compromisso emocional do empregado.
3. A autoridade única ou unidade de comando restringe a comunicação do empregado, afetando
negativamente o comprometimento deste para com a organização
4. As funções permanentes, uma vez designadas, tornam-se fixas e imutáveis.
O que é Desenvolvimento Organizacional
O Desenvolvimento Organizacional é uma resposta da organização às mudanças. É um esforço
educacional muito complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e a estrutura da
organização, de tal maneira que esta possa se adaptar melhor às novas conjunturas, mercados,
tecnologias, problemas e desafios que estão surgindo em uma crescente progressão. O
Desenvolvimento Organizacional visa a clara percepção do que está ocorrendo nos ambientes interno e
externo da organização, a análise e decisão do que precisa ser mudado e a intervenção necessária para
provocar a mudança, tornando a organização mais eficaz, perfeitamente adaptável às mudanças e
conciliando as necessidades humanas fundamentais com os objetivos e metas da organização. O D.O.
exige a participação ativa, aberta e não-manipulada de todos os elementos que serão sujeitos ao seu
processo e, mais do que tudo, uma profundo respeito pela pessoa humana.
Pressupostos Básicos do D.O.
A maioria dos autores especialistas em D.O., conquanto tenham idéias e abordagens bastante
diversificadas, apresentam muitos pontos de concordância, principalmente no que se refere aos
pressupostos básicos que fundamentam o D.O. Vejamos abaixo:
1. A constante e rápida mutação do ambiente - O mundo moderno caracteriza-se por mudanças rápidas
constantes e numa progressão explosiva.
2. A necessidade de contínua adaptação - O indivíduo, o grupo, a organização e a comunidade são
sistemas dinâmicos e vivos de adaptação, ajustamento e reorganização, como condição básica de
sobrevivência em um ambiente em constante mudança.

3. A interação entre a organização e o ambiente - As qualidades mais importantes da organização são
sua sensibilidade e sua adaptabilidade: sua capacidade de percepção e de mudança adaptativa ante a
mudança de estímulos externos.
4. A interação entre indivíduo e organização - Toda organização é um sistema social.
5. Os objetivos individuais e os objetivos organizacionais - É plenamente possível o esforço no sentido
de se conseguir que as metas dos indivíduos se integrem com os objetivos da organização.
6. A mudança organizacional deve ser planejada - A mudança planejada é um processo contínuo, e que
leva anos.
7. A necessidade de participação e comprometimento - A mudança planejada é uma conquista coletiva e
não o resultado do esforço de algumas pessoas. O aprendizado de novos comportamentos através de
variadas técnicas introduz, além da competência interpessoal (relacionamento humano isento de
bloqueios e preconceitos), maior adaptabilidade às mudanças.
8. O incremento da eficácia organizacional e do bem-estar da organização dependem de uma correta
compreensão e aplicação dos conhecimentos acerca da natureza humana - As ciências do
comportamento buscam localizar e criar nas organizações o ambiente de trabalho ótimo, em que cada
indivíduo possa dar sua melhor contribuição e, ao mesmo tempo, ter consciência do seu potencial.
9. A variedade de modelos e estratégias de D.O. - Não há uma estratégia ideal nem ótima para o D.O.
Existem, isto sim, modelos e estratégias mais ou menos adequados para determinadas situações ou
problemas, em face das variáveis envolvidas e do diagnóstico efetuado.
10. O D.O. é uma resposta às mudanças - É um esforço educacional muito complexo, destinado a mudar
atitudes, valores comportamentos e estrutura da organização, de tal maneira que esta possa se adaptar
melhor às demandas ambientais, caracterizadas por novas tecnologias, novos mercados, novos
problemas e desafios.
11. Um objetivo essencial das organizações é o de melhorar a qualidade de vida - As meras alterações
estruturais (rearranjos no organograma, mudanças na hierarquia etc.) ou funcionais (alterações de
rotinas e procedimentos), bem como os métodos científicos que visam melhorar a eficiência
organizacional podem desenvolver estratégias de forma paralela às intervenções mais amplas para
melhorar o processo de relações entre indivíduos, entre grupos, organização e seu ambiente, etc.
12. As organizações são sistemas abertos - A organização em si consiste em um número de
subsistemas dinamicamente interdependentes, e mudanças em alguns deles podem afetar os outros
subsistemas. Da mesma forma, a organização é em si um subsistema em um ambiente que consiste em
muitos outros sistemas, todos dinamicamente interdependentes.
1.1.Tipos de Estrutura Organizacional
Existem três tipos tradicionais básicos de estrutura organizacional: a organização linear, a organização
funcional e a organização linha-staff.
Organização Linear
É a estrutura organizacional mais simples e antiga, baseada na autoridade linear. A autoridade linear é
uma decorrência do princípio da unidade de comando: significa que cada superior tem autoridade única
e absoluta sobre seus subordinados e que não a reparte com ninguém.
A organização linear ou estrutura linear tem suas origens na organização dos antigos exércitos e na
organização eclesiástica dos tempos medievais. Entre o superior e os subordinados existem linhas
diretas e únicas de autoridade(que significa o direito organizacional de exigir o cumprimento de ordens e
execução de tarefas) e de responsabilidade (que significa o dever ou incumbência de seguir ordens e
executar tarefas). Devido a estas linhas de autoridade e responsabilidade ocorre a cadeia escalar.
Organização Funcional
A organização funcional é a estrutura organizacional que aplica o princípio funcional ou princípio da
especialização das funções.O staff ou assessoria funcional decorre desse princípio, que separa,
distingue e especializa. Na Antigüidade, o staff era constituído de chefes homéricos que aconselhavam
os reis da Grécia e do conselho dos sábios que assessoravam os reis anglo-saxões.

Mais recentemente, nota-se que à medida que as empresas crescem e o seu ambiente se torna mutável
e competitivo, aumenta consideravelmente a necessidade de órgãos especializados capazes de
proporcionar conselhos e inovações rápidas e substanciais. Essa flexibilidade indispensável à
organização competitiva e inovadora é um dos principais fracassos da estrutura linear. Esta somente
funciona em um ambiente estável e rotineiro.
Taylor foi um dos defensores da organização funcional ao defrontar-se com o excessivo e variado
volume de atribuições concentradas nos mestres de produção de uma siderúrgica americana que
adotava a organização linear. Achava que a especialização do operário deveria ser acompanhada pela
especialização dos supervisores e da gerência por meio da estrutura funcional.
Organização Linha-Staff
Com o crescimento e complexidade das tarefas das empresas, a estrutura linear mostrou-se insuficiente
para proporcionar eficiência e eficácia.As unidades e posições de linha (que têm autoridade linear)
passaram a se concentrar no alcance dos objetivos principais da empresa e a delegar autoridade sobre
serviços especializados e atribuições marginais a outras unidades e posições da empresa. Assim, as
unidades e posições de linha se livraram de uma série de atividades e tarefas para se dedicarem
exclusivamente aos objetivos básicos da empresa, como produzir, vender etc. As demais unidades e
posições da empresa que receberam aqueles encargos passaram a denominar-se assessoria (staff),
cabendo-lhes a prestação de serviços especializados e de consultoria técnica, influenciando
indiretamente o trabalho dos órgãos de linha por meio de sugestões, recomendações, consultoria,
prestação de serviços como planejamento, controle, levantamentos, relatórios etc. Assim, os órgãos de
staff assessoram os órgãos de linha por meio de sua especialização técnica. Enquanto os especialistas
de staff se aprofundam em um determinado campo de atividades, os gerentes de linha tornam-se os
detentores da hierarquia da organização.
1.2.Critérios de Departamentalização
O desenho departamental refere-se à estrutura organizacional dos departamentos ou divisões da
empresa, ou seja, ao esquema de diferenciação e de integração existente no nível intermediário da
empresa. Vimos que a diferenciação pode dar-se de duas maneiras vertical e horizontal. A diferenciação
vertical ocorre pelo arranjo hierárquico das unidades e posições na empresa (cadeia escalar), enquanto
a diferenciação horizontal ocorre pelo desdobramento de diversos departamentos ou divisões
especializados dentro do mesmo nível hierárquico da empresa.
O desenho organizacional é tratado no nível institucional da empresa e tem uma abordagem macro,
enquanto o desenho departamental se refere ao nível intermediário e tem uma abordagem limitada às
relações entre os objetivos e decisões estratégicas da empresa (nível institucional) e a realização das
tarefas por meio da aplicação dos recursos disponíveis (nível operacional).
Departamentalização
Quando uma empresa é pequena e constituída de poucas pessoas, nenhum arranjo formal para definir e
agrupar as suas atividades é necessário. As pequenas empresas não requerem diferenciação ou
especialização para distinguir o trabalho de uma pessoa ou unidade dos demais. Mas, à medida que as

empresas se tornam maiores e envolvem atividades mais diversificadas, elas são forçadas a dividir as
principais tarefas empresariais e transformá-las em responsabilidades departamentais ou divisionais.
Departamento designa uma área, divisão ou um segmento distinto de uma empresa sobre o qual um
administrador (seja diretor, gerente, chefe, supervisor, etc...) tem autoridade para o desempenho de
atividades específicas. Assim, um departamento ou divisão é empregado com um significado genérico e
aproximativo: pode ser um órgão de produção, uma divisão de vendas, a seção de contabilidade, a
unidade de pesquisa e desenvolvimento ou o setor de compras. Em algumas empresas, a terminologia
departamental é levada a sério e indica relações hierárquicas bem definidas: um superintendente cuida
de uma divisão; um gerente de um departamento; um chefe de uma seção; um supervisor de um setor.
Em outras empresas, a terminologia é simplesmente casual e pouco ordenada. Daí a dificuldade de uma
terminologia universal.
O desenho departamental decorre da diferenciação de atividades dentro da empresa. À medida que
ocorre a especialização com o trabalho e o aparecimento de funções especializadas, a empresa passa a
necessitar de coordenação dessas diferentes atividades, agrupando-as em unidades maiores. Daí o
princípio da homogeneidade: as funções devem ser atribuídas a unidades organizacionais na base da
homogeneidade de conteúdo, no sentido de alcançar operações mais eficientes e econômicas. As
funções são homogêneas na medida em que o seu conteúdo apresente semelhanças entre si. O
desenho departamental é mais conhecido como departamentalização ou divisionalização. A
departamentalização é uma característica típica das grandes empresas e está relacionada com o
tamanho da empresa e com a natureza de suas operações. Quando a empresa cresce, as suas
atividades não podem ser supervisionadas diretamente pelo proprietário ou pelo diretor. Essa tarefa de
supervisão pode ser facilitada atribuindo-se a diferentes departamentos a responsabilidade pelas
diferentes fases ou aspectos dessa atividade.
O desenho departamental ou departamentalização apresenta uma variedade de tipos. Os principais tipos
de departamentalização são:
a) funcional;
b) por produtos e serviços;
c) por base territorial;
d) por clientela:
e) por processo;
f) por projeto;
g) matricial.
2. PROCESSO ORGANIZACIONAL: PLANEJAMENTO, DIREÇÃO, COMUNICAÇÃO, CONTROLE E
AVALIAÇÃO.
As empresas não funcionam na base da pura improvisação. A estratégia empresarial é basicamente uma
atividade racional que envolve a identificação das oportunidades e das ameaças do ambiente onde
opera a empresa, bem como a avaliação das forças e fraquezas da empresa, sua capacidade atual ou
potencial em se antecipar às necessidades e demandas do mercado ou em competir sob condições de
risco com os concorrentes. Assim, a estratégia deve ser capaz de combinar as oportunidades ambientais
com a capacidade empresarial em um nível de equilíbrio ótimo entre o que a empresa quer e o que ela
realmente pode fazer.
a) Planejamento
A estratégia constitui uma abordagem integrada, relacionando as vantagens da emrpesa com os
desafios do ambiente, no sentido de assegurar o alcance dos objetivos básicos da empresa. Todavia, a
estratégia se preocupa com o "o que fazer" e não com "como fazer". Em outros termos, a estratégia
exige toda uma implementação dos meios necessários para a sua execução. Como esses meios
envolvem a empresa como um todo, trata-se aqui de atribuir incumbências a todos os níveis (ou
subsistemas) da empresa: o nível institucional,o nível intermediário e o nível operacional.E a
implementação exige planejamento. Isto é, a estratégia empresarial precisa de um plano básico - o
planejamento estratégico- para a empresa poder lidar com todas estas forças em conjunto. E o
planejamento estratégico precisa apoiar-se em uma multiplicidade de planos situados carreira abaixo

dentro da estrutura da organização. Para levar adiante o planejamento estratégico requer planos táticos
e cada um deles requer planos operacionais, combinando esforços para obter efeitos sinergísticos.
Em outros termos, o planejamento estratégico é definido no nível institucional da empresa e exige a
participação integrada dos demais níveis empresariais: do nível intermediário por meio dos planos táticos
e do nível operacional por intermédio dos planos operacionais.
b) Direção
Após o planejamento e a organização da ação empresarial, o próximo passo é a função de direção. As
pessoas precisam ser admitidas, aplicadas em seus cargos, doutrinadas e treinadas: elas precisam
conhecer aquilo que se espera delas e como elas devem desempenhar seus cargos; precisam ser
guiadas e motivadas para alcançarem os resultados que delas se espera.
Participantes de uma Organização
a) Empregados: São as pessoas que contribuem com seu tempo e esforço para a organização,
fornecendo habilidades e conhecimentos em troca de salários e de outros incentivos que a organização
proporciona.
b) Investidores: são as pessoas ou instituições que contribuem com os investimentos financeiros que
proporcionam a estrutura de capital e os meios para o financiamento das operações da empresa e
esperam um retorno para o seu investimento.
c) Fornecedores: são as pessoas ou instituições que contribuem com recursos para a produção, sejam
matérias primas, tecnologia, serviços (como consultorias, assessoria, propaganda, manutenção etc.),
energia elétrica, componentes etc, em troca da remuneração de seus produtos/serviços e condições de
continuidade de suas operações.
d) Distribuidores: são as pessoas ou instituições que adquirem os produtos ou serviços produzidos pela
organização e os distribuem para o mercado de clientes ou consumidores em troca da remuneração de
suas atividades e continuidade de suas operações.
e) Consumidores: são as pessoas ou instituições que adquirem os produtos ou serviços produzidos pela
organização para utilizá-los e consumi-los na expectativa de satisfação de suas necessidades.
c) Comunicação Organizacional
Ser um comunicador habilidoso é essencial para ser um bom administrador e líder de equipe. Mas a
comunicação também deve ser administrada em toda a organização. A cada minuto de cada dia,
incontáveis bits de informação são transmitidos em uma organização. Serão discutidas as comunicações
de cima para baixo, de baixo para cima, horizontal e informal nas organizações.
Comunicação Descendente
A comunicação de cima para baixo refere-se ao fluxo de informação que parte dos níveis mais altos da
hierarquia da organização, chegando aos mais baixos. Entre os exemplos estão um gerente passando
umas atribuições a sua secretária, um supervisor fazendo um anúncio a seus subordinados e o
presidente de uma empresa dando uma palestra para sua equipe de administração. Os funcionários
devem receber a informação de que precisam para desempenhar suas funções e se tornar (e
permanecer) membros leais da organização.
Muitas vezes, os funcionários ficam sem a informação adequada. Um problema é a sobrecarga de
informação: os funcionários são bombardeados com tanta informação que não conseguem absorver
tudo. Grande parte da informação não é muito importante, mas seu volume faz com que muitos pontos
relevantes se percam.
Quanto menor o número de níveis de autoridade através dos quais as comunicações devem passar,
tanto menor será a perda ou distorção da informação.
Administração da comunicação de cima para baixo
Os administradores podem fazer muitas coisas para melhorar a comunicação de cima para baixo. Em
primeiro lugar, a administração deve desenvolver procedimentos e políticas de comunicação. Em
segundo lugar, a informação deve estar disponível àqueles que dela necessitam. Em terceiro lugar, a
informação deve ser comunicada de forma adequada e eficiente. As linhas de comunicação devem ser
tão diretas, breves e pessoais quanto possível. A informação deve ser clara, consistente e pontual - nem
muito precoce nem (o que é um problema mais comum) muito atrasada.

Comunicação Ascendente
A comunicação de baixo para cima vai dos níveis mais baixos da hierarquia para os mais altos. Os
administradores devem facilitar a comunicação de baixo para cima, mas os administradores devem
também motivar as pessoas a fornecer informações valiosas.
Comunicação Horizontal
Muita informação precisa ser partilhada entre pessoas do mesmo nível hierárquico. Essa comunicação
horizontal pode ocorrer entre pessoas da mesma equipe de trabalho. Outro tipo de comunicação
importante deve ocorrer entre pessoas de departamentos diferentes. Por exemplo, um agente de
compras discute um problema com um engenheiro de produção, ou uma força-tarefa de chefes de
departamento se reúne para discutir uma preocupação particular.
Especialmente em ambientes complexos, nos quais as decisões de uma unidade afetam a outra, a
informação deve ser partilhada horizontalmente.
As empresas integrantes da Gestão Estratégica poderiam operar de forma completamente
independente. Mas cada uma deve ajudar as outras. Transferem entre si recursos técnicos, pessoas,
informação, idéias e dinheiro. A Gestão Estratégica atinge esse alto nível de comunicação e cooperação
através de um fácil acesso entre as divisões e ao CEO (presidência da empresa); uma cultura de
abertura, honestidade, confiança e obrigação mútua; e reuniões trimestrais em que todos os altos
executivos se reúnem informalmente para partilhar informações e idéias. Os mesmos tipos de coisas são
feitas também nos níveis inferiores.
Comunicação Formal e Informal
As comunicações organizacionais diferem em sua formalidade. As comunicações formais são oficiais,
episódios de transmissão de informação sancionados pela organização. Pode mover-se de baixo para
cima, de cima para baixo ou horizontalmente, muitas vezes envolvendo papel.
A comunicação informal é menos oficial.
Processo de Comunicação
O sistema de comunicação envolve, no mínimo, 2 pessoas ou grupos: o remetente e o recebedor, isto é,
o que envia a comunicação e o que a recebe. Entre eles existem mais 4 componentes do processo: a
transmissão, o canal, a recepção e o ruído.
- Fonte: significa a pessoa, coisa ou processo que emite ou fornece as mensagens por intermédio do
sistema.
- Transmissor: significa o meio, processo ou equipamento que codifica e transporta a mensagem através
de algum canal. Em princípio, todo transmissor é um codificador de mensagem.
- Canal: é o espaço intermediário entre o transmissor e o receptor, que geralmente constituem dois
pontos distantes.
- Receptor: significa o processo ou equipamento que capta e recebe a mensagem no canal. Em
princípio, todo receptor é um decodificador de mensagem.
- Destino: significa a pessoa, coisa ou processo a quem é destinada a mensagem no ponto final do
sistema de comunicação.
- Ruído: significa a perturbação indesejável que tende a deturpar e alterar, de maneira imprevisível, as
mensagens transmitidas. Uma informação ambígua ou que induz a erro contém ruído.
Barreiras à Comunicação
As barreiras à comunicação são as restrições e limitações que ocorrem dentre ou entre as etapas do
processo de comunicação, fazendo com que nem todo sinal emitido pela fonte percorra o processo de
modo a chegar incólume ao seu destino.
Tipos de Comunicação
- Formais: a mensagem é enviada, transmitida e recebida por meio de um padrão de autoridade
determinado pela hierarquia da empresa, comumente denominado cadeia de comando.
- Informais: ocorrem fora dos canais formais de comunicação e por meio de formato oral ou escrito.
Tecnologia da Informação
É o conjunto de conhecimentos voltados a estudar as características da informação, de modo a agregar
valor às atividades de que participa.

Os principais atributos da informação que devem ser equacionados são: objetivo, conteúdo, forma,
integridade, disponibilidade, origem, destino, oportunidade, segurança e atualidade. Combinando-se
convenientemente as atribuições, em cada caso, procura-se adotar a informação das características que
mais enriquecem a atividade em que é usada.
A tecnologia da informação se caracteriza como uma vantagem competitiva, tanto no que se refere ao
custo, quanto no que se refere à diferenciação do produto ou serviço.
A Administração Pública tem papel fundamental no processo de implementação desta tecnologia. Cabe
a ela implementar na sua própria organização, tornando a gestão transparente e mantendo contínuo
contato com a sociedade e incentivar que as empresas privadas tb o façam, no sentido de aumentar a
competitividade global do país através da regulamentação do setor de telecomunicações no sentido de
possibilitar a melhor utilização desse recurso.
A Rede de Interligações Pessoais e a Liderança Institucional no Setor Público
Redes são estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos nós desde que
consiga comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos códigos de
comunicação. Uma estrutura social com base em redes é um sistema aberto altamente dinâmico
susceptível de inovação sem ameaças ao seu equilíbrio.
As conexões que ligam as redes (por exemplo, fluxos financeiros assumindo o controle de impérios da
mídia que influenciam os processos políticos) representam os instrumentos privilegiados do poder.
Assim, os conectores são os detentores do poder. Uma vez que as redes são múltiplas, os códigos
interoperacionais e as conexões entre redes tornam-se fontes fundamentais da formação, orientação e
desorientação das sociedades.
Organizações em Rede
Uma nova economia surgiu em escala global no último quartel do século XX. Chama-se informacional,
global e em rede para identificar suas características fundamentais e diferenciadas e enfatizar sua
interligação. É informacional pq a produtividade e a competitividade de unidades ou agentes nessa
economia (sejam empresas, regiões ou nações) dependem basicamente de sua capacidade de gerar,
processar e aplicar de forma eficiente a informação baseada em conhecimentos.
Quanto aos tipos de rede, Castells aponta as seguintes:
- Redes de fornecedores: incluem subcontratação, acordos entre um cliente e seus fornecedores de
insumos intermediários p/ a produção.
- Redes de produtores: possibilidade a produtores concorrentes de juntarem suas capacidades de
produção e recursos financeiros/humanos com a finalidade de ampliar seus portfólios de produtos, bem
como sua cobertura geográfica.
- Rede de clientes: são encadeamentos à frente entre as indústrias e distribuidores, canais de
comercialização, revendedores com valor agregado e usuários finais, nos grandes mercados de
exportação ou nos mercados domésticos.
- Coalizões-padrão: são iniciadas por potenciais definidores de padrões globais com o objetivo explícito
de prender tantas empresas quanto possível a um seu produto proprietário ou padrões de interface.
- Redes de cooperação tecnológica: facilitam a organização de tecnologia para projetos e produção de
produtos, capacitam o desenvolvimento conjunto dos processos e da produção e permitem acesso
compartilhado a conhecimentos científicos genéricos e P&D.
São características da organização rede: interdependência das unidades; flexibilidade e relação
contratual entre as partes; identidade a partir de visão compartilhada; unidades voltadas a sua
competência essencial. O sucesso de um sistema de informação depende: da qualidade do pessoal
envolvido na alimentação e funcionamento do processo.
d) Controle
A função de controle está relacionada com as demais funções do processo administrativo: o
planejamento, a organização e a direção repercutem nas atividades de controle da ação empresarial.
Muitas vezes se torna necessário modificar o planejamento, a organização ou a direção, para que os
sistemas de controle possam ser mais eficazes.
e) Avaliação

A avaliação intimida. É comum os gerentes estarem ocupados demais para se manterem a par daquilo
que as pessoas estão fazendo e com qual grau de eficiência. É quando gerentes não sabem o que seu
pessoal está fazendo, não podem avaliar corretamente. Como resultado, sentem-se incapazes de
substanciar suas impressões e comentários sobre desempenho - por isso evitam a tarefa.
Mas quando a seleção e o direcionamento são feitos corretamente, a avaliação se torna um processo
lógico de fácil implementação. Se você sabe o que seu pessoal deveria fazer e atribui tarefas,
responsabilidades e objetivos com prazos a cada funcionário específicamente, então você terá critérios
com os quais medir o desempenho daquele indivíduo. Nessa situação, a avaliação se torna uma simples
questão de determinar se, e com que eficiência, uma pessoa atingiu ou não aquelas metas.
Os gerentes costumam suor que se selecionarem boas pessoas e as direcionarem naquilo que é
esperado, as coisas serão bem feitas. Eles têm razão. As coisas serão feitas, mas se serão bem feitas e
quanto tempo levará para fazê-las são fatores incertos. A avaliação permite que se determine até que
ponto uma coisa foi bem feita e se foi realizada no tempo certo. De certa forma, a avaliação é como um
guarda de trânsito. Você pode colocar todas as placas indicadoras de limite de velocidade do mundo:
não serão respeitadas a não ser que as pessoas saibam que as infrações serão descobertas e multadas.
Isso parece lógico, mas é surpreendente quantos gerentes adiam continuamente a avaliação enquanto
se concentram em atribuições urgentes mas, em última análise, menos importantes. Quando a avaliação
é adiada, os prazos também são prorrogados, porque funcionários começam a sentir que pontualidade e
qualidade não são importantes. Quando o desempenho cai, mais responsabilidades são deslocadas para
o gerente - que, assim, tem ainda menos tempo para direcionar e avaliar funcionários.
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO,
CONCENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO; ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO;
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA; AGÊNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS.
A Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público, seguindo os princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A administração
pública é conceituada com base nos seguintes aspectos: orgânico, formal e material.
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública divide-se em dois
sentidos: "Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a
consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir
Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado".
Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agente, com
base em sua função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de
serviços públicos. É a administração da coisa pública (res publica).
Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades
administrativas.
Assim, administração pública em sentido material é administrar os interesses da coletividade e em
sentido formal é o conjunto de entidade, órgãos e agentes que executam a função administrativa do
Estado.
As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio Estado ou por seus agentes.
O inciso XIX, do artigo 37 da Constituição Federal se refere às entidades da administração indireta, ao
afirmar que "somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de atuação".
- Autarquia: criada por lei específica, com personalidade jurídica de direito público, exerce atividades
típicas do estado (gestão administrativa ou financeira), sem fins lucrativos, imunes a impostos, seus bens
são impenhoráveis. São exemplos de autarquias federais: INSS, BACEN, EMBRATUR;
- Fundação pública: criada por lei autorizada com lei complementar definindo sua área de atuação,
exerce atividades atípicas do Estado (assistência social, educacional, cultura, pesquisa) com
personalidade jurídica de direito público ou privado, sem fins lucrativos, imunes a impostos, seus bens
são impenhoráveis. São exemplos de fundações públicas: IPEA, IBGE, Fiocruz;

- Empresa pública: criada por lei autorizada, com personalidade jurídica de direito privado, exerce
atividades econômicas ou serviços que o Estado seja obrigado a exercer por força de contingência, seu
capital é exclusivo da União, podem ter lucro. São exemplos de empresas públicas: EMBRAPA, ECT,
Caixa Econômica Federal;
- Sociedade de economia mista: criada por lei autorizada, com personalidade jurídica de direito
privado, instituída mediante autorização legislativa e registro em órgão próprio para exploração de
atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, seu capital pertence 50% + uma ação ordinária
do Estado, podem ter lucro. Exemplos: Petrobras, Banco do Brasil;
Agências executivas e reguladoras também fazem parte da administração pública indireta, são pessoas
jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais.
- Agência executiva: é uma qualificação criada através de um decreto em 1998. Autarquias e fundações
públicas passam a qualificação de agência executiva após se candidatar com um plano estratégico de
reestruturação e desenvolvimento institucional aprovado. A aprovação se dá por decreto presidencial. O
candidato firma um "Contrato de Gestão" com o ministério superior que visa a redução de custos,
melhoria na qualidade de serviços, maior autonomia administrativa, financeira e de pessoal. Exemplo de
agência executiva: INMETRO.
É a qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão da
Administração Direta a que se acha vinculada, p/ melhoria da eficiência e redução de custos. Em regra,
não se trata de entidade instituída com a denominação de agência executiva. Trata-se de entidade
preexistente (autarquia ou fundação governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais,
recebe a qualificação de agência executiva, podendo perdê-la, se deixar de atender aos mesmos
requisitos. São, na realidade, autarquias e fundações que, em decorrência dessa qualificação, passam a
submeter-se a regime jurídico especial. Trata-se de medida que visa melhorar a eficiência das entidades
autárquicas e fundacionais. Contrato de gestão. Firmado o contrato, a qualificação como agência
executiva será feita por decreto.
- Agência reguladora: com as privatizações de atividades que antes pertenciam ao estado, foi criada a
agência reguladora. Agência reguladora tem como função fiscalizar os serviços prestados por
concessionárias ou permissionárias. São exemplos de agências reguladoras: ANATEL (Agência
Nacional de Telecomunicações), ANP (Agência Nacional do Petróleo), ANEEL (Agência Nacional de
Energia Elétrica), ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), Anvisa (Agência Nacional de
Vigilância Sanitária), ANTT (Agência Nacional de Transportes terrestres).
Em sentido amplo, seria no direito brasileiro, qualquer órgão da Adm Direta ou entidade da Adm. Indireta
com função de regular a matéria específica que lhe está afeta. Se for entidade da Adm. Indireta, ela está
sujeita ao princípio da especialidade, significando que cada qual exerce e é especializada na matéria que
lhe foi atribuída por lei. Pode-se considerar a existência de 2 tipos de agências reguladoras no direito
brasileiro:
a) as que exercem, com base em lei, típico poder de polícia, com a imposição de limitações
administrativas, previstas em lei, fiscalização, repressão. Ex: ANVISA, ANS, ANA
b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou
autorização de serviço público (telecomunicações, energia elétrica, transportes etc.) ou de concessão p/
exploração de bem público (petróleo e outras riquezas minerais, rodovias, etc).
As segundas é que constituem novidade maior no direito brasileiro, pelo papel que vêm
desempenhando, ao assumirem os poderes que, na concessão, permissão e na autorização, eram antes
desempenhados pela própria Adm. Pública Direta, na qualidade de poder concedente. Ex: ANEEL,
ANATEL, ANP.
Elas estão sendo criadas como autarquias de regime especial. Sendo autarquias, sujeitam-se às normas
constitucionais que disciplinam esse tipo de entidade; o regime especial vem definido nas respectivas
leis instituidoras, dizendo respeito, em regra, à maior autonomia em relação à Adm. Direta: à estabilidade
de seus dirigentes, etc. Dotadas de autonomia financeira e orçamentária, têm receita própria e normas
de aplicação particulares, muito embora estejam sujeitas ao processo licitatório.
- Consórcio público: criado por lei em 2005, o consórcio público pode ser de direito público ou privado.
Quando de direito público, o consórcio público faz parte da administração indireta. O consórcio público é
uma parceria formada entre entidades estatais para exercer alguma atividade de interesse da
coletividade, geralmente relacionados ao meio ambiente, saúde e desenvolvimento regional,
desenvolvimento de recursos hídricos e saneamento básico. São exemplos de consórcios públicos:
Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE).

- Conselhos: Participação e Controle Social – Conselhos municipais e controle social O controle social
pode ser feito individualmente, por qualquer cidadão, ou por um grupo de pessoas. Os conselhos
gestores de políticas públicas são canais efetivos de participação, que permitem estabelecer uma
sociedade na qual a cidadania deixe de ser apenas um direito, mas uma realidade. A importância dos
conselhos está no seu papel de fortalecimento da participação democrática da população na formulação
e implementação de políticas públicas. Os conselhos são espaços públicos de composição plural e
paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e
controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são o principal canal de participação
popular encontrada nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal).
Os conselhos devem ser compostos por um numero par de conselheiros, sendo que, para cada
conselheiro representante do Estado, haver um representante da sociedade civil (exemplo: se um
conselho tiver 14 conselheiros, sete serão representantes do Estado e sete representarão a sociedade
civil). Mas há exceções à regra da paridade dos conselhos, tais como na saúde e na segurança
alimentar. Os conselhos de saúde, por exemplo, são compostos por 25% de representantes de
entidades governamentais, 25% de representantes de entidades não-governamentais e 50% de usuários
dos serviços de saúde do SUS.
- Terceiro Setor: entidades paraestatais são as pessoas privadas que, agindo ao lado do Estado
colaboram com este, no desempenho de atividade não lucrativa, recebendo, por isso, especial proteção
estatal. As entidades paraestatais integram o chamado Terceiro Setor, que pode ser definido como
aquele composto por entidades privadas da sociedade civil, que prestam atividade de interesse público,
por iniciativa privada, sem fins lucrativos. No conceito de entidades paraestatais estão enquadrados:
a) os Serviços Sociais Autônomos
b) as Organizações Sociais contrato de gestão
c) as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) termo de contrato
- Serviços Sociais Autônomos: são todos aqueles instituídos por lei, com personalidade jurídica de
direito privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais,
sem fins lucrativos, sendo mantidos por cotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São
entes paraestatais de cooperação com o poder público, com administração e patrimônio próprios,
revestindo forma de instituições particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações
civis) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias.
- Organizações Sociais: são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, constituídas por
iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos o Estado, com incentivo e
fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão.
Atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção do meio
ambiente, à cultura e à saúde. A organização social não é delegatória de serviço público, ou seja, não
estará exercendo atividades públicas em nome do Estado, mas atividades privadas, em seu próprio
nome, com incentivo do Estado, manifestado na transferência de recursos públicos, permissão de uso de
bens públicos, etc. A Adm. Pública, ao contratar serviços a serem prestados pelas organizações sociais,
está dispensada de realizar licitação, desde que aquele serviço esteja previsto no contrato de gestão
celebrado pela organização social.
- Organização Social de Interesse Público (OSCIP): são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do
Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de
termo de parceria. O requerimento da qualificação como OSCIP deverá ser formalizado perante o
Ministério da Justiça.
Distinções entre Organização Social e OSCIP:
a) a participação de agentes do Poder Público no Conselho de Administração é obrigatória nas
organizações sociais; não há essa exigência nas OSCIP;
b) organizações sociais _ contrato de gestão; OSCIP _ termo de parceria;
c) para a entidade privada qualificar-se como OSCIP são exigidos, entre outros documentos, o balanço
patrimonial e o demonstrativo de resultados do exercício, bem assim a declaração de isenção do imposto
de renda; para a qualificação como organização social não há tais exigências.
3.1. Princípios da Administração Pública
Segundo o artigo 37 da Constituição Federal: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:...". Estes são
os 5 princípios básicos explícitos na constituição.
- Princípio da Legalidade - Atuar em conformidade com os princípios constitucionais e de acordo com a
lei e o direito. Definido no inciso II do art 5 da CF: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei".
- Princípio da Impessoalidade - A finalidade é o interesse público (define também o Princípio da
Finalidade) e o agente público deve tratar a todos de forma igual (também define o Princípio da
Isonomia ou Igualdade).
- Princípio da Moralidade - Atuar com ética, com honestidade, com integridade de caráter.
- Princípio da Publicidade - É a divulgação dos atos administrativos que só pode ser restringida em
alguns casos extremos (segurança nacional, investigações sigilosas).
- Princípio da Eficiência - Atuar com presteza, perfeição, racionalidade e com perfeição.
Fundamentais
Segundo o decreto-lei 200/1967: “As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes
princípios fundamentais: Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de Competência e
Controle.”
- Planejamento: o governo só agirá de acordo com um planejamento pré-estabelecido com a finalidade
de promover o desenvolvimento econômico e social e visando também a segurança nacional. O
planejamento se faz por meio de: um plano geral de governo; de programas gerais, setoriais e regionais,
de duração plurianual; do orçamento-programa anual; e da programação financeira de desembolso.
- Coordenação: procura-se uma ação integrada para evitar duplicidade de atuação e conseqüente
desperdício de recursos. A coordenção é feita em todos os níveis da administração pública: chefias,
reuniões de ministros, presidente da república.
- Descentralização: O Estado passa a terceiros atividades públicas ou de utilidade pública, mas sem
deixar de fiscalizá-las com isso o Estado passa a atuar indiretamente. A descentralização pode ser feita:
dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de
execução (chamada de desconcentração); da Administração Federal para a das unidades federadas,
quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; da Administração Federal para a órbita
privada, mediante contratos ou concessões.
[4]
- Delegação de Competência: transferência de competência a subordinados indicando a autoridade
delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. É uma maneira de
descentralização. É facultativo e transitório e obedece a oportunidade e conveniência.
- Controle: Feito pela chefia (entre os subordinados), feita por auditorias (dentro do próprio órgão) e pelo
Sistema de Controle Interno (para controlar dinheiro e bens públicos).
3.2 Conceitos Básicos
Administração: estudo das organizações; processo de tomada de decisão sobre OBJETIVOS e
utilização de RECURSOS. A palavra Administração possui ainda outros significados, sendo empregada
tb p/ se referir aos dirigentes de uma organização e ao local nas organizações onde se tomam
providências administrativas.
Organização: SISTEMA DE RECURSOS estruturado com a finalidade de alcançar OBJETIVOS. A
sociedade humana é formada por organizações.
Eficácia: consiste no grau de alcance das METAS programadas em um determinado período de tempo,
independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos e metas,
mais a organização é eficaz. / Relação entre OBJETIVO e PRODUTO; se o produto atendeu o objetivo, a
organização foi eficaz.
Eficiência: relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por uma atividade e os CUSTOS dos
insumos empregados, em um determinado período de tempo. Uma organização é eficiente quando
utiliza seus recursos da forma mais produtiva e econômica possível, tb conhecida como forma racional
de utilização. Este conceito envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. / Relação entre os
INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma alocação racional dos
recursos e empregando processos otimizados de trabalho a organização foi eficiente.

Efetividade: relação entre os resultados de uma ação ou programa, em termos de efeitos sobre a
população-alvo (impactos observados) e objetivos pretendidos (impactos esperados). Alguns autores
consideram efetividade como a união da eficácia com a eficiência.
Economicidade: implica a minimização dos custos dos recursos utilizados na
consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. / Relação entre os
INSUMOS/ RECURSOS e a AÇÃO que foi desenvolvida; se p/ desenvolver a ação planejada com a
qualidade necessária foram empregados os insumos com menor custo possível, a organização foi
econômica.
Eqüidade: tratar da mesma forma aos indivíduos com iguais necessidades e proporcionar tratamentos
diferenciados a indivíduos com necessidades diferentes, objetivando a justiça social.
Centralização versus descentralização:
A Abordagem Clássica não esteve totalmente a salvo de algumas discussões internas. Enquanto a
Teoria Clássica de Fayol defendia a organização linear caracterizada pela ênfase dada à centralização
da autoridade, a Administração Científica de Taylor defendia a organização funcional caracterizada pela
excessiva descentralização da autoridade. Todavia, nem a Abordagem Neoclássica se livrou de
discussões internas. O problema da centralização é um assunto amplamente discutido pela Teoria
Neoclássica.
Características da centralização:
A centralização enfatiza as relações escalares, isto é, a cadeia de comando. A organização é desenhada
dentro da premissa de que o indivíduo no topo possui a mais alta autoridade e que a autoridade dos
demais indivíduos é escalada para baixo, de acordo com sua posição relativa no organograma. A cadeia
escalar ou cadeia de comando está intimamente relacionada com a unidade de comando.
Características da descentralização:
Com a descentralização, as decisões são pulverizadas nos níveis mais baixos da organização. A
tendência que vem ocorrendo nas últimas décadas é no sentido de descentralizar para proporcionar
melhor utilização dos recursos humanos. O princípio que rege a descentralização é assim definido: a
autoridade para tomar ou iniciar a ação deve ser delegada tão próxima da cena quanto possível. O grau
de descentralização é tanto maior quando:
Quanto maior for o número de decisões tomadas nas escalas mais baixas da hierarquia administrativa.
Quanto mais importantes forem as decisões tomadas nos níveis mais baixos da hierarquia
administrativa.
Quanto menor for a supervisão sobre a decisão tomada. Ocorre a descentralização quando nenhuma
supervisão ou controle direto é feito ao tomar-se uma decisão.
3.3. Estado: Conceito e Evolução do Estado Moderno
3.3.1. Origem do Estado
Dallari resume em 3 posições básicas as diversas teorias referentes ao momento do surgimento do
Estado:
a) O Estado sempre existiu, visto que desde que o homem vive sobre a Terra, encontra-se integrado na
organização social dotada de poder e com autoridade p/ determinar o comportamento de todo o grupo.
Ainda que mínima, teria havido uma organização social nos grupos humanos.
b) O Estado foi constituído p/ atender às necessidades e conveniências do grupo social, ou seja, houve
um período em que a sociedade humana existiu sem o Estado.
c) O Estado surgiu como sociedade política detentora de soberania, isto é, de um poder que não seria
ultrapassado por nenhum outro dentro dos limites de seu território – poder supremo e independente.
3.3.2. Conceito de Estado
Jellinek: corporação formada por um povo, dotada de um poder de mando originário e assente em
determinado território.
Kelsen: ordem coativa normativa da conduta humana, ou seja, para ele o Estado se resume no
ordenamento jurídico que rege a vida de uma sociedade.

Dallari: ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado
território.
Weber: comunidade humana que, dentro de determinado território, reivindica para si, de maneira bem
sucedida, o monopólio da violência física legítima.
ESTADO x NAÇÃO: atualmente não podemos falar em “Estado Palestino”, visto que, apesar de tal povo
estar assentado em determinado território, não possui poder soberano sobre este, nem interna nem
externamente. Poderíamos sim falar em “Nação Palestina”, visto que o conceito de Nação exprime a
idéia de uma comunidade política marcada por uma ascendência comum (língua, religião, costumes,
cultura, história). Atualmente, o termo Nação tb passa a idéia de “espírito” e/ou “alma” de um povo.
Todavia, nem sempre uma Nação encontra-se reunida no âmbito de uma forma de organização estatal
ou política.
TERRITÓRIO: espaço geográfico em que o Estado exerce a sua soberania, com a exclusão da
soberania de qq outro Estado.
POVO x POPULAÇÃO: as pessoas que estão presentes, em determinado momento, no território do
Estado constituem sua população, mas não necessariamente seu povo, pois ela contém os turistas
estrangeiros e imigrantes ilegais que lá estejam. A noção de povo abrange apenas o grupo humano
presente no território do Estado e a ele vinculado pela cidadania ou nacionalidade, ou seja, por vínculo
de obrigações e direitos que lhe permite participar da vida pública daquele Estado.
PODER SOBERANO: poder de mando de última instância que impõe a uma coletividade um conjunto de
atribuições de comando e obediência que são regularmente aceitos como devidos e naturais, portanto
legítimos (soberania interna). Manifesta-se externamente, em relação aos demais Estados, de forma que
nenhum destes tem o poder de interferir em seus assuntos internos.
3.3.3. Evolução do Estado Moderno
ESTADO ANTIGO: constitui a forma de Estado mais recuada no tempo, onde a família, a religião, a
organização econômica e o Estado formavam um conjunto confuso, sem diferenciação aparente, não se
distinguindo o pensamento político da religião, da moral, da filosofia ou das doutrinas econômicas. Como
características principais: natureza unitária (o Estado Antigo sempre aparece como uma unidade
geral, não admitindo qq divisão interior, nem territorial nem de funções) e religiosidade (sua influência era
tão grande no Estado Antigo que muitos autores o denominam de Estado Teocrático, onde a autoridade
dos governantes e as normas do comportamento individual e coletivo eram expressões da vontade de
um poder divino.
ESTADO GREGO: não se tem notícia da existência de um Estado único, que englobasse toda a
civilização helênica, mas sim diversas polis, ou seja, cidades-Estado. Eram as sociedades políticas de
maior expressão, que visavam a autosuficiência.
Ex: Atenas e Esparta. Nelas havia uma elite política que possuía intensa participação nas decisões do
Estado, mas que excluía a maior parte da população (escravos, servos, estrangeiros, mulheres, etc.).
ESTADO ROMANO: teve início com um pequeno agrupamento humano, experimentou várias formas de
governo, expandiu seu domínio p/ vastas regiões do mundo conhecido na época. Inicialmente, Roma
manteve as características de cidade-Estado. Assim como no Estado grego, somente uma pequena faixa
da população participava diretamente do governo. O domínio de Roma sobre uma grande extensão
territorial e o cristianismo iriam determinar a superação da cidade-Estado, promovendo o advento de
novas formas de Estado, englobadas no conceito de Estado Medieval.
ESTADO MEDIEVAL: o cristianismo, a invasão dos bárbaros e o feudalismo foram os principais
elementos que se fizeram presentes na sociedade política medieval. Também denominado de PROTO-
ESTADO FEUDAL era caracterizado pela fragmentação do poder central e do exercício da autoridade
política nos feudos, pela existência de uma entidade supranacional com o monopólio do conhecimento e
da
legitimação baseada na revelação – IGREJA – que se traduz no predomínio do religioso sobre o secular
e por relações de domínio puramente pessoais, baseadas no pacto da suserania e vassalagem. As
invasões e o estado de guerra quase freqüente que caracterizaram a Idade Média tornaram difícil o
desenvolvimento do comércio, o que valorizou sobremaneira a posse da terra, de onde todos deveriam
tirar o seu sustento. Dessa forma, os proprietários menos poderosos colocavam-se a serviço do senhor
feudal, obrigando-se a dar-lhe apoio nas guerras e pagar-lhe tributos, em troca de proteção.
ESTADO MODERNO ABSOLUTISTA: no que se refere ao exercício do poder político, é a organização
em que se completa os processos de:

- concentração: confluência dos instrumentos de gestão nas mãos do soberano;
- centralização: eliminação ou subordinação dos ordenamentos jurídicos inferiores;
- despersonalização: passagem das relações de comando e obediência entre indivíduos para relações
de comando e obediência entre instituições.
O Estado moderno nasceu de uma estrutura absolutista, que propiciou, no continente europeu, a
unidade jurídica e o poder do Estado, com seus órgãos onipotentes: exército permanente, polícia,
burocracia, clero e magistratura. O absolutismo, por meio da política mercantilista, transformou o Estado
na mais forte entidade econômica capitalista. No âmbito externo, o comércio, a guerra e a diplomacia
consolidavam aindependência e a hegemonia dos Estados em relação aos demais.
ESTADO LIBERAL: produto da Revolução Gloriosa Inglesa, da revolução Americana e da Revolução
Francesa, tem como principal característica um compromisso entre o poder do soberano e o poder dos
representantes. Teve como base a classe burguesa,
que desejava a não-intervenção do Estado na economia e, na esfera política, a realização de eleições, a
formação de câmaras representativas, respeito à oposição e a separação de poderes. Surgia, assim o
liberalismo. O aparelho estatal deveria atender apenas à defesa externa, à segurança pública, à
diplomacia, à administração da justiça, à cunhagem de moedas e à cobrança de tributos.
No plano político, os cidadãos do Estado liberal eram elementos passivos, pois não intervinham
diretamente na vida pública. O exercício da soberania popular era monopolizado pelos representantes
eleitos, de acordo com o sistema representativo burguês. Tal soberania era meramente fictícia, pois não
refletia, de fato, a vontade popular.
ESTADO DE DIREITO: o modelo liberal foi se desgastando com os problemas surgidos já no século XIX,
resultantes das transformações na base econômica – Revolução Industrial – e das pressões das massas
por uma maior participação no processo político. Começa a se estabelecer a idéia de que o Estado deve
seguir seus fins somente de acordo com as formas e limites do Direito e são garantidas as liberdades
fundamentais com aplicação da lei geral-abstrata por juízes independentes.
ESTADO INTERVENTOR: o Estado torna-se provedor da infra-estrutura, criando e fomentando as
condições materiais que assegurem o crescimento econômico. Passa também, a ser o defensor dos
interesses das empresas nacionais no mercado internacional, aplicando políticas protecionistas e
subsídios à produção interna.
Surgimento com a quebra da bolsa de Nova York em 1929. As idéias de Keynes estimularam ainda mais
as políticas intervencionistas dos Estados.
ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL: foi típico dos países capitalistas desenvolvidos, constituído pela
incorporação dos direitos sociais (trabalho, saúde, educação, previdência, assistência social) ao conceito
de cidadania, visando garantir a todos um padrão mínimo de bem-estar econômico e social, procurando-
se integrar todos os cidadãos. Foi o tipo de organização política e econômica que dá ao Estado o papel
de agente da promoção social e organizador da economia. Desta forma caberia ao “Welfare State”:
- a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde, previdência social, habitação, etc) p/
garantir o suprimento das necessidades básicas da população.
- garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento
nacional – telecomunicações e petróleo, por exemplo.
ESTADO DEMOCRÁTICO: começa a ocorrer ainda no século XIX em alguns países, onde as massas
populares são incluídas no processo político, por meio do sufrágio universal e o conseqüente direito de
participar da elaboração das leis e políticas governamentais, ainda que de forma indireta. Além disso,
são ampliados os mecanismos de controle que a sociedade tem sobre a Administração Pública.
ESTADO DESENVOLVIMENTISTA: é o modelo recorrente na América Latina e em países periféricos do
mundo capitalista, onde o Estado tem o papel de promotor principal do desenvolvimento econômico,
intervindo, complementando ou mesmo substituindo o mercado (produtor de bens e serviços). Pode
apresentar regime político democrático ou autoritário, geralmente caracterizado pela instabilidade política
e práticas governamentais patrimonislistas/clientelistas. O sistema de substituição de importações,
característico desse tipo de Estado, esgota-se com a crise econômica dos anos 70 e 80 e com a
chamada Terceira Revolução Industrial, a Revolução Tecnológica, que enfraqueceu ainda mais a
posição desses países no mercado internacional.
ESTADO SOCIALISTA: baseado na apropriação coletiva dos meios de produção, substitui o mercado
na alocação de recursos. Utiliza a economia totalmente planificada e regime autoritário. Após a queda do
Muro de Berlim e o desmembramento da antiga União Soviética, vem perdendo sua força com a abertura
econômica da maioria dos países, que resolveram adotar o modelo capitalista. Isto pq o antigo modelo

fracassou em prover os bens de consumo desejados pela população, além do colapso econômico
provocado pela corrida armamentista com o Ocidente e pela contestação política do sistema de partido
único. Todavia, a democracia vem tendo dificuldade de
se estabelecer nesses países.
3.4. Conceitos Fundamentais do Direito Público e Funcionamento do Estado
3.4.1. Direito Público
O Direito Público tem por objeto principal a regulação dos interesses estatais e sociais, só alcançando as
condutas individuais de forma indireta. As relações jurídicas no Direito Público são caracterizadas por
uma desigualdade jurídica entre seus pólos, já que o pólo ocupado pelo Estado representa a tutela dos
interesses da coletividade.
Sempre que houver conflito entre esses interesses e o interesse de um particular, os primeiros deverão
prevalecer, respeitando, é claro, os direitos e garantias individuais.
Já o Direito Privado tem como preocupação principal a regulação dos interesses individuais e tutela a
esfera individual, ou seja, o convívio dos indivíduos em sociedade. Nele, há a igualdade jurídica dos
pólos das relações por ele regidas, não havendo motivos para que se estabeleçam relações de
subordinação entre as partes, mesmo que o Estado ocupe um dos pólos.
Segundo Sundfeld, são os seguintes os princípios gerais do direito público:
- AUTORIDADE PÚBLICA: conferida ao Estado pelas normas jurídicas.
- SUBMISSÃO DO ESTADO À ORDEM JURÍDICA: todo ato ou comportamento do Poder Público, para
ser válido e obrigar os indivíduos, deve ter fundamento em norma jurídica superior.
- FUNÇÃO/PODER-DEVER DE AGIR: a atividade pública constitui função, ou poder-dever de agir, que
somente é legitimada quando atende a determinada finalidade que gerou sua atribuição ao agente, ou
seja, o bem jurídico que a norma tem em mira. Desta forma, o agente estatal é obrigado a exercer seus
poderes.
- IGUALDADE DOS PARTICULARES PERANTE O ESTADO: o princípio da isonomia é essencial a
todo o Direito Público. Todavia, tal princípio não exige que o Estado trate a todos de modo idêntico e sim
implica a necessidade de os iguais serem tratados igualmente e os desiguais, desigualmente, na medida
da sua desigualdade.
- DEVIDO PROCESSO LEGAL: o processo é o modo normal de agir do Estado, ou seja, a realização do
processo é indispensável è produção ou execução dos atos estatais. É, ao mesmo tempo, uma garantia
passiva (dirigida à pessoa quando sofre o poder estatal) e ativa (destinada a propiciar o acionamento da
máquina estatal pelos membros da sociedade) dos particulares em relação ao Estado.
- RESPONSABILIDADE OBJETIVA: o Estado deverá obrigatoriamente arcar com os prejuízos
provocados por sua ação ou inação.
- IGUALDADE DAS PESSOAS POLÍTICAS: devido ao fato do Estado brasileiro não ser unitário, suas
atribuições são descentralizadas entre várias pessoas políticas, que são os entes da federação: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Sob o ponto de vista jurídico, as pessoas políticas são
absolutamente iguais entre si; a Constituição de 88 outorgou a cada uma delas um conjunto de
competências, as quais são exercidas com autonomia.
3.4.2. Princípios da Administração Pública
O Decreto Lei nº 200/67 estabeleceu que as atividades da Administração Pública federal obedecerão os
seguintes princípios fundamentais:
- PLANEJAMENTO:visando a promover o desenvolvimento econômico-social do país e a segurança
nacional, compreenderá a elaboração e a atualização do plano geral do governo, de programas gerais,
setoriais e regionais, do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso.
- COORDENAÇÃO:será exercida em todos os níveis, mediante a atuação das chefias individuais, a
realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e
funcionamento das comissões de coordenação em cada nível administrativo.
- DESCENTRALIZAÇÃO
-DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA: com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às
decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

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