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Controle aula 9

  1. 1. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE AULA 9: TIPOS DE PROCESSOS O nosso penúltimo encontro vai ser dedicado aos tipos de processos existentesno Tribunal de Contas da União. A aula de hoje vai aprofundar alguns temas já comentados em aulas passadas.Vamos poder entender melhor o que o Analista de Controle Externo faz no seu dia-a-dia. Hoje, vamos, fundamentalmente, trabalhar com o Regimento Interno. O escopode nossa aula vai ser o Título VI – Atividades de Controle Externo – do RegimentoInterno, o qual se inicia com o art. 186. 1 – TIPOS DE PROCESSOS – VISÃO GERAL Didaticamente, podemos dividir os processo do Tribunal de Contas da União daseguinte forma: Tomada de Contas (ordinária e extraordinária) Prestação de Contas(ordinária e extraordinária) I – Processos de Contas Tomada de Contas Especial Contas do Governo Atos e contratos II – Processos que não são de contas Fiscalização Atos sujeitos a registro Consultas A divisão acima é utilizada apenas para organizar melhor a nossa aula e parafacilitar o entendimento dos alunos quando falarmos dos recursos cabíveis no Tribunalde Contas da União. Dessa forma, essa divisão vai ser utilizada tanto nessa aula comona próxima. O principal fundamento para realizar a divisão conforme apresentadabaseia-se na função judicante, pois somente ocorre julgamento nos processos de contas,em todos os demais ocorre apreciação. Ademais, vale acrescentar que não pode haver ressarcimento ao erário emprocessos que não sejam de contas. Dessa forma, quando o TCU realiza uma www.pontodosconcursos.com.br 1
  2. 2. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEfiscalização em que percebe que houve desvio de recursos públicos, antes de condenar oresponsável em débito, deve converter o processo de fiscalização em processo decontas. 2 – Tomada e Prestação de Contas Tendo como base o Título VI do Regimento, vamos iniciar o nosso estudo pelastomada e prestação de contas. Conforme estudamos na aula passada, assiste ao Tribunal de Contas da União oPoder Regulamentador. Em conseqüência, pode expedir atos e instruções normativassobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seucumprimento, sob pena de responsabilidade. Para disciplinar a matéria, o Tribunal de Contas da União editou a InstruçãoNormativa n.° 47, da qual, considero importante trazer as seguintes definições: ‘I - processo de contas: conjunto de documentos e informações, obtidos diretaou indiretamente, que permitam avaliar a conformidade e o desempenho da gestão dosresponsáveis por políticas públicas, bens, valores e serviços públicos federais; II - processo de contas ordinárias: processo de tomada ou prestação de contasorganizado anualmente pelas unidades jurisdicionadas cujos responsáveis estãosujeitos à obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal; III - processo de contas extraordinárias: processo de tomada ou de prestaçãode contas organizado e apresentado quando da extinção, liquidação, dissolução,transformação, fusão ou incorporação de unidades jurisdicionadas cujos responsáveisestejam alcançados pela obrigação prevista no art. 70, parágrafo único, daConstituição Federal; IV - processo de tomada de contas: processo de contas relativo à gestão dosresponsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal direta; V - processo de prestação de contas: processo de contas relativo à gestão dosresponsáveis por unidades jurisdicionadas da administração federal indireta edaquelas não classificadas como integrantes da administração direta federal; VI - processo de contas simplificado: processo de tomada ou de prestação decontas organizado de forma simplificada, a partir da aplicação de critérios de risco,materialidade e relevância, estabelecidos pelo Tribunal; Para facilitar o estudo, sublinhei o que considero de mais importante nadefinição de cada dispositivo. De toda sorte, considero interessante repisar que adiferença de tomada de contas para prestação de contas é que a primeira se destina aos www.pontodosconcursos.com.br 2
  3. 3. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEórgãos da administração direta. Outra importante distinção é entre as contas ordinárias eas contas extraordinárias. O dever de prestar contas insculpido no parágrafo único doart. 70 da Constituição Federal obriga o gestor a demonstrar como ocorreu a sua gestãono período correspondente a um ano civil, ou seja, de primeiro de janeiro a trinta e umde dezembro. Essas são as contas ordinárias. Caso ocorra qualquer situação que façacom que um órgão ou uma entidade não consiga chegar o final do ano – como exemplo,podemos citar a extinção de determinado órgão –, teremos as contas extraordinárias, quecompreenderão o período entre o início do exercício e a sua extinção. Em 1998, no concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunalde Contas da União, o Cespe elaborou a seguinte questão: A respeito dos processos de tomada e de prestação de contas, julgue os itensabaixo. (1) Tomada de contas é o processo organizado pelo próprio agente responsávelou pelos órgãos de contabilidade analítica das entidades da administração indireta,referentes aos atos de gestão praticados pelos respectivos dirigentes. (2) A prestação de contas poderá ser anual, especial ou extraordinária. (3) A tomada de contas extraordinária será levantada quando ocorrer extinção,dissolução, transformação, fusão ou incorporação do órgão. A assertiva (1) está incorreta, porque a tomada de contas é para administraçãodireta e não indireta. Já o item (2) está incorreto, porque não existe prestação de contas especial,apenas ordinária e extraordinária. O item (3) está correto. O parágrafo único do art. 189 do RITCU (art. 7°, parágrafo único, da LOTCU)estabelece que, nas tomadas ou prestações de contas, devem ser incluídos todos osrecursos, orçamentários e extra-orçamentários, utilizados, arrecadados, guardados ougeridos pela unidade ou entidade ou pelos quais ela responda. No concurso para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal deContas da União no ano de 2004, foi cobrada a seguinte questão: ‘Nas prestações de contas que os gestores públicos devem remeterperiodicamente ao TCU, não há necessidade de inserção de demonstrativos referentesa recursos extra-orçamentários, pois, nesses casos, inexiste potencial de lesão aoerário.’ Pelo que foi exposto, podemos verificar que a assertiva é falsa. www.pontodosconcursos.com.br 3
  4. 4. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Prosseguindo, chamo a atenção para o art. 52 da LOTCU. ‘Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nívelhierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno,expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimentodas conclusões nele contidas.’ As contas que são encaminhadas ao Tribunal de Contas da União devem, entreoutras coisas, apresentar um relatório emitido pelo gestor dos recursos públicos e oparecer do controle interno acerca da gestão (art. 9° da LOTCU). Estabelece o mencionado art. 52 da LOTCU que o parecer do controle internodeve ser levado ao conhecimento do Ministro de Estado supervisor da área, o qual deveatestar que tomou conhecimento do referido parecer. Importante registrar que essaatribuição é indelegável. Ao decidir em processo de tomada ou prestação de contas, o Tribunal podeadotar 3 tipos de decisões: preliminar, definitiva e terminativa. Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-sequanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou aaudiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias aosaneamento do processo (art. 10, § 1°, da LOTCU ou 201, § 1°, do RITCU). Para melhor compreendermos o dispositivo, interessante apresentar as definiçõesdos termos audiência, citação e diligência. Audiência: espécie de comunicação processual pela qual o responsável échamado aos autos para apresentar RAZÕES DE JUSTIFICATIVA acerca dedeterminada irregularidade que NÃO tenha causado dano ao erário. Citação: espécie de comunicação processual pela qual o responsável é chamadoaos autos para apresentar ALEGAÇÕES DE DEFESA acerca de determinadairregularidade que tenha causado dano ao erário. Diligência: espécie de comunicação processual utilizada para obter informaçõesou documentos necessários ao saneamento dos autos. Continuando com os tipos de decisões, definitiva é a decisão pela qual oTribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares (art. 10, § 2°,da LOTCU ou 201, § 2°, do RITCU). Dessa forma, definitiva é a decisão que o Tribunalextingue o processo com julgamento de mérito. Por fim, terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento dascontas que forem consideradas iliqüidáveis, ou determina o seu arquivamento pela www.pontodosconcursos.com.br 4
  5. 5. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular doprocesso ou por racionalização administrativa e economia processual, nos termos dosarts. 211 a 213 (art. 10, § 1°, da LOTCU ou 201, § 1°, do RITCU). Vamos agora aprofundar nossos estudos nas decisões definitivas e terminativas. Como foi dito, a decisão definitiva vai ser adotada quando o Tribunal julgar ascontas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. As contas serão julgadas regulares quando expressarem, de forma clara eobjetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e aeconomicidade dos atos de gestão do responsável (art. 16, inciso I da LOTCU ou 207 doRITCU) Quando as contas forem julgadas regulares, o Tribunal dará quitação plena aosresponsáveis. As contas serão julgadas regulares com ressalvas quando evidenciaremimpropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano aoerário (art. 16, inciso II, da LOTCU ou 208 do RITCU). Ao julgar regulares com ressalvas, o Tribunal dará quitação ao responsável efará as determinações necessárias para que sejam sanadas as impropriedades. As contas serão julgadas irregulares quando ocorrer (art. 16, inciso III, daLOTCU ou 209 do RITCU): a. omissão no dever de prestar contas; b. prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c. dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico; d. desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos; e. Reincidência no descumprimento de determinações. Existe grande semelhança entre a situação que leva o Tribunal a julgar as contasregulares com ressalvas e a que leva a julgar irregulares com fundamento na letra bacima. Na primeira situação ocorreu a prática de impropriedade ou falta de naturezaformal. Na segunda situação temos a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo,antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial. A diferença entre ambas assituações é bastante sutil, levando, por vezes, a grandes discussões nos colegiados doTribunal. www.pontodosconcursos.com.br 5
  6. 6. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Um exemplo de falha de natureza forma é a falta de numeração das folhas deprocesso licitatório. Já a não observância do número mínimo de 3 licitantes paraaquisição de produto por meio de convite pode ser considerado ato de gestão ilegal. Ainda em relação às contas irregulares, interessante comentar o art. 209, §§ 4° e6°, do RITCU (ou 16, §§ 2° e 3°, da LOTCU). ‘Art. 209. O Tribunal julgará as contas irregulares quando evidenciadaqualquer das seguintes ocorrências: (...) § 4º Nas hipóteses dos incisos II, III e IV, o Tribunal, ao julgar irregulares ascontas, fixará a responsabilidade solidária: I – do agente público que praticou o ato irregular; e II – do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmoato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado. § 6º Verificadas as ocorrências previstas nos incisos III e IV do caput, oTribunal, por ocasião do julgamento, determinará a remessa de cópia dadocumentação pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das açõescabíveis, podendo decidir sobre essa mesma providência também nas hipóteses dosincisos I e II.’ O parágrafo 4° indica que o Tribunal pode condenar solidariamente pessoas(físicas e jurídicas) que não sejam agente público. Nesse caso, vamos ter uma extensãoda jurisdição do Tribunal. A condenação mencionada nesse parágrafo será sempre solidária. Dessa forma,deveremos ter um agente público culpado por um ato que traga dano ao erário e umterceiro que tenha concorrido para o cometimento do dano. Havendo esses dois agentes,teremos a solidariedade. Importante registrar que se não houver o agente público nãopodemos ter a solidariedade e, consequentemente, não podemos condenar o não agentepúblico. A solidariedade é instituo do Direito Civil e se constitui em benefício de ordemdo credor. Quando duas pessoas devem, solidariamente, a uma terceira, esta pode cobrara dívida de qualquer dos devedores indistintamente. Exemplificando: João foi condenado a pagar em solidariedade com José milreais a Pedro. Dessa forma, Pedro pode cobrar uma parte de José e uma parte de João,ou escolher qualquer um dos dois e cobrar os mil reais. www.pontodosconcursos.com.br 6
  7. 7. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Para ilustrar o tema, trago a seguinte questão relacionada ao assunto, cobrada naprova de 2004 para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas daUnião: ‘Pode o TCU constituir título executivo contra empresa privada.’ Pelo que vimos, a empresa pode ser condenada solidariamente com o agentepúblico e o acórdão condenatório do TCU tem eficácia de título executivo. Dessa forma,a assertiva está correta. Com relação ao § 6° do art. 209, chamo a atenção para o fato de que, em certoscasos, o Tribunal vai encaminhar o que ele apurou para o Ministério Público da União,para que sejam tomadas as medidas cíveis e penais cabíveis. Na prova de 1998, o Cespe apresentou a seguinte questão no concurso para ocargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União: ‘Em face do fundamento da condenação – dano ao erário, decorrente de ato degestão antieconômico –, cabia ao Tribunal determinar a remessa da documentaçãopertinente ao Ministério Público da União, para o ajuizamento das ações civis e penaiscabíveis’. Por guardar estreita consonância com o § 6° do art. 209, a questão está correta. Pelo previsto no art. 19 da LOTCU, o Tribunal, ao julgar as contas irregulares,poderá aplicar as multas previstas nos artigos 57 e 58 da Lei Orgânica. Na próxima aula,vamos dedicar um tópico para falar sobre as sanções do Tribunal de Contas da União. Para encerrarmos o tópico tomada e prestação de contas, vamos, agora, estudar adecisão terminativa. Devemos lembrar que, conforme acima mencionado, a decisão seráconsiderada terminativa quando as contas forem consideradas iliquidáveis. Valetranscrever o art. 211 do RITCU (art. 20 da LOTCU) ‘Art. 211. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou deforça maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmenteimpossível o julgamento de mérito. § 1º Na hipótese prevista neste artigo, o Tribunal ordenará o trancamento dascontas e o conseqüente arquivamento do processo. § 2º Dentro do prazo de cinco anos contados da publicação, no Diário Oficialda União, da decisão terminativa a que se refere o § 3º do art. 201, o Tribunal poderá,à vista de novos elementos considerados suficientes, autorizar o desarquivamento doprocesso e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestação de contas. www.pontodosconcursos.com.br 7
  8. 8. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE § 3º Transcorrido o prazo referido no parágrafo anterior sem que tenha havidonova decisão, as contas serão consideradas encerradas, com baixa na responsabilidadedo administrador.’ As contas serão consideradas iliquidáveis quando ocorrer qualquer evento queimpeça o Tribunal de chegar a uma conclusão acerca da gestão do responsável. Porexemplo, uma inundação de um prédio, em que todos os documentos relacionados àdeterminada gestão sejam perdidos, é caso de contas iliquidáveis. Com relação a esse artigo, devemos ter em mente que as contas serãoconsideradas iliquidáveis somente se os fatos forem alheios à vontade do gestor. Assim,se o próprio gestor colocar fogo na sua repartição, com o objetivo de se livrar depossível julgamento irregular de suas contas, seu ato implicará presunção de má-fe, oque poderá ensejar a sua condenação. Vale notar que os autos podem ser desarquivados se, no período de 5 anos,forem obtidos elementos que possibilitem o julgamento das contas. Para ilustrar o tema, vejamos as seguintes questões de concursos anteriores: (MPjTCUCespe2004)‘Se um determinado prédio público for atingido porinundação e, em conseqüência, não se mostrar mais possível o julgamento de mérito deum processo de tomada de contas especial, as contas devem ser julgadas iliquidáveis eo TCU deverá determinar o trancamento das contas; essa espécie de decisão éclassificada pela Lei Orgânica do TCU como terminativa. (ACECespe2004) ‘Considere que, instaurada tomada de contas especial emrazão de irregularidades verificadas em obra pública federal, na qual se detectou aexistência de dano ao erário, o Tribunal de Contas da União constatou que toda adocumentação comprobatória da despesa fora destruída por violenta e inevitávelinundação provocada por eventos naturais. Diante disso, o Tribunal pode, em decisãoterminativa, ordenar o trancamento das contas, considerando-as iliquidáveis. Pode,também, julgar o mérito das contas, alguns anos depois, caso estejam presentes osrequisitos legais aplicáveis. Pelo que vimos, ambas as assertivas estão corretas. Conforme já estudamos, as decisões da Corte de Contas de que resultem débitoou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial. Ao ser condenado, o gestor será notificado para comprovar ao Tribunal orecolhimento integral da dívida. Versa o artigo 217 do RITCU (artigo 26 da LOTCU)que, em qualquer fase do processo, o condenado poderá pedir o parcelamento da dívida www.pontodosconcursos.com.br 8
  9. 9. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEem até vinte e quatro vezes. Cumpre salientar que o não pagamento de qualquer parcelaimplica vencimento antecipado das demais. O artigo 219 do RITCU (artigo 28 da LOTCU) faculta ao Tribunal determinar odesconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos, salários ou proventos doresponsável, observados os limites previstos na legislação pertinente. Pode ainda o Tribunal autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio deque MPjTCU. Por fim, o pagamento integral do débito da multa não modifica o julgamento demérito dado às contas. Dessa forma, caso alguém tenha tido as suas contas julgadasirregulares, sendo, também, condenado ao ressarcimento de importância ao erário, opagamento integral desse valor não retirará a pecha de irregularidade atribuída às suascontas. 2.1 - Tomada de Contas Especial A tomada de contas especial é uma espécie do gênero tomada de contas. Dessaforma, tudo o que foi falado para o julgamento de tomada de contas cabe para a tomadade contas especial. Assim sendo, nesse tópico, vamos estudar, apenas, os aspectosdiferenciadores desse tipo de processo. O art. 197 do RITCU (art. 8° da LOTCU) apresenta os motivos (negrito) e osobjetivos (sublinhados) da instauração do processo de tomada de contas especial. ‘Art. 197. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não-comprovaçãoda aplicação dos recursos repassados pela União na forma prevista no inciso VIII doart. 5º, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos,ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de queresulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena deresponsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas àinstauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dosresponsáveis e quantificação do dano.’ Em suma, o processo de tomada de contas especial será instaurado quandoocorrer algum fato que possa trazer prejuízo ao erário. Devemos destacar que nãoimporta se o fato ensejador da tomada de contas especial tenha sido praticado de formadolosa ou culposa. No ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questão na prova de DefensorPúblico da União, 2ª categoria: www.pontodosconcursos.com.br 9
  10. 10. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE ‘A tomada de contas especial (TCE) é um dos instrumentos para o controle daadministração pública. Segundo a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, aTCE pode ser instaurada mesmo que o administrador não tenha agido dolosamentepara apropriar-se de bens ou valores públicos’. Pelo que aqui foi exposto, podemos perceber que a assertiva está correta. Ocorrendo um fato que tenha a possibilidade de trazer prejuízo ao erário, há anecessidade de instauração da tomada de contas especial. Quem é o responsável pelasua instauração? A resposta está no próprio art. 197: a autoridade administrativacompetente, que, em geral, é o ordenador despesa do órgão ou da entidade. Existem, contudo, ao menos duas situações em que não será o ordenador dedespesa a autoridade responsável pela instauração da tomada de contas especial. Sãoelas: a omissão no dever de prestar contas e a não-comprovação da aplicação dosrecursos repassados pela União. Nesses casos, o responsável para a instauração datomada de contas especial será o órgão repassador do recurso. Percebam que a tomada de contas especial será instaurada ou pelo próprio órgãoou, no caso de convênio, pelo órgão repassador dos recursos. Jamais o controle internovai ser responsável pela instauração do processo. Caso a autoridade responsável não providencie a instauração da TCE, o Tribunaldeterminará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo paracumprimento dessa decisão. Importante notar que o art. 197 do RITCU estabelece que ainércia do responsável implica sua responsabilidade solidária. Uma das maiores confusões para quem estuda o assunto é a impropriedade dotermo tomada de contas especial, uma vez que temos duas situações distintas e apenasum nome. As duas situações distintas correspondem as duas fases da TCE: a interna e aexterna. A fase interna é aquela que ocorre dentro do órgão ou da entidade. Nessemomento, ainda NÃO TEMOS PROCESSO, TEMOS, APENAS, PROCEDIMENTO.Essa fase muito se assemelha ao inquérito policial, pois é uma fase apenas investigativa.Por essa razão a fase interna não precisa obedecer aos princípios do devido processolegal. Após a apuração dos fatos no âmbito do órgão ou da entidade, a tomada decontas especial deve ser encaminhada ao controle interno, para a emissão de seu parecere, em seguida, para o Ministro de Estado supervisor da área – ou autoridade equivalente-, a fim de que tome conhecimento do que foi apurado. www.pontodosconcursos.com.br 10
  11. 11. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Somente após essas etapas serem vencidas, a tomada de contas especial seráencaminhada para o Tribunal de Contas da União. Inaugura-se, assim, a fase externa daTCE. Nesse momento, o que era mero procedimento passa a ser processo e, por contadisso, devem ser observados os princípios do devido processo legal, do contraditório eda ampla defesa. Aplica-se aos processos de tomada de contas especial o princípio da relaçãocusto X benefício do controle. Pelo art. 199 do RITCU, as tomadas de contas especiaissó vão ser imediatamente encaminhadas ao Tribunal de Contas da União se o dano aoerário for superior à quantia anualmente fixada pelo Tribunal para esse fim (o Tribunal,utilizando o seu poder regulamentador, fixou, por meio da DN n.° 64, para o ano de2005, o valor de R$ 21.000,00). Exemplificando: caso haja a ocorrência de desvios de recursos públicos naordem de cinco mil reais, o órgão vai providenciar, normalmente, a instauração datomada de contas especial. Não vai, entretanto, encaminhar o procedimento ao Tribunalde Contas da União no momento que terminar a sua apuração. O TCU só vai receberesse procedimento junto com as contas ordinárias que o órgão deve anualmenteencaminhar para o Tribunal. Estabelece ainda o art. 213 do RITCU (art. 93 da LOTCU) que o Tribunal pode,a título de racionalização administrativa e economia processual determinar oarquivamento dos processos de TCE que sejam de valores inferiores ao mencionadoacima sem o cancelamento do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor,para que lhe possa ser dada quitação. No exemplo utilizado acima – TCE de cinco mil reais – o Tribunal podearquivar o processo sem julgá-lo. Nesse caso, teremos um exemplo de decisãoterminativa, pois o processo vai ser encerrado sem o julgamento do mérito. Para encerrarmos este tópico, importante destacar que o art. 197, § 3°, doRITCU estabelece que ‘na ocorrência de perda, extravio ou outra irregularidade SEMQUE SE CARACTERIZE A MÁ-FÉ de quem lhe deu causa, SE O DANO FORIMEDIATAMENTE RESSARCIDO, a autoridade administrativa competente deverá, emsua tomada ou prestação de contas ordinária, comunicar o fato ao Tribunal, ficandodispensada desde logo a instauração de tomada de contas especial’. Para ilustrar o tema, trazemos a seguinte questão abordada na prova para o cargode Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no ano de 2004. www.pontodosconcursos.com.br 11
  12. 12. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE ‘Na direção de ente da administração pública indireta, uma autoridadeadministrativa constatou que um agente público de seu quadro alcançou recursospúblicos dolosamente e causou lesão ao patrimônio daquela pessoa jurídica. A referidaautoridade determinou então a instauração de procedimento administrativo disciplinare a comunicação dos fatos ao Ministério Público Federal. Nessa situação, a autoridade administrativa agiu corretamente, no que dizrespeito à proteção do patrimônio público, de modo que não seria necessária a adoçãode mais nenhuma providência por parte dela’. A assertiva está incorreta, porque competia à autoridade administrativa instaurara tomada de contas especial. 3 – CONTAS DO GOVERNO Considerando que nós já tratamos desse tema quando estudamos a competênciado Tribunal de Contas da União na Constituição Federal, nesse momento, vamos,apenas, aprofundar o tema. Relembrando, as contas do Governo da República incluirão as contas prestadaspelo Presidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dosDeputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,que consolidarão as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministério Público daUnião (artigo 221, § 1°, do RITCU). As contas prestadas pelo Presidente da República consistirão nos balanços geraisda União e no relatório do órgão central do sistema de controle interno do PoderExecutivo. As demais contas incluirão quadro consolidado de gestão fiscal e relatóriodo respectivo órgão de controle interno contendo manifestação conclusiva acerca daconformidade da execução orçamentária e financeira no exercício com as metas fixadasno plano plurianual e com os dispositivos constitucionais e legais, em especial a lei dediretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual (artigo 221, § 3°, do RITCU). As contas do Presidente da República só poderão ser relatadas por ministrostitulares e serão apreciadas por meio de sessão extraordinária do Plenário, em até setentae duas horas antes do término do prazo para a remessa do relatório e pareceres aoCongresso Nacional. De acordo com o artigo 228 do RITCU, os pareceres prévios das contas doGoverno serão conclusivos no sentido de exprimirem se as contas prestadas peloPresidente da República, pelos presidentes do Senado Federal e da Câmara dos www.pontodosconcursos.com.br 12
  13. 13. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEDeputados, pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,consolidadas as dos respectivos tribunais, e pelo Chefe do Ministério Público da Uniãorepresentam adequadamente as respectivas posições financeira, orçamentária, contábil epatrimonial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observância dos princípiosconstitucionais e legais que regem a administração pública federal. 4 – FISCALIZAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS As fiscalizações de atos e contratos podem ser feitas por iniciativa própria ou porsolicitação do Congresso Nacional. Vale acrescentar que aquelas realizadas poriniciativa própria são formas de averiguar fatos levantados pelo próprio Tribunal ou quecheguem ao seu conhecimento por meio de denúncias e representações. O RITCU apresenta os seguintes instrumentos de fiscalização: monitoramento,acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria. (artigos 238 a 243) Em apertada síntese, vale a seguinte definição de cada um desses instrumentos: Levantamento: utilizado para conhecer a organização e o funcionamento dosórgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União,bem como para avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações. Acompanhamento: utilizado para examinar, ao longo de um períodopredeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveissujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário epatrimonial. Monitoramento: instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal paraverificar o cumprimento de suas deliberações e os resultados delas advindos. Auditoria: instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para examinar alegalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis, bem como para avaliaro desempenho dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Inspeção: utilizado pelo Tribunal para suprir omissões e lacunas de informações,esclarecer dúvidas ou apurar denúncias ou representações quanto à legalidade, àlegitimidade e à economicidade de fatos da administração e de atos administrativospraticados por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição. A principal diferença entre inspeção e auditoria é que esta apresenta um escopomais abrangente. Exemplificando. Caso uma equipe de fiscalização vá a determinado órgão paraanalisar todos os contratos por ele assinados entre os anos de 2001 e 2005, estamos a www.pontodosconcursos.com.br 13
  14. 14. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEfrente de uma auditoria. Já se a equipe se interessar apenas pelos contratos firmadoscom determinada empresa em determinada época, aí o instrumento mais apropriado seráa inspeção. O art. 244 do RITCU disciplina que as auditorias, acompanhamentos emonitoramentos obedecerão a plano de fiscalização elaborado pela Presidência, emconsulta com os relatores das listas de unidades jurisdicionadas, e aprovado peloPlenário em sessão de caráter reservado. Dessa forma, temos que as auditorias,acompanhamentos e monitoramentos só serão realizados se aprovados pelo Plenário. Jáas inspeções e levantamentos podem ser autorizados pelos próprios relatores. Nunca édemais lembrar que compete ao Plenário autorizar inspeção nas unidades mencionadasno art. 15, inciso I, alínea ‘j’, do RITCU. Sobre o assunto, em 2004, o Cespe elaborou a seguinte questão para a prova deAnalista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União. ‘Se um ministro do Tribunal de Contas da União desejar que a área técnicarealize alguma auditoria, deverá enviar sua solicitação ao presidente do tribunal, aoqual, então, caberá determinar a realização do trabalho’. Como verificado, somente tem competência para autorizar a realização daauditoria o Plenário da Corte, o que torna a assertiva falsa. O art. 250 e seguintes do RITCU disciplinam a atuação do Tribunal de Contas daUnião nos processos de fiscalização. Ao realizar uma fiscalização o Tribunal, caso encontre alguma impropriedade denatureza formal, poderá DETERMINAR que sejam adotadas as medidas necessárias afim de corrigir a mencionada irregularidade. Pode, ainda, o Tribunal RECOMENDAR a adoção de providências quandoverificadas oportunidades de melhoria de desempenho. Em apertada síntese, a diferença principal em determinar e recomendar é que adeterminação obriga que o responsável adote a medida alvitrada pela Corte de Contas,sob pena de aplicação de multa. Já a recomendação é, geralmente, utilizada em matériasque sejam de ação discricionária do gestor, em que o Tribunal vislumbre oportunidadede melhoria de desempenho. O não cumprimento de recomendação NÃO possibilita aaplicação de multa. No caso de encontrar uma ilegalidade que não constitua dano ao erário, oTribunal poderá, no próprio processo de fiscalização, aplicar multa ao gestor, sendonecessário, contudo, que seja respeitado os princípios do contraditório e da ampla www.pontodosconcursos.com.br 14
  15. 15. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEdefesa. Dessa forma, antes de aplicar qualquer sanção ao gestor, o Tribunal deveráchamar o responsável pela ilegalidade em audiência para que apresente razões dejustificativa acerca do que foi levantado na fiscalização. No caso de a ilegalidade encontrada constituir dano ao erário, o Tribunal nãopoderá condenar o responsável a ressarcir o erário no próprio processo de fiscalização.Para que haja o ressarcimento, o Tribunal deverá converter o processo de fiscalizaçãoem tomada de contas especial. Vejamos a redação do art. 252 do RITCU: ‘Art. 252. Se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outrairregularidade de que resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará, desde logo, aconversão do processo em tomada de contas especial, salvo na hipótese prevista no art.213. Parágrafo único. Caso a tomada de contas especial envolva responsável porcontas ordinárias, deverá ser observado o disposto no art. 206.’ Para total compreensão do dispositivo devemos entender o que dispõe os artigos206 e 213. O art. 213 já foi comentado nessa aula, quando falamos de tomada de contasespecial. Esse dispositivo trata da relação custo X benefício do controle. Passemos então a análise do art. 206, que apresenta a seguinte redação: ‘Art. 206. A decisão definitiva em processo de tomada ou prestação de contasordinária constituirá fato impeditivo da imposição de multa ou débito em outrosprocessos nos quais constem como responsáveis os mesmos gestores. § 1º No caso do caput, a apreciação das irregularidades apuradas nos outrosprocessos dependerá do conhecimento de eventual recurso de revisão interposto peloMinistério Público, na forma do art. 288.’ Para entender melhor esse dispositivo, vamos utilizar uma situação hipotética. Vamos supor que uma equipe de fiscalização do TCU tenha ido ao órgão XYZpara analisar todas as licitações e contratos realizados entre os anos de 1996 e 2002. Aoanalisar uma licitação ocorrida no ano de 1997, a equipe constatou que o procedimentofora viciado, o que resultou a contratação com superfaturamento na ordem de cem milreais. Nessa situação, o Tribunal deve converter o processo de fiscalização em tomadade contas especial. Contudo, a condenação do responsável pelo órgão XYZ só vaiocorrer caso as contas relativa ao ano de 1997 dos responsáveis pelo órgão ainda nãotenham sido julgadas. Caso já tenha havido o julgamento das contas, pode o MPjTCU www.pontodosconcursos.com.br 15
  16. 16. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEinterpor recurso contra a decisão que julgou as contas ordinárias, a fim de possibilitar asua reanálise, agora levando em consideração o fato de o Tribunal ter conhecimento dalicitação superfaturada. 4.1 – Denúncia e Representação Esses dois tipos de processos auxiliam o Tribunal de Contas da União na suamissão de resguardar o erário. A denúncia possui status constitucional, uma vez que estádisciplinada no art. 74, § 2°, da Carta Política. A Representação só aparece noRegimento Interno e pode-se dizer que é uma espécie de denúncia qualificada. Segundo a Constituição podem denunciar ao Tribunal de Contas da Uniãoqualquer cidadão, associação, partido político e sindicato. Para guardar os legitimadospara denunciar, utilize a expressão CAPS. Atenção para o fato que a Constituição nãodeu legitimidade para qualquer pessoa denunciar e sim qualquer cidadão. Por essa razãouma empresa não pode apresentar denúncia ao tribunal. Veremos adiante que, nessecaso, a peça poderá ser recebida como representação. Tanto os processos de denúncia como de representação são analisados em duasetapas. Na primeira é verificado se os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécieestão presentes. Vencida a admissibilidade, ou seja, estando presentes os requisitos deadmissibilidade, poderá o Tribunal adentrar ao mérito do processo, oportunidade emque dirá se os fatos trazidos ao conhecimento da Corte são procedentes ou não e quaisas penalidades serão aplicadas aos responsáveis no caso de ter sido constatada aocorrência de alguma irregularidade. Nunca é demais lembrar que os processos de denúncia e representação sãoespécies de processos de fiscalização. Dessa forma, tudo o que foi falado no tópicoacima se aplica às denúncias e representações. A admissibilidade da denúncia será realizada pelo relator do processo. O art. 235do RITCU estabelece quais são os requisitos de admissibilidade aplicáveis a esse tipo deprocesso. ‘Art. 235. A denúncia sobre matéria de competência do Tribunal deveráreferir-se a administrador ou responsável sujeito à sua jurisdição, ser redigida emlinguagem clara e objetiva, conter o nome legível do denunciante, sua qualificação eendereço, e estar acompanhada de indício concernente à irregularidade ou ilegalidadedenunciada.’ www.pontodosconcursos.com.br 16
  17. 17. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE A denúncia que preencha os requisitos de admissibilidade será apurada emcaráter sigiloso, só podendo ser arquivada por despacho fundamentado do relator (art.234, § 2°, do RITCU) Podemos perceber que nem sempre o processo de denúnciaprecisa ir a apreciação do colegiado, podendo, por vezes, ser arquivada mediantedespacho do próprio relator. Esse é um dos poucos casos no RITCU que o processopode ser encerrado por meio de decisão monocrática do relator. Na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas daUnião no ano de 2004, o Cespe apresentou a seguinte questão: ‘Há casos previstos no RITCU em que o relator de um processo pode, emdecisão monocrática, isto é, unipessoal, determinar o arquivamento do feito.’ Pelo que acabamos de ver a questão está correta. Questão interessante que se afigura é em relação ao sigilo do denunciante. Tantoa LOTCU (art. 55) como o RITCU (art. 236) asseguram ao denunciante o direito amanutenção do sigilo de seu nome, mesmo após a apreciação do processo pelo TCU.Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, por meio de mandado de segurança, entendeuque ambos os dispositivos eram inconstitucionais por ferirem alguns incisos do art. 5°da Constituição. Como a inconstitucionalidade foi apreciada de forma incidental, adecisão do Pretório Excelso só valeu para o caso concreto. Hoje em dia, o TCUcontinua, em todas as suas deliberações, mantendo o sigilo do denunciante. Uma vez que vimos as principais características do processo de denúncia, vamosestudar o processo de representação. Esse tipo processual está previsto no art. 237 do RITCU. Esse dispositivo podeser divido em duas partes: o caput e parágrafo único. No caput são apresentados os legitimados para representarem ao Tribunal deContas da União. No parágrafo único está disciplinado que ao processo derepresentação se aplica quase todas as regras do processo de denúncia. Em síntese, a diferença entre esses dois processos consiste no fato de que oprocesso de denúncia tramita de forma sigilosa e que os legitimados para representaremo fazem por força do cargo que ocupam. 5 – ATOS SUJEITOS A REGISTRO. Assim como a apreciação das contas do Governo da República, esse tópico já foiabordado quando estudamos a competência do Tribunal de Contas da União naConstituição Federal. Nesse momento, vamos apenas aprofundar um pouco o assunto. www.pontodosconcursos.com.br 17
  18. 18. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE A matéria é tratada no RITCU nos artigos 259 a 263 e na LOTCU, artigos 39 e40. O artigo 260, § 2°, do RITCU estabelece que a apreciação da matéria peloTribunal não faz coisa julgada administrativa, razão pela qual o Tribunal pode, deofício, dentro do prazo de cinco anos rever o registro do ato. Quando o Tribunal considerar o ato sujeito a registro ilegal, de imediato,determinará que o órgão cesse o pagamento decorrente do ato impugnado, além dasmedidas regularizadoras cabíveis. A não-observância do disposto acima poderá implicar a responsabilidadesolidária da autoridade administrativa omissa. Para encerrar esse tópico, importante acrescentar que os processos relativos àapreciação de atos sujeitos a registro que contenham indícios de dano ao erário podemser convertidos em tomada de contas especial. 6 – CONSULTA O art. 1°, inciso XVII, da LOTCU concedeu competência para o TCU respondera consulta formulada por autoridades competentes acerca de matérias ligadas acompetência do Tribunal. ‘Art. 1° (...) XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente,a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentaresconcernentes a matéria de sua competência, na forma estabelecida no regimentointerno.’ O RITCU disciplinou a matéria no art. 264 e 265. O art. 264 estabelece que as consultas serão apreciadas pelo Plenário da Corte eapresenta as autoridades legitimadas a consultar o Tribunal. O parágrafo 2° do art. 264 disciplina que alguns legitimados só podem consultaro Tribunal acerca de assuntos que tenham pertinência com as atividades quedesempenham. Dessa forma, precisa haver pertinência temática da consulta com asrespectivas áreas de atribuição das instituições que representam. Importante registrar que o parágrafo 3° do art. 264 do RITCU estatui que aresposta à consulta a que se refere aquele artigo tem caráter normativo e constituiprejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto. www.pontodosconcursos.com.br 18
  19. 19. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE A consulta tem como função precípua saber como o Tribunal interpretadeterminado normativo. O consulente objetiva saber qual é o entendimento da Corte deContas sobre determinada matéria. Por isso, quando o Tribunal decide em processo deconsulta, ele está informando para os seus jurisdicionados a sua forma de pensar, razãopela qual a resposta à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese,mas não do fato ou caso concreto. Os processos de consulta tais quais os processos de denúncia e representação sãoanalisados em duas fases: admissibilidade e mérito. Os requisitos de admissibilidade da consulta, além dos legitimados, estãoprevistos no parágrafo 1° do citado art. 264: ‘Art. 264 (...) § 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, serformuladas articuladamente e instruídas, sempre que possível, com parecer do órgãode assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente.’ Por fim, prevê o art. 265 que a consulta que verse apenas sobre caso concretonão será conhecida. De forma diferente não poderia ser, uma vez que a consulta visa,justamente, saber como o TCU interpreta determinado normativo. Para ilustrar o tema, trazemos as seguintes questões abordadas em concursosanteriores: (TCE – Cespe 96) ‘Da mesma forma que os demais órgãos do Poder Judiciário,o TCU não responde a consultas. Suas atribuições são exercidas como órgãojurisdicional de controle e não como órgão consultivo.’ (ACE – Cespe 1998) ‘Compete ao Tribunal de Contas da União decidir arespeito de consultas pertinentes a matéria de sua competência, as quais terão caráternormativo e constituirão prejulgamento do fato ou caso concreto que venha a sersubmetido a sua apreciação.’ Por tudo que foi exposto, podemos afirmar que ambas as assertivas estãoincorretas. A primeira porque o TCU responde a consultas e a segunda que a resposta aconsulta constitui prejulgamento da tese e não do fato ou caso concreto. Chegamos, assim, ao final de nossa penúltima aula. Hoje, tivemos a oportunidade de verificar como são os processos do Tribunal deContas da União. Apresentamos as principais características de cada processo. Vimos que somenteem processos de contas pode haver a restituição de danos ao erário. Estudamos também www.pontodosconcursos.com.br 19
  20. 20. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEque o art. 206 do RITCU impõe restrições para aplicação de multa ou para a condenaçãoem débito de responsável cujas contas ordinárias já tenham sido julgadas pelo Tribunal. Tivemos, também, a oportunidade de verificar que somente ministros titularespodem relatar os processos relativos à apreciação das contas de Governo da República. Com relação aos processos de fiscalização, vimos que o TCU possui osseguintes instrumentos de fiscalização: auditoria, inspeção, levantamento,monitoramento e acompanhamento. Em seguida, fizemos uma distinção dos processos de denúncia e representação.Nesse momento, vimos que o TCU continua mantendo o sigilo do denunciante em seusprocessos de denúncia, mesmo após o Supremo Tribunal Federal ter, de formaincidental, considerado inconstitucional os artigos da LOTCU e do RITCU quedisciplinam a matéria. Fizemos, ainda, uma leve abordagem sobre os atos sujeitos a registro, paraencerrarmos com os processos de consulta. Na nossa última aula, vamos estudar as sanções que o TCU pode aplicar, bemcomo os recursos cabíveis nas decisões do Tribunal. Até lá e continuem estudando. www.pontodosconcursos.com.br 20

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