Volume 7   Desenvolvimento Sustentavel
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  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO VOLUME VII
  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME VII DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
  • BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG Conselho de Administração José Augusto Trópia Reis - Presidente Murilo Paulino Badaró - Vice-Presidente Edgard Martins Maneira Elvira Fonseca Garcia Fábio Proença Doyle José Pedro Rodrigues de Oliveira Diretoria Murilo Paulino Badaró - Presidente Francisco José de Oliveira - Vice-Presidente José Lana Raposo Ignácio Gabriel Prata Neto Júlio Onofre Mendes de Oliveira Coordenação do Projeto Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva Marilena Chaves - Coordenação Técnica Equipe Técnica do Departamento de Planejamento, Programas e Estudos Econômicos – D.PE Bernardo Tavares de Almeida Frederico Mário Marques Gislaine Ângela do Prado Juliana Rodrigues de Paula Chiari Marco Antônio Rodrigues da Cunha Marilena Chaves Tadeu Barreto Guimarães - Gerente Apoio Administrativo: Cristiane de Lima Caputo Diully Soares Cândido Gonçalves Henrique Naves Pinheiro Hiram Silveira Assunção Marta Maria Campos
  • As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores, não refletindo necessariamente a opinião do BDMG. BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG Rua da Bahia, 1600, Lourdes 30160.907 Caixa Postal 1.026 Belo Horizonte - Minas Gerais Tel : (031) 3219.8000 http://www.bdmg.mg.gov.br e-mail: contatos@bdmg.mg.gov.br Editoração de Textos IDM / Técnica Composição e Arte Criação da Capa Fernando Fiúza de Filgueiras Projeto e Produção Gráfica Fernando Fiúza de Filgueiras Otávio Bretas Rona Editora Ltda Avenida Mem de Sá, 801 Santa Efigênia 30260-270 Belo Horizonte/ MG Telefax: (31) 3283-2123 Revisão e Normalização Dila Bragança de Mendonça Elzira Divina Perpétua (Coordenação) Marlene de Paula Fraga Raquel Beatriz Junqueira Guimarães Vicente de Paula Assunção Virgínia Novais da Mata Machado Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais Minas Gerais do Século XXI / Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. B213m 2002 Belo Horizonte: Rona Editora, 2002. 10 v. : il. - Conteúdo: v.1 - O Ponto de Partida. v. 2 - Reinterpretando o Espaço Mineiro. v. 3 - Infra-Estrutura: sustentando o desenvolvimento. v. 4 - Transformando o Desenvolvimento na Agropecuária. v. 5 - Consolidando Posições na Mineração. v. 6 - Integrando a Indústria para o Futuro. v. 7 - Desenvolvimento Sustentável: apostando no futuro. v. 8 - Investindo em Políticas Sociais. v. 9 - Transformando o Poder Público: a busca da eficácia. v. Especial – Uma Visão do Novo Desenvolvimento 1. Condições econômicas – Minas Gerais. 2. Desenvolvimento econômico – Minas Gerais. I. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. II. BDMG. III. Título CDU: 338.92(815.1) Catalogação na publicação: Biblioteca BDMG 4 Minas Gerais do Século XXI - Volume I - O ponto de partida
  • VOLUME 7 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO Coordenação do Projeto Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva Marilena Chaves - Coordenação Técnica Coordenadores Técnicos do Volume Bernardo Tavares de Almeida Iran Almeida Pordeus
  • SUMÁRIO 1. DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ....................................................................................... 9 2. MEIO-AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO .................................................................................................. 17 3. INOVAÇÃO TECNOLÓGICA E DESENVOLVIMENTO ............................................................................... 65 4. O PAPEL DO SETOR TERCIÁRIO NA DINÂMICA DO DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS .......................................................................................................................................................... 173 5. CULTURA E DESENVOLVIMENTO .................................................................................................................... 209
  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME VII DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO CAPÍTULO 1 DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL D.PE/BDMG
  • BDMG 40 anos 1 . Dimensões do desenvolvimento sustentável Os quatro estudos que integram o presente volume abordam temas que estão se convertendo em obrigatórios na literatura do desenvolvimento sustentável. À luz desse conceito, diversos autores têm se dedicado crescentemente a questões ambientais, tecnológicas e às novas atividades econômicas que emergem do terciário. O volume VII compreende as contribuições do Minas Gerais do Século XXI para essas temáticas, com reflexões específicas a Minas Gerais, e um ensaio sobre matéria pouco freqüente em estudos econômicos atuais, qual seja, a oportuna lembrança do papel que a cultura desempenha no estabelecimento de um projeto de desenvolvimento sustentável. O Capítulo 2 analisa, de forma abrangente, o desenvolvimento tecnológico e, com sólida argumentação, recomenda que, na agenda do desenvolvimento de Minas Gerais, se conceda prioridade máxima ao reforço do sistema estadual de inovação, tendo como principal iniciativa a constituição de um Conselho Estadual de Inovação – CEI. O Conselho seria “... de fato um fórum de convergência de instituições e políticas, cujo sentido geral é a formulação de políticas e incentivos ao desenvolvimento científico e tecnológico de Minas Gerais”. Propõe-se a sua composição de forma tripartite (cinco representantes do setor público estadual, cinco de universidades e instituições de pesquisa, outros cinco de empresas e ONG´s que desenvolvam atividades de P&D, um representante da FAPEMIG, e um do BDMG). O Conselho dividir-se-ia em três Câmaras: de Legislação e Financiamento, de Apoio à Pesquisa e de Recursos Humanos. A partir de sua constituição, prevê-se para o Estado uma maior capacidade de impulsionar a geração e a incorporação de inovações tecnológicas. A proposta resulta, no estudo, de uma completa incursão na questão tecnológica iniciada com o pleno reconhecimento, na literatura ali revista, em especial naquela de inspiração neoschumpeteriana, de sua centralidade nas sociedades contemporâneas. Daí nasce o conceito “sistema nacional de inovação”, a partir das formulações seminais de Freeman e Nelson em 1988: Um sistema nacional de inovação é uma construção institucional, produto seja de uma ação planejada e consciente, seja de um somatório de decisões não planejadas e desarticuladas, que impulsionam o progresso tecnológico em economias capitalistas e complexas. A partir de variáveis econômicas e indicadores de C&T, os especialistas inferem que o Brasil integra um conjunto de países que se situa em um terceiro grupo, abaixo dos grupos dos países avançados e daqueles em processo de catching up. Nesse terceiro grupo, a produção científica ainda não teria constituído massa crítica suficiente para o estabelecimento de fortes integrações entre a infra-estrutura científica e a produção tecnológica. Em termos nacionais, disporíamos de um sistema de inovação ainda imaturo, fortemente concentrado em São Paulo, mas já no limiar do ponto de inflexão. Os mesmos indicadores aplicados às unidades federativas sugerem um quadro mais desalentador para Minas Gerais. Adicionalmente, é examinada a trajetória do desenvolvimento científico e tecnológico no Estado desde a instalação da Escola de Farmácia de Ouro Preto, em 1839, até o final dos anos oitenta. Tal retrospecto, por si só, sugere a aderência da infra-estrutura científica às “vocações” econômicas de Minas Gerais: indústria extrativa e agricultura. Ressalta-se a inexistência de setores produtivos classificados como de alta tecnologia. Entretanto, a exemplo dos estudos do Diagnóstico sobre o setor industrial, consignam-se “janelas de oportunidades” no estabelecimento de “clusters” da área de informática em Belo Horizonte, na incipiente indústria 11 Capítulo 1 - Dimensões do desenvolvimento sustentável
  • produtora de máquinas para a exploração mineral, além de na especialização produtiva no complexo BDMG 40 anos metalúrgico. Registra-se que as especializações relativas dos pesquisadores mineiros situam-se nas ciências agrárias e biológicas. Em termos de produção científica, os destaques estão nas ciências exatas e da terra. As patentes concedidas a empresas sediadas no Estado seguem o mesmo padrão. Em termos geográficos, registram a concentração da atividade de C&T em Belo Horizonte, Viçosa, Lavras e Ipatinga. Na proposição de políticas, o destaque é para a constituição do Conselho Estadual de Inovação, ao lado das indicações dos vetores setoriais candidatos a fomentos: novos materiais, agropecuária e alimentos, biotecnologia, energias alternativas, informática/telecomunicação, bem como biodiversidade e meio ambiente. Para melhor estabelecimento dos alvos, sugere-se que se retome, de forma crítica, a organização de “missões tecnológicas”. Por fim, discutem-se as linhas de financiamentos existentes e suas limitações, propondo-se a criação de uma Agencia Especial de Seguros, que ofereceria a financiadores de investimentos privados em P&D a possibilidade de recuperar parte dos recursos no eventual insucesso por razões tecnológicas. Tais propostas, bem como o retrospecto sobre a atuação da FAPEMIG, merecem ampla consideração ao se formular uma nova estratégia para o progresso da sociedade mineira, em especial, na hipótese da sustentabilidade figurar como preocupação maior desta estratégia. A questão ambiental é o objeto do Capítulo 3 deste volume, onde se apresenta uma coletânea de conceitos, análises e propostas relativas à matéria, destacando-se, entre outros: • A evolução da vertente ambiental do conceito de “desenvolvimento sustentável”; • A ampliação do conceito de desenvolvimento sustentável até se expressar hoje no tripé: competitividade sistêmica, eqüidade social e qualidade do meio ambiente; • A necessária articulação dos objetivos das políticas econômicas de curto prazo com aqueles de horizonte temporal ampliado; • A multiplicidade de mecanismos e instrumentos passíveis de ser implementados com vistas ao desenvolvimento sustentável; e, • A possibilidade de se aproveitarem as inúmeras oportunidades de investimentos nas áreas de econegócios. Tais reflexões são feitas com referências imediatas ao Brasil e a Minas Gerais, além de abordarem a atual organização do Sistema Estadual de Meio Ambiente. No que se refere à situação ambiental do Estado, os indicadores ambientais apontados em 1992 pela Fundação Estadual do Meio Ambiente e aqui transcritos registram passivos ambientais já consideráveis, tais como a alta contaminação por tóxicos em 66% das águas superficiais monitoradas. A degradação do meio ambiente decorreria dos três padrões de crescimento econômico vivenciados: a) Do padrão histórico primário – exportador, com o uso predatório e indiscriminado de recursos em ritmo superior àquele suportável pela regeneração. b) Da substituição das exportações, mediante a instalações de grandes plantas industriais intensivas na utilização de recursos naturais (matérias-primas, solos, energia e mão-de-obra a baixo custo). c) Da promoção de exportações intentada nos últimos vinte anos, com a implantação de projetos em busca de divisas nem sempre com o atendimento a objetivos sociais. 12 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • A herança dos três padrões de crescimento, agravada ainda pela crise fiscal e pelo BDMG 40 anos insuficiente avanço dos programas de educação ambiental, pela ausência de um sistema efetivo de planejamento governamental e pelas reduzidas alocações em projetos de desenvolvimento científico e tecnológico formam o pano de fundo da elaboração da Agenda 21 Brasileira, levada à reunião de Johannesburgo. A implantação da Agenda 21 em Minas Gerais e, ainda, a participação do Estado no II Programa Nacional de Meio Ambiente reclamam o atendimento a requisitos mínimos em relação à estruturação e capacidade executiva do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Confirma-se, pois, a oportunidade de, neste trabalho, recapitular-se o marco histórico do sistema, sua atual configuração e as respectivas políticas, que já teriam sido apresentadas pelo Estado ao Ministério do Meio Ambiente. Adicionalmente, indica-se a imperiosa necessidade de adesão do BDMG ao Protocolo Verde, bem como de sua incorporação, de forma plena, a dimensão ambiental em sua análise dos projetos de investimento. No Capítulo 4 deste volume, aborda-se o setor terciário. A ênfase recai sobre as novas configurações que os setores terciário e quaternário – este, intensivo em atividades de ciência e tecnologia – têm assumido, em resposta às transformações em curso no país: abertura da economia, privatização e modernização tecnológica. A argumentação inicia-se com o reconhecimento de que o indicador de PIB per capita, medido em termos de paridade de poder de compra, provê um melhor reflexo de prosperidade econômica. Como corolário, emerge a sugestão de se avaliar o estoque de capitais intangíveis em uma sociedade, uma vez que tais capitais são, por um lado, expressões da mesma prosperidade e, por outro, insumos para que se produza maior riqueza material. Sob essa ótica, o setor terciário apresenta-se como um grande contribuinte para os capitais intangíveis, nas formas culturais – cívicas, humanas, sociais e institucionais. Ou, na melhor expressão de Celso Furtado citada no Capítulo: (...) o verdadeiro desenvolvimento é, principalmente, um processo de ativação e canalização das forças sociais, de melhoria da capacidade associativa, de exercício da iniciativa e da criatividade. Portanto, trata-se de um processo social e cultural, e apenas secundariamente econômico. Certamente essa concepção se concilia, de forma plena, com os fundamentos dos que advogam em favor a sustentabilidade do desenvolvimento como objetivo final da política pública. Dela emerge, ainda, o conceito “economia de serviço”. A partir da Análise Inter-regional de Insumo-Produto realizada pelo BDMG em 2002, destaca-se a inserção do setor terciário nas relações interindustriais de Minas Gerais. Ao retratar os principais indicadores dos setores terciários e quaternários em Minas Gerais na segunda metade da década de 90, identifica-se um notável crescimento da importância relativa destes setores para a formação da renda estadual. Interno ao conjunto de atividades heterogêneas contidas no setor terciário, registram-se variações diferenciadas em termos de suas contribuições para o valor adicionado. Entre outras, a perda de importância relativa da intermediação financeira pós-Plano Real, o crescimento relativo da administração pública e das atividades imobiliárias. A evolução da intermediação financeira é objeto de análise mais detalhada, onde, como “estudo de caso”, é confirmada a premissa de que as atividades agrupadas sob o terciário têm, 13 Capítulo 1 - Dimensões do desenvolvimento sustentável
  • nos últimos anos, passado por profundas transformações que lhes alteram as estruturas internas e BDMG 40 anos o desempenho. No caso dos Bancos, evidemciam-se seus ajustes à estabilização monetária, contando para tanto com a colaboração governamental via PROES e PROER. Em ajuste oposto ao sistema financeiro e no mesmo setor terciário, é lembrada a capacidade irradiadora de vantagens competitivas dinâmicas, mediante a observação do desempenho notável das comunicações em Minas Gerais, no período de 1985 a 1999. Tais evoluções com direções opostas são ainda evidências da necessidade de se incorporar capital humano (ou intelectual) a sistemas produtivos locais, de sorte a fomentar clusters dinâmicos, com crescente agregação de renda a uma mesma base produtiva material. A noção de “cluster de serviço” é ainda desenvolvida para o setor de turismo, indicando- se os ganhos que tal abordagem pode propiciar quando se busca ampliar ofertas de empregos e maior equidade social, além de seus possíveis efeitos benéficos para a valorização dos patrimônios naturais, históricos e culturais de Minas Gerais. Ou seja, uma clara indicação de locus privilegiado para se promover o desenvolvimento sustentado. O Capítulo 5 – Cultura e Desenvolvimento – não se restringe à avaliação da importância da infra-estrutura cultural: analisa a cultura como uma dimensão do processo de desenvolvimento sustentável. A necessidade da cultura como um elemento integrador e includente da sociedade é enfatizada, nesse precioso trabalho, como uma das condições para alcançarmos um desenvolvimento digno. Ressalta-se a “(...) centralidade da dimensão cultural como cimento capaz de amalgamar com consistência o processo de desenvolvimento das nações”. Diferentes realidades são apresentadas nesse capítulo. Das Revoluções Francesa e Inglesa ao desenvolvimento capitalista nos Estados Unidos e à realidade no Brasil, são analisados aspectos histórico-culturais que de alguma forma influenciaram o desenvolvimento desses países. Caso emblemático citado é o do Japão, onde a cultura tem papel decisivo como motor de seu desenvolvimento econômico. Descartam-se, no entanto, quaisquer tentativas de rotular esse ou aquele povo com características intrínsecas que determinariam, de forma imutável, seus comportamentos. Demonstra-se no trabalho que tais preconceitos não sobreviveram à história dos diferentes países analisados. As condições históricas em que se constroem os ambientes culturais e institucionais dos países, estas, sim, influenciam o comportamento presente observado em países ou regiões. No caso Minas Gerais, uma observação geral, sob o risco de tornar-se reducionista, sugere que não se pode estereotipar o mineiro como um sujeito de caráter doce e conciliatório, nem sua classe política como conservadora ou liberal. A análise histórica indica que, de fato, como disse Guimarães Rosa, “ Minas são muitas, são pelo menos várias.” Uma análise comparativa entre Minas Gerais e São Paulo não permite concluir sobre uma possível maior capacidade empresarial dos paulistas. O texto identifica na história do setor cafeeiro de São Paulo – cuja expansão a partir do final do século XIX e o pioneirismo no lançamento do modo de produção de bases capitalistas permitiram a acumulação primitiva do capital e o surgimento do proletariado –, os pilares do desenvolvimento industrial paulista. O possível espírito empresarial paulista decorre, nas palavras do autor: “(...) das condições histórico-concretas que permitiram a constituição em São Paulo de uma ambiência cultural e institucional que tanto valoriza, quanto sanciona as atitudes voltadas para a busca do 14 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • lucro como processo decorrente da permanente busca de aumento da produtividade de trabalho”. BDMG 40 anos Entre essas condições destacam-se a concentração fundiária paulista, que implicou o fechamento do acesso à terra, e a expressiva imigração que possibilitou o surgimento do proletariado. Em Minas Gerais, a realidade até a República Velha era de permanência de formas pré- capitalistas de produção. Essa situação não seria necessariamente reflexo do comportamento do empresário mineiro, pois, como o autor demonstra, nos séculos XVIII e XIX os dados não comprovam a ausência de mentalidade empresarial em Minas Gerais. A principal conclusão indica que a distribuição de renda, do poder e da informação são condições necessárias para a construção de um processo de desenvolvimento desejável. A valorização da cultura popular, por meios de uma infra-estrutura cultural adequada, é parte deste processo. 15 Capítulo 1 - Dimensões do desenvolvimento sustentável
  • BDMG 40 anos 16 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME VII DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO CAPÍTULO 2 MEIO-AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO Paulo Roberto Haddad (Diretor Presidente da Phorum Consultoria e Pesquisas em Economia Ltda)
  • SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................................................... 21 2. CARACTERIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS ............................................................. 23 3. MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO: A EVOLUÇÃO DOS DEBATES DESDE A ECO-92 ATÉ A REUNIÃO DE JOHANESBURGO DEZ ANOS DEPOIS ...................................................... 26 4. CONSIDERAÇÕES SOBRE O QUADRO AMBIENTAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS: ASPECTOS ADMINISTRATIVOS E FUNCIONAIS .................................................................................................. 29 4.1. Organização do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável ................................... 30 4.2. Atividades dos órgãos vinculados ................................................................................................................................ 34 5. A CONCEPÇÃO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO BASE PARA A FORMULAÇÃO DE ESTRATÉGIAS E DIRETRIZES PARA O DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS NO SÉCULO XXI ............................................................................................................................................................... 44 5.1. As dimensões múltiplas de um processo de desenvolvimento sustentável .......................................................... 44 5.2. Um conceito operacional de desenvolvimento sustentável para fins de planejamento .................................... 48 5.3. A Agenda 21 Brasileira e suas implicações para o desenvolvimento de Minas Gerais ...................................... 51 5.4. Os mecanismos institucionais e os instrumentos de implementação de uma Agenda 21 estadual ...................... 52 5.5. As perspectivas de econegócios e o papel do BDMG .............................................................................................. 60 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................................................................. 64
  • BDMG 40 anos 1 . Introdução O uso descontrolado dos recursos ambientais gerou, ao longo do tempo, crescente redução de suas disponibilidades e, principalmente, de sua qualidade. Apesar de antigo o debate sobre o tema, só recentemente a sociedade reconheceu a relevância dos impactos ambientais advindos da atividade econômica, bem como a necessidade de controlá-los por meio de políticas ambientais adequadas. O desenvolvimento sustentável na dimensão ambiental surge, então, como condição necessária ao crescimento econômico, uma vez que o crescimento no presente não deve afetar, de forma negativa, o meio ambiente e as condições de vida das futuras gerações. Em Minas Gerais, já se identificam importantes passivos ambientais acumulados, como são os casos das inundações; da redução dos estoques populacionais da flora e fauna no Estado; o de Furnas; da escassez de água no semi-árido; da má qualidade das águas, como as do Rio das Velhas, do Paraopeba, do Doce e do Paraíba do Sul; da desordenada ocupação urbana; dos incêndios; do avanço não sustentável da fronteira agropecuária, etc. Atualmente, o conceito de desenvolvimento sustentável encontra-se ainda em processo de construção e vem recebendo importantes contribuições ao longo do tempo. Ele deve focar não somente a abordagem tradicional e mais restrita, que envolve a preocupação com o uso racional dos recursos naturais, mas, também, se preocupar com a simultânea redução da desigualdade e nível de pobreza. É com base nessas três dimensões do desenvolvimento que as discussões sobre o desenvolvimento sustentável de Minas Gerais, seus alicerces institucionais e sua agenda devem ser construídos. Considerando-se que as questões colocadas tendem a ser conflitantes, visto que o mercado não é capaz de resolver, por si só, os conflitos intertemporais associados ao uso dos recursos ambientais, abre-se uma importante lacuna para a atuação do Estado, principalmente como agente gestor dos interesses de gerações futuras quanto ao desenvolvimento sustentável. Além do mencionado conflito intergeracional associado à utilização dos recursos ambientais, existem possíveis trade-offs entre eficiência econômica e eqüidade, eficiência e sustentabilidade ambiental, e entre políticas de curto prazo e políticas de desenvolvimento. Demonstra-se que, muitas vezes, tais conflitos mostram-se presentes apenas em perspectivas de curto prazo, não resistindo às analises que levem em conta prazos mais longos. O presente capítulo divide-se em quatro seções, nas quais, se discutem aspectos relevantes à proposição de estratégias e diretrizes para o desenvolvimento sustentável do Estado. Na primeira, denominada “CARACTERIZAÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS”, insere-se um quadro-resumo dos resultados dos indicadores ambientais de Minas Gerais presentes em relatório da Fundação Estadual de Minas Gerais (FEAM), no ano de 2001. A seção seguinte, “MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO: A evolução dos debates desde a ECO-92 até a reunião de Johanesburgo dez anos depois”, constitui-se dos debates relevantes acerca do tema, apresenta diferentes impactos ambientais decorrentes dos 21 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • diferentes padrões de crescimento econômico, assim como aborda a evolução das BDMG 40 anos discussões desse tema no Brasil, que resultaram na elaboração da Agenda 21 brasileira. A seção 3, “CONSIDERAÇÕES SOBRE O QUADRO AMBIENTAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS - Aspectos administrativos e funcionais”, apresenta um diagnóstico que trata desde a evolução recente até o estado atual da situação ambiental do Estado do ponto de vista institucional. A última seção, “A CONCEPÇÃO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO BASE PARA A FORMULAÇÃO DE ESTRATÉGIAS E DIRETRIZES PARA O DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS NO SÉCULO XXI?”, elabora o conceito de desenvolvimento sustentável que deverá reger a atuação do Estado, além de delinear os mecanismos institucionais e os instrumentos para a implementação da Agenda 21 estadual. Por fim, propõe políticas públicas relevantes e destaca o papel do BDMG como importante agente no processo de desenvolvimento sustentável do Estado. 22 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 2 . Caracterização ambiental do Estado de BDMG 40 anos Minas Gerais A Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) publicou, recentemente, um relatório sobre os indicadores ambientais da Agenda Marrom no Estado de Minas Gerais. Trata-se da primeira iniciativa no campo de emprego sistemático de indicadores que permitam a identificação objetiva dos esforços desenvolvidos para o acompanhamento das atividades de gestão dos empreendimentos e serviços potencialmente poluidores no campo da indústria extrativa e de transformação, bem como, nos serviços, como postos de combustíveis, entre outros. Esses indicadores não compõem um estudo completo da situação ambiental de Minas Gerais em suas diferentes dimensões (Agenda Azul, Agenda Verde, Agenda Marrom) de forma que o diagnóstico ainda não se encontra concebido e elaborado em nosso Estado. O objetivo central do relatório é estabelecer as bases da avaliação contínua de indicadores de resultados e de processos de implementação da Agenda Marrom, entendida como “o conjunto das atividades voltadas para o controle e monitoramento dos dispositivos legais referentes às atividades de extração e transformação industrial, bem como às de infra-estrutura, em todos os seus aspectos” (QUADRO 1). Embora esses indicadores se refiram às ações programáticas da FEAM, a sua leitura, em conjunto com as informações sobre a organização do Sistema Estadual do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (seção 3), permite vislumbrar o grande esforço político-institucional para enfrentar os desafios de conservação, preservação e o uso dos recursos ambientais nos processos de produção e de consumo em Minas. Da mesma forma, trata-se de esforço pioneiro para a concepção e a organização de indicadores de terceira geração no nosso Estado. Durante a crise de 1929, os governos dos EE.UU., Inglaterra e França se deram conta de que não dispunham de um sistema atualizado de informações para acompanhar a conjuntura econômica e as tendências de crescimento de suas economias (nível de atividade), assim como não dispunham de mecanismos de monitoramento para acompanhar os movimentos dos preços em seus países e regiões (índices gerais de preços e índices de custo de vida). Assim, pouco a pouco, sob as orientações conceituais das obras de Keynes e as diretrizes operacionais de Stone, entre outros, foram se desenvolvendo indicadores de acompanhamento da conjuntura e do ambiente macroeconômico de diversos países do Mundo, até que as Nações Unidas assumiram a responsabilidade técnica para a normatização desses indicadores e para a sua sistematização nos países menos desenvolvidos, a partir dos anos 50. A segunda geração de indicadores socioeconômicos está relacionada com a necessidade de se dispor de informações atualizadas, desagregadas e relevantes para a concepção e a implementação de políticas públicas de natureza redistributiva da renda e da riqueza em países, regiões e localidades. A motivação política para o desenvolvimento dos sistemas de indicadores sociais emergiu particularmente nos anos 70, quando se constatou que os ciclos de crescimento econômico do pós-Guerra haviam gerado desigualdades e assimetrias na distribuição de seus custos e benefícios entre grupos sociais, famílias e regiões. O desenvolvimento da segunda geração de indicadores ocorreu de forma intensa e rápida, a partir da institucionalização de organismos públicos e privados de coleta sistemática de estatísticas até o início dos anos 60, em praticamente todos os países do Mundo. 23 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • QUADRO 1 BDMG 40 anos RESUMO DOS RESULTADOS DOS INDICADORES AMBIENTAIS ESTADO DE MINAS GERAIS - ANO-BASE 2001 GRUPOS-ALVO INDICADOR RESULTADO Educação e Extensão Formação de Recursos Humanos 94 municípios Ambiental • Número de municípios que participaram de treinamentos com recursos do MTB/FAT. • Número de municípios treinados em Iniciação ao 96 municípios Desenvolvimento Sustentável. Atividades Industriais e Mineráveis • Emissão de material particulado (MP) pelas Indústria Metalúrgica 56.985 kg MP/dia indústrias de ferro-gusa. • Redução de emissão de material particulado pelas Emissão da DN COPAM 49 de indústrias de ferro-gusa, exigida pelo COPAM. 28 de setembro de 2001 Indústria Química • Geração de carga orgânica biodegradável – DBO Indústrias têxteis = 34.073 kg decorrente das indústrias têxteis e curtumes. DBO/dia • Medição de carga orgânica biodegradável – DBO Curtumes = 39.428,43 kg nos efluentes das indústrias têxteis e curtumes. DBO/dia • Avaliação da redução de carga orgânica biodegradável Indústrias têxteis = 15.997,00kg – DBO nos efluentes das indústrias têxteis e curtumes, DBO/dia Curtumes = 33.221,33 kg exigida pela FEAM. DBO/dia Indústrias têxteis – 18.096,39 kg DBO/dia Curtumes = 6.207,10 kg DBO/dia Extração de Minerais • Áreas de titularidade requeridas junto do DNPM 3.444,62 ha nas Bacias do Alto Velhas e Alto Paraopeba. • Áreas diretamente impactadas pelas mineradoras não 282,31 ha metálicas nas Bacias do Alto Velhas e Alto Paraopeba. Atividades de Infra-estrutura • Supressão de vegetação arbórea para implantação de reservatórios e infra-estrutura de usinas hidrelétricas. Energia 1.820,63 ha • Áreas destinadas à criação de Unidades de Conservação (Ucs), em função dos licenciamentos 3.630,28 ha de operação (LO) das usinas hidrelétricas, considerando as diversas tipologias vegetacionais. Saneamento 165.138 habitantes • População urbana atendida por sistema de tratamento de esgotos sanitários, com LO concedida 3.294.444 habitantes pelo COPAM. • População urbana atendida por sistema de disposição final de lixo, com LO concedida pelo COPAM. Serviços Postos de combustível 232 • Número de postos de combustível com ocorrência de vazamento. 474 • Número de postos com tanques subterrâneos com idade igual ou superior a 20 anos. Ambientes Muito ruim 2% • IQA – Índice de Qualidade de Águas Superficiais Água Ruim 13% do Estado (2001). Médio 72% • Contaminação por Tóxicos nas águas superficiais Bom 13% do Estado (2001). Excelente 0% Baixa 8% Média 26% Alta 66% Belo Horizonte = 1 Ar • Número de dias de ultrapassagem do Padrão Contagem = 29 PM-10 de qualidade do ar no eixo Belo Horizonte – Betim = 18 Contagem – Betim (1995-2001). FONTE: FEAM. Agenda Marrom: indicadores ambientais. 2002. 24 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • A terceira geração de indicadores está contextualizada na necessidade de melhor BDMG 40 anos conhecimento do desenvolvimento científico e tecnológico das nações e de suas regiões, assim como das inextricáveis relações entre crescimento econômico e sustentabilidade ambiental. Desde a ECO-92, a concepção de desenvolvimento sustentável, que procura um equilíbrio entre competitividade sistêmica, eqüidade social e qualidade do meio ambiente, está demandando, para a sua operacionalização, uma outra geração de indicadores de caráter inovador que vêm se configurando como de enorme relevância ao longo dos últimos dez anos. No Brasil, o IBGE, o Ministério de Ciência e Tecnologia e o Ministério do Meio Ambiente têm liderado o processo de construção desses novos indicadores de desenvolvimento sustentável. Em Minas, a FEAM tomou a iniciativa pioneira de construir alguns dos principais desses indicadores no campo ambiental relacionados com a Agenda Marrom e apresentados no QUADRO 1. 25 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • BDMG 40 anos 3 . Meio ambiente e desenvolvimento: a evolução dos debates desde a Eco-92 até a reunião de Johanesburgo dez anos depois Embora os debates sobre as conexões entre meio ambiente e crescimento econômico tenham mais de meio século de ativas controvérsias, foram os recentes padrões de crescimento econômico e seus impactos adversos sobre o meio ambiente que trouxeram à baila a necessidade de se conceberem e de se executarem políticas ambientais no País. Do ponto de vista de seus impactos ambientais, podemos identificar três padrões de crescimento econômico e suas relações com o subsistema ecológico no território em que se localizam suas atividades produtivas: a ) padrão histórico primário-exportador: as localidades ou regiões se especializam na produção de produtos primários (café, soja, minérios, madeiras, etc.) para exportação internacional ou inter-regional; essa produção tem se processado com o uso predatório de recursos renováveis e não-renováveis, em um ritmo maior do que a taxa natural que podem regenerar ou que podem ser substituídos pelo progresso tecnológico, caracterizando a sua não-sustentabilidade dentro de uma divisão internacional de trabalho com base em vantagens comparativas; não é o fato de um produto ser primário que determina a sua capacidade de degradar a base de recursos naturais, mas a forma de sua exploração em termos da organização social da produção e dos processos tecnológicos adotados; b ) padrão de substituição de importações: as localidades ou regiões atraem atividades econômicas que substituem importações de bens de consumo duráveis e não-duráveis, de insumos básicos ou de bens de capital; a questão ambiental fundamental nesse padrão se refere às atividades que se intensificam no País a partir dos anos 70, dentro do processo da Segunda Divisão Internacional do Trabalho, no qual países emergentes como o Brasil se tornaram hospedeiros de grandes projetos de investimento caracterizados pela sua intensidade em recursos naturais renováveis (celulose e produção de grãos nas áreas de cerrados), em recursos naturais não-renováveis (siderurgia básica, alumínio, petroquímicos), em energia hidroelétrica, em excedentes de mão-de-obra a baixo custo para os padrões dos capitais multinacionais; nesses grandes projetos de investimentos, tem ocorrido, freqüentemente, uma situação em que os recursos naturais renováveis são utilizados em ritmo maior do que podem regenerar-se, ou que os fluxos de resíduos no meio ambiente crescem em nível acima de sua capacidade assimilativa, casos típicos de desenvolvimento não-sustentável dada a sua imensa capacidade potencial de poluição ambiental; c ) padrão de promoção de exportações: as localidades ou regiões que são as grandes beneficiárias dos programas de promoção de exportações que o País vem desenvolvendo nos últimos vinte anos, visando a equilibrar as contas de seu balanço de pagamentos após o grande endividamento externo dos anos 70 e 80, são, ao mesmo tempo, as que sofrem os impactos ambientais da implantação e da operação dos projetos exportadores se inadequadamente concebidos em termos de sua avaliação social; na média 26 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • do período 1997-1999, destaca-se a participação do SUDESTE nas exportações BDMG 40 anos totais brasileiras, que foram de 67% para o Mercosul, 51% para a União Européia, de 62% para o Nafta e de 50% para o Resto do Mundo. Não se pode subestimar o enorme esforço que foi realizado, nos últimos dez anos, para consolidar as políticas ambientais no Brasil no campo das estruturas regulatórias (promulgação e execução da Lei dos Crimes Ambientais, organização e operação da Agência Nacional de Águas, Novo Código Florestal, Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, etc.); no campo da estruturação do Sistema Nacional do Meio Ambiente; na concepção e execução de programas inovadores de econegócios e da mobilização comunitária; na melhoria da instrumentação das políticas ambientais (novas técnicas de licenciamento ambiental, introdução de novos instrumentos econômicos, etc.), entre outras iniciativas. Nem podem ser subestimados os benefícios que a população brasileira conquistou, desde a Rio-92, em termos das políticas sociais de saúde, educação, saneamento, etc. Entretanto, mantidas as atuais características do padrão de crescimento econômico e de acumulação de capital no País, o cenário tendencial de evolução dos indicadores de desenvolvimento sustentável poderá vir a ser de sua crescente deterioração, uma vez que: a) a crise fiscal e financeira dos três níveis de governo é um fator impeditivo de maior eficácia dos órgãos públicos que formulam, implementam e controlam as políticas de desenvolvimento sustentável; b) existem componentes autônomos nos processos de decisões descentralizadas de produção e de consumo nas diversas regiões do País, decorrentes de fatores econômicos e culturais, que continuam resultando em deterioração do seu capital natural e em reforço dos mecanismos sociais de reprodução da pobreza; c) é lento o avanço dos programas de educação ambiental que poderiam contra-arrestar essa deterioração; d) a ausência de um efetivo sistema nacional de planejamento no País dificulta a inserção das questões de desenvolvimento sustentável na agenda de prioridades do Governo Federal; e) ainda é pouco expressivo o volume de recursos públicos e privados que vêm sendo alocados no desenvolvimento científico e tecnológico para enfrentar as questões de desenvolvimento sustentável no Brasil. A resposta da sociedade a esses desafios está configurada na proposta da Agenda 21 Brasileira, a ser apresentada na reunião de Johanesburgo, que se realiza dez anos depois da Eco-92. O processo de elaboração da Agenda 21 Brasileira foi conduzido pela Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional – CPDS. A CPDS foi criada por Decreto Presidencial de 26/02/97, com a seguinte composição: Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento; Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério das Relações Exteriores; Secretaria de Assuntos Estratégicos; Câmara de Políticas Sociais; Fórum Brasileiro de Ongs e Movimentos Sociais; Instituto Nacional de Altos Estudos; Fundação Movimento Onda Azul; Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável; Universidade Federal de Minas Gerais. A CPDS teve por principal objetivo redefinir o modelo de desenvolvimento do País, introduzindo o conceito ampliado e progressivo de sustentabilidade e qualificando-o com os tons das potencialidades e das vulnerabilidades do Brasil. A metodologia de trabalho aprovada pela CPDS selecionou seis áreas temáticas e determinou a forma de consulta e construção do documento Agenda 21 Brasileira. A escolha dos temas centrais foi feita de forma a abarcar a complexidade do País e suas regiões dentro do conceito da sustentabilidade ampliada. São eles: Agricultura Sustentável; Cidades Sustentáveis; Infra-estrutura e Integração Regional; Gestão dos Recursos Naturais; 27 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Redução das Desigualdades Sociais; Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento BDMG 40 anos Sustentável. De setembro de 2000 a maio de 2001, a CPDS e o Ministério do Meio Ambiente - MMA - visitaram os Estados da Federação divulgando, organizando e realizando os debates sobre a Agenda. Nos vinte e seis debates estaduais realizados, foram apresentadas e discutidas 5.839 propostas, endereçadas aos seis temas. Três mil e novecentos representantes de instituições governamentais, civis e do setor produtivo participaram, de forma direta, dos debates estaduais. No total, estima-se que este processo envolveu mais de 40 mil participantes. Como resultado desses debates, foram produzidos, para cada Unidade da Federação, um documento de relatoria que expressa a visão predominante no Estado sobre as contribuições apresentadas pelas diferentes entidades locais e sobre as diretrizes e estratégias constantes de uma plataforma de ação. Os Encontros Regionais foram realizados de junho a outubro de 2001 e visavam a identificar as tendências dominantes entre as propostas apresentadas nos Estados de cada Macrorregião do País: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Para cada Macrorregião, foram elaborados documentos síntese dos relatórios estaduais, consolidando as grandes questões que se destacaram nos debates, bem como um texto de autoria de um estudioso, de relevância na respectiva Macrorregião, contendo assuntos de interesse regional e do País, que, porventura, ainda não tivessem sido abordados nos diversos debates realizados. A fase final do processo de consulta nacional adotou a metodologia desenvolvida pela UNEP (United Nations Environment Programme), visando a construir consensos entre os setores relevantes do Estado, do Mercado e da Sociedade Civil: Poder Executivo, Poder Legislativo, Comunidade Científica, Organizações Não-Governamentais e Organizações Produtivas. Todos esses eventos e sua documentação, que constituem a mais ampla experiência de planejamento participativo jamais realizada no Brasil, estão registrados no endereço eletrônico do MMA (www.mma.gov.br) e podem ser analisados pelos cidadãos brasileiros a qualquer momento. As aspirações sociais da população de Minas quanto ao processo de desenvolvimento sustentável do Estado estão mapeadas nesse endereço eletrônico, onde se encontram, também, as propostas para a Macrorregião do SUDESTE, de interesse mais próximo dos mineiros. Se a Agenda 21 Brasileira vier a se tornar o novo marco de referência para o processo de desenvolvimento sustentável no Brasil, é fundamental que Minas venha a construir a sua própria Agenda, com elementos específicos de sua realidade histórica mas em consonância com as aspirações nacionais manifestas na agenda nacional. Operacionalmente, isso significa que as políticas, programas e projetos de desenvolvimento do Estado deverão estar sintonizadas com o princípio da sustentabilidade progressiva. 28 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • BDMG 40 anos 4 . Considerações sobre o quadro ambiental do Estado de Minas Gerais: aspectos administrativos e funcionais No campo da Política Ambiental, a evolução político-institucional e o contexto nacional e internacional, representaram um marco essencial para a configuração do seu quadro administrativo e funcional e, conseqüentemente, trouxe incidências significativas tanto para a Federação quanto para os estados e municípios. Deve-se considerar, inicialmente, o final da década de 80, com a promulgação da nova Constituição, que consagrou, em seu Art. 225, o tratamento das questões ambientais, a criação do IBAMA e a aceitação do Brasil como sede da Conferência do Rio de Janeiro, o que marcou o ingresso do País numa fase avançada do tratamento das questões ambientais. Inicialmente, registra-se a questão constitucional que instituiu o princípio das competências concorrentes entre a União e os entes federados até o nível municipal. Esse dispositivo constitucional obrigou, de forma direta, o aumento da sensibilidade dos estados e municípios quanto à estruturação e à organização administrativa, mas também quanto ao estabelecimento de propostas de abordagem da questão ambiental de modo mais efetivo do que o que vinha sendo feito no País até então. O IBAMA teve, a despeito de todos os problemas associados à sua criação, um papel central, não necessariamente na organização dos entes federados, até porque instituiu, naquele momento, Superintendências Estaduais que, em certos casos, tinham posturas discordantes daquelas observadas em alguns órgãos estaduais; todavia sua ação enfática nos primeiros anos e a participação efetiva na RIO-92 levaram os Estados a se conduzir de forma diferenciada quanto à área de meio ambiente. Por outro lado, alguns estados procuraram seguir o exemplo de coordenação das principais vertentes da área ambiental, como as questões da gestão florestal e da biodiversidade, dos recursos hídricos e do licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras. Em Minas Gerais, essa indução culminou com a criação da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, que, diferentemente do IBAMA, manteve os organismos separados mas, desde então, vem, progressivamente, promovendo a articulação e a ação coordenada entre os mesmos. Outro componente de grande importância foi o chamado “Protocolo Verde”, um compromisso interagências de financiamento que condiciona o acesso aos recursos financeiros à observância dos dispositivos legais relativos à área de meio ambiente, em todas as suas diferentes vertentes. Não se deve deixar de mencionar, a título introdutório, o papel do setor privado, particularmente da FIEMG, que vem, desde a década de oitenta, com ênfase na década de noventa, enfatizando a observância dos dispositivos ambientais por parte do setor industrial. Mais recentemente, notam-se iniciativas semelhantes no campo do empresariado agrícola, tradicionalmente reticente na maioria dos países. 29 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Será dentro desse contexto que se procurará apresentar e discutir os elementos BDMG 40 anos principais da Política Ambiental de Minas, destacando, a cada momento e em função da disponibilidade e da acessibilidade dos dados, os principais marcos históricos que conformam o quadro atual. 4.1. Organização do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável foi criada em setembro de 1995, pela Lei 11.903, tendo como competências, de acordo com o Art. 2º da referida Lei: I - Coordenar e supervisionar as ações voltadas para a proteção ambiental, bem como a aplicação de normas e da legislação específicas de meio ambiente e recursos naturais, não sendo consideradas predatórias e estando, por isso, dispensadas de licença do poder público e isentas de punição fiscal ou de qualquer outro tipo, a extração em regime individual ou familiar de lenha para consumo doméstico, e a limpeza de pastagens ou culturas em propriedades particulares; II - Zelar pela observância de normas de controle e proteção ambiental, em articulação com a finalidade de garantir a execução da política ambiental; III - Planejar, propor e coordenar a gestão ambiental integrada no Estado, com vistas à manutenção dos ecossistemas e ao desenvolvimento sustentável; IV - Articular-se com os organismos que atuam na área de meio ambiente com a finalidade de garantir a execução da política ambiental; V - Estabelecer e consolidar, em conjunto com os órgãos e entidades que atuam na área ambiental, as normas técnicas a serem por eles observados; VI - Orientar e coordenar tecnicamente, quanto ao aspecto ambiental, os órgãos e entidades que atuam na área do meio ambiente; VII - Identificar os recursos naturais do Estado, com vistas à compatibilização das medidas preservacionistas e conservacionistas e à exploração racional, conforme as diretrizes do desenvolvimento sustentável; VIII - Propor e coordenar a implantação de unidades de conservação de uso direto e indireto sob jurisdição estadual; IX - Coordenar planos, programas e projetos de proteção de mananciais; X - Representar o Governo do Estado de Minas Gerais no Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA – e no Conselho Nacional de Recursos Naturais Renováveis; XI - Coordenar planos, programas e projetos de educação ambiental; XII - Coordenar o zoneamento ambiental do Estado. 30 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Para tanto, desde sua criação, a Secretaria – SEMAD – vem estruturando seu quadro BDMG 40 anos de funcionários e organizando ações que visam à organização do Sistema Estadual de Meio Ambiente e à implantação e implementação das atividades sob sua responsabilidade. Além da implantação e efetivação daquelas atividades dispostas na sua Lei de criação, a SEMAD tem investido, desde os primeiros momentos, na articulação entre os diferentes órgãos do Sistema e, na atualidade, toma como elemento central desse processo o Programa Nacional de Meio Ambiente em sua segunda versão – o PNMA II. De acordo com informações disponibilizadas pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA -, a elaboração do PNMA II foi precedida de um Diagnóstico Ambiental, por Unidade da Federação, e tem como pressupostos: o aprimoramento do controle ambiental (licenciamento, fiscalização e monitoramento) e o estímulo à sociedade para a adoção de práticas econômicas e cotidianas sustentáveis, tendo em vista a implementação de um processo de desenvolvimento que utilize racionalmente os recursos ambientais, aproveitando suas potencialidades, e eleve os padrões de qualidade de vida da população, promovendo a inclusão social 1 . Tem como objetivo a implementação dos seguintes instrumentos de Política Ambiental: Desenvolvimento Institucional e Gestão Integrada de Ativos Ambientais. Para ambos, estão destinados recursos que, entre outras ações, deverão financiar iniciativas nos Estados e no Distrito Federal que busquem a melhoria de três instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente, considerados estratégicos: o Sistema de Licenciamento Ambiental, o Sistema de Monitoramento de Qualidade da Água e o Ordenamento Territorial da Zona Costeira. Além desses, também projetos de gestão integrada do meio ambiente deverão ser financiados pelo Programa (MMA, página da Internet citada). Para ter acesso aos recursos do PNMA, os estados e o Distrito Federal devem cumprir requisitos mínimos em relação à sua estruturação e capacidade executiva, além da apresentação e julgamento dos projetos propostos, que passam por um processo de pontuação, em vista da identificação de sua qualificação e hierarquização frente aos demais estados e Distrito Federal. Trata-se, portanto, de um processo competitivo, à semelhança dos Editais, o que estimula uma atitude proativa por parte dos estados e a conseqüente estruturação dos mesmos para o emprego mais eficiente dos recursos alocados. Será com base nesse Diagnóstico2, disponibilizado pelo Ministério do Meio Ambiente em sua página sobre o PNMA, que serão apresentados os dados do Sistema de Meio Ambiente em Minas Gerais, uma vez que os mesmos representam as informações mais recentes e sistematizadas sobre o Estado, a partir das próprias instituições estaduais. Dados e informações complementares serão acrescentados, com base em estudos técnico- científicos produzidos por outras fontes, tais como os estudos conduzidos por outras instituições oficiais e não-governamentais, quando pertinentes e necessários à análise ora conduzida. MMA página da Internet: http://www.mma.gov.br/ item PNMA II. 1 MMA - PNMA II. Diagnóstico da Gestão Ambiental nas Unidades da Federação - RELATÓRIO FINAL ESTADO DE 2 MINAS GERAIS. Ministério do Meio Ambiente – Programa Nacional do Meio Ambiente – PNMA II, Brasília – DF, Abril 2001. 92 p. 31 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • De acordo com o Diagnóstico, a partir da criação da SEMAD, foi instituído o BDMG 40 anos Sistema Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SISEMA, incorporando a Fundação Estadual do Meio Ambiente, o Instituto Estadual de Florestas e criando o Instituto Mineiro de Gestão das Águas, a partir da transformação do Departamento de Recursos Hídricos – DRH, vinculado à Secretaria de Estado de Minas e Energia e responsável pelas outorgas de águas. A criação do SISEMA irá introduzir várias modificações na gestão ambiental do Estado, principalmente no que diz respeito à repartição das atividades de gestão ambiental, muitas delas até então concentradas exclusivamente na FEAM. Tal fato explica-se por ser a FEAM a instituição que substitui, em 1987, a Superintendência de Meio Ambiente – SMA, criada em 1983 para assessorar a Comissão de Política Ambiental, posteriormente conduzida à condição de Conselho de Política Ambiental do Estado. Assim sendo, até a configuração do SISEMA, apenas a FEAM exercia atribuições de licenciamento ambiental, cabendo ao IEF e DRH, respectivamente, o acompanhamento da Câmara de Defesa dos Ecossistemas e a presença na Câmara de Bacias Hidrográficas. A partir do estabelecimento do SISEMA, essa situação será substancialmente modificada. Além da transformação da COPAM em conselho, juntamente com a criação da FEAM, em 1987, será criado o Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH. Para complementar a configuração necessária à boa operação do SISEMA, a FEAM foi reorganizada através da Lei n.º 12.583, de 17 de julho de 1997, passando as atribuições de licenciamento de empreendimentos agropecuários à responsabilidade do IEF e repassando ao Instituto Mineiro de Gestão das Águas as atribuições de Enquadramento dos Cursos d’Água e, mais recentemente, conforme identificado nas páginas do IGAM, a atribuição de monitoramento geral das qualidades das águas. Deve-se acrescentar que, com a criação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, o IGAM, antigo DRH, nasce com atribuições atualizadas e ampliadas, entre as quais a responsabilidade de conduzir, no âmbito do Estado, a criação dos Comitês de Bacias Hidrográficas e de representação junto ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Cria-se, portanto, um fórum especial para a gestão das águas, sem, contudo, desvinculá-lo do Conselho Estadual de Meio Ambiente, que mantém uma Câmara de Recursos Hídricos com a seguinte composição: (1)representante de organizações não- governamentais especializadas em saneamento ou recursos hídricos; (2)representante Governamental dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Ambiental-CODEMAs; (3)Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral–SEPLAN; (4)representante das organizações não-governamentais legalmente constituídas no Estado de Minas Gerais, para a proteção, conservação e melhoria do meio ambiente; (5)Companhia de Saneamento de Minas Gerais - COPASA/MG; (6)Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias de Purificação e Distribuição de Água e em Serviços de Esgoto do Estado de Minas Gerais – SINDÁGUA. Os vínculos entre ambos os Conselhos estão, assim, estabelecidos. O IEF, mais antiga e tradicional instituição agregada ao SISEMA, também deverá sofrer transformações em sua estrutura, até então voltada basicamente para o fomento à atividade florestal e a criação e manutenção de Parques. Com o advento da SEMAD, o IEF terá suas atribuições no âmbito da conservação para a proteção e conservação da Biodiversidade e será acrescido da responsabilidade relativa aos recursos pesqueiros. 32 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • O esquema geral do SISEMA, conforme apresentado no Diagnóstico do Ministério BDMG 40 anos do Meio Ambiente, pode ser assim representado: Destaque-se que os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos são presididos pelo Secretário de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, o que busca garantir, em parte, a intercomunicação entre ambas as instâncias em seu mais alto nível. Embora o Conselho de Administração e Política Florestal não possua o mesmo nível de representação que os dois Conselhos citados anteriormente e esteja ligado ao Diretor Geral do IEF, a comunicação entre o COPAM e as atividades geridas pelo IEF está assegurada pela Câmara de Biodiversidade do COPAM, além da Câmara de Atividades Agropastoris, que regulamenta o licenciamento dessas atividades, cuja atribuições de assessoramento e acompanhamento da Câmara foram repassadas ao IEF, a partir da estruturação do SISEMA. Outra alteração relevante foi a instituição das Agendas como forma de disciplinamento e caracterização das áreas de atuação das entidades vinculadas à SEMAD. À FEAM cabe a Agenda Marrom, referente ao licenciamento e controle das atividades potencialmente poluidoras, ao IGAM a Agenda Azul, responsável pela gestão dos recursos hídricos e ao IEF a Agenda Verde, que inclui desde os aspectos tradicionais do fomento Florestal até suas mais novas atividades, que incluem a gestão da biodiversidade e dos recursos pesqueiros. Estes, embora parte da gestão da biodiversidade, foram assim destacados por se constituírem, igualmente, atividade de fomento enquanto recursos naturais, e de proteção enquanto estoque pesqueiro que necessita ser gerenciado para assegurar a sustentabilidade desses recursos. 33 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Tendo sido apresentado o arcabouço geral do SISEMA, em seus aspectos principais, BDMG 40 anos passaremos a analisar as ações setoriais, concluindo, posteriormente, com atividades da SEMAD, que tem como responsabilidade manter a coesão do sistema e o seu direcionamento global. 4.2. Atividades dos órgãos vinculados A análise dos órgãos vinculados será feita em duas vertentes: a apresentação de suas competências principais e o estágio atual das atividades desenvolvidas. Dessa forma, acredita- se, torna-se possível verificar o estágio atual da organização e implementação das Agendas, bem como o nível de estruturação de cada órgão para atender às suas competências legais e institucionais. • Instituto Mineiro de Gestão das Águas O IGAM é, em termos de competências estabelecidas e organização, o mais novo integrante do SISEMA e, também, aquele que possui o quadro mais reduzido de funcionários, de acordo com o Diagnóstico apresentado pelo MMA (opus cit., pág. 72). Sua estrutura organizacional, bastante simplificada, é composta, basicamente, de duas diretorias operacionais e cinco divisões técnicas. Essa estrutura deve responder pela implementação da Agenda Azul por meio dos seguintes instrumentos: Plano Estadual de Recursos Hídricos (em fase de elaboração), Planos Diretores de Bacia, Outorga de uso das águas, Enquadramento dos cursos d’água, Cobrança pelo Uso das Águas, Monitoramento, Cadastro de Usuários e a operação do Sistema de Informações de Recursos Hídricos. A despeito de seu reduzido quadro técnico, incluída a contratação de consultores, o IGAM tem perseguido uma estruturação coerente e promovido, de forma acelerada, a estruturação dos recursos hídricos no Estado, contando para tanto com recursos próprios, do FEHIDRO e do MMA, através da SRH e, mais recentemente, da Agência Nacional de Águas (ANA). De acordo com informações prestadas pelo IGAM3, os Planos Diretores, financiados com recursos do MMA, através da SRH, devem conter o Diagnóstico e o Prognóstico sobre as bacias analisadas dentro dos seguintes parâmetros de execução: Parte A - Diagnóstico e prognóstico Concepção e implementação de um sistema de informações, incluindo SIG4, MAGs5 e demais programas computacionais utilizados nos trabalhos. http://www.igam.mg.gov.br/pl_diretor.php 3 SIG – Sistema de Informações Geográficas 4 MAG – Modelo Matemático de Gestão dos Recursos Hídricos 5 34 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Definição da metodologia de integração das informações no diagnóstico: BDMG 40 anos a ) Estudos ambientais - Levantamento, análise e processamento de informações sobre geologia e recursos minerais, geomorfologia e erosão, pedologia e classes de terra para irrigação, uso do solo e cobertura vegetal, áreas de preservação legal ou de interesse para preservação e conservação, estudos da biota aquática. b ) Estudos socioeconômicos - Análise do contexto social e econômico - Levantamento das formas de organização social existentes na bacia, análise institucional e legal, cadastramento dos usuários da água, avaliação das tecnologias de uso da água pelos diferentes tipos de usuários. c ) Estudos e inventários dos recursos hídricos - Estudos hidrológicos básicos: águas superficiais e subterrâneas, meteorológicos, sedimentológicos e de qualidade físico-química e biológica da água. Inventário dos recursos hídricos regionais. Aplicação de modelos de avaliação e gestão dos recursos hídricos – MAGs. d ) Audiência pública para apresentação e discussão dos resultados do diagnóstico. e ) Análise das perspectivas de utilização dos recursos hídricos. Análise integrada da situação atual dos recursos hídricos da bacia. Parte B - Elaboração do Plano Diretor de Recursos Hídricos a ) Definição de metas e estratégias e proposição de programas e projetos: – Estabelecimento de metas e estratégias. – Audiência pública para consolidação das metas e estratégias. – Ações necessárias à otimização do uso múltiplo dos recursos hídricos. – Ações para implementação dos instrumentos de gestão previstos nas leis federal e estadual de gestão dos recursos hídricos. – Consolidação das ações em projetos e programas específicos a serem desenvolvidos nos horizontes de planejamento do plano. – Programação físico-financeira para a implementação das ações propostas. b ) Diretrizes para implementação dos instrumentos de gestão dos recursos hídricos da bacia: – Sistema de informação sobre os recursos hídricos da bacia contendo todas as informações básicas utilizadas nos estudos. – Indicação de trechos dos cursos de água mais comprometidos e os com conflitos de uso, para serem priorizados no processo de enquadramento. – Critérios para subsidiar o processo de outorga, como prioridades de uso, proposta de vazões de referência. – Critérios para subsidiar a cobrança de acordo com as características da bacia. c) Proposta organizacional para a implementação de um sistema de gerenciamento dos recursos hídricos da bacia. d) Programa de treinamento das entidades gestoras de recursos hídricos nos programas computacionais utilizados no projeto. Ainda, de acordo com as informações do IGAM, os Planos Diretores encontram-se em fase de conclusão, conforme apresentado no Mapa 1. 35 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • MAPA 1 BDMG 40 anos ESTÁGIO ATUAL DE DESENVOLVIMENTO DOS PLANOS DIRETORES Situação dos planos diretores de recursos hídricos FONTE: IGAM. http://www.igam.mg.gov.br/pl-diretor.phd Na mesma página, o IGAM informa que, atualmente, apenas os Planos referentes às bacias dos rios Jequitinhonha e Pardo e o da bacia do rio Paracatu foram concluídos. Os demais Planos encontram-se paralisados em razão de problemas orçamentários de contrapartida do Estado, que deve colocar recursos para viabilizar o repasse de verbas da União, conforme estabelecido pela ISTN 016. Ainda segundo o IGAM, com a conclusão dos Planos Diretores contratados, mais de 50% do território mineiro estarão cobertos por esse instrumento de gestão das águas. Isso se reveste de grande importância, uma vez que a orientação atual dos programas de financiamento, como o PROÁGUA e GEF, é a de priorizar investimentos em bacias que possuem Comitês instituídos e Planos de Recursos Hídricos. Por Comitês, deve-se entender Comitês de Bacia. A razão básica dessas exigências pode ser encontrada na Lei 9.433, que estabelece, em seu Capítulo V – Dos Instrumentos – os Planos de Recursos Hídricos; no seu Título II – Do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, Capítulo III – Dos Comitês da Bacia Hidrográfica, que aos referidos Comitês compete: Art. 38, inciso III – aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia, e em seu inciso IV – acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas. Assim, ao condicionar o repasse de recursos à contrapartida estadual e à estruturação dos Comitês de Bacia, o MMA está não apenas observando a Lei de Recursos Hídricos, mas, também, impulsionando a organização mínima necessária à boa condução da gestão dos recursos hídricos. Concluindo esse importante tópico sobre recursos hídricos, o IGAM observa que: a ) Para a bacia do rio Paraíba do Sul, foi concluído o Projeto de Qualidade das Águas e Controle da Poluição Hídrica, referente à sua porção territorial mineira, e foi Instrução do Tesouro Nacional que disciplina o repasse de recursos da União para estados e municípios e 6 estabelece, de acordo com as diferentes regiões do País, percentual de contrapartida a ser, obrigatoriamente, apresentado peo convenente, sob a forma de recursos financeiros. 36 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • elaborado, no âmbito do Comitê de Bacia, os Termos de Referência para a BDMG 40 anos elaboração do Plano Diretor da Bacia, considerando um ajuste de escopo em função dos estudos já realizados nessa bacia. No caso da bacia do rio Doce, outra bacia com grande número de estudos já realizados, estão sendo aprovados recursos financeiros federais (SRH/MMA) para a estruturação do Comitê da Bacia e elaboração de um Plano de Ações para atuação desse Comitê. b ) Quanto à bacia do rio Grande, além do Plano Diretor de Irrigação para o seu baixo curso, deverá ser apresentada ao PROÁGUA uma proposta de realização do Plano Diretor de Recursos Hídricos, contemplando toda a Bacia e considerando os usos múltiplos da água, conforme orientações preconizadas pelos instrumentos legais vigentes. Essa demanda surgiu dos representantes da bacia, que participaram tanto dos eventos da Pré-Conferência das Águas realizados pelo IGAM em municípios dessa bacia, quanto da 1ª Conferência das Águas de Minas. Os representantes da sociedade dessa bacia elegeram como uma das ações prioritárias para a bacia do Rio Grande a elaboração do Plano de Recursos Hídricos. Outro elemento de fundamental importância na consideração da gestão dos recursos hídricos refere-se à intensa participação social tanto na apreciação dos Planos Diretores quanto na constituição dos Comitês. Destaque-se que, nestes últimos, a formação do Comitê é impossível sem a participação da sociedade. O Mapa 2, apresentada a seguir, mostra o estágio atual da organização dos comitês de bacia no Estado. MAPA 2 NÍVEL ATUAL DE ORGANIZAÇÃO DOS COMITÊS DE BACIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS 37 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Concluindo, deve-se destacar o esforço que vem sendo feito pelo IGAM no tocante BDMG 40 anos à organização dos dados sobre a disponibilidade hídrica das águas superficiais do Estado e na regularização dos processos de outorga. Esse esforço está apoiado pela Lei 13.199/ 99, que deu ao Estado de Minas Gerais um dos mais modernos instrumentos para a gestão dos recursos hídricos no Brasil. Essa lei apresenta um caráter inovador na medida em que estimula a descentralização administrativa e as práticas participativas. • Instituto Estadual de Florestas Embora constitua a maior e mais antiga instituição vinculada ao SISEMA, o IEF vem encontrando problemas para a efetivação do conjunto de suas atividades, especialmente no que se refere à inserção de suas novas atribuições no campo efetivo de sua atuação. Assim, quando analisado o Diagnóstico apresentado pelo MMA, é possível observar no documento a ênfase nas atividades que vinham sendo desenvolvidas tradicionalmente pela instituição, a despeito de algumas iniciativas nos campos do licenciamento ambiental, principalmente. Deve-se destacar, entretanto, os esforços conduzidos pela área de Monitoramento da Cobertura Vegeta, que, em Convênio com o INPE, vem desenvolvendo esse tipo de atividade desde 1988. Além das ações conduzidas pela área de monitoramento, sediada em Belo Horizonte, o IEF conta com o apoio de 150 escritórios florestais e unidades de controle das prefeituras municipais conveniadas. No Diagnóstico promovido pelo MMA, há evidências de que as ações no campo da proteção à Biodiversidade da Gestão dos Recursos Pesqueiros demonstram dificuldades operacionais nessas áreas, tendo em vista que o referido Diagnóstico, como mencionado anteriormente, foi realizado com vistas à apresentação da capacitação da entidade para receber recursos do PNMA II. Também em termos de disponibilidade direta de informações sobre essas áreas, não é possível obter dados recentes e consistentes. Assim, no corpo do Diagnóstico constam as seguintes informações sobre a proteção da Biodiversidade: O Estado de Minas Gerais possui atualmente 205 unidades de conservação em seu território, as quais somam área de 2.498.357ha, perfazendo 4,07 % de sua extensão. Desse total, 554.260ha são considerados unidades de conservação de uso indireto, de proteção integral, representando 0,92 % da superfície territorial de Minas Gerais. As unidades estaduais de conservação correspondem a 1.252.406ha, sendo 304.925ha de uso indireto e 947.481ha de uso direto. Entretanto, quando consultadas fontes alternativas, como o caso da Fundação Biodiversitas- Organização Não-Governamental de caráter técnico-científico, citada, inclusive, pelo Diagnóstico do MMA, é possível verificar que o IEF enfatizou a questão do estabelecimento de prioridades para conservação em 1998, quando foram conduzidos estudos para a definição de áreas prioritárias para a conservação, como apresentado pela própria ONG: Em 1998, o Estado de Minas Gerais, em uma iniciativa pioneira no planejamento regional, definiu, com o apoio da comunidade científica e ambientalistas reunidos em um workshop, as prioridades para a conservação da sua biodiversidade. Os resultados das discussões foram sintetizados na publicação Biodiversidade em Minas Gerais: um atlas para sua conservação. As informações contidas no Atlas foram orientadas para subsidiar as ações de conservação no Estado e os programas que visam à criação de novas áreas protegidas, definindo as prioridades para pesquisa e inventariamento. 38 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Pode-se deduzir, portanto, que não há, a priori, carência de informações sobre BDMG 40 anos áreas prioritárias. O cruzamento das informações de monitoramento do uso da terra com as prioridades estabelecidas em estudo solicitado pelo próprio Estado poderia ser de grande utilidade para o estabelecimento de novas unidades de conservação. O Mapa- Síntese produzido pela Fundação Biodiversitas é apresentado a seguir. MAPA 3 PRIORIDADES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE FONTE: http://www.biodiversitas.org.br Destaque-se, ademais, que a Biodiversitas disponibiliza cartogramas referentes às prioridades no tocante à proteção da flora e da fauna, que é detalhada em mamíferos, aves, répteis, peixes e invertebrados. Deve-se destacar, igualmente, que as prioridades referentes à Ictiofauna poderiam ter contribuído para o estabelecimento de um Política de Gestão dos Recursos Pesqueiros no Estado. Acrescente-se que o trabalho da Fundação Biodiversitas apresenta, também, um documento técnico realizado por dois consultores (Alexandre Lima Godinho & Fábio Vieira), com ampla discussão sobre a ictiofauna no Estado. Ressalte-se, em conclusão, que as observações feitas com o emprego de dados externos ao IEF devem-se, principalmente, à ausência de acesso e disponibilidade dos mesmos, conforme atesta o próprio Diagnóstico do MMA. 39 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • A carta referente às prioridades de conservação da ictiofauna é apresentada a seguir: BDMG 40 anos MAPA 4 PRIORIDADES PARA CONSERVAÇÃO DA ICTIOFAUNA FONTE: http://www.biodiversitas.org.br • Fundação Estadual do Meio Ambiente Dentre as três instituições vinculadas à SEMAD, a Fundação Estadual do Meio Ambiente é aquela que tem apresentado maiores indicadores de continuidade nos seus planos de modernização gerencial, que foram iniciados quando da implantação do PROSAM, com apoio do Banco Mundial. A despeito da alternância de direção com a seqüência de cinco presidentes desde o início dos trabalhos, a Fundação tem persistido na busca de alternativas gerenciais voltadas para a modernização, conforme evidencia o Diagnóstico do MMA. Assim, citando o referido Diagnóstico, que tem servido como base para a presente análise, observa-se que: a ) A necessidade de autorização ambiental (sistema de licenciamento) para qualquer atividade potencialmente poluidora ou degradadora ambiental se instalar no Estado proporciona uma demanda de análise de estudos e projetos bastante elevada na FEAM, requerendo competência e agilidade para atender usuários cada vez mais exigentes, que pagam por esses serviços; 40 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • b ) A FEAM procede à análise de mais de 1.000 processos/ano de licenciamento BDMG 40 anos ambiental de indústrias, minerações, rodovias, barragens, loteamentos, linhas de transmissão e infra-estrutura de saneamento básico (água, lixo, esgoto e drenagem). Paralelamente às atividades de licenciamento e fiscalização ambiental, grandes esforços vêm sendo feitos nas atividades de monitoramento, para a definição dos indicadores de qualidade ambiental, de normatização, estabelecendo normas e padrões adequados às características de nosso Estado e de Educação e Extensão Ambiental, com programas sistemáticos de treinamento para as prefeituras, órgãos municipais, setor produtivo e Polícia Militar. Sumariando, a FEAM atua em três enfoques preferenciais: (i) Pesquisa e Desenvolvimento de Tecnologias de Gestão Ambiental - voltada para o aperfeiçoamento dos instrumentos de gestão integrada do meio ambiente, envolvendo métodos e técnicas de avaliação, monitoramento e uso sustentado dos recursos naturais e de produção industrial; (ii) Serviço Tecnológico para a assessorar o setor produtivo na incorporação de tecnologias de gerenciamento da produção e controle dos descartes potencialmente poluidores, através do aconselhamento técnico no processo de licenciamento ambiental; (iii) Educação Ambiental e Difusão Tecnológica - para a disseminação e apropriação das tecnologias de gestão ambiental. No período de 1999-2002, a FEAM atuará em cinco diretrizes institucionais a seguir apresentadas, no contexto dos enfoques descritos. 1. Colaboração e Assessoria - Nova estratégia de Relacionamento com o Empreendedor - Programa lançado em junho/99, apresentando três faces do órgão ambiental: colaboradora, assessora e controladora. 2. Municipalização - Descentralização das Atividades de Licenciamento e Fiscalização – com condições estabelecidas por Deliberação Normativa do COPAM em setembro de 1998, visando a capacitar e transferir para os municípios algumas atividades de licenciamento e fiscalização ambiental. 3. Definição de Indicadores de Qualidade Ambiental - que dará suporte às áreas de planejamento visando ao desenvolvimento sustentável. 4. Implantação de Instrumentos Econômicos – visando à implementação de lei federal que já prevê instrumentos como poluidor-pagador. 5. FEAM/Centro de Excelência/Centro de Treinamento - com esforços preferencialmente dirigidos para a procedimentação das atividades e processos institucionais e para a formação de gestores ambientais. Deve-se destacar a ênfase no processo de informatização e dinamização do licenciamento ambiental, a busca do intercâmbio contínuo com o setor produtivo e a preocupação com a municipalização. O processo de municipalização constitui um dos pontos centrais da preocupação do Órgão, não apenas com vistas à facilitação e agilização dos processos, mas também como forma de aproximar a gestão ambiental do âmbito municipal, como estabelece o Artigo 225 da Constituição e, mais recentemente, a Resolução CONAMA 237/96, que estimula a participação dos municípios do processo de licenciamento. 41 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Essas três preocupações estão enfatizadas nas páginas da Internet da FEAM, que BDMG 40 anos emprega o recurso como forma de disponibilizar documentos e comunicar com a comunidade direta e indiretamente interessada. Nessas páginas podem ser encontrados os Programas “Município e Gestão Ambiental”, onde são disponibilizados todos os documentos necessários ao credenciamento dos municípios para o processo de gestão ambiental acompanhado pelo COPAM, de acordo com a Deliberação Normativa 029/98. A FEAM, em seu processo de facilitação aos municípios, coloca, na referida página, inclusive propostas de Minutas para Legislação Municipal, de criação do Conselho Municipal de Meio Ambiente, criação do Órgão Executivo Municipal e orientações relativas à elaboração do Convênio com a SEMAD, onde são intervenientes todas as instituições subordinadas. Também por meio eletrônico, foi comunicada a proposta de relacionamento com o empresariado, denominada FEAM-PARCEIRA. Na página em questão, podem ser encontrados todos os elementos necessários para a participação no Programa, que propõe diferentes níveis de acesso e a atribuição de um selo de parceira ambiental, além de outras vantagens, para aquelas empresas que atenderem aos níveis mais altos das exigências feitas pelo Programa. Nas páginas da Internet referentes ao Órgão, são colocados, ainda, os dispositivos legais e normativos de âmbito Estadual e Federal, além de informações sobre a qualidade do Meio Ambiente (ar e água). No Diagnóstico realizado pelo MMA, é possível identificar vários outros Programas, desenvolvidos principalmente em cooperação com a Alemanha, através da GTZ, envolvendo o empresariado e a Universidade. No Diagnóstico do MMA (p. 36), são encontradas evidências da estratégia geral do órgão: A FEAM não adota o sistema de desconcentração administrativa, mas sim vem buscando a descentralização das atividades de licenciamento e fiscalização, através da municipalização. Nos municípios de Montes Claros e Ponte Nova, a FEAM mantém dois técnicos, alocados por cooperação técnica na Universidade de Montes Claros - UNIMONTES - e em escritório particular, respectivamente. Esses técnicos, cumprindo planejamento estabelecido pela FEAM, executam os trabalhos de campo referentes ao licenciamento e à fiscalização dos empreendimentos da região, retornando a cada 15 dias a Belo Horizonte para orientação e informação. Mais recentemente, no dia 5 de junho de 2002, a FEAM lançou oficialmente o documento “Agenda Marrom – Indicadores Ambientais 2002”. No documento estão apresentados indicadores ambientais de praticamente todas as áreas operacionais da instituição. Segundo sua introdução, o uso dos indicadores representa o início de um processo contínuo de organização do grande volume de informações disponíveis no âmbito da instituição, como resultado do processo de licenciamento. • Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável Coordenando o conjunto das atividades do SISEMA, a SEMAD, além de exercer a Secretaria Executiva dos Conselhos já apresentados anteriormente no organograma do SISEMA, vem conduzindo programas e projetos e promovendo a articulação permanente entre os órgãos vinculados. Luiz Fernando S. Assis e Isabel Cristina R.R.C.Meneses (Coord.) Indicadores ambientais da Agenda Marrom no 7 Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, MG, 68 p. 42 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Assim, após conduzir Programas na área de Educação Ambiental e percepção social BDMG 40 anos quanto às prioridades ambientais do Estado, a Secretaria coordena, hoje, o Programa Nacional de Meio Ambiente – PNMA II. O Programa deverá enfatizar, conforme proposta do próprio MMA, o processo de melhoria do Sistema de Licenciamento Ambiental, o Monitoramento da Qualidade do Ambiente, com ênfase nos recursos hídricos, e introduzir um novo conceito de gestão ambiental, qual seja, a de Gestão de Ativos Ambientais, que busca aproximar as instâncias administrativas e a sociedade na gestão dos recursos ambientais, dentro de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável. Concluindo, pode-se afirmar que o SISEMA, coordenado pela SEMAD, encontra-se em franca afirmação, embora algumas estratégias, como a condução do IEF, necessitem ser revistas, fato que, acredita-se, deverá acontecer no âmbito do PNMA II. 43 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • 5. A concepção de desenvolvimento sustentável BDMG 40 anos como base para a formulação de estratégias e diretrizes para o desenvolvimento de Minas Gerais no século XXI* 5.1. As dimensões múltiplas de um processo de desenvolvimento sustentável Embora seja comum o uso das expressões “desenvolvimento sustentado” e “desenvolvimento sustentável” como se fossem sinônimas, há uma grande diferença entre elas. O “desenvolvimento sustentado” é uma expressão da teoria macroeconômica de crescimento, a qual procura identificar em que circunstâncias estruturais o crescimento econômico pode ocorrer continuamente ao longo do tempo sem grandes instabilidades (inflações, depressões, desequilíbrios conjunturais crônicos, etc.). O conceito de desenvolvimento sustentável surgiu, basicamente, a partir das preocupações relacionadas com a sobreexploração dos recursos naturais e ambientais em determinado padrão de crescimento econômico. A idéia de sustentabilidade indicaria, pois, que as decisões atuais sobre o uso dos recursos naturais não deveriam afetar negativamente as perspectivas para manter ou melhorar os padrões de vida no futuro. O sistema econômico deveria ser administrado de tal forma que as gerações futuras venham a dispor de condições de viver iguais ou melhores do que as gerações atuais; vale dizer, deveria decidir sobre a quantidade máxima de bens e serviços que pode ser consumida no período atual sem reduzir as perspectivas de consumo no futuro. Na reunião da Eco-92, realizada no Rio, buscava-se a definição de políticas, programas e projetos que pudessem equacionar o inextricável relacionamento entre crescimento econômico e o meio ambiente. Nesse sentido, o processo de desenvolvimento sustentável pode ser ilustrado por meio da FIG. 1: a ) a primeira função dos recursos naturais (R) é prover insumos para o sistema produtivo (P), que objetiva produzir bens de consumo e de capital (C) para criar bem-estar ou utilidade (U) para a população; b ) o meio ambiente é, também, o receptor de última instância de resíduos (W) que vêm da produção (WP), do consumo (WC) ou dos próprios sistemas naturais (WR); a diferença básica entre os sistemas naturais e econômicos é que os sistemas naturais tendem a reciclar os seus resíduos (r), ainda que parcialmente; * Este capítulo se baseia em diversos textos preparados pelo consultor para a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Brasileira, assim como em alguns fundamentos conceituais dessa Agenda. 44 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • c ) a sustentabilidade dos recursos renováveis depende de sua utilização a uma BDMG 40 anos taxa (h) que não seja maior do que sua capacidade regenerativa (y); d ) a terceira função do meio ambiente é a de oferecer utilidade diretamente (de R para U), na forma de prazer estético e conforto espiritual; se dispusermos resíduos (W) além da sua capacidade assimilativa (A), o meio ambiente será prejudicado nessa terceira função. FIGURA 1 A ECONOMIA CIRCULAR (+) (+) (+) (+) Amenidade negativa (+) Fluxos de Materiais / Energia Fluxos de Utilidade FONTE: Pearce, D. W. and Turner, R. K. Economics of Natural Resources and the Environment. Johns Hopkins, USA, 1991. 45 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Nessa primeira versão do conceito de desenvolvimento sustentável, propõe-se a BDMG 40 anos seguinte definição operacional para o desenvolvimento sustentável: “este envolve a maximização dos benefícios líquidos do desenvolvimento econômico, sujeito à manutenção dos serviços e da qualidade dos recursos naturais ao longo do tempo”. Essa manutenção implica, desde que seja possível, a aceitação das seguintes regras: 1 utilizar os recursos renováveis a taxas menores ou iguais à taxa natural que podem regenerar (h < y); 2 otimizar a eficiência com que recursos não-renováveis são usados, sujeitando- a ao grau de substituição entre recursos e progresso tecnológico; 3 manter sempre os fluxos de resíduos no meio ambiente no nível igual ou abaixo de sua capacidade assimilativa (W < A). As decisões sobre as formas de se utilizarem, sustentavelmente, os recursos naturais não podem ser tomadas sem que haja uma valoração econômica desses recursos, pois estes apresentam muitas opções alternativas para o desenvolvimento regional. Eles podem ser preservados, ou seja: nenhum uso humano é permitido na sua exploração. Eles podem ser conservados, ou seja: a ação antrópica pode ocorrer, desde que sejam mantidos os serviços e a qualidade dos recursos naturais ao longo do tempo. Assim, há um grande espectro de opções de conservação, principalmente quando levamos em consideração os demais objetivos de desenvolvimento de uma região ou localidade (geração de emprego, redução da pobreza absoluta, etc.) e os respectivos trade-off, os quais se definem, economicamente, a partir de seus custos e benefícios relativos. No fundo, o desafio é mostrar se os valores econômicos resultantes do uso sustentável dos recursos ambientais são superiores aos valores gerados pelas atuais formas de intervenção nas economias regionais ou locais. O conceito de desenvolvimento sustentável vem ganhando, em anos recentes, múltiplas dimensões tanto na área científica quanto na área das políticas públicas: • sustentabilidade ecológica: refere-se à base física do processo de crescimento e tem como objetivo a manutenção de estoques de capital natural incorporados às atividades produtivas; • sustentabilidade ambiental: refere-se à manutenção da capacidade de sustentação dos ecossistemas, o que implica a capacidade de absorção e recomposição dos ecossistemas em face das interferências antrópicas; • sustentabilidade social: tem como referência o desenvolvimento e como objeto a melhoria da qualidade de vida da população; em países com desigualdades, implica a adoção de políticas distributivas e/ou redistributivas e a universalização do atendimento na área social, principalmente na saúde, educação, habitação e seguridade social; • sustentabilidade política: refere-se ao processo de construção da cidadania, em seus vários ângulos, e visa a garantir a plena incorporação dos indivíduos ao processo de desenvolvimento; • sustentabilidade econômica: implica uma gestão eficiente dos recursos em geral e caracteriza-se pela regularidade de fluxos do investimento público e privado – o que quer dizer que a eficiência pode e precisa ser avaliada por processos macrossociais; • sustentabilidade demográfica: revela os limites da capacidade de suporte de determinado território e de sua base de recursos; implica cotejar os cenários ou tendências de crescimento econômico com as taxas demográficas na sua composição etária e contingentes de população economicamente ativa; 46 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • • sustentabilidade cultural: relaciona-se com a capacidade de manter a diversidade BDMG 40 anos de culturas, valores e práticas no Planeta, no país e/ou numa região, que compõem, ao longo do tempo, a identidade dos povos; • sustentabilidade institucional: trata de criar e fortalecer engenharias institucionais e/ou instituições que considerem critérios de sustentabilidade; • sustentabilidade espacial: norteada pela busca de maior eqüidade nas relações inter-regionais. Em última análise, diante dessas dimensões multifacetadas da sustentabilidade, admite- se que o conceito de desenvolvimento sustentável está em processo de construção e que, ao adotá-lo como idéia-força para formular e executar políticas de desenvolvimento, é preciso operacionalizá-lo sem, contudo, dar-lhe um tratamento fragmentado. Assim, ao discutirmos a construção dos alicerces organizacionais e dos instrumentos para a promoção do desenvolvimento sustentável em Minas, há a necessidade de se estruturar uma agenda de transição, que abranja as questões centrais – reduzir a degradação do meio ambiente e, simultaneamente, a pobreza e as desigualdades – e contribua para a sustentabilidade progressiva. Uma concepção ampliada de desenvolvimento sustentável pode conter uma justificativa instrumental para a redução da pobreza como um meio para proteger o meio ambiente: como as famílias pobres (vítimas e agentes de danos ambientais) quase sempre não dispõem de recursos para evitar a degradação dos recursos ambientais como valor de uso, a redução da pobreza se apresenta como um pré-requisito para a conservação ambiental. Entretanto o desenvolvimento humano em bases sustentáveis é um objetivo por si só, uma vez que intensifica diretamente a capacidade das pessoas para desfrutar uma vida longa e saudável, de tal forma que há ganhos imediatos no que é importante em última instância, enquanto se salvaguardam oportunidades no futuro 8. É fundamental esclarecer, também, o indispensável papel do Estado na construção do processo de desenvolvimento sustentável no Brasil. A obrigação social de sustentabilidade, como tem insistido Amartya Sen, não pode ser deixada inteiramente por conta do mercado, uma vez que o futuro não está adequadamente representado no mercado – pelo menos o futuro mais distante. O Estado deve servir como gestor dos interesses das futuras gerações, por meio de políticas públicas que utilizem mecanismos regulatórios ou de mercado, adaptando a estrutura de incentivos a fim de proteger o meio ambiente global e a base de recursos para as pessoas que ainda vão nascer. Até mesmo quando se busca estimular o uso de mecanismos descentralizados de mercado para operacionalizar os objetivos das políticas de desenvolvimento sustentável, deve-se dar ênfase, igualmente, às necessidades dos excluídos e não apenas às demandas presentes e futuras do mercado. O conceito de necessidades é muito importante, pois tem de levar em consideração as carências dos mais pobres (ao mesmo tempo, vítimas e agentes dos danos ambientais), assim como as limitações impostas pela situação atual da tecnologia e da organização social para atender às necessidades presentes e futuras. A noção de desenvolvimento sustentável não implica em deixar intacta a capacidade produtiva em todos os seus detalhes, mas conservar as oportunidades para que as futuras gerações disponham de condições de vida dignas. Para isso, é indispensável sinalizar a importância de que se formulem e se implementem políticas públicas adequadas de desenvolvimento sustentável, sem que se deixe a impressão da existência de um conflito ou de uma querela entre essas políticas e a lógica da economia de mercado. Sen, A. Development as freedom. Anchor Books, 1999, New York. 8 Sudhir, A. and Sen, A. Sustainable human development: Concepts and Priorities. New York: UNDP, 1996, New York. 47 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Apesar de Minas Gerais ter um dos sistemas estaduais de meio ambiente mais bem BDMG 40 anos estruturados do País, a questão ambiental ainda tem sido tratada como uma política setorial a mais dentro do conjunto das políticas públicas do Estado. É evidente que a busca de uma eficácia operacional nas políticas ambientais induz um esforço de integração dessas políticas com os objetivos de desenvolvimento setorial (energia, transporte, água, indústria, etc.) em termos de novos investimentos e da sua gestão estratégica. Entretanto a adoção do moderno conceito de desenvolvimento sustentável poderá servir de base de referência e de elemento de integração em todas as políticas setoriais num cenário de Minas para o século XXI. Para isso, é fundamental que o conceito seja operacionalizado para fins de planejamento. 5.2. Um conceito operacional de desenvolvimento sustentável para fins de planejamento A ampliação do conceito de desenvolvimento sustentável, para incorporar um tripé formado pela competitividade sistêmica, pela eqüidade social e pela qualidade do meio ambiente, coloca a questão dos conflitos que a sua operacionalização faz emergir. Assim, para delimitar as estratégias de desenvolvimento sustentável do ponto de vista operacional e dar-lhes um tom de realismo, é indispensável estabelecer os alicerces da construção das políticas públicas que irão fundamentá-las. Para que essas políticas sejam factíveis, é preciso que sejam identificados os conflitos de interesses de curto prazo entre os diferentes objetivos de desenvolvimento sustentável que estão contidos nas diversas estratégias, a fim de se dimensionar a intensidade do esforço de negociação para a superação desses conflitos. a ) Eficiência econômica versus eqüidade social As estratégias propostas por uma agenda de desenvolvimento sustentável podem ser avaliadas sob a óptica da eficiência econômica e da competitividade (alocação eficiente de fatores escassos que têm usos alternativos) ou sob a óptica da eqüidade social (distribuição da renda e da riqueza). Em princípio, não se pode afirmar que os critérios de eficiência econômica e de eqüidade social (ou de distribuição de renda e de riqueza) que orientam a seleção e a prioridade de estratégias de desenvolvimento sustentável sejam mutuamente exclusivos. Um programa ou projeto, como o de melhoria da competitividade de um cluster de fruticultura no Norte de Minas, pode se enquadrar no critério de eficiência e no critério de distribuição, pois aumenta os fluxos de comercialização, as margens de lucro, e, enfim, a competitividade agrícola regional e, ao mesmo tempo, pode beneficiar os pequenos produtores de menor nível de rendimentos. O que interessa ressaltar é a ênfase dada ao programa ou projeto a ser executado. Os programas ou projetos de natureza distributiva, por exemplo, devem, na maioria das vezes, ser eficientes sob o aspecto econômico. Contudo o objetivo distributivista colocará todo o empenho, intencionalmente, nas ações e medidas que tenham maior probabilidade (ou que nos dão certeza) de beneficiar os grupos sociais de baixa renda. A separação dos critérios de eficiência e distribuição não se deve à idéia de que sejam antagônicos. A experiência de longos anos, em vários países, entretanto, mostra que o aumento da eficiência econômica e, portanto, da produtividade e da competitividade pode não resultar, necessariamente, em aumento do bem-estar socioeconômico dos cidadãos mais pobres da comunidade, nem reduz o desemprego e o subemprego significativamente. Nessas questões, a regra geral é o provável insucesso das ações e medidas propostas para gerar mais eqüidade social. Embora possam ocorrer programas ou projetos de gastos públicos de caráter fundamentalmente distributivo (ex. programa de nutrição para grupos de baixa renda) e outros de caráter eminentemente de eficiência (ex. criação de infra-estrutura econômica 48 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • para atuação de programas industriais num sistema de concorrência entre regiões), essa BDMG 40 anos desvinculação é tanto mais obscura quanto mais longo for o período em que se avaliam os impactos dos programas e dos projetos (ex. programas de educação para a população de baixa renda, os quais, no longo prazo, gerarão recursos humanos qualificados para o sistema produtivo). As diferentes ações de um processo de desenvolvimento sustentável irão afetar a distribuição da renda e da riqueza em suas áreas de atuação, através de benefícios derivados dos salários e dos rendimentos privados gerados pelos projetos produtivos e, também, dos benefícios dos projetos sociais não diretamente produtivos (por exemplo, educação e saúde). Na análise dos efeitos distributivos desses projetos não diretamente produtivos, é importante introduzir a dimensão temporal. Se a ênfase está na solução de problemas sociais pela alocação de fundos em programas diretamente ligados a esse setor, as estratégias são de curto prazo (políticas sociais de natureza compensatória). Quando se introduz a dimensão de longo prazo, as estratégias têm de considerar que o uso alternativo de fundos em projetos com efeitos distributivos positivos (a mobilização de clusters potenciais em áreas de alto risco social, por exemplo) pode melhorar consideravelmente as carências existentes e virá a se constituir em solução mais adequada e com maior sustentabilidade. No longo prazo e quase sempre, eficiência e distribuição estão bastante interligadas. b ) Eficiência econômica e sustentabilidade ambiental O uso econômico dos recursos ambientais pode colocar uma grave questão para as presentes e as futuras gerações, se não for conduzido segundo critérios de sustentabilidade. A compatibilidade entre crescimento econômico e sustentabilidade ambiental não ocorre como conseqüência natural do jogo espontâneo de mercado. Na verdade, a livre mobilização dos fatores de produção pelos mecanismos de mercado, em geral, tem estimulado o uso predatório dos recursos ambientais em diversos contextos históricos. O próprio sistema de incentivos fiscais, adotado para a promoção do crescimento das áreas menos desenvolvidas do Brasil, não vinha incluindo até recentemente, entre os seus critérios de avaliação dos projetos de investimentos, a dimensão ambiental como variável relevante para a aprovação dos financiamentos. Assim, muitos projetos incentivados da Amazônia e do Centro-Oeste contribuíram para a devastação da flora e da fauna em extensas áreas de florestas tropicais e de cerrado. A Constituição Brasileira de 1988, ao buscar uma nova ordem institucional a partir da década de noventa, destacou a questão da preservação ambiental como objetivo prioritário de desenvolvimento. Em 1998, foi editada uma lei extremamente rigorosa, um mecanismo institucional que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Essa lei contra os crimes ambientais, uma vez implantada, deverá levar para o nível da decisão microeconômica (empresários e consumidores brasileiros) a questão dos custos ecológicos. Esses dispositivos legais, ancorados em intensa mobilização dos movimentos conservacionistas, nos dão certa garantia de que, ao longo do tempo, tenda a prevalecer uma concepção alternativa de desenvolvimento na qual a questão ambiental não seja tratada à margem das principais decisões sobre a acumulação de capital e seus efeitos distributivos. Como não tem sido de sucesso a história dos processos de implementação de leis que tentam disciplinar os interesses individuais em função dos interesses coletivos, é fundamental trabalhar a consciência social de empresários e consumidores, num comprometimento permanente com a dimensão do desenvolvimento sustentável em suas decisões cotidianas e estratégicas. Nesse caso, destaca-se que há vinculação dos interesses individuais com o valor econômico da natureza, de onde poderão extrair benefícios líquidos para a atual e as futuras gerações, desde que adotem processos tecnológicos e padrões de consumo ecologicamente corretos. 49 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Os conflitos entre a busca da eficiência econômica e a sustentabilidade ambiental BDMG 40 anos derivam, em grande parte, dos usos econômicos alternativos dos recursos ambientais de determinadas localidades e regiões: 1) valor de uso direto: valor atribuído aos recursos pelos indivíduos e pelas organizações que usufruem dos insumos e dos produtos do meio ambiente; 2) valor de uso indireto: corresponde ao conceito de “funções ecológicas”, as quais podem ser melhor compreendidas pelo valor do dano causado (o impacto do desflorestamento sobre a erosão do solo, por exemplo) ou pelo custo de reposição (as despesas para a reconstituição da área); 3) valor de opção: relacionado com o montante que os indivíduos e as organizações estariam dispostos a pagar para conservar os recursos ambientais para um uso futuro; 4) valor de existência: relacionado com as avaliações monetárias dos ativos ambientais, sem vinculação com o seu uso corrente ou o seu uso opcional. É um componente importante do valor econômico total, particularmente em situações de incerteza quanto à extensão dos danos ou de ativos únicos (espécimes raros, por exemplo). Quando o desejo de pagar para preservar um ativo ambiental está vinculado aos benefícios que esse ativo poderá trazer para os seus descendentes, temos o caso do valor de legado. c ) Políticas de curto prazo versus políticas de desenvolvimento A concepção e a implementação de políticas de desenvolvimento sustentável no Brasil e em Minas colocam em questão os problemas de articulação dos objetivos das políticas econômicas de curto prazo com as políticas de desenvolvimento de médio e de longo prazo. Essa questão inclui, de um lado, a consolidação do ajuste fiscal e financeiro e, do outro lado, a superação do atual quadro de desigualdades sociais e regionais, por meio de políticas públicas que promovam o crescimento econômico, com eqüidade e sustentabilidade ambiental. Políticas econômicas de curto prazo, que lidam com problemas de inflação, de flutuações nos níveis de emprego ou de geração de renda, têm de ser operadas dentro das restrições impostas por um tempo histórico e irreversível. É indispensável tomar essas restrições e condicionalidades como ponto de partida. Se, nos momentos tumultuados do presente, quisermos resolver graves questões econômicas com orientações estratégicas que somente são eficazes no longo prazo, as políticas econômicas podem fracassar. Por outro lado, uma sociedade em regime de inflação crônica e de inconsistências macroeconômicas inclina-se a considerar as políticas de médio e de longo prazo supérfluas e residuais. Pressupõe-se que os problemas de curto prazo (inflação, déficits públicos, etc.) são tão críticos e dominantes que não haveria condições para que essa sociedade se programasse para tratar das questões de médio e de longo prazo (a erradicação da pobreza absoluta, a atenuação dos desequilíbrios regionais, o êxodo rural, etc.) antes de se consolidar a estabilidade econômica. Vale dizer, numa sociedade em regime de rigoroso ajuste fiscal e financeiro, as soluções dos problemas de estrutura (os de médio e de longo prazo) ficariam cronologicamente condicionadas pelas soluções dos problemas de conjuntura (os de curto prazo). É de esperar que, num processo de reforma e de modernização do Estado brasileiro, este venha a desempenhar um papel mais amplo do que apenas coordenar e manter a consistência do equilíbrio macroeconômico e do ajuste fiscal, além de garantir a oferta de bens e serviços públicos tradicionais, como sinaliza a tendência neoliberal. Há uma expectativa de que o Estado possa coordenar, também, instrumentos de políticas públicas que visem a promover ações compensatórias do ponto de vista da eqüidade social, para atenuar os desequilíbrios regionais de bem-estar das populações, e ações de crescimento, para mobilizar as potencialidades de expansão econômica das áreas menos desenvolvidas ou estagnadas. 50 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 5.3. A Agenda 21 Brasileira e suas implicações para o BDMG 40 anos desenvolvimento de Minas Gerais Ao longo das últimas décadas, no período republicano, a sociedade brasileira assistiu a alguns dos mais profundos processos de destruição segmentada e progressiva de seus principais biomas por meio dos múltiplos impactos da dinâmica do seu padrão de crescimento econômico. Este, em diferentes períodos históricos, assumiu o estilo de diversos modelos: o modelo primário- exportador, o modelo de substituição de importações e o modelo de promoção de exportações. De forma simultânea, essas etapas de intenso crescimento econômico do País configuraram um processo acelerado de urbanização e de persistência generalizada dos elevados níveis de pobreza em todas as Unidades da Federação. Esses processos provocaram rápida e intensa deterioração nos indicadores de desenvolvimento sustentável do Brasil, clamando por uma nova concepção de desenvolvimento, mais abrangente e mais justa. Os principais desafios da sustentabilidade do desenvolvimento do Brasil residem nos elevados índices de pobreza e conseqüente necessidade de incorporar parcela significativa da população na economia e na oferta de serviços sociais básicos, assim como no uso recorrentemente predatório da base de recursos naturais renováveis e não-renováveis do País. A escala de pobreza e das carências tende a estimular a busca de soluções imediatistas e de curto prazo que, normalmente, atrasam as iniciativas estruturais capazes de reorganizar o estilo ou padrão de desenvolvimento prevalecente. A geração de renda e trabalho para os segmentos mais pobres da população e a ampliação dos investimentos em infra-estrutura e oferta de serviços sociais não podem ser alcançadas, contudo, ao custo da degradação do meio ambiente pelo crescimento econômico insustentável. As tendências de reestruturação produtiva, após a abertura da economia brasileira nos anos 90, e sua modernização futura podem reforçar a concentração econômica e social no País, em detrimento principalmente das áreas menos desenvolvidas, criando ameaças de uma fragmentação do Território e da Unidade Federativa. Essa perspectiva torna urgente e fundamental a implementação de um projeto nacional de desenvolvimento, capaz de potencializar as vantagens competitivas do País e da sua inserção na economia globalizada, para favorecer um salto qualitativo na integração nacional. O avanço da cultura da sustentabilidade somente será possível a partir de novas formas de cooperação e diálogo entre os vários atores sociais na construção da Agenda 21 Brasileira, que não será obra de um ou de outro setor de forma isolada: os diversos segmentos da sociedade deverão estar unidos, aliados para alcançar eficácia nas ações projetadas. A Agenda 21 Brasileira deve ser entendida como um processo, e não como uma conquista imediata; uma caminhada permanente em direção a objetivos, não uma realização de curto prazo; um conjunto de diagnósticos que devem orientar os consensos, que, por sua vez, irão engendrar diretrizes e ações concretas capazes de levar à superação paulatina dos obstáculos ao desenvolvimento sustentável. A Agenda 21 Brasileira deverá exercer um papel particularmente destacado na concepção e na coordenação da execução de “uma nova geração de políticas públicas”, que venham a reduzir o quadro de desigualdades e discriminações sociais prevalecentes no País, levando a uma melhoria dos componentes do desenvolvimento humano. O crescimento econômico, como componente do desenvolvimento humano, é uma condição necessária, mas não suficiente para o desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento pressupõe um processo de inclusão social, com uma vasta gama de oportunidades e opções para as pessoas. Além de empregos de melhor qualidade e de rendas mais elevadas, é preciso que os brasileiros, todos os brasileiros, desfrutem de uma vida longa e saudável, adquiram conhecimentos técnicos e culturais, tenham acesso aos recursos necessários a um padrão de vida decente. Não pode haver desenvolvimento enquanto houver iniqüidades sociais crônicas no nosso País e se as formas de uso dos recursos ambientais no presente comprometerem os níveis de bem-estar das gerações futuras. 51 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Alguns estados e muitos municípios do País construíram suas agendas locais de BDMG 40 anos acordo com a concepção geral da Agenda 21 Brasileira. Há grande probabilidade de que a plataforma de ação proposta por esta Agenda venha a se constituir no referencial básico para uma nova geração de políticas públicas no País, que, certamente, irão ter rebatimentos espaciais sobre a economia e a sociedade de estados e municípios. Além do mais, para o exame específico das propostas por Unidade da Federação, inclusive de Minas Gerais, é possível consultá-las no endereço eletrônico do Ministério do Meio Ambiente (www.mma.gov.br). A utilidade de se dispor de uma lista tão completa dessas propostas irá se configurar ao longo do tempo, quando houver condições políticas para se resgatar um processo de planejamento de médio e de longo prazo no País e nas Unidades da Federação. No caso de Minas Gerais, há uma expectativa de que um novo ciclo de planejamento de médio e de longo prazo se alicerce no conceito de desenvolvimento sustentável para a concepção e a implementação das políticas, programas e projetos que irão compor esse novo ciclo. 5.4. Os mecanismos institucionais e os instrumentos de implementação de uma Agenda 21 estadual Existem inúmeros mecanismos institucionais e instrumentos que podem contribuir para a implementação do processo de desenvolvimento sustentável. Alguns são mais tradicionais, outros mais inovadores; muitos são da alçada do setor público, alguns são controlados por decisões da iniciativa privada; há, também, uma diversidade muito grande desses mecanismos e instrumentos em função de seu grau de descentralização administrativa, de participação comunitária, de regionalização, etc. É praticamente impossível enumerá- los e classificá-los a fim de avaliar a sua contribuição para a execução de políticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentável. As FIG. 2 e 3 apresentam objetivos e alternativas de intervenção governamental nas políticas de desenvolvimento sustentável, sem ter, contudo, a pretensão de esgotar todos os mecanismos institucionais e instrumentos que podem ser mobilizados para a implementação dessas políticas com seus programas e projetos. Antes de apresentar alguns desses mecanismos e instrumentos, é preciso lembrar que há um elenco de dificuldades político-administrativas, quando se busca operacionalizar o conceito de desenvolvimento sustentável na gestão do cotidiano das burocracias governamentais. Numa agenda de desenvolvimento sustentável, o que se busca é um mínimo de integração, dentro de um processo de desenvolvimento, entre transformações produtivas, eqüidade social e redução da degradação ambiental, numa perspectiva de sustentabilidade ampliada e progressiva, sendo que essa integração tem de acontecer dentro de um aparelho burocrático que, no Brasil, ainda se encontra em fase de reconstrução após uma seqüência de reformas administrativas malsucedidas ao longo dos últimos anos. Usualmente, a implementação de políticas de desenvolvimento sustentável envolve problemas de coordenação entre diferentes setores dos três níveis de governo, entre diferentes equipes técnicas interdisciplinares, entre agências públicas e organizações não-governamentais na formação de parcerias. Esse processo de coordenação resulta em inúmeros obstáculos técnicos e, principalmente, políticos para as organizações responsáveis por uma perspectiva integrada desta política no País. As instituições tendem a desenvolver o seu território próprio de decisão, fechando-se em torno de missões e temas programáticos específicos e, ao mesmo tempo, protegendo-se das tentativas de interferências das atividades de coordenação externa. As ações da Agenda 21 são de natureza programática em busca de 52 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • resultados operacionais, envolvendo a mediação de conflitos e disputas, a eliminação de BDMG 40 anos setorialismos injustificáveis, a promoção de consensos, a busca do dinamismo efetivo em lugar das divisões formais, etc., para, efetivamente, concretizar os objetivos e as metas dos programas e projetos estruturantes de um processo de desenvolvimento sustentável. Muitos dos problemas reais com o desenvolvimento de programas e projetos de desenvolvimento sustentável, que busquem, simultaneamente, o crescimento econômico, com redução da pobreza e das desigualdades num contexto em que seja preservada a qualidade do meio ambiente, não estão tanto em sua concepção e planejamento, mas na sua implementação, ou seja, nas dificuldades que têm as instituições de “fazer as coisas certas” (eficácia) e “fazer certo as coisas certas” (eficiência). FIGURA 2 OBJETIVOS E ALTERNATIVAS DE INTERVENÇÃO GOVERNAMENTAL NAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 53 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • FIGURA 3 BDMG 40 anos MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Necessidades de = — financiamento das políticas Recursos Déficit financeiro de desenvolvimento disponíveis potencial Sustentável Financiamento de investimentos ambientais e do desenvolvimento sustentável = Recursos Adicionais de Necessidades de + Novos mecanismos mecanismos Existentes financiamento Reduzidas de financiamento • Orçamento de base zero; • Financiamentos • Impostos verdes; • Eficiência e eficácia; • Taxas ambientais; multilaterais; • Sinergias; • Certificados • Fundos especiais; negociáveis; • Depósitos restituíveis; • Financiamentos de Projetos de Seqüestro de Carbono. a ) Ao longo das últimas décadas, os três níveis de governo no Brasil têm utilizado, crescentemente, estruturas e mecanismos de regulamentação (leis, decretos, portarias, etc.) visando a implementar as mais diferentes políticas públicas. Numa primeira etapa, as regulamentações se concentravam nas áreas das políticas sociais (saúde, segurança no trabalho, defesa do consumidor, educação, etc.). Mais recentemente, com o avanço do processo de privatização dos setores de infra-estrutura econômica, foram criadas as agências regulatórias para telecomunicação, energia, petróleo, etc. As políticas ambientais também dispõem para a sua implementação, atualmente, da Lei Federal 9.605 de fevereiro de 1988, como um dispositivo fundamental sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente – a Lei de Crimes Ambientais. Trata-se de um sistema de comando e controle para garantir os objetivos das políticas ambientais de conservação ou de preservação dos ecossistemas, de recuperação de áreas degradadas, etc. Há um entendimento, observável em diversos países, de que, quanto mais intensos os processos de privatizações e de concessões de serviços públicos, mais se expande a necessidade de se conceberem e de se executarem estruturas e mecanismos de regulamentação. Em muitas situações, o Brasil ainda está em fase de aprendizado histórico para lidar com esses mecanismos institucionais. Cite-se, por exemplo, o caso das agências regulatórias, criadas após as privatizações, abrangentes ou parciais, dos setores de infra- estrutura econômica e de energia (ANATEL, ANEEL, ANP, etc.). Como ainda é limitado o controle social externo dessas Agências, são grandes as chances de que venham a ser capturadas e influenciadas de forma dominante pelos grupos sociais e organizações empresariais interessados em suas decisões, sem que estejam necessariamente comprometidos com os interesses públicos nacionais. 54 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • É evidente que não se pode subestimar o conjunto das estruturas regulatórias do BDMG 40 anos País que serve de base institucional para a concepção e a execução das políticas de desenvolvimento sustentável, inclusive as que venham a utilizar mais amplamente os mecanismos baseados em mercado. Nas políticas ambientais, por exemplo: • os processos de licenciamento ambiental, os princípios gerais para a implantação do sistema de gestão ambiental e para a auditoria ambiental constituem o suporte jurídico indispensável tanto para a execução de leis e normas, quanto para a implantação de instrumentos econômicos; • especificamente para projetos de investimento, há todo um processo de licenciamento ambiental para as atividades potencialmente poluidoras (licenças prévias de instalação e de operação) e, em princípio, uma agência financiadora deveria examinar os possíveis comprometimentos ambientais do investimento, tendo em vista as exigências legais e de mercado, assim como os procedimentos de gestão ambiental preexistentes e propostos pelo mutuário, para eliminar ou minimizar os impactos da implantação e operação do empreendimento, e para permitir o menor comprometimento ambiental possível dos resíduos finais de seus produtos; • a SÉRIE ISO 14000 passou a conter as normas ambientais de mercado, que, quando introduzidas no Brasil, através das NBR’s, estabeleceram os princípios gerais para a implantação do Sistema de Gestão Ambiental e para a Auditoria Ambiental. Todo esse conjunto de normas visa à integração dos princípios de qualidade ambiental na gestão empresarial e constitui o suporte jurídico tanto para a execução de leis e normas quanto para a implantação dos instrumentos econômicos. Dada a inequívoca importância das estruturas e dos mecanismos regulatórios para o processo de implementação das políticas de desenvolvimento sustentável, é fundamental que sejam aperfeiçoados tecnicamente e fortalecidos politicamente. Ressalte-se, finalmente, que, embora a legislação ambiental do Brasil seja classificada como uma das mais avançadas do Mundo, a sua implantação enfrenta problemas de escassez de recursos para ampliar a fiscalização e de mais estímulos à atuação das organizações não-governamentais. b ) Pode-se dizer que, nas duas últimas décadas, em razão do avanço da consciência social e ecológica no País, foi se configurando uma verdadeira “avalanche de demandas” pelos movimentos sociais organizados para que os três níveis de governo passem a alocar mais recursos financeiros, humanos e institucionais no processo de desenvolvimento sustentável. Entretanto, enquanto vêm avançando as demandas de ações governamentais para o desenvolvimento social e ambiental do Brasil, ainda está difícil estruturar um sólido e consistente sistema de financiamento para a concretização dos princípios e dos objetivos da Agenda 21, nesse início de século XXI. Dessa forma, de um lado, poderá haver uma grande frustração na opinião pública brasileira com a falta de exeqüibilidade de muitas propostas e estratégias concebidas dentro de uma agenda estadual; do outro lado, torna-se indispensável expandir as alternativas de mecanismos institucionais e instrumentos para a sua implementação. Poder-se-ia pensar na possibilidade de uma vinculação adicional de receitas tributárias (impostos, taxas, contribuições parafiscais) aos gastos com as políticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentável definidos pela Agenda 21 Brasileira, por meio da formação de um fundo especial para o seu financiamento. Ao nível do País, essas vinculações foram um caminho encontrado, desde 1988, pelos setores de educação, saúde, desenvolvimento regional, etc. para reduzir as incertezas relativas à efetividade dos seus 55 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • gastos, em períodos em que a estabilidade da economia brasileira tem exigido, recorrentemente, o BDMG 40 anos contingenciamento de recursos orçamentários diante de eventuais desequilíbrios macroeconômicos. Mais recentemente, ocorreu a criação de Fundos Setoriais vinculados ao financiamento da Política Nacional de Ciência e Tecnologia. É evidente que todo esforço de negociação para expandir as cotas orçamentárias nos três níveis de governo, relacionadas com as ações de desenvolvimento sustentável, deve ser estimulado, embora seja desaconselhável, do ponto de vista do interesse nacional, que se venha a ampliar ainda mais as vinculações dos parcos recursos livres dos Orçamentos para financiar a Agenda 21 Brasileira e as Agendas Locais. Mas o hiato de recursos acumulado no passado é tão grandioso que o crescimento dos recursos fiscais ainda pode ficar muito aquém de suas necessidades de financiamento. Por isso, torna-se necessário avaliar a medida em que mecanismos e instrumentos de mercado podem ser utilizados para aliviar a carga das demandas para ações de desenvolvimento sustentável nos orçamentos fiscais dos três níveis de governo. Da mesma forma, é fundamental valorizar o papel do Segundo Setor (organizações produtivas) e do Terceiro Setor (organizações sem fins lucrativos) na concepção e na formação de parcerias de programas e projetos de desenvolvimento sustentável. c) É sempre possível pensar em soluções de caráter mais radical para gerar fontes de financiamento dos orçamentos fiscais para a implementação da Agenda 21 Brasileira. Freqüentemente, mais importante do que as tentativas de vincular receitas ou de gerar fundos adicionais, aumentando a já elevada carga tributária brasileira, para a execução de políticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentável, é a função de reprogramação dos recursos públicos que já estão sendo normalmente aplicados, pelos três níveis de governo. Podem ser grandes as possibilidades de que as atuais estruturas de gastos não sejam consideradas, em seu conteúdo ou em sua forma, como prioritárias diante das novas estratégias da Agenda 21 Brasileira. Nesse caso, haverá condições político-institucionais para reformulá-las de tempos em tempos, a fim de identificar a oportunidade de remanejamento dos respectivos recursos. A função de reprogramação orçamentária consiste, pois, basicamente, na desativação, na reorientação e na integração de programas e projetos que diferentes instituições do setor público dos três níveis de governo vêm executando, de forma a redirecionar os recursos correspondentes a esses programas e projetos, segundo as diretrizes propostas por novas estratégias de desenvolvimento. Até mesmo os gastos em programas com receitas vinculadas poderiam ser reestruturados a nível desagregado das características dos seus projetos e atividades. Nesse caso, é recomendável para o País, os estados e os municípios de maior complexidade econômica e social (centros metropolitanos e cidades de porte médio), que realizem um processo de reprogramação a partir de uma experiência de formulação e execução do Orçamento de Base Zero. Normalmente, há uma forte tendência para que os orçamentos de cada ano sejam uma reprodução da estrutura de gastos do ano anterior, com pequenas alterações quanto à introdução de novas atividades ou projetos. Dessa forma, vai-se repetindo, hoje, o que basicamente se fazia ontem e, com grande chance, far-se-á amanhã, sem uma perspectiva crítica da composição das despesas de custeio e de investimento. De acordo com a metodologia do Orçamento de Base Zero, nenhum órgão da administração direta ou indireta dispõe, inicialmente, de cotas preestabelecidas ou corrigidas segundo regras uniformes. Na verdade, há que haver uma sólida justificativa para cada programa, subprograma, projeto ou atividade a ser incluída no orçamento, a fim de se ter acesso aos recursos fiscais. A partir do conjunto de demandas multifacetadas, estrutura-se o novo orçamento, tendo como referência estratégias de desenvolvimento, como as que se inserem na Agenda 21. Recomenda-se que 56 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • esse tipo de reformulação conceitual do orçamento se processe uma única vez e no primeiro BDMG 40 anos ano de cada mandato, dadas as eventuais dificuldades político-institucionais para a sua implementação. d) Historicamente, têm sido os instrumentos fiscais e financeiros de intervenção indireta a que o Poder Público mais recorreu para atingir os objetivos das políticas de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, são esses mesmos instrumentos que geraram o maior número de “falhas de governo” no processo de desenvolvimento sustentável no País, em suas regiões e em suas localidades. De qualquer forma, o uso intenso desses instrumentos ainda se constitui no meio mais eficaz e universal para a implementação das políticas, dos programas e dos projetos da Agenda 21 Brasileira. Em geral, quando há determinadas atividades de mérito sociocultural inquestionável; quando há discrepâncias entre a taxa de rentabilidade privada e a taxa de rentabilidade social de determinados investimentos; ou quando surgem externalidades negativas na implantação ou operação desses investimentos, recorre-se, com certa freqüência, a mudanças na política tributária (alíquotas diferenciadas de impostos e taxas, desonerações, isenções, etc.), visando a apoiar ações de desenvolvimento para corrigir “falhas de mercado”. Os incentivos fiscais se apresentam como o instrumento mais utilizado na promoção de soluções para problemas de redistribuição de benefícios sociais e oportunidades econômicas, por meio de programas e projetos de natureza meritória. Por serem recursos com baixo custo de oportunidade econômica para os que deles se beneficiam, sendo acessados geralmente por meio de negociações políticas no Executivo e no Legislativo, é comum, também, que o seu uso esteja freqüentemente associado às mais diferentes mazelas. Mesmo com as dificuldades operacionais e os obstáculos político-institucionais para lidar com os instrumentos tributários impostos pelas exigências do processo de ajuste fiscal e da Lei de Responsabilidade Fiscal, eles ainda apresentam um grande potencial para a implementação das políticas, dos programas e dos projetos da Agenda. Cite-se como ilustração a cota-parte livre do ICMS, cuja aplicação é definida por lei estadual, constitui enorme possibilidade para a promoção de políticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentável; algumas Unidades da Federação têm legislado no sentido de que haja pesos distributivos na repartição desta cota-parte livre, de tal forma que têm estimulado os municípios a preservar o meio ambiente (ICMS ecológico), a promover a pequena produção agrícola, a valorizar o seu patrimônio histórico, etc. e) Quando se procura estimar o montante de recursos financeiros de que os três níveis de governo dispõem, com certo grau de autonomia, para equacionar os problemas de desenvolvimento sustentável do País, constata-se que, efetivamente, os valores são muito pouco significativos. De um lado, a crise social vem se agravando a partir dos elevados índices de desemprego e subemprego nos principais centros urbanos, gerando uma verdadeira avalanche de demandas para o sistema público de saúde, de educação, de assistência social, etc. Por outro lado, os compromissos dos governos com os serviços da dívida interna e da dívida externa, com a vinculação das receitas para despesas específicas e com o pesado custeio do pessoal ativo e inativo, deixam um volume inexpressivo de recursos livres para financiar as políticas sociais compensatórias. O que fazer? É evidente que a situação se tornaria extremamente grave, se as soluções dos problemas de desenvolvimento sustentável dependessem apenas de recursos fiscais dos três níveis de governo para serem equacionados. Na verdade, é preciso redefinir o conceito do que seja recurso de desenvolvimento para que possamos dispor de um horizonte ampliado para tratar desse tipo de 57 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • questão. Um caminho alternativo nessa direção tem sido a geração de sinergias de recursos, a BDMG 40 anos partir da formação de parcerias governo-sociedade, as quais têm trazido resultados surpreendentes para a melhoria das condições de vida de muitos segmentos sociais. De fato, inúmeras experiências de cooperação entre os governos e entidades da sociedade civil (o chamado Terceiro Setor) têm-se acumulado durante as últimas décadas, em diferentes países em desenvolvimento, visando à busca de formas alternativas de conceber e executar projetos de desenvolvimento econômico e social. Em geral, esses projetos têm algumas características semelhantes, as quais podem ser registradas a partir de um grande número de experiências já realizadas e considerando seus fundamentos comuns, em nosso próprio País. São projetos que envolvem uma intensa participação de segmentos organizados da sociedade civil, desde sua definição inicial até as diferentes etapas de sua implementação, estimulando a prática da cidadania responsável. São projetos que, inicialmente, estavam centrados no atendimento das necessidades básicas da população mais pobre de cada município ou região e se destinavam a melhorar as condições de habitação, educação, saúde e nutrição dos mais carentes. Numa etapa posterior, identificou-se que o seu estilo de mobilizar ações “de baixo para cima” poderia ser adotado, também, para a promoção de micro e pequenos projetos de geração de renda e de emprego, a partir de nichos de mercado devidamente identificados: produtos diferenciados pela qualidade, produtos substitutivos da economia de subsistência, produtos gerados em regime de subcontratação, etc. Da mesma forma, evoluiu-se para uma nova geração de projetos que organizavam a prestação de serviços onde as falhas da economia de mercado se tornavam evidentes: a organização da oferta de crédito popular (diversas experiências de banco do povo), de sistemas simplificados de abastecimento alimentar em áreas periféricas dos grandes centros urbanos, etc. São projetos nos quais se buscam condições de sustentabilidade ao longo do tempo, para evitar que se tornem meras experiências de vitrine, exercícios de proselitismo político ou campo de frustração para os seus beneficiários. Essas condições de sustentabilidade podem ser mapeadas a partir de indicadores que avaliam a prática da ação coletiva das associações comunitárias, a qualidade das lideranças na sua capacidade de gestão e de mobilização articulada dos interesses e das emoções da população-alvo, o grau de endogenia dos grupos sociais específicos na definição de projetos e na ativação de recursos latentes, etc. O resultado geral dessas experiências de parcerias em programas e projetos de combate à pobreza, de geração de renda e de emprego, etc., tem sido muito positivo, sob os mais diferentes critérios de avaliação: são praticamente nulos os índices de inadimplência no crédito popular; os projetos executados dentro desse novo paradigma têm custos extremamente reduzidos; na dinâmica de conceber, executar e controlar os projetos, exercita-se a prática da cidadania e daí emerge um novo quadro de lideranças comunitárias; a metodologia adotada para viabilizar os projetos elimina desperdícios, aglutina recursos dispersos e restringe as práticas de corrupção administrativa. As lideranças políticas, as organizações empresariais, assim como muitas burocracias governamentais estão reconhecendo, cada vez mais, a importância dessas sinergias e mobilizações e, felizmente, têm acionado novos instrumentos e mecanismos institucionais, visando a dar suporte a esse estilo de desenvolvimento endógeno, o qual vem sendo conduzido por mais de 200 mil organizações não-governamentais no Brasil. f) Os instrumentos econômicos mais relevantes para a formulação e a execução das políticas de desenvolvimento ambiental podem ser definidos e classificados de diferentes formas. O Diagrama 1 mostra, no lado esquerdo, os principais instrumentos que vêm 58 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • sendo utilizados, ao longo das últimas décadas, pelos países da OCDE. Esses BDMG 40 anos instrumentos pretendem estimular comportamentos de produção, de consumo e de investimento, no sentido da sustentabilidade ambiental, por meio de: • alteração direta dos níveis de preços e de custos: ocorre quando impostos e taxas são aplicados diretamente a produtos e aos processos que geram esses produtos, assim como quando sistemas de depósitos restituíveis são operacionalizados; o governo aplica taxas, impostos ou multas aos poluidores individuais ou aos usuários de recursos, baseado no uso do recurso e na natureza do meio recipiente, e em valores suficientemente elevados para reduzir impactos desfavoráveis; • alteração indireta de preços e custos através de medidas fiscais ou financeiras: quando ocorrem subsídios diretos, financiamentos facilitados ou incentivos fiscais (de imposto de renda, de depreciação acelerada, etc.); bônus de desempenho ou aplicação de multas também podem ser incluídos nesse item; • criação de mercados ou apoio a mercados: na criação de mercados, há instrumentos formulados a partir de legislação modificada ou de regulação (emissões de títulos negociáveis, esquemas de seguro para atender ao passivo ambiental, etc.); no apoio a mercados, há situações em que as autoridades públicas se responsabilizam pela estabilização de preços ou pela organização de determinados mercados (materiais secundários de reciclagem, estruturação de ecomercados, etc.). Há mais de uma centena de instrumentos econômicos diferenciados, utilizados em muitos países, que poderiam dar suporte efetivo para a concepção e a implementação de políticas de sustentabilidade ambiental, tais como: • Permissões Negociáveis: O Governo estabelece um sistema de permissões negociáveis para poluição ou uso de recurso, leiloa ou distribui as permissões e monitora o cumprimento; poluidores ou usuários de recurso negociam as permissões por meio de preços de mercado não-regulados; • Classificação de Desempenho: O Governo apóia programas de certificação ou de classificação que requeiram a divulgação de informações ambientais de produtos de uso final, que permitam identificar os “ambientalmente amigáveis”; • Legislação Rígida sobre Passivos Ambientais: O poluidor ou usuário do recurso deve, por lei, pagar todos os danos aos prejudicados; as partes prejudicadas fazem acordos por meio de litígios e cortes de justiça, etc. No lado direito do Diagrama 1, há um conjunto de critérios visando à seleção dos instrumentos mais apropriados para tornar factíveis os objetivos das políticas de sustentabilidade ambiental. Esses critérios são, em geral, auto-explicativos: os instrumentos não podem gerar mecanismos fortemente regressivos (eqüidade); devem dar continuidade aos estímulos para as melhorias ambientais (incentivo dinâmico); devem ter a confiança dos atores sociais relevantes, mesmo num contexto de inevitáveis incertezas (fidedignidade), etc. Enfim, a escolha dos instrumentos mais adequados para viabilizar os objetivos das políticas ambientais depende de características de cada situação socioeconômica. Em geral, a experiência internacional acumulada no uso desses instrumentos tem sido mais freqüente em questões ambientais urbanas e, em menor intensidade, em questões ligadas ao desenvolvimento rural (florestas tropicais, pequena produção rural, etc.). 59 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • Nesse sentido, é preferível adotar-se uma abordagem pragmática que considere instrumentos BDMG 40 anos múltiplos, onde cada instrumento focalize uma dimensão relevante do processo de desenvolvimento sustentável e disponha de maior eficácia. O desafio, no entanto, é balancear os diversos critérios simultaneamente: identificar instrumentos, políticas e propostas que sejam econômica, social e ambientalmente superiores (ou pelo menos iguais) às suas alternativas e às práticas correntes. DIAGRAMA 1 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS MAIS UTILIZADOS NOS PAÍSES COM POLÍTICAS AMBIENTAIS CONSOLIDADAS II. Critérios para seleção de instrumentos I. Instrumentos II.1. Eficiência econômica I.1. Taxa de efluente Ar Água Lixo Ruído II.2. Reduzido volume de informações I.2. Taxa do usuário requeridas II.3. Baixo custo administrativo I.3. Taxa de produto II.4. Eqüidade I.4. Taxa administrativa Licença Controle II.5. Fidedignidade I.5. Imposto diferenciado II.6. Adaptabilidade I.6. Subsídios Doações Empréstimos subsidiados Isenções tributárias II.7. Incentivo dinâmico I.7. Depósitos restituíveis II.8. Aceitação política I.8. Apoio e criação de mercado Emissão de certificados negociáveis Intervenção de mercado FONTE: D. Pearce – “An Economic Approach to Saving the Tropical Forests” in D. Helm (ed.) Economic Policy Towards the Environment, Blackwell, 1991. 5.5. As perspectivas de econegócios e o papel do BDMG Entre os mecanismos e instrumentos de mercado ancilares às políticas de desenvolvimento sustentável, está a incorporação da dimensão social e da dimensão ambiental na avaliação de financiamentos oficiais e na concessão de incentivos fiscais. Há uma larga experiência internacional 60 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • em se incorporarem a questões sociais e ambientais em projetos de investimento com financiamento BDMG 40 anos público ou privado, embora esse processo ainda apresente dificuldades técnicas e controvérsias conceituais. É indispensável que as instituições financeiras federais (BNDES, BASA, BNB, CEF, BB), as agências financeiras de fomento dos estados, assim como as novas agências de desenvolvimento regional (ADA, ADENE e ADECO) incorporem, de forma sistemática, a dimensão social e a dimensão ambiental como critérios decisivos nos seus financiamentos, empréstimos ou concessão de incentivos fiscais. Essa providência evita, de um lado, que venham a ocorrer efeitos distributivos concentracionistas e grandes danos ambientais provocados pelos projetos de investimentos subsidiados com dinheiro público; e, do outro lado, que deixem-se de incentivar os projetos mais apropriados do ponto de vista das políticas sociais ativas e do ecossistema regional e local. Em Minas, a liderança de uma perspectiva ambientalista para empréstimos e financiamentos será naturalmente do BDMG, que vem constr uindo uma sólida cooperação com o Sistema Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. A avaliação de um projeto de investimento não deve restringir-se à inclusão dos benefícios ou dos custos sociais e ecológicos no fluxo de caixa: deve estender-se ao enquadramento na legislação ambiental e nas legislações sociais vigentes: delimitar o seu nível de risco ambiental e determinar as ações conseqüentes (EIA, RIMA, SGA, etc.); às relações sociais de trabalho prevalecentes, etc. Essa abordagem de regulamentação vem funcionando adequadamente em alguns Estados e Municípios da Federação, como é o caso de Minas Gerais, onde os órgãos oficiais de controle ambiental têm sido consultados previamente, por obrigação legal, antes da aprovação de um financiamento favorecido ou de um subsídio a ser concedido a um projeto de investimento; onde são avaliadas as condições de trabalho em termos de discriminação por gênero, raça, etc., na cadeia produtiva em que se insere o projeto financiado ou subsidiado (controle do uso de mão-de-obra infantil na produção de energético de biomassa como insumo de siderúrgicas, por exemplo). A própria existência dessa estrutura regulatória é muitas vezes suficiente, por si só, para que o investidor faça ajustes prévios nas características do projeto (tecnologia, microlocalização, organização do trabalho, etc.), antes de submetê-lo a um processo de financiamento ou de concessão de incentivo fiscal. No caso de projetos integrados de investimento, como é o caso da maioria dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento do Programa Avança Brasil, alguns dos quais com grandes impactos econômicos e socioambientais em Minas, sugere-se que haja um processo de articulação dos cronogramas físicos e financeiros dos seus diferentes componentes, para evitar uma falta de sincronia entre as ações dos investimentos de infra-estrutura física e as ações de proteção ambiental e social. As liberações financeiras para os investimentos de infra-estrutura poderiam ficar condicionadas à implementação das diferentes etapas das ações de proteção ambiental e social. Um caminho alternativo para o tratamento dessas questões, muitas vezes de difícil quantificação, é o abandono da análise ampliada dos custos e dos benefícios e a utilização do conceito de custo-efetividade. A análise custo-efetividade, uma variante da análise custo-benefício, é utilizada com maior freqüência pelas instituições federais e estaduais de fomento e é mais simples de ser desenvolvida operacionalmente. Nela, os benefícios são especificados exogenamente (a geração de emprego em áreas deprimidas economicamente, a conservação ou a preservação de uma reserva florestal, etc.) e o problema passa a ser como minimizar os custos associados com um 61 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • dado perfil de benefícios. É aplicada na avaliação de projetos nos quais algum objetivo, BDMG 40 anos geralmente não pecuniário, é estipulado pelas autoridades políticas, por escolha dos beneficiários (a prioridade dada à geração de emprego e renda ou à organização de um sistema nacional de unidades de conservação). Um grande número dos projetos de investimentos na área social ou de preservação ecológica se situa dentro da análise custo-efetividade, quando de sua implantação e operação. É evidente que um processo de decisão exógena, sobre o que se entende por benefício de um projeto, pode afetar, de maneira profunda, a ordem de prioridade dos investimentos. Esse método de análise é fortemente passível de decisões políticas envolvendo interesses velados. No âmbito do Governo Federal, em novembro de 1995, foi assinada a Carta de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável pelos cinco bancos controlados pelo Governo Federal: o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES -, o Banco do Brasil – BB -, a Caixa Econômica Federal – CEF -, o Banco do Nordeste do Brasil – BNB - e o Banco da Amazônia – BASA. Nessa carta, conhecida como o Protocolo Verde, as cinco instituições financeiras federais assumem o compromisso de incorporar a dimensão ambiental no seu sistema de análise e avaliação de projetos, e de priorizar ações de apoio ao desenvolvimento sustentável. Visando à implementação das atividades decorrentes do Protocolo Verde, as instituições signatárias e o Ministério do Meio Ambiente (MMA) estabeleceram, em 1996, as seguintes prioridades: • definir critérios para análise da dimensão ambiental na alocação de créditos e financiamentos; • priorizar projetos identificados com maior sustentabilidade ambiental; • estimular a criação de facilidades creditícias para aquelas empresas que implementarem sistemas de gestão ambiental e processos de certificação como a ISO 14.000; • identificar novos mecanismos para incrementar a disponibilidade de fundos financeiros para projetos de investimentos de desenvolvimento sustentável. Buscou-se, também, contribuir para a criação de unidades ambientais dentro das agências financeiras, capacitando-as a operacionalizar as diretrizes do Protocolo Verde, à semelhança de iniciativa do BNDES. Houve, igualmente, uma tentativa de inclusão, no Cadastro Informativo de Créditos Não-Quitados do Setor Público Federal – CADIN -, dos responsáveis pelo não atendimento de obrigações pecuniárias referentes à legislação ambiental, o que lhes proibiria o acesso aos créditos e financiamentos oficiais. Uma primeira iniciativa nesse sentido gerou grande impacto, envolvendo, segundo o MMA, mais de doze mil situações irregulares, sujeitas à interrupção do processo de concessão de crédito por parte das instituições federais aos responsáveis. O recurso ao CADIN foi, todavia, suspenso através de liminar junto ao Supremo Tribunal Federal e aguarda julgamento do mérito. O Protocolo Verde trouxe muitos avanços nas instituições financeiras federais, que passaram a lidar melhor com a questão da sustentabilidade ao priorizar e aprovar a concessão de seus créditos e financiamentos, ao contrário dos anos 70 e 80 quando contribuíram significativamente para a degradação de ecossistemas rurais e urbanos, inclusive através de empréstimos subsidiados. Entretanto ainda há muito prog resso a se realizar, particularmente no processo de financiamento de negócios sustentáveis e no detalhamento técnico da avaliação dos custos e benefícios ecológicos a serem considerados na rentabilidade social dos projetos. 62 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • A partir da estabilidade econômica conquistada pelo Plano Real, já se começa a observar BDMG 40 anos que o nível dos investimentos poderá caminhar para um patamar superior a 20% do PIB, e que a poupança externa volta a ser uma expressiva fonte de financiamento desses investimentos (de 3 a 4% do PIB). A expectativa predominante é a de que, após as reformas institucionais e sua consolidação no século XXI, o Brasil possa retomar sua trajetória histórica de crescimento de 7% ao ano, o que exigirá uma taxa de investimento próxima de 25% do PIB, dependendo dos ganhos de produtividade na capacidade produtiva instalada e da composição setorial dos investimentos. Considerando-se que grande parcela dos financiamentos para esses investimentos virá das instituições financeiras federais, signatárias do Protocolo Verde, dos organismos multilaterais de fomento (BIRD, BID, etc.), sempre atentos à questão ambiental em suas linhas de empréstimos, assim como das agências financeiras de fomento das Unidades da Federação, o Brasil não pode deixar de escapar essa oportunidade ímpar de influenciar, decisivamente, a incorporação da dimensão ambiental no processo de formação de capital do País. Finalmente, é preciso destacar que estão se ampliando as oportunidades de investimentos nas áreas de econegócios ou de negócios sustentáveis, as quais irão demandar mais e mais linhas de financiamento especiais das instituições públicas e privadas. E essa expansão tenderá a se tornar cumulativa se ocorrer um grande avanço das atuais experiências do capitalismo natural, as quais se caracterizam por: a) mudança de ênfase da produtividade humana, para um aumento radical da produtividade dos recursos ambientais; b) a necessidade de restauração do capital natural, dos quais muitos elementos não estão vinculados apenas à eficiência econômica; c) a compilação de informações técnicas e econômicas, a fim de tornar crescentes os retornos dos avanços da produtividade dos recursos ambientais em práticas de negócios; d) um dos pontos principais para o emprego benéfico das pessoas, dos recursos financeiros e do meio ambiente é a expansão radical da produtividade dos recursos naturais; e) o meio ambiente não é apenas um fator de produção, mas “um envoltório contendo, provisionando e sustentando toda a economia.” Os conceitos fundamentais de um padrão de capitalismo natural são mais amplos do que o processo de estruturação de negócios sustentáveis ou de econegócios, uma vez que pretendem ser a base da nova revolução industrial em escala planetária, a qual se articularia com um conjunto de valores econômicos, culturais e éticos para superar, historicamente, as diferentes formas do capitalismo individualista tradicional, não-sustentável do ponto de vista econômico, social e ambiental. Assim, cabe ao BDMG não apenas incorporar a dimensão ambiental no processo decisório sobre a análise e a avaliação de seus empréstimos, mas também abrir linhas de financiamento que estimulem, de um lado, projetos nas áreas de econegócios, e, do outro lado, projetos de negócios sustentáveis, visando a aumentar a produtividade dos recursos ambientais, a restauração do capital natural e a preservação de ecossistemas. 63 Capítulo 2 - Meio ambiente e desenvolvimento
  • BDMG 40 anos 6 . Referências Bibliográficas ASSIS, Luiz Fernando S.; MENESES, Isabel Cristina R. R. C. (Coords). Indicadores ambientaris da Agenda Marrom no Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: 68p. BRASIL. Constituição Federal. Art. 225. 1988. ______. Lei 9.433. CONAMA. Resolução n. 237/96. COPAM. Deliberação Normativa, n. 029/98. FEAM. Agenda marrom: indicadores ambientais 2002. IGAM. Disponível em: <http://www.igam.mg.gov.br/pl_diretor.php>. Acesso em: jun. 2002. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Programa Nacional do Meio Ambiente II. Diagnóstico da gestão ambiental nas unidades da Federação - relatório final, Estado de Minas Gerais. Brasília, abr. 2001. 92 p. ______. Disponível em: <www.mma.gov.br>. Acesso em: 10/06/2002. PEARCE, D. W. An economic approach to saving the tropical forests. In: HELM, D. (Ed.). Economic policy towards the environment. 1991. ______; TURNER, R. K. Economics of natural resources and the environment. Baltimore: Johns Hopkins, 1991. SEN, A. Development as freedom. New York: Anchor Books, 1999. SUDHIR, A.; SEN, A. Sustainable human development: concepts and priorities. New York: UNDP, 1996. 64 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME VII DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO CAPÍTULO 3 INOVAÇÃO TECNOLÓGICA E DESENVOLVIMENTO Eduardo da Motta e Albuquerque (Cedeplar-UFMG) João Antônio de Paula (Cedeplar-UFMG) Hugo Eduardo A. da Gama Cerqueira (Cedeplar-UFMG) (Bolsistas) Adriano Ricardo Baessa Ana Luiza Lara de Araújo Camila Lins Rodrigues Fábio Camponez Salazar Túlio Antônio Cravo
  • Se pois o Brasil deseja ativar seu desenvolvimento intelectual, é de seu imediato interesse trilhar desassombradamente a senda das investigações científicas (...). É, pois, necessário fundar laboratórios, centros de experiências largamente providos de todos os meios de pesquisa e de todos os instrumentos de investigação. Louis Couty, 1879
  • Lista de Abreviaturas As seguintes siglas e abreviaturas foram empregadas ao longo do texto: C&T Ciência e Tecnologia Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CDTN Centro de Desenvolvimento de Tecnologia Nuclear Cedeplar Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da UFMG CEFET/MG Centro Federal de Educação Tecnológica CETEC Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais CNAE Classificação Nacional de Atividades Econômicas CNEN Comissão Nacional de Energia Nuclear CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CVRD Companhia Vale do Rio Doce EFEI Escola Federal de Engenharia de Itajubá EFOA Escola de Farmácia e Odontologia de Alfenas Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária Embrapa/CNPGL Embrapa / Centro Nacional de Pesquisa de Gado de Leite Embrapa/CNPMS Embrapa/ Centro Nacional de Pesquisa de Milho e Sorgo Epamig Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais FAFEOD Faculdade Federal de Odontologia de Diamantina FAFI Faculdade de Filosofia Fapemig Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais Fapesp Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo FAP’s Fundações de Amparo à Pesquisa FEAM Fundação Estadual de Minas Gerais FHEMIG Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais FINEP Financiadora de Estudos e Projetos Fiocruz Fundação Oswaldo Cruz / René Rachou FJP Fundação João Pinheiro FMTM Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro Fundep Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa Funed Fundação Ezequiel Dias Funrei Fundação de Ensino Superior de São João Del Rei Furnas Furnas Centrais Elétricas S.A. Hemominas Fundação Centro de Hematologia do Estado de Minas Gerais IBGE Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INPI Instituto Nacional de Propriedade Industrial ISI Institute for Scientific Information LNA/CNPq Laboratório Nacional de Astrofísica OMPI Organização Mundial de Propriedade Industrial
  • P&D Pesquisa e Desenvolvimento PIA Pesquisa Industrial Anual PIB Produto Interno Bruto PNB Produto Nacional Bruto PPP Paridade do Poder de Compra PUC Minas Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais QL Quociente Locacional RAIS Relação Anual de Informações Sociais SEC Secretaria de Estado da Cultura UEMG Universidade Estadual de Minas Gerais UF Alfenas Universidade Federal de Alfenas UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora UFLA Universidade Federal de Lavras UFLA/ESAL Universidade Federal de Lavras - Escola Superior de Agricultura de Lavras UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UFOP Universidade Federal de Ouro Preto UFU Universidade Federal de Uberlândia UFV Fundação Universidade Federal de Viçosa Unifenas Universidade de Alfenas Unimontes Universidade Estadual de Montes Claros Univale Universidade Vale do Rio Doce USPTO United States Patent and Trademark Office VTI Valor da Transformação Industrial WoS Web of Science
  • Agradecimentos Na execução deste trabalho, os autores contaram com a colaboração de um grande número de instituições e pessoas, às quais gostariam de expressar seus agradecimentos. Em particular, Aos Professores Evando Mirra de Paula e Silva e Ivan Moura Campos, pela leitura atenta de uma versão preliminar do texto, pelas sugestões que permitiram aprofundar a análise e eliminar alguns equívocos e pelo incentivo ao trabalho. À equipe do BDMG responsável pelo Diagnóstico – Tadeu Barreto Guimarães, Marilena Chaves, Iran Almeida Pordeus e Bernardo Tavares de Almeida – , pelos comentários e pelo apoio ao longo do desenvolvimento do trabalho. Ao Sr. Paulo Roberto Petrocchi Ribas Costa, do BDMG, pelas informações sobre as atividades do Banco no financiamento do desenvolvimento tecnológico. Aos Professores José Alberto Magno de Carvalho e Afrânio Carvalho Aguiar, pelas informações sobre a Fapemig, além dos comentários sobre aspectos do texto. À Sra. Maria Célia Carvalho de Resende, bibliotecária-chefe do Cedeplar-UFMG, pela ajuda na organização dos dados relativos a publicações científicas. Ao Professor Ricardo Barbosa, da FCI-UFMG, por disponibilizar o acesso às informações sobre publicações científicas. Ao Professor Jacques Schwartzman, da FACE-UFMG e da Fundep, por fornecer os dados referentes às fontes de financiamento de pesquisas da UFMG. Ao Sr. Herbert Geraldo dos Reis e à Sra. Virgínia Tereza Banterli Ribeiro, da Fapemig, pelos esclarecimentos sobre os dados obtidos junto ao CPD daquela Fundação. À Professora Anna da Soledad Vieira, que contribuiu para a abertura de canais de informação para a pesquisa. Os erros que porventura restarem são de exclusiva responsabilidade dos autores.
  • SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................................... 75 2. O CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO ................................................ 77 3. INOVAÇÃO TECNOLÓGICA, O PAPEL DA CIÊNCIA E O ESTÁGIO DE CONSTRUÇÃO DO SISTEMA DE INOVAÇÃO NO BRASIL ................................................................ 80 3.1. O conceito de “sistema nacional de inovação” e as fontes do progresso tecnológico e da riqueza das nações .......................................................................................................... 80 3.2. Uma tipologia de sistemas de inovação ..................................................................................................... 82 3.3. Limiares de produção científica e as interações entre a ciência e a tecnologia ........................ 84 3.4. Sistema de inovação no Brasil: imaturidade e concentração ............................................................ 89 4. TRAJETÓRIA DO DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO EM MINAS GERAIS ..................................................................................................................... 93 4.1. Da fundação da Escola de Farmácia de Ouro Preto (1839) à Reforma do Ensino de João Pinheiro (1906) ........................................................................................ 94 4.2. Da Reforma do Ensino (1906) à fundação da Universidade Federal de Minas Gerais (1927) ................ 96 4.3. Da fundação da Universidade de Minas Gerais (1927) à criação da CEMIG (1952) ................................ 97 4.4. Da criação da CEMIG (1952) à criação da Fundação João Pinheiro (1970) .............................................. 98 4.5. Da criação da Fundação João Pinheiro (1970) à criação da Fapemig (1985) ............................................ 100 5. O SISTEMA DE INOVAÇÃO EM MINAS GERAIS ................................................................................................. 103 5.1. Uma visão introdutória das especializações econômicas e industriais de Minas Gerais ...... 103 5.2. Minas Gerais: um mapeamento dos recursos de ciência e tecnologia existentes ................... 107 6. POLÍTICAS PARA O DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO EM MINAS GERAIS .................................................................................................................... 126 7. UM SISTEMA ESTADUAL DE INOVAÇÃO EM MINAS GERAIS: TRÊS METAS ARTICULADAS PARA SUA CONSTRUÇÃO ................................................................................ 128 7.1. Construção institucional para a interação entre ciência e tecnologia ........................................... 130 7.2. Financiando o sistema ..................................................................................................................................... 140 ANEXO I - Limitações das estatísticas de patentes .............................................................................................. 147 ANEXO II - A contribuição da FAPEMIG para a construção de um sistema de inovação em Minas Gerais ..................................................................................................................................... 150 ANEXO III - Importação de tecnologia e as multinacionais ........................................................................... 159 ANEXO IV - O problema do financiamento à P&D: elementos para uma proposta alternativa ...... 162 8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................................ 166
  • BDMG 40 anos 1. Introdução Há ampla e difusa consciência, hoje, da centralidade do desenvolvimento científico e tecnológico como instrumento do desenvolvimento econômico, social, político e cultural. Seja como insumos diretos do sistema produtivo, seja como instrumentos do desenvolvimento político e cultural, a ciência e a tecnologia se apresentam como elementos diferenciadores de países e regiões entre aqueles que podem almejar um futuro, em alguns casos, um presente, de prosperidade material e sustentabilidade para suas sociedades, e aqueles que vão continuar a já longa e sofrida caminhada do subdesenvolvimento e da precariedade material. Se é forçoso reconhecer a centralidade da ciência e da tecnologia no mundo contemporâneo, que, expressando isso, tem sido chamado de sociedade informacional, não se veja nisso nem panacéia, nem processo natural ou isento de contradições. É preciso reconhecer que o desenvolvimento científico e tecnológico tem pressupostos e condicionamentos políticos, econômicos, culturais e institucionais; é sempre o resultado de políticas deliberadas, públicas e privadas; e implica, para ser bem sucedido, em perspectiva interdisciplinar e globalizante, na medida em que, cada vez mais, ganha reconhecimento a tese de que o enfrentamento adequado de questões centrais da contemporaneidade, como as referentes ao meio ambiente, à biotecnologia, à realidade das grandes cidades, à gestão do território, à robótica, entre outros aspectos importantes do nosso tempo, implicam, necessariamente, perspectiva interdisciplinar, compartilhamento de objetos, instrumentos, conceitos etc. Não se quer, ao dizer isso, negar a existência e o decisivo do mergulho disciplinar, do aprofundamento dos conhecimentos, senão que constatar que quanto mais profunda a investigação, mais ela cobra alargamento de perspectivas, porque cada vez mais incidente sobre os fundamentos da realidade, porque quanto mais profunda a reflexão, mais ela explicita as conexões necessárias entre ciência e filosofia. A eficácia de políticas regionais de desenvolvimento científico e tecnológico depende de uma adequada compreensão da realidade local, da apreensão de sua vocação, limites e potencialidades e da compreensão das oportunidades efetivas dessas potencialidades no contexto mais amplo da realidade nacional e internacional. No caso de Minas Gerais, trata-se de explicitar três questões fundamentais: 1) a existência de uma considerável rede de instituições científicas e tecnológicas; 2) a existência de vocações, potencialidades e base de recursos que permitam afirmar a possibilidade de efetivo desenvolvimento científico e tecnológico; 3) a constatação de que todos esses aspectos positivos presentes na realidade mineira estão muito aquém do que poderiam resultar, como se constata a partir dos indicadores de produção científica e geração de patentes. Este capítulo pretende tanto explicitar algumas das razões básicas que explicam o quadro da relativa atrofia do desenvolvimento científico e tecnológico de Minas Gerais quanto tentar oferecer perspectivas de políticas que possam superar as dificuldades apontadas. 75 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • No centro dessa problemática, está o conceito de sistema de inovação. Derivado da tradição BDMG 40 anos teórica neoshumpeteriana, esse conceito estabelece o núcleo de significado que permite explicitar as interações entre instituições científicas e tecnológicas e entre estas e o setor produtivo, que resultam em efetivas inovações tecnológicas, no sentido de Schumpeter, isto é, inovações capazes de, induzindo investimentos, determinar movimentos expansivos na atividade econômica. Toda a questão, aqui, será buscar entender os bloqueios que, até hoje, têm impedido que o significativo conjunto de instituições de ciência e tecnologia que, desde o século XIX, tem sido montado em Minas Gerais, não tenha resultado em efetivo sistema de inovação. 76 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 2. O contexto do desenvolvimento BDMG 40 anos científico e tecnológico Se o processo inflacionário é, hoje, em quase todo o mundo, como uma relíquia de um passado ainda recente e doloroso, o crescimento econômico, expressivo e sustentado, não veio atestar a existência de ciclo expansivo virtuoso, com exceção dos Estados Unidos, que tiveram um crescimento recorde na década de 1990, e da China, ainda mais exitosa em sua marcha expansiva. A década de 1990 e os primeiros anos da atual explicitam a incontrastável hegemonia norte-americana e da economia globalizada, marcadas por uma sucessão de crises nacionais, que tanto são impactadas quanto impactam o conjunto da economia mundial – o México, em 1994; o Leste Asiático, em 1997; a Rússia, em 1998; e mais a Argentina, a Turquia, o Brasil, entre os chamados emergentes, e a longa prostração da economia japonesa. De tal modo que o panorama global desses anos não pode ser caracterizado senão como de crescimento medíocre e de significativa presença do desemprego, do subemprego, de precarização do trabalho, entre outros aspectos problemáticos. Houve quem dissesse, com acerto, que a dimensão efetivamente global da economia contemporânea é a financeira, falando-se em financeirização, em globalização financeira, em hegemonia da dimensão financeira como característica básica da economia contemporânea. (CHESNAIS, 1996). Se, para muitos, esse é aspecto circunstancial da dinâmica econômica contemporânea, para certa corrente de pensamento, representada por Giovanni Arrighi, essa hipertrofia da dimensão financeira do capital é manifestação de crise profunda, crise sistêmica, que estaria solapando as bases do quarto ciclo sistêmico da acumulação liderado pelos Estados Unidos, que se teria iniciado no final do século XIX. (ARRIGHI, 1996). Publicado em 1994, o livro de Arrighi tem tido recepção controversa. Se, em alguns momentos, ele pareceu definitivamente desmentido pela exuberância do crescimento econômico norte-americano, isso não ameaçou a lógica central do seu argumento, que nunca afirmou a impossibilidade de crescimento de uma economia em crise sistêmica. A questão básica, aqui, é reconhecer que a expansão sustentada de uma economia depende da existência de um horizonte de acumulação baseado nas oportunidades de investimento e perspectiva de lucratividade decorrentes da produção de mercadorias, de inovações tecnológicas, no sentido que dá a isso Schumpeter, e que inclui, além da invenção de novos produtos, novas técnicas produtivas, novos mercados, novas formas de organização da indústria e, acrescente-se, novas formas de organização do trabalho. (SCHUMPETER, 1982). Toda a questão, assim, seria avaliar-se, de um lado, quanto do crescimento da economia norte-americana decorreria de fundamentos efetivamente inovativos no sentido de Schumpeter; de outro lado, se se chegar à conclusão de que o crescimento da economia norte-americana, de fato, é resultado de ganhos de produtividade em setores efetivamente capazes de ampliar a produção de capital e de mais valia, no sentido de Marx, então não se sustentaria a tese de Arrighi. A grande dificuldade é que aspectos “produtivos e não produtivos”, isto é, dimensões “inovativas e não inovativas”, para se usar com alguma liberdade a terminologia schumpeteriana, estão presentes no atual momento da dinâmica capitalista norte-americana, sendo impossível separá-las inteiramente. Daí que, se há inegável avanço tecnológico nos campos dos novos materiais, da biotecnologia, das tecnologias da informação e telecomunicação, entre outros, nem toda a tecnologia que resulta em lucro para os seus usuários significa aporte de riqueza 77 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • nova criada, significa riqueza social, na medida em que seus frutos forem apropriados, exclusivamente, BDMG 40 anos pelos titulares da propriedade privada em questão, a qual dá direito ao seu detentor a uma parte do excedente gerado, seja ele o acionista de um banco, o dono de um cassino, um empresário do setor de construção de iates de luxo etc. Nesse sentido, para Arrighi, o crescimento da economia norte-americana verificado nos anos 90 não é o resultado da saúde da economia, mas o reflexo de uma atividade que, apesar de dinâmica, não tem sustentação no tempo e, sobretudo, não amplia a capacidade de produção de riqueza real, sendo, cada vez mais acentuadamente, a multiplicação de riqueza fictícia. Haveria, ainda, uma outra maneira, não contrária à anterior, de entender a, até certo ponto, surpreendente escalada expansiva norte-americana na década de 1990. É que essa década marca não só a vitória americana na Guerra Fria, o fim da URSS, como, também, a definitiva imposição do seu ditado hegemônico, expresso tanto em suas expedições punitivas quanto na imposição do Consenso de Washington, no deslocamento do Japão do lugar de êxito que ele ocupou durante largo período pós-1945. (TAVARES E MELIN, 1997). Transformadas em dogmas pelo Banco Mundial e o FMI, as políticas neoliberais, se significaram êxito no combate à inflação, por suas implicações e, sobretudo, por estarem subordinadas a uma perspectiva global que reforça a assimetria e a desigualdade entre os países e à defesa dos interesses do grande capital financeiro, têm resultado num sacrifício imenso, em desemprego recorde e crise social e, mesmo, em tragédia coletiva, como no caso da Argentina, que foi a mais zelosa das adeptas do receituário neoliberal. Oito anos de estabilidade de preços no Brasil, alcançada pela adoção do ajuste neoliberal, e os resultados básicos são: a economia teve crescimento irrisório; o desemprego é recorde; a vulnerabilidade externa da economia ampliou-se – a dependência crescente de recursos externos obriga a que se pratiquem taxas de juros elevadíssimas e com pequena possibilidade de diminuição, mantida a política atual. Na verdade, trata-se de uma armadilha em que qualquer impulso de crescimento dispara tanto tensões inflacionárias quanto pressões sobre a Balança Comercial. De resto, a economia tornou-se de tal modo vulnerável externamente que, mesmo que haja, por um presente de deuses benfazejos, no plano interno, um impulso consistente de crescimento, este será abortado ao menor sinal de crise internacional (cada vez mais freqüentes) que obrigue o governo a aumentar as taxas de juros. Nas palavras dos mais autorizados defensores da política econômica que se tem praticado no Brasil, a solução do impasse, a retomada do crescimento econômico brasileiro virá com o aumento da produtividade, virá quando a economia brasileira for capaz de competir com vantagens no comércio internacional. Para isso, ela terá que buscar eficiência, guiar-se pelos sinais infalíveis do mercado. É essa, fundamentalmente, a perspectiva dos atuais condutores da política econômica brasileira. No centro dessa visão, estão ilusões perigosas e desmentidas por todas as experiências históricas – a idéia de que o desenvolvimento da economia capitalista é simétrico e includente; a fé religiosa na capacidade do mercado de promover o bem-estar coletivo, a qualidade de vida e a democracia. No sentido oposto está o que se vai ler aqui. Em primeiro lugar, afirme-se que o crescimento sustentado de uma economia pressupõe investimentos em setores com capacidade de produção de riqueza real e que esses investimentos, como todos sabem, dependem da taxa de juros. Também é decisivo reconhecer a dimensão estruturante e possibilitadora da existência de um mercado interno, amplo e dinâmico, e o papel que nisso ocupa a distribuição primária da renda, no sentido de Sen e Furtado. (FURTADO, 1992). A distribuição primária da renda tanto incide sobre os insumos do desenvolvimento científico e tecnológico, na medida em 78 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • que significa melhoria da qualificação da mão-de-obra, quanto, de outro lado, ao funcionar como BDMG 40 anos massificação da demanda, acaba por impactar a oferta pelos ganhos de escala que permite. A distribuição primária da renda também significa melhoria nos sistemas de educação e veiculação de informação, tanto no plano do sistema formal de ensino fundamental, médio, profissional e superior quanto nas redes informais de circulação de informações e decorrentes dos meios de comunicação de massa, das redes de trocas simbólicas, que hoje se ampliam pela multiplicação dos meios técnicos. Em tudo o que foi dito aqui, houve sempre um sujeito pressuposto – o Estado, o poder público em seus diversos níveis de atuação. É do âmbito do Estado a articulação capaz de produzir sistemas de inovação, é do âmbito do Estado a possibilidade de criar mecanismos de financiamento da ciência e tecnologia. (PAULA, 1999). Não se veja no parágrafo anterior um entusiasmo estatizante, sobretudo no Brasil, onde o Estado tem sido tão precário e incapaz de atender a res publica. Se tem sido essa a história do Estado no Brasil, não se projete isso como condenação absoluta, que o Estado brasileiro, reformado à luz dos interesses democráticos e populares, pode ser um instrumento do desenvolvimento nacional. De resto, também não se superestime a autonomia do plano regional no referente à política da ciência e tecnologia. Há limites na atuação do Estado como unidade da federação, como há limites decorrentes do caráter impositivo de certas políticas da União em vários campos. Contudo há espaços para a atuação do poder público estadual, de instituições estaduais e, sobretudo, há potencialidades regionais que, devidamente trabalhadas, podem significar efetivas vantagens comparativas. 79 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • 3. Inovação tecnológica, o papel da ciência e o estágio BDMG 40 anos de construção do sistema de inovação no Brasil 3.1. O conceito de “sistema nacional de inovação” e as fontes do progresso tecnológico e da riqueza das nações Na última década, a literatura econômica tem dedicado atenção crescente à investigação das causas do desenvolvimento econômico e das razões para as disparidades de renda entre nações. Abramovitz (1989) apresenta uma extensa discussão do tema, salientando o papel das causas “próximas” e “profundas” do desenvolvimento e apontando, entre as últimas, a capacitação tecnológica e científica das nações. Fagerberg (1994), em uma resenha mais recente, indicou o peso que a presença de instituições capazes de internalizar o progresso tecnológico tem para a determinação da renda e da riqueza de cada país. Por outro lado, uma linha importante de elaboração teórica no interior do mainstream do pensamento econômico deu início a um esforço de incorporação de elementos da dimensão tecnológica aos modelos de crescimento econômico. (ROMER, 1990; BARRO & SALA-I-MARTIN, 1995). Enfim, existe hoje um consenso entre as várias correntes teóricas da economia sobre a importância do papel que a ciência e a tecnologia cumprem na criação da “riqueza das nações” (DOSI, FREEMAN e FABIANI, 1994). Por outro lado, até a primeira metade do século XX, a teoria econômica tinha pouco a dizer sobre a estrutura social da ciência - por exemplo, sobre a organização e o financiamento da pesquisa científica. Além disso, para a maioria dos economistas desse período, o crescimento econômico era compreendido a partir de fatores ligados à dotação natural de recursos de cada país e parecia guardar pouca relação com os esforços organizados de pesquisa. De acordo com Mirowski e Sent (2002), essa situação começou a alterar-se a partir do pós-guerra, como resultado das transformações na organização e no financiamento da ciência decorrentes das necessidades de planejamento e coordenação das pesquisas no contexto da Guerra Fria, bem como das transformações na própria teoria econômica, associadas à institucionalização da teoria neoclássica como vertente hegemônica do pensamento econômico americano. O novo regime de apoio à ciência promoveu a formulação de teorias voltadas para a justificação das políticas científicas adotadas pelo governo americano. Entretanto o desenvolvimento da “economia da ciência” como disciplina esbarrou numa série de obstáculos. Num primeiro momento, autores como Kenneth Arrow e Richard Nelson formularam uma abordagem inspirada na economia do bem-estar e em modelos walrasianos de equilíbrio geral. Nesses modelos, a ciência era apresentada como um processo de produção de um bem, o conhecimento, a exemplo dos processos produtivos em outras indústrias. O centro da discussão procurava determinar se as características do conhecimento (o produto) permitiriam considerá-lo um bem público e, como tal, merecedor do financiamento público. Outra característica dessa abordagem era a postulação de uma rígida distinção entre “ciência básica” ou “pura” e “ciência aplicada”. Concebia-se a ciência básica como uma esfera geradora de conhecimentos que seriam transferidos unidirecionalmente às ciências aplicadas, que, por sua vez, encarregavam-se de desenvolver aplicações dessas idéias à produção de riquezas. Essa representação das relações entre a ciência e a economia – que ficou conhecida como o “modelo linear” – tomava como ponto de partida uma maneira a-histórica e simplista de abordar as relações entre essas duas esferas.1 Além disso, ela distorce a realidade ao i) apresentar inadequadamente a evolução das relações entre conhecimento científico 1 e tecnológico; ii) ao representar o funcionamento da pesquisa básica como algo exógeno ao arranjo institucional que caracteriza a economia; iii) ao subestimar o papel que mudanças incrementais associadas ao aprendizado no uso dos equipamentos desempenham no desenvolvimento tecnológico. (DAVID, 1992). 80 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Por outro lado, desconsiderando as enormes diferenças entre a prática efetiva dos cientistas e a BDMG 40 anos produção de bens para o mercado, logrou conquistar a adesão da maioria dos economistas convencionais, representando o conhecimento como uma mercadoria cujas características peculiares (indivisibilidade, não-rivalidade, não-exclusividade) assegurariam sua condição de bem público e justificariam a intervenção do governo para assegurar sua provisão. As transformações recentes na teoria neoclássica 2 promoveram uma mudança de perspectiva nos estudos de economia da ciência, com o gradual abandono do modelo linear que dominou a literatura até os anos 1970, assim como da redução do conhecimento a um tipo (especial) de bem, abrindo espaço para o reconhecimento, entre outros aspectos, da importância de conhecimentos tácitos e da presença de normas não-explícitas na atividade científica. Essa nova abordagem, que ficou conhecida como nova economia da ciência, redirecionou o foco das investigações das características do conhecimento como produto para as relações contratuais que permitiriam otimizar os resultados do processo de pesquisa. Reconhecendo a inadequação do “modelo linear”, os representantes dessa abordagem remodelaram a distinção entre ciência básica e aplicada a partir do problema estratégico de conciliar os incentivos privados à pesquisa e o bem-estar social que dela decorre. A solução residiria em confiar parte da atividade científica (responsável pela produção de conhecimentos genéricos) a um sistema apoiado em relações de mérito, prioridade e reputação intelectual, ao passo que a outra parte da pesquisa (aquela subordinada aos imperativos tecnológicos e envolvendo conhecimentos apropriáveis privadamente, tais como produtos e patentes) seria confiada a um sistema organizado com base em incentivos pecuniários. (MIROWSKI e SENT, 2002).3 Por outro lado, a literatura de economia da tecnologia tem feito avanços mais promissores no estudo da definição do progresso tecnológico, de sua articulação com a dimensão econômica, dos diversos e multifacetados fatores que determinam o surgimento e o aproveitamento de oportunidades tecnológicas. Essa literatura apresenta uma síntese dos determinantes do progresso tecnológico na proposição do conceito de sistema nacional de inovação. (FREEMAN, 1987; NELSON, 1993). Um sistema nacional de inovação é uma construção institucional, produto seja de uma ação planejada e consciente, seja de um somatório de decisões não planejadas e desarticuladas, que impulsiona o progresso tecnológico em economias capitalistas complexas. (FREEMAN, 1988; NELSON, 1993). Através da construção do sistema de inovação, viabiliza-se a realização de fluxos de informação necessários ao processo de inovação tecnológica. Esses arranjos institucionais envolvem firmas, redes de interação entre empresas, agências governamentais, universidades, institutos de pesquisa, laboratórios de empresas, atividade de cientistas e engenheiros. São arranjos institucionais que se articulam com o sistema educacional, com o setor industrial e empresarial e, também, com as instituições financeiras, completando o circuito dos agentes que são responsáveis pela geração, implementação e difusão das inovações.4 Sobretudo no que diz respeito aos desenvolvimentos em teoria dos jogos e da racionalidade, que promoveram uma re- 2 especificação da capacidade cognitiva dos agentes nesses modelos. Mirowski e Sent (2002, p. 47-59) discutem as limitações dessa abordagem. 3 O tema “sistemas nacionais de inovação” tem recebido crescente atenção na literatura. A partir das contribuições pioneiras de 4 Freeman (1987), e de Nelson e Lundval na coletânea editada em Dosi et alli (1988), estudos, discussões e análises comparativas têm sido apresentados. Lundval (1992) apresenta um conjunto de estudos sobre diversos aspectos dos sistemas de inovação, Nelson (1993) organiza estudos comparativos envolvendo 16 países, Freeman (1995) indica o papel da articulação entre sistemas de inovação e processos históricos, Edquist (1997) expande a discussão para dimensões setoriais e regionais. Um número especial do Cambridge Journal of Economics (v. 19, n.1, Feb. 1995) é dedicado às implicações da globalização sobre os sistemas nacionais de inovação. O site da OECD (www.oecd.org) disponibiliza vários estudos sobre o tema, em especial uma resenha geral (ver OECD, 1997). Pavitt e Patel (1994) inauguram um esforço de comparação estatística entre sistemas diferenciados. 81 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • O papel desempenhado pelas universidades, instituições de pesquisa e o BDMG 40 anos conjunto da estrutura educacional é crucial para a manutenção dos fluxos de informação constitutivos de um sistema de inovação. A National Science Foundation (NSF, 1996) estima que o total de cientistas e engenheiros empregados em atividades de P&D nos Estados Unidos alcançou a cifra de 962.700 pessoas em 1993 (cerca de 1% da força de trabalho do país). O total de cientistas e engenheiros empregados em atividades não acadêmicas atingiu 3.502.000 (1.749.000 cientistas e 1.753.000 engenheiros), cerca de 3% da força de trabalho em 1992. Um sistema de inovação diversifica a divisão tecnológica de trabalho, fornecendo às firmas oportunidades tecnológicas de forma persistente. 3.2. Uma tipologia de sistemas de inovação O grau de construção dos sistemas de inovação difere entre os países. (NELSON, 1993). Estudos comparativos permitem distinguir a existência de pelo menos quatro grupos de países com padrões distintos de maturidade de seus sistemas de inovação. TABELA 1 “TIPOS IDEAIS” DE SISTEMAS NACIONAIS DE INOVAÇÃO: VARIÁVEIS ECONÔMICAS E INDICADORES DE C&T PARA PAÍSES CONSIDERADOS 1998 CORÉIA INDICADOR EUA DO SUL BRASIL RÚSSIA MALÁSIA Número de patentes por milhão de habitantes 501,23 117,42 0,99 1,86 1,85 Número de artigos por milhão de habitantes 996,61 224,94 50,92 180,24 33,23 Participação no total de patentes no mundo (1) 55,78% 2,24% 0,07% 0,11% 0,02% Participação no total de artigos no mundo (2) 28,00% 1,00% 1,00% 3,00% 0,8% (1) / (2) 1,98 2,06 0,08 0,04 0,22 Analfabetismo** —- 0,02 0,17 —- 0,16 Proporção entre matriculados no ensino secundário e a população em idade de freqüentar** 97,4% 100,9% —- —- 58,7% Proporção entre matriculados no ensino superior e a população em idade de freqüentar** 80,9% 52,0% 12,0%* 45,0%* 11,7% Razão entre patentes de residentes e não-residentes*** 1,13 0,73 0,04 0,42 Nd Patentes de residentes por milhão de habitantes *** 578,59 1210,73 11,80 136,95 Nd Crescimento das patentes (1981/1998) 2,17 85,19 2,50 0,65 8,20 Crescimento da renda per capita (1996/1999) 1,03% 0,96% 1,04% 1,00% 0,96% Crescimento da renda per capita (1985/1994) 1,30% 7,80% -0,40% -4,10% 5,60% Renda per capita**** 29.240 13.286 6.460 6.180 7.699 FONTE: Elaboração própria com base em WIPO e USPTO (patentes); Web of Science (artigos); Unesco (educação); Banco Mundial (renda per capita). Notas: * Dados referentes ao ano de 1992. ** Dados referentes ao ano de 1995. *** Dados referentes ao ano de 1999. **** PPP GNP per capita. 82 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Em primeiro lugar, o grupo dos países avançados, onde os sistemas de inovação BDMG 40 anos completaram o seu processo de construção, constituindo-se como sistemas maduros. Neles, a articulação institucional entre o sistema científico-tecnológico, o sistema financeiro e o sistema educacional alcançou um grau tal que torna o progresso tecnológico a principal fonte de desenvolvimento econômico. Na TAB. 1, os Estados Unidos representam esse grupo. Entre os aspectos que merecem destaque, registrem-se a presença de elevada renda per capita (US$ 29.240,00), a alta proporção de patentes e de artigos científicos por milhão de habitantes (respectivamente, 501 e 996) e a qualidade dos indicadores educacionais, particularmente a proporção de matriculados no ensino superior entre a população em idade de freqüentar a universidade (80,9%).5 Em segundo lugar, há um grupo de países em processo de catching up 6 , como a Coréia do Sul e Taiwan, que, nas últimas três décadas, foram um exemplo da importância da construção de instituições de apoio às atividades científicas e tecnológicas para a criação das condições favoráveis ao crescimento econômico acelerado. (AMSDEN, 1989; WADE, 1990). A avaliação dos processos de desenvolvimento desses países indica que a construção e o amadurecimento de sistemas de inovação constitui um pré-requisito para o processo de catching up. A TAB. 1 apresenta os dados para a Coréia do Sul, destacando-se o ritmo do crescimento econômico entre 1985 e 1994, que, medido pela variação da renda per capita, alcançou um crescimento médio anual de 7,8%: esse é um indicador do sucesso do processo de catching up. Esse processo está correlacionado com a melhoria de indicadores importantes, como produção de patentes e artigos científicos (respectivamente, 117,42 e 224,9 por milhão de habitantes), a redução do analfabetismo e a ampliação da parcela da população que freqüenta o ensino secundário e superior. O terceiro grupo reúne países heterogêneos, como o Brasil, a Índia, o México, a África do Sul, a Rússia e a Malásia, que possuem um certo grau de construção do sistema de inovação, com a presença de elementos de infra-estrutura científica e alguma capacidade tecnológica do setor produtivo. O caráter incompleto desses sistemas pode ser compreendido a partir dos seus indicadores de produção científica e tecnológica. De acordo com a TAB. 1, estes países apresentam baixa proporção de patentes por milhão de habitantes (0,99 no Brasil; 1,86 na Rússia; 1,85 na Malásia); reduzido número de artigos por milhão de habitantes (50,92 no Brasil; 33,23 na Malásia; e 180,24 na Rússia, que constitui uma exceção à regra no que diz respeito a esse indicador); acesso limitado ao ensino superior (no Brasil, os matriculados no ensino superior representam apenas 12% da população em idade de freqüentar a universidade; na Malásia essa proporção é de 11,7%) e elevadas taxas de analfabetismo (17% no Brasil e 16% na Malásia). Apesar da semelhança dos indicadores mencionados, há uma significativa heterogeneidade entre esses países, que se torna evidente a partir da avaliação das respectivas trajetórias de crescimento: entre 1985 e 1994, o Brasil conheceu estagnação, regredindo 0,4% ao ano em termos de renda per capita; a Rússia passou por uma regressão econômica, com uma queda de 4,1% ao ano em sua renda; e a Malásia cresceu intensamente, a uma taxa média anual de 5,6%. Finalmente, um quarto grupo de países inclui as nações mais pobres do mundo (o grupo de países de baixa renda, segundo a classificação do Banco Mundial) e que, na melhor das hipóteses, possuiriam sistemas de inovação rudimentares. (BANZE, 2000). Os sistemas maduros são constituídos por um conjunto heterogêneo de arranjos institucionais. As diferenças podem ser 5 percebidas nos estudos, por exemplo, sobre os Estados Unidos, Japão e Alemanha apresentados no livro organizado por Nelson (1993). Neles são indicadas diferenças com relação à articulação entre a dimensão financeira e as atividades inovativas, ao peso do setor privado nos investimentos nacionais de P&D, ao mix entre pesquisa militar e civil e entre pesquisa básica e aplicada, em relação às especializações científicas e tecnológicas etc. Processo de desenvolvimento econômico acelerado, que leva a uma aproximação crescente, ao longo do tempo, dos níveis de 6 renda dos países centrais. 83 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Em resumo, essa comparação sumária permitiu destacar a estreita associação entre BDMG 40 anos essa capacitação científica e tecnológica das nações e o nível médio da renda per capita de seus habitantes. 7 3.3. Limiares de produção científica e as interações entre a ciência e a tecnologia Para os objetivos deste capítulo, é conveniente discutir com mais detalhes o papel da infra-estrutura científica no processo de desenvolvimento econômico, aprofundando, a partir da literatura sobre sistemas nacionais de inovação, a compreensão das interações entre a dimensão científica (a esfera das universidades, dos institutos de pesquisa) e a dimensão tecnológica (a esfera das firmas, de seus laboratórios de P&D). Apesar de serem distintas, essas duas esferas participam de uma complexa divisão de trabalho que responde pela sustentação do dinamismo dos sistemas de inovação. Importa, sobretudo, compreender o papel da interação entre elas. 3.3.1. Interação entre ciência e tecnologia nos sistemas de inovação maduros Nelson e Rosenberg (1993) apontam o entrelaçamento entre as dimensões científica e tecnológica e, destacando-as como uma das características principais dos sistemas de inovação, resumem as complexas interações entre essas duas dimensões, afirmando que a ciência tanto “lidera como segue” (“science as a leader and a follower”) o progresso tecnológico (p. 6). Outras evidências desse duplo papel podem ser encontradas na literatura. Em primeiro lugar, Rosenberg (1982, p. 141-159) discute “quão exógena é a ciência”. Ressaltando como os fatores econômicos determinam, até certo ponto, o progresso da ciência, ele procura explicitar a maneira como o avanço tecnológico antecede e estimula o progresso da ciência. Esse papel do avanço tecnológico pode ser identificado de diversas formas: 1) a tecnologia é uma fonte de questões e problemas para a ciência; 2) a tecnologia é um “enorme depósito de conhecimento empírico para ser investigado e avaliado pelos cientistas” (p. 144); 3) o progresso tecnológico contribui para a definição de uma agenda de pesquisa científica; 4) avanços técnicos disponibilizam novos instrumentos e equipamentos para a atividade científica. Rosenberg conclui que existem “poderosos impulsos econômicos moldando, dirigindo e constrangendo o empreendimento científico” (p. 159). Em segundo lugar, Klevorick et alli (1995) investigam o sentido oposto do fluxo, apresentando evidências empíricas sobre o papel das universidades e da ciência como fonte de oportunidades tecnológicas para a inovação industrial. Esse estudo mostra como os diferentes setores industriais avaliam a importância relativa das universidades e da ciência para a sua capacitação inovativa e permite compreender por que as firmas gastam recursos próprios para monitorar e acompanhar a evolução da pesquisa acadêmica. Especialmente em áreas de alta tecnologia, identificam-se fluxos de conhecimento fortes fluindo da infra-estrutura científica para os setores industriais. Em terceiro lugar, Pavitt (1991) investiga “o que torna a pesquisa básica economicamente útil”. Para esse autor (p. 114), além da sua utilidade como um “insumo de importância crescente Para maiores detalhes sobre uma tipologia de sistemas de inovação, ver Albuquerque (1999). Sobre a correlação entre indicadores 7 de produção científica, produção tecnológica e renda, ver Bernardes e Albuquerque (2002). 84 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • para a tecnologia”, a pesquisa básica tem duas outras influências, talvez até mais significativas: 1) BDMG 40 anos contribui para o desenvolvimento de habilidades de pesquisa e treina pesquisadores que posteriormente são empregados no setor industrial; 2) é fonte de aplicações não planejadas. Em quarto lugar, Rosenberg (1990) discute “por que firmas fazem pesquisa básica” e sugere que ela é “um bilhete de entrada para uma rede de informações”. Esse ponto está relacionado à discussão de Cohen & Levinthal (1989) sobre as duas faces do processo de P&D, destacando a importância desse investimento para o desenvolvimento de “capacidade de absorção”. O investimento em P&D é, simultaneamente, investimento para inovação e para aprendizado. Em quinto lugar, Narin et al (1997) encontram evidências empíricas do vínculo crescente entre a ciência (fundamentalmente financiada pelo setor público) e a capacidade inovativa da indústria dos Estados Unidos. Em resumo, esses estudos demonstram a relevância das duas dimensões da atividade inovativa, enfatizando a divisão de trabalho entre elas e identificando a presença de uma forte interação e de feedbacks entre a infra-estrutura científica e a produção tecnológica nos países desenvolvidos. Importa, ainda, frisar, para os objetivos deste capítulo, que essa literatura sugere que, para assegurar a sustentabilidade do crescimento econômico moderno, essas interações devem estar operando. 3.3.2. O papel da ciência antes e durante o processo de catching up A situação prevalecente nos países menos desenvolvidos não pode ser compreendida a partir da aplicação direta e sem qualificações das conclusões alcançadas na literatura sobre os países avançados. Há diferenças que devem ser levadas em conta. No que diz respeito ao papel da ciência, a principal diferença reside na contribuição que ela pode oferecer durante o processo de catching up: a infra-estrutura científica atua como um “instrumento de focalização”, como uma “antena” para identificar oportunidades tecnológicas e para constituir a capacidade de absorção do país. Em um país atrasado, a infra- estrutura científica oferece “conhecimento para focalizar buscas” (NELSON, 1982), em vez de ser uma fonte direta de oportunidades tecnológicas. Em outras palavras, a infra-estrutura científica em países em desenvolvimento deve contribuir para vincular o país aos fluxos científicos e tecnológicos internacionais. Nesse sentido, o papel da ciência durante processos de catching up pode ser desdobrado em três dimensões. Em primeiro lugar, ela atua como um “instrumento de focalização”, contribuindo para a identificação de oportunidades e para a vinculação do país aos fluxos internacionais. Em segundo lugar, a ciência cumpre o papel de instrumento de apoio para o desenvolvimento industrial, provendo conhecimento necessário para a entrada em setores industriais estratégicos (PEREZ & SOETE, 1988). Finalmente, ela serve como fonte para algumas soluções criativas que dificilmente seriam obtidas fora do país (exemplo: vacinas contra doenças tropicais, desenvolvimento de certas ligas metálicas, preparação de softwares aplicados, etc.). Certamente há uma inter-relação entre esses diferentes papéis, na medida em que o desenvolvimento da capacidade de absorção é uma pré-condição para desenvolvimentos tecnológicos locais, originais e incrementais. Comparando as interações entre as esferas da ciência e da tecnologia em países em processo de catching up (Coréia do Sul e Taiwan) com o caso brasileiro, Rapini (2000) encontrou uma importante diferença: nos países em catching up, é possível estabelecer uma relação estatística que sugere a existência de causalidade tanto entre a produção científica (em termos de artigos 85 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • científicos indexados pelo ISI) e a produção tecnológica (em termos de patentes depositadas BDMG 40 anos no USPTO) como entre a produção tecnológica e a produção científica.8 Ou seja, identificou- se uma causalidade recíproca entre as dimensões científica e tecnológica ao longo do processo de desenvolvimento acelerado. Esse achado contrasta com o caso brasileiro, no qual a autora encontrou causalidade em apenas um sentido: da produção científica para a tecnológica. 3.3.3. Os limiares de produção científica A constatação dessa diferença entre a dinâmica das esferas científica e tecnológica nos países em catching up e no Brasil aponta a necessidade de investigar as condições necessárias para que se estabeleça uma interação, uma relação recíproca entre essas esferas, tal como aquela que caracteriza os sistemas de inovação maduros. Pergunta-se: seria necessária a superação de algum limiar de produção científica para que fosse assegurada a existência de uma massa crítica que permitisse à infra-estrutura científica assumir os papéis que lhe cabem durante o processo de desenvolvimento? A revisão feita até aqui sugere ser possível representar, em um modelo bastante simples, a evolução das relações entre as dimensões científica e tecnológica ao longo do processo de desenvolvimento. Trata-se de um modelo útil para estabelecer alguns parâmetros para a investigação do papel da interação entre ciência e tecnologia. Seis passos são necessários: 1. o reconhecimento de duas dimensões diferentes entre as atividades relacionadas à inovação: a científica e a tecnológica; 2. a identificação de uma divisão de trabalho institucional entre elas; 3. a sugestão de que a interação entre essas esferas muda ao longo do processo de desenvolvimento até alcançar um patamar elevado de determinações recíprocas, nível de interação que é característico dos países avançados; 4. a conjectura de que essa trajetória evolucionista é impulsionada pelo desenvolvimento da infra-estrutura científica (o fortalecimento da infra-estrutura científica é uma condição necessária, embora não suficiente, para detonar o desenvolvimento tecnológico); 5. a conjectura da existência de limiares de produção científica que devem ser superados para o alcance de novos estágios e de novos níveis de interação entre as dimensões científica e tecnológica; 6. o reconhecimento de que é possível integrar essas interações entre ciência e tecnologia nas determinações do crescimento econômico. O modelo propõe a existência de pelo menos três diferentes “regimes de interação” ao longo do processo de desenvolvimento. No “regime I”, a infra-estrutura científica é ainda muito pequena e incapaz de alimentar uma produção tecnológica mínima.9 No “regime II”, a produção científica cresce e pode determinar alguma produção tecnológica, mas não a ponto de viabilizar um efeito retro-alimentador sobre a produção científica.10 Finalmente, no “regime III”, as conexões e interações estão plenamente estabelecidas (como nos países desenvolvidos) e o principal determinante do crescimento econômico é a capacitação científica e tecnológica. A discussão sobre os limiares de produção científica contribui para o aprofundamento da visão interativa que nasce da crítica ao modelo linear (ver tópico 3.1). A identificação da necessidade A causalidade é identificada por meio de uma técnica desenvolvida por Granger. Rapini explica o sentido dessa técnica e ressalta 8 que o estudo permite afirmar que as duas séries temporais (artigos e patentes) comportam-se de forma tal que a causalidade “no sentido de Granger” corre nos dois sentidos. Para mais detalhes, ver Rapini (2000). Esse regime caracterizaria a situação de inúmeros países da África, que possuem alguma produção científica mas nenhuma 9 produção tecnológica identificada por patentes no USPTO. (BANZE, 2000). Esse regime caracterizaria, por exemplo, o caso brasileiro. (RAPINI, 2000). 10 86 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • do alcance de pontos de massa crítica em termos de recursos científicos para que a interação possa BDMG 40 anos ser potencializada sugere a crítica a um “modelo linear invertido”, muitas vezes implícito na literatura. Esse modelo sugere que, em primeiro lugar, o país se desenvolve economicamente; posteriormente, investe em tecnologia e, apenas em um terceiro momento, aplica em ciência.11 O principal problema do “modelo linear invertido” é o desconhecimento do papel da infra-estrutura científica na construção da “capacidade de absorção” indispensável para a imitação, para a adaptação de tecnologias disponíveis em países mais avançados e para a realização de inovações incrementais que caracterizam os movimentos iniciais nos processos de catching up. Portanto, ao tratarmos dos países em desenvolvimento, é necessário combinar a crítica ao “modelo linear” com a crítica ao “modelo linear invertido”, de modo a afirmar que há mútua determinação e feedbacks positivos entre as dimensões científica e tecnológica. O modelo proposto aqui pode ser corroborado por uma análise estatística dos dados disponíveis para 120 países (renda per capita, artigos por milhão de habitantes, patentes por milhão de habitantes, em 1998). A TAB. 2 apresenta esses dados, agrupando os países de acordo com sua renda per capita e confirma a forte correlação entre esse indicador e os indicadores de produção científica e tecnológica.12 O grupo de países mais ricos (19 países com renda per capita acima de US$19,000.00) é o grupo de mais elevada produção científica (média de 938 artigos por milhão de habitantes) e de mais elevada produção tecnológica (média de 154 patentes por milhão de habitantes). O grupo de países onde se encontra o Brasil (25 países com renda entre US$5,000.00 e US$10,000.00) obtém valores mais baixos para produção científica e tecnológica (respectivamente 115 e 1,45).13 TABELA 2 MÉDIAS E DESVIOS-PADRÃO DO NÚMERO DE ARTIGOS POR MILHÃO DE HABITANTES (A*); NÚMERO DE PATENTES POR MILHÃO DE HABITANTES (P*); E O QUOCIENTE ENTRE ARTIGOS POR MILHÃO DE HABITANTES E PATENTES POR MILHÃO DE HABITANTES (A*/P*) DE ACORDO COM OS GRUPOS DE PAÍSES POR NÍVEL DE RENDA (PNB PER CAPITA) EM 1998 GRUPOS DE A* P* A*/P* NÚMERO DE PAÍSES DESVIO DESVIO DESVIO PAÍSES NO (PNB PER CAPITA) MÉDIA PADRÃO MÉDIA PADRÃO MÉDIA PADRÃO GRUPO Maior que US$ 19,000 937.99 377.69 154.42 121.54 11.30 14.45 19 De US$ 10,000 a US$ 19,000 476.59 432.32 64.68 107.37 43.09 45.27 13 (a) De US$ 5,000 a US$ 10,000 115.68 133.58 1.45 1.76 152.03 199.30 25 (b) De US$ 3,000 a US$ 5,000 40.87 50.10 0.43 0.58 177.64 242.90 17 (c) Menor que US$ 3,000 14.79 25.06 0.10 0.18 137.08 131.01 40 (d) PNB não disponível 14.81 28.89 0.04 0.10 0 —- 6 FONTE: Elaboração própria com base nos dados de Banco Mundial (2000); USPTO (2001); ISI (2001). Notas: (a) 3 países (com P* = 0) excluídos. (b) 2 países (com P* = 0) excluídos. (c) 21 países (com P* = 0) excluídos. (d) 5 países (com P* = 0) excluídos. Pavitt (1998), por exemplo, expõe de forma mais clara aquilo que, muitas vezes, é sugerido apenas de modo implícito nas 11 discussões sobre os países não-membros da OCDE. Em uma polêmica com Paul Romer, discute as relações entre tecnologia e ciência na escala nacional. Perguntado sobre a causalidade, responde de forma cautelosa: “nossa leitura da evidência (imperfeita) ... indica que a causalidade corre do sistema tecnológico nacional para o sistema científico nacional”. (PAVITT 1998, p. 800). Toma-se aqui o número de artigos científicos como uma proxy para a situação geral do sistema educacional desses países. 12 A justificativa para o emprego desse indicador baseia-se no fato de a produção científica sugerir algo sobre o nível de desenvolvimento dos recursos educacionais e a qualidade do sistema universitário (sua conexão com os fluxos internacionais de conhecimento e seu envolvimento com atividades de pesquisa). Em 1998, o Brasil alcançou uma renda per capita de US$6,460.00, produziu 50,9 artigos por milhão de habitantes e 0,99 13 patentes por milhão de habitantes. 87 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Além disso, os dados são favoráveis à conjectura sobre a existência de limiares de produção BDMG 40 anos científica. A quarta coluna da TAB. 2 apresenta a razão entre a produção científica e a produção tecnológica para cada grupo de países. Esse indicador revela o grau de eficiência na “transformação” de artigos em patentes, isto é, a eficiência no uso dos recursos científicos para a geração de produção tecnológica.14 O grupo de países de maior produção científica é o grupo de maior “eficiência”: a cada 11,3 artigos científicos produzidos, é registrada uma patente. Essa eficiência vai declinando na medida em que a produção científica do grupo também declina, de tal forma que, comparando-se o grupo dos países ricos com o grupo que inclui o Brasil, o indicador passa de 11,3 artigos por patente para 152,03, indicando que, nos países que integram o grupo do Brasil, a quantidade de artigos necessária para “gerar” uma patente é significativamente maior. Esse resultado sugere a existência de uma certa massa crítica mínima em termos de produção científica necessária para tornar a produção de tecnologia mais eficiente. Portanto, aparentemente, certos limiares devem ser ultrapassados para que uma “eficiência” maior seja alcançada, ou seja, para que se estabeleça um número significativo de interações entre a produção científica e tecnológica. O GRAF. 1 apresenta os dados referentes à produção científica (artigos por milhão de habitantes, A*) e à produção tecnológica (patentes por milhão de habitantes, P*) de todos os 120 países que produziram ao menos uma patente e um artigo em 1998. Ele sugere a existência de um ponto de cross-over (ponto a partir do qual a “eficiência” na transformação de artigos em patentes cresce), representado pelo ponto onde dois subconjuntos de países podem ser delimitados. A partir de 150 artigos por milhão de habitantes (ver o GRAF. 1), a “eficiência” cresce, o que é expresso pela inclinação mais acentuada da reta para esse subconjunto. A vizinhança da produção de 150 artigos por milhão de habitantes parece constituir-se no limiar de produção científica, para os dados de 1998. GRÁFICO 1 Log-log plot de artigos por milhão de habitantes (A*) versus patentes por milhão de habitantes (P*) para 120 países no ano 1998. Aqui os dois subgrupos estão identificados por símbolos diferentes. Duas funções exponenciais foram usadas para enquadrá-los Esse indicador não deve ser tomado como uma sugestão da existência de algum tipo de causação unidirecional entre produção 14 científica e produção tecnológica (algo que representaria um retorno ao velho modelo linear entre ciência e tecnologia). Uma “eficiência” maior na transformação de artigos em patentes deve ser entendida como o resultado da presença de um número maior de conexões e interações entre as duas esferas. 88 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • A investigação do comportamento desses dados para outros anos (1974, 1982, 1990) BDMG 40 anos indica um padrão similar de cross-over, mas sugere que o limiar tem se movimentado ao longo do tempo: em 1974, 7 artigos por milhão de habitantes; em 1982, 28; e, em 1990, 60.15 3.4. Sistema de inovação no Brasil: imaturidade e concentração Além de apresentar um sistema de inovação imaturo, o Brasil tem duas outras características particulares significativas: sua dimensão continental e a presença de acentuadas disparidades regionais, que sugerem a importância de políticas para o desenvolvimento de sistemas locais e estaduais de inovação no país. Cassiolato e Lastres (1999) realizaram um esforço inicial para captar as diferenças estaduais mais importantes em termos de especializações e características dos arranjos produtivos e inovativos dos principais estados brasileiros. Nesta sessão serão apresentados novos dados, baseados em estatísticas de artigos, patentes e pesquisadores, que contribuem para a caracterização mais precisa dessas diferenças regionais. A TAB. 3 apresenta um quadro geral das disparidades estaduais entre os indicadores de renda e de atividades científica e tecnológica. TABELA 3 PARTICIPAÇÃO MÉDIA DAS UNIDADES DA FEDERAÇÃO NO PIB A CUSTO DE FATORES, NO TOTAL DE PATENTES, NO TOTAL DE ARTIGOS CIENTÍFICOS E NO TOTAL DE PESQUISADORES BRASIL, 1988-1996 DISTRIBUIÇÃO DISTRIBUIÇÃO DAS PATENTES DAS PATENTES PARTICIPAÇÃO NO PARTICIPAÇÃO REGISTRADAS NO REGISTRADAS NO DISTRIBUIÇÃO TOTAL DE NO PIB INPI USPTO* DOS ARTIGOS** PESQUISADORES UF (EM %) (EM %) (EM %) (EM %) *** SP 37 53,68 52,24 46,88 32,38 RJ 11 10,73 20,06 17,37 14,88 MG 10 7,37 3,53 6,85 9,69 RS 7 9,34 8,02 6,16 8,80 PR 6 5,86 2,67 3,68 6,39 PE 2 0,94 0,38 3,07 4,67 DF 2 1,55 0,48 2,60 2,73 SC 3 4,03 6,88 2,44 3,14 BA 4 1,26 0,67 1,65 2,86 Outros 17 5,24 5,10 9,31 14,45 Total - 100,00 100,00 100,00 100,00 FONTE: Elaboração própria com base em dados da Fundação João Pinheiro, INPI, ISI, CNPq, USPTO. Notas: * Dados correspondes ao período de 1981 a 2000. **Devido à co-autoria em alguns artigos a soma dos Estados difere do total brasileiro. ***Dados relativos a 2000. Para mais detalhes, ver Bernardes e Albuquerque (2002). 15 89 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Entre 1988 e 1996, cinco estados das regiões Sul e Sudeste responderam por 71% do PIB, BDMG 40 anos 87% da produção tecnológica, 81% da produção científica e 72% dos pesquisadores. O peso de São Paulo deve ser destacado: no mesmo período, esse estado respondeu por 37% do PIB brasileiro, por 54% das patentes registradas no INPI e por 47% dos artigos científicos publicados.16 Desse modo, tanto a produção de artigos como a de patentes encontram-se concentradas em São Paulo. Porém é importante ressaltar que houve uma pequena desconcentração das atividades científicas e tecnológicas ao longo do tempo. Em termos de artigos científicos, São Paulo respondia, em 1973, por 56,91% do total, participação que caiu, em 1988, para 46,32% e, em 1999, para 41,85%. Em termos de patentes (no INPI), a participação de São Paulo declinou de 59,75%, em 1988, para 56,08%, em 1996. Quanto a Minas Gerais, é necessário destacar que seu peso no sistema inovativo do país foi inferior à sua participação no conjunto da atividade econômica. No período de 1988 a 1996, a produção científica e tecnológica mineira equivaliam a, respectivamente, 6,85% e 7,37% do total brasileiro. Por outro lado, a participação no total de pesquisadores foi mais compatível com o peso econômico do Estado (9,69% do total, em 2000). Ao longo do tempo, entretanto, a participação de Minas na produção científica nacional (número de artigos científicos) vem se ampliando, tendo passado de 3,23%, em 1973, para 6,46%, em 1988, e alcançado 9,9% em 1999.17 No que tange à produção tecnológica (patentes no INPI), a posição de Minas passou de 6,51%, em 1988, para 8,42%, em 1996. Para além da constatação das enormes diferenças regionais e da concentração das atividades científicas e tecnológicas em São Paulo, é conveniente avaliar a posição dos estados em relação aos limiares de produção científica discutidos na seção anterior. Poderia vir a existir no Brasil, com suas dimensões continentais, um amálgama dos três estágios apresentados? Com base nos dados apresentados na TAB. 4, a resposta é parcialmente positiva. Em primeiro lugar, o Distrito Federal ultrapassou o limiar dos 150 artigos por milhão de habitantes (A*). Porém esse dado deve ser visto com cautela, pois o caráter de capital do País e a decorrente concentração de recursos educacionais e de pesquisa acadêmica podem distorcer o quadro. Em segundo lugar, São Paulo e Rio de Janeiro, embora não tenham ultrapassado o limiar, diferenciam-se do restante dos estados, alcançando uma produção acima de 100 artigos por milhão de habitantes. Em terceiro lugar, há um conjunto de unidades que, como Minas Gerais, registraram de 74 a 4 artigos científicos por milhão de habitantes e, simultaneamente, obtiveram o registro de alguma patente junto ao USPTO. Em quarto lugar, há um conjunto de estados cuja produção de artigos científicos girou entre 45 e 7,39 artigos por milhão de habitantes, mas que não possuíam patentes no USPTO. Enfim, parece existir um amálgama de dois dos “regimes” apresentados na seção 3.3.3, com São Paulo e Rio constituindo-se em casos mais avançados “no regime II” (mais próximos do limiar) e outros estados situando-se a uma distância maior do limiar. Minas Gerais é, nesse sentido, um caso intermediário do “regime II”, encontrando-se pouco acima da média nacional Barros (2000) apresenta dados sobre desigualdades regionais na produção técnico-científica e Quadros et alli (2000) demonstram 16 o peso de São Paulo no sistema de inovação brasileiro. É interessante ressaltar que, segundo dados do CNPq, a distribuição regional do número de pesquisadores em 2000 era mais menos concentrada que a da renda (São Paulo tem 32,3% dos pesquisadores do país). Calculando-se as médias anuais por década, entre 1973 e 1980 a participação de Minas foi de 5,51%, passando a 6,61%, entre 17 1981 e 1990, e 7,9%, entre 1991 e 1999. 90 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • de produção científica (63,63 A*). Finalmente, outros nove estados estariam no “regime I”, BDMG 40 anos registrando alguma produção científica, mas em nível insuficiente para gerar patentes no USPTO. De todo modo, mesmo as regiões mais desenvolvidas do país parecem não ter alcançado aquele nível de interação entre a dinâmica tecnológica e a científica que as colocaria no estágio de catching up. São Paulo, por exemplo, apesar de aproximar-se do limiar de 150 artigos por milhão de habitantes, apresenta um comportamento ao longo do tempo semelhante ao do conjunto do Brasil, com o crescimento da produção de artigos e queda da produção de patentes, comportamento que se repete em outros estados como Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Nesse sentido, é improvável que se possa criar uma dinâmica de interação mutuamente reforçante em um ou em poucos estados do país. O processo de catching up não pode depender de apenas uma região dinâmica em um país continental como o Brasil e, nesse sentido, a responsabilidade de ampliar o número de estados com maior capacitação tecnológica e científica é também a responsabilidade de ampliar as condições internas e nacionais para a realização de um processo de catching up. Em outras palavras, discutir a construção de um sistema estadual de inovação, como no caso de Minas Gerais, é também discutir importantes pré-condições regionais para o amadurecimento do sistema nacional de inovação brasileiro. TABELA 4 ARTIGOS E PATENTES POR MILHÃO DE HABITANTES POR UNIDADES DA FEDERAÇÃO - BRASIL, 1999 ARTIGOS POR PATENTES POR UF MILHÃO DE HABITANTES MILHÃO DE HABITANTES DF 163,19 - RJ 138,95 1,08 SP 129,38 1,43 RS 74,03 0,99 MG 63,63 0,06 SC 61,92 0,96 PR 57,00 0,32 RN 45,83 - AM 42,79 - PE 36,27 0,13 PB 35,91 - ES 29,53 1,33 CE 26,81 0,14 PA 21,82 - GO 20,80 0,60 AL 14,24 - BA 13,48 - SE 8,62 - AC 7,39 - MA 4,20 0,18 FONTE: Elaboração própria com base nos dados de USPTO (2001); ISI (1999); IBGE. 91 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Esse conjunto de observações permite destacar um aspecto importante: o processo de BDMG 40 anos desenvolvimento deve combinar, num duplo esforço, a redução do atraso do país em relação aos países situados na fronteira tecnológica internacional com o processo de diminuição das disparidades regionais. As seções seguintes deste capítulo procuram aprofundar a discussão do sistema de inovação em Minas Gerais. Primeiramente, a atenção se voltará para algumas etapas decisivas do processo histórico de constituição das instituições envolvidas na pesquisa científica e tecnológica no Estado. Essa reconstituição permitirá identificar alguns dos elementos que impulsionaram ou restringiram a emergência do sistema de inovação no Estado, bem como compreender algumas das características que determinam sua configuração presente. Posteriormente, a análise se voltará para o detalhamento do perfil atual do sistema de inovação mineiro e de suas relações com o sistema produtivo do Estado. 92 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 4. Trajetória do desenvolvimento BDMG 40 anos científico e tecnológico em Minas Gerais Durante todo o período colonial, prevaleceram vários constrangimentos ao desenvolvimento da vida intelectual na América Portuguesa. Entre esses constrangimentos, três se destacam: a censura, a proibição da imprensa e a ausência de universidades. Se isso não impediu que as idéias circulassem na Colônia, como se vê nos casos de certas bibliotecas mineiras no século XVIII, particularmente atualizadas (FRIEIRO, 1957), não há como desconhecer quanto esses constrangimentos bloquearam a disseminação de um autêntico e amplo sistema cultural, que, como disse Antonio Candido, pressupõe a existência de um conjunto de produtores de objetos simbólicos, um conjunto de receptores desses objetos e também, decisivamente, de um conjunto de veículos capazes de fazê-los circular. (CANDIDO, 1964, p. 25). De tal modo atuou a metrópole aqui que, se a existência de um certo sistema cultural em Minas Gerais, no século XVIII, resultou numa escola literária de mérito, de uma escola musical expressiva, de um artista superior como Antônio Francisco Lisboa, fatos prodigiosos, isto deve ser visto, também, de outro modo – no sentido de quanto esse processo teria sido mais amplo e massivo se fossem outras as condições, se não tivessem prevalecido os constrangimentos típicos da realidade colonial. Ou seja, se as restrições metropolitanas não impediram inteiramente a vida cultural na colônia, elas impuseram um bloqueio, um déficit na produção e na circulação simbólica que, certamente, explica aspectos do nosso subdesenvolvimento no campo cultural. A vinda da corte portuguesa para o Brasil, em 1808, dá início ao processo de descolonização. No campo cultural, isso vai significar a permissão da imprensa, a abertura de cursos superiores, a instalação de instituições decisivas como a Biblioteca Nacional, o Jardim Botânico, o Museu Nacional, a Escola de Belas Artes. (AZEVEDO, s.d., p. 25, vol. I). É desse período a criação das escolas médico-cirúrgicas, no Rio e na Bahia, das Academias da Marinha e da Real Academia Militar, que significaram a introdução do ensino da medicina e da engenharia entre nós. Mais tarde, em 1827, em Olinda e em São Paulo, vão ser instaladas as Faculdades de Ciências Jurídicas e Sociais. De 1833 é a reforma dos cursos de engenharia civil, militar e naval; de 1837 é a criação do Colégio Pedro II; de 1838 é a criação do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, instituições que vão redefinindo o panorama do ensino no Brasil pela expansão de certa mentalidade científica, num meio ainda fortemente marcado pela preeminência dos estudos literários. Na verdade, a efetiva consolidação da mentalidade científica no Brasil virá com a reorganização da Escola Militar, em 1858, que passará a se chamar Escola Central, introduzindo-se as seções de: a) ciências naturais e matemáticas, e b) ciências físicas e matemáticas, e “que se conferiram pela primeira vez no Brasil os graus de bacharéis em ciências”. (AZEVEDO, s.d., p. 27, vol. I). Do final do século XIX é a criação de instituições decisivas para o desenvolvimento das ciências experimentais naturais – de 1887 é a criação do Instituto Agronômico de Campinas; de 1885, a fundação do Museu Paraense, depois, em 1900, denominado Museu Emílio Goeldi; de 1893 é o Museu Paulista; de 1898 é o Instituto do Butantã; de 1901 é o Instituto Soroterápico Federal, chamado de Instituto de Patologia Experimental em 1907 e que, com Oswaldo Cruz, assumirá lugar central entre as instituições científicas brasileiras (AZEVEDO, s.d., p. 32 e 33, vol. I. SCHWARCZ, 1993). 93 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Destaca-se, nesse quadro geral, a Província de Minas Gerais pelo pioneirismo de certas BDMG 40 anos instituições científicas que aqui se instalaram, como a Escola de Farmácia de Ouro Preto, criada em 1839, e a Escola de Minas de Ouro Preto, de 1876. Se há que reconhecer a importância dessas instituições, é também forçoso apontar para a precariedade do ensino médio na Província, situação que também marcou o século XVIII. Se eram poucos e restritos às elites, os colégios mineiros do século XIX tinham ainda outro traço marcante – a ampla predominância do ensino de humanidades, entendido como o patrimônio da cultura latina clássica.18 Se os currículos eram amplos, contemplando, além das humanidades, as ciências naturais, a física e a química, os exames preparatórios, que definiam efetivamente o conteúdo do ensino, excluíam as ciências. Veja-se o caso de um aluno do prestigioso Colégio do Caraça, em 1864, que, tendo cursado 17 disciplinas, segundo seu boletim, durante os três anos do curso, foi, de fato, aprovado apenas em nove. Ou seja, em 17 matérias (como mostra o boletim), o aluno obtém um certificado de aprovação em nove, excluindo (...) ciências naturais, física, química, desenho e música (as duas últimas facultativas e as três, ditas científicas, não eram, nesse período, integrantes dos exames preparatórios), e doutrina cristã, língua nacional e latina. (ANDRADE, 2000, p. 87). Trata-se, como se sabe, de período marcado pela cultura livresca, do comentário substituindo a explicação, da retórica em vez da experimentação, o paraíso da belas letras e do bacharelismo. 4.1. Da fundação da Escola de Farmácia de Ouro Preto (1839) à Reforma do Ensino de João Pinheiro (1906) É uma significativa iniciativa a criação, em 1839, por lei da Assembléia Legislativa Provincial no 140, da Escola de Farmácia de Ouro Preto. A citada lei que também mandava criar uma Escola de Farmácia em São João del Rei, o que não se efetivou. A Escola de Ouro Preto foi a primeira desse campo a ser criada no Brasil e deu início, entre nós, ao ensino superior em disciplinas científico-experimentais.19 O reconhecimento da qualidade do ensino da Escola manifestava-se pela ampla procura de seus cursos por alunos de todo o País. No início da República, freqüentavam a Escola alunos de 17 Estados, e “foram instalados novos laboratórios e ampliados os já existentes, para o que foi aberto um crédito especial de 50 contos para a aquisição na Europa de aparelhos, máquinas e material de laboratório, ficando o estabelecimento dotado do necessário ao ensino prático”. (GOMES, 1939, p. 15). A Escola de Farmácia de Ouro Preto foi uma das matrizes importantes da consolidação, em Minas Gerais, de uma tradição de estudos no campo das ciências biológicas e da saúde, que é das suas marcas características até hoje. “Assim o conteúdo dos estudos secundários praticado no país, no século XIX e nas primeiras décadas deste século, trazia a 18 marca de um pensamento ou uma visão monolítica da cultura, soma de saberes inventariados e alicerçados na Antigüidade clássica”. (ANDRADE, 2000, p. 82). Inicialmente cursado em dois anos, o currículo foi ampliado, passando a ser cursado em três anos, em 1871. Novamente 19 reorganizado em 1876, o curso passou a ter a seguinte estrutura: física e suas aplicações em medicina; botânica e noções de zoologia, aplicada à medicina; química mineral e noções de mineralogia e suas aplicações à medicina; química orgânica e aplicações à medicina; matéria médica e terapêutica; farmácia. (GOMES, 1939). 94 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Mais simbólica e materialmente decisiva é a criação, em 1876, da Escola de Minas de BDMG 40 anos Ouro Preto. Ela será, pela ação decidida de seu criador – o engenheiro francês Claude Henri Gorceix – a mais atualizada das instituições de ensino técnico-científico do Brasil. No centro do projeto de Gorceix, sua marca distintiva no panorama do ensino brasileiro, é o que José Murilo Carvalho descreveu como a ênfase na criatividade e na pesquisa: Em contraste com o ensino memorizante que predominava nas escolas brasileiras, Gorceix fazia questão de insistir na compreensão e no desenvolvimento da criatividade e do espírito de investigação. Para isto, eram os alunos submetidos, de um lado, a constantes exames para verificação de aprendizado e, de outro, eram forçados a intensos trabalhos práticos de laboratório. (CARVALHO, 1976, p. 73). É também de José Murilo de Carvalho a identificação de outras fontes do sucesso e da originalidade da Escola – o tempo integral para alunos e professores; o ensino individualizado; a preocupação com a realidade brasileira (CARVALHO, 1978, p. 74-81). O impacto da Escola no desenvolvimento científico e econômico de Minas Gerais, na formação de administradores públicos e de empresários, é inegável: Navegando, no entanto, quase contra a corrente, a Escola produziu, até 1930, a primeira geração de geólogos; os primeiros projetistas de altos-fornos depois do Intendente Câmara, e um pioneiro do desenho, da construção e da operação de fornos elétricos; inúmeros vasculhadores de nossas terras em busca de recursos minerais; diretores e técnicos do serviço geológico; os primeiros industriais na área da siderurgia; os renovadores da Inspetoria de obras contra as secas; diretores de estradas de ferro, secretários e ministros de Estado, quase todos com a preocupação fundamental de explorar e desenvolver os recursos naturais do país, de escapar das amarras da economia monocultora e exportadora, de defender os interesses nacionais e de promover o desenvolvimento econômico. (CARVALHO, 1978, p. 165). O mais importante a destacar na experiência da Escola de Minas, porém, é quanto sua existência e seu êxito decorreram da ação lúcida do Estado, que, na figura do Imperador, arrostou incompreensões, desafiou a precariedade do meio e, sobretudo, ultrapassou o exigido por uma demanda incipiente no contexto de uma economia ainda fortemente primário- exportadora. É também resultado da intervenção lúcida do Estado a terceira peça decisiva dessa primeira etapa do desenvolvimento científico e tecnológico em Minas Gerais. Trata-se da Reforma do Ensino ocorrida em 1906, no governo de João Pinheiro, e que significou o efetivo início da modernização pedagógica em Minas Gerais. O significado dessa iniciativa e as motivações de seu promotor resultam da firme adesão positivista de João Pinheiro e de quanto ele se inspirou no exemplo da longa governação de Porfírio Diaz no México, que foi a mais acabada experiência de utilização das teses positivistas na gestão da coisa pública. Nas palavras de Luciano Mendes de Faria Filho e Tarcísio Mauro Vago, “com a reforma de 1906, a escola ganhou notável centralidade, sendo conformada já nos ordenamentos legais, como o lugar específico para uma educação específica – o desenvolvimento da educação popular sob o tríplice aspecto físico, intelectual e moral.” (FARIA FILHO e VAGO, 2000, p. 38). A Reforma do Ensino de 1906 fez parte de um conjunto mais amplo de reformas que marcou a instauração da República em Minas Gerais e que teve seu momento simbólico mais expressivo na construção da nova capital do Estado – a materialização, no traçado das ruas, na arquitetura e na geometria dos espaços, da vitória de uma certa racionalidade, de uma certa concepção de Estado e cidadania. 95 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • 4.2. Da Reforma do Ensino (1906) à fundação da Universidade de BDMG 40 anos Minas Gerais (1927) O período de 1906 a 1927 foi marcado, em Minas Gerais, pelo surgimento de cursos superiores em áreas importantes, como odontologia,20 medicina,21 engenharia,22 agronomia23 , por uma nova e abrangente reforma do ensino e pela criação da primeira universidade do Estado. Destaquem-se, também, a criação da Companhia Siderúrgica Mineira, que, depois, com o aporte de capitais belgas e luxemburgueses, vai passar a chamar-se Companhia Siderúrgica Belgo- Mineira, e a instalação, em 1907, do Instituto Filial de Manguinhos, hoje, a Fundação Ezequiel Dias. Situado inicialmente na Praça da Liberdade, o Instituto foi dirigido, de 1907 a 1922, por Ezequiel Dias, e, de 1922 a 1940, por Octávio Magalhães. Contava com gabinetes de bacteriologia, estufas de cultura, sala de microscópio, sala de vacinação, biotério, inaugurando em Belo Horizonte a pesquisa científica à luz da experiência de Oswaldo Cruz. (MOURÃO, 1970, p. 110). Entre 1927 e 1928, sob inspiração do movimento da Escola Nova, liderado por Lourenço Filho, Anísio Teixeira e Fernando Azevedo e implementado pelo Secretário do Interior do Governo de Antonio Carlos Ribeiro de Andrada, o jurista Francisco Campos, tem lugar uma nova, ampla e decisiva Reforma do Ensino.24 Data de 7 de setembro de 1927 a criação da Universidade de Minas Gerais, resultado da reunião dos cursos de Direito, Odontologia e Farmácia, Medicina e Engenharia. Mais tarde, com a criação, em 1939, da Faculdade de Filosofia, pode-se dizer que a Universidade de Minas Gerais realiza-se plenamente, na medida em que tem início, entre nós, não só os cursos propedêuticos, formadores de professores e pesquisadores, como também se consolida a prática efetiva da pesquisa nas áreas de física, química e biologia.25 Em 1949, a Universidade de Minas Gerais foi federalizada, passando a chamar-se Universidade Federal de Minas Gerais a partir de 1965. Registre-se, para a exatidão, que tanto no Instituto Filial de Manguinhos quanto na Faculdade de Medicina desenvolveu-se importante tradição de pesquisa nos campos da bioquímica e da parasitologia, em que se destacaram os nomes de Baeta Viana e de Ezequiel Dias, entre outros. De 17 de março de 1907 é a criação da Escola Livre de Odontologia, em Belo Horizonte, que iniciou suas atividades em 7 de 20 agosto de 1907. Em 1911 foi fundada a Faculdade de Medicina de Belo Horizonte, que começou a funcionar em 1912. Também em 1911 21 foi fundada a Escola de Farmácia de Belo Horizonte. Data de 21 de maio de 1911 a criação da Escola de Engenharia de Belo Horizonte. 22 Em 1908, foi fundada a Escola Superior de Agricultura de Lavras, núcleo inicial da Universidade Federal de Lavras. Em 23 1922 foi criada a Escola Superior de Agricultura e Veterinária em Viçosa, que, inaugurada em 1926, foi o núcleo inicial da atual Universidade Federal de Viçosa. A reforma ficou consubstanciada nas seguintes normas legais: Decreto-Lei no 7.970, de 15 de outubro de 1927, que estabelece 24 a Reforma do Ensino Primário e Normal; o Decreto 8.094, de 22 de dezembro de 1927, que estabelece o Programa de Ensino Primário; o Decreto-Lei no 8.162, de 20 de janeiro de 1928, que dispõe sobre o Regulamento do Ensino Normal; o Decreto- Lei no 8.225, de 11 de fevereiro de 1928, que estabelece o Programa do Ensino Normal; e o Decreto-Lei no 8.987, de 22 de fevereiro de 1928, que estabelece o Regulamento da Escola de Aperfeiçoamento. (VEIGA, 2000, p. 51). Anteriormente foram criadas a Escola de Arquitetura de Belo Horizonte (1930), a Escola de Veterinária de Belo Horizonte 25 (1932) e a Escola de Enfermagem (1933). Mais tarde seria a vez da Faculdade de Ciências Econômicas (1941), da Escola de Biblioteconomia (1950), da Escola de Belas Artes (1957) e do Centro Pedagógico (1958). 96 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 4.3. Da fundação da Universidade de Minas Gerais (1927) à criação BDMG 40 anos da CEMIG (1952) A vocação mínero-metalúrgica de Minas Gerais, que vem desde os tempos coloniais, teve nas décadas de 1930 e 1940 um momento de afirmação em grande escala. Desde a rumorosa questão da Itabira Iron, nos anos 20, quando as elites mineiras reagiram às tentativas de internacionalização de suas jazidas de minério de ferro, a necessidade de uma política mineral baseada nos interesses nacionais colocou-se com importância na agenda tanto do Governo de Minas Gerais quanto do Governo Federal. O Código de Minas de 1934, no campo legal, e a criação da Companhia Vale do Rio Doce, em 1942, redefiniram o perfil da indústria extrativa em Minas Gerais e no Brasil, de que resultará a transformação da CVRD na maior empresa do mundo no campo da extração de minério de ferro. Também significativa foi a expansão da metalurgia em Minas Gerais, sobretudo a siderurgia. É com a inauguração da Usina de Monlevade da Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira, em 1937, que teve início, no Brasil, a produção siderúrgica em grande escala, produção que tem como traço específico a utilização, como redutor, do carvão vegetal, o que vai significar o desenvolvimento de uma tecnologia específica para adaptar o processo produtivo a uma matéria-prima não prevista pelos fabricantes de equipamentos. De outro lado, a produção siderúrgica com carvão vegetal significou uma pressão importante sobre as matas nativas, que serão devastadas, ao mesmo tempo que implicará no desenvolvimento de uma nova tecnologia florestal decorrente da implantação das grandes plantações de eucaliptos, planta australiana, do que decorreu e decorre uma série de conseqüências econômicas, sociais e ambientais. É parte do mesmo processo a criação, em 1944, da ACESITA - Aços Especiais de Itabira -, em Timóteo, que entrou em operação em 1949 e foi incorporada ao Branco do Brasil em 1951. No centro desses vários empreendimentos, destaca-se a Escola de Minas de Ouro Preto como formadora do pessoal técnico e de certa mentalidade empresarial que presidiu a implantação dessas organizações. Foram formados ali os pioneiros da siderurgia, da mineralogia e da geologia em Minas Gerais e no Brasil.26 Tanto no Departamento Nacional de Pesquisa Mineral, DNPM, quanto no Conselho Nacional do Petróleo, CNP, quanto nos diversos órgãos de planejamento e fomento industrial criados durante o Governo Vargas, foram destacados a presença de formados na Escola de Minas e seu papel no desenvolvimento científico e tecnológico brasileiro. É também do período considerado, 1948, a criação, por influência da Universidade de Viçosa, de uma instituição, a Associação de Crédito e Assistência Técnica Rural, a ACAR, que, pioneira no Brasil, será o modelo tanto do Sistema Nacional de Assistência Técnica ao Produtor Rural quando do Sistema de Pesquisa Agropecuária. Finalmente, a CEMIG é, sob vários aspectos, uma espécie de síntese da evolução tanto de certas instituições quanto de projetos e vocações do desenvolvimento mineiro. Para a sua criação, convergiram técnicos formados na Escola de Minas de Ouro Preto e na UFMG. Entre outros, Pandiá Calógeras, Clodomiro de Oliveira, Amaro Lanari, Cristiano Guimarães, Gil Guatimosin, Alberto Magalhães 26 Gomes, Euvaldo Lodi, José da Silva Brandão, Carlos Rocha e Athos de Leme Rache, Israel Pinheiro, Dermeval Pimenta, Djalma Guimarães, Octávio Barbosa e Américo René Gianetti. (CARVALHO, 1978). 97 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Os estudos para a sua implantação, que constavam do Plano de Eletrificação de Minas Gerais, BDMG 40 anos coordenado pelo engenheiro Lucas Lopes e publicado em 1950, impressionam até hoje pela qualidade e lucidez de suas análises. É que, enfrentando uma carência básica do Estado referente à energia elétrica, a criação da CEMIG também significou um expressivo impulso para a indústria da construção civil, as engenharias e as tecnologias no campo da hidroeletricidade. Não há exagero em afirmar que a empresa foi a matriz tanto da formação de quadros, quanto do desenvolvimento técnico e gerencial do sistema elétrico brasileiro em seu grande momento de expansão, entre 1950 e 1980. De resto, a atuação da CEMIG ultrapassou o específico da geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, tendo, a partir dos anos 60, também se tornado uma agência de desenvolvimento, como se vê na criação, em conjunto com o BDMG, do INDI, em 1968, entre outras iniciativas. 4.4. Da criação da CEMIG (1952) à criação da Fundação João Pinheiro (1970) Se foi destacado o papel da Escola de Minas de Ouro Preto como matriz do desenvolvimento da pesquisa geológico-metalúrgica no Brasil, ela é importante também como formadora de recursos humanos. Assim, não é surpresa encontrar egressos de seus cursos entre os fundadores da Escola de Engenharia de Belo Horizonte, em 1911. Nascida para oferecer os cursos de agronomia, eletrotécnica, engenharia industrial e de condutores de obras, num primeiro momento a Escola ofereceu apenas o curso de engenharia civil. Em 1917 foi criado o curso profissional de engenharia industrial, que iria funcionar até 1931; em 1921 surgiu o curso profissional de engenharia química industrial, que funcionaria até 1931. Esses cursos terão reformulação em 1931 em razão da nova legislação do ensino superior decorrente da chamada Reforma Francisco Campos. Já à luz da nova legislação, serão recriados o curso de engenharia química industrial, em 1939, e o de engenharia metalúrgica, em 1948 (MOURÃO, 1975). Havia, então, significativa interação entre a Escola de Engenharia da Universidade de Minas Gerais e os órgãos técnicos do Estado sediados na Secretaria de Agricultura, nas décadas de 1930-40. Exemplo maior da cooperação de órgãos estaduais de pesquisa é a criação do Instituto de Tecnologia Industrial, que funcionou no Instituto de Química da Universidade de Minas Gerais e, reorganizado em 1945, tinha estrutura atualizadíssima e antecipadora de iniciativas de que carecemos hoje, sobretudo pela perfeita articulação entre ciência, tecnologia e vocação produtiva da região.27 Nesse sentido, veja-se como de complementaridade a relação entre a Escola de Minas de Ouro Preto e a Escola de Engenharia na montagem e desenvolvimento de três grandes projetos de forte incidência tecnológica em Minas Gerais: a CEMIG, o IPR e a Usiminas. O IPR, Instituto de Pesquisa Radioativa, cuja criação foi aprovada pela congregação da Escola de Engenharia da Universidade de Minas Gerais em 4 de setembro de 1951, teve como seu criador o professor Francisco de Assis Magalhães Gomes, formado pela Escola de Minas de Veja-se sua estrutura composta dos seguintes setores: química – tecnologia; geologia e minas; metalurgia; materiais de 27 construção; física tecnológica; combustíveis, estabilidade das construções; indústrias têxteis. (GUIMARÃES, s.d.). Esses setores e mais o serviço de documentação e divulgação, no qual trabalhou o grande bibliógrafo que foi Hélio Gravatá, dão conta de um órgão atualizado e que tinha um dado positivo a mais, que era a sua estreita articulação com a Universidade mediante a presença de professores, como Djalma Guimarães, que pertenciam às duas instituições, que cooperavam sistematicamente. 98 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Ouro Preto. O Instituo nasceu da colaboração da Escola de Engenharia com o recém-criado BDMG 40 anos Conselho Nacional de Pesquisa e começou a funcionar em 1953. (GOMES, 1976). As vicissitudes do IPR, seus projetos no sentido de criar tecnologia autônoma no campo nuclear e o virtual torpedeamento que isso sofreu dos Estados Unidos talvez sejam o mais emblemático exemplo dos constrangimentos impostos pela metrópole imperial à periferia que tentava se autonomizar (GOMES, 1976). Trata-se, aqui, de uma estratégia que, a título de limitar a proliferação de armas nucleares, bloqueou o projeto brasileiro de desenvolver tecnologia nuclear à base de urânio natural, de que temos reservas, forçando o Brasil a adotar tecnologia à base de urânio enriquecido, o que nos colocou na dependência dos grandes produtores desse material, sobretudo dos Estados Unidos. Não se trata de defender o uso indiscriminado da energia nuclear, de desconsiderar as implicações ambientais dessa tecnologia, sobretudo em um país com tantas alternativas de energia como o Brasil. Trata-se, isso sim, de defender a necessidade do desenvolvimento da pesquisa nesse campo, processo que foi iniciado pioneiramente pelo IPR e que apresentou significativos resultados para o desenvolvimento científico e tecnológico de Minas Gerais, sobretudo em áreas como a física atômica, física do estado sólido e metalurgia. Essa competência científica manifestou-se na consolidação do Departamento de Física da UFMG, que é dos mais importantes do Brasil. De resto, o abandono do projeto do reator com urânio natural, com a assinatura do acordo nuclear com a Alemanha, foi a reiteração de um quadro de frustração de oportunidades pela interveniência de políticas descomprometidas com o desenvolvimento nacional autônomo e democrático. Veja-se, um pouco mais, a trajetória da CEMIG. Criada em 1952, a partir dos estudos do Plano de Eletrificação de Minas Gerais, coordenado por Lucas Lopes,28 a CEMIG tornou-se referência nacional e internacional em sua área de atuação: Afirma Judith Tendler, economista norte-americana que fez minucioso estudo sobre a energia elétrica no Brasil: - “Nos círculos energéticos brasileiros havia um ponto sobre o qual as partes oponentes sempre concordavam. A LIGHT e os nacionalistas contrários às companhias estrangeiras, os privatistas e os estatistas (os que são contra e os que são a favor da energia patrocinada pelo Estado), o Banco Mundial e o Banco Brasileiro de Desenvolvimento, todos dizem que a empresa Energética do Estado de Minas Gerais, a CEMIG, é das melhores empresas em funcionamento do Brasil” (GOMES, 1986, p. 41). A CEMIG estabelece os padrões técnicos que vão nortear a constituição do sistema nacional de energia elétrica, ao mesmo tempo que seus técnicos e dirigentes serão recrutados para ocuparem postos centrais seja na Eletrobrás, seja no Ministério de Minas e Energia. Transformada em Companhia Energética, a CEMIG terá papel importante no desenvolvimento de tecnologias alternativas no campo energético, sendo que estudos realizados recentemente no contexto das privatizações revelaram que a empresa tem padrão de eficiência, custos e produtividade em nada inferiores às mais acreditadas instituições assemelhadas no mundo inteiro. A criação da CEMIG é que vai permitir a significativa expansão industrial de Minas Gerais nos anos 1950, 60 e 70, sobretudo nos setores mínero-metalúrgicos, de material de transporte e de celulose, em que se destacam empresas como a Mannesmann, a Fiat, a Açominas, a Cenibra etc. Formado pela Escola de Engenharia da Universidade de Minas Gerais, em 1932, Lucas Lopes será o principal operador 28 técnico e gerencial dos grandes projetos associados ao nome de Juscelino Kubitschek, na década de 1950. 99 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Registre-se, ainda neste período, a Usiminas. Constituída em 25 de abril de 1956, como sociedade BDMG 40 anos anônima, em 1958 a empresa foi reorganizada como resultado da associação entre capitais brasileiros e japoneses, na proporção de 60 e 40% respectivamente.29 Inaugurada em 1962, a Usiminas vai tornar-se das mais eficientes empresas siderúrgicas do mundo, o que se expressa tanto em sua capacidade competitiva quanto em sua capacidade de desenvolvimento tecnológico. Criado em 1962, o BDMG trará considerável aporte ao desenvolvimento econômico de Minas Gerais, seja pela canalização de recursos para investimentos produtivos, seja por sua significativa participação no processo de formação de uma matriz de planejamento e de recursos humanos, como se vê nos decisivos Diagnósticos da Economia Mineira, de 1969 e 1989, no papel importante do Banco nos grandes projetos de desenvolvimento de Minas Gerais, nas articulações que estabeleceu entre o Estado, o setor empresarial e a Universidade, de que é exemplo a criação do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional, Cedeplar, em 1967, e em que se destaca o economista, formado pela UFMG, Fernando Roquete Reis, então técnico do BDMG. 4.5. Da criação da Fundação João Pinheiro (1970) à criação da Fapemig (1985) Trata-se de período em que se ensaia em Minas Gerais a constituição do embrião de um sistema regional de ciência e tecnologia. É o tempo em que certa mentalidade modernizadora e autoritária, que marcou os governos militares, vai impor, também no campo da ciência e da tecnologia, políticas e instituições consonantes com o modelo geral, que, se era modernizante, bloqueava os desdobramentos dessas mesmas ações, porque parte de um sistema excludente, concentrador de renda, riqueza, capital e informação. Daí que, passados os anos do “milagre”, a realidade do subdesenvolvimento e da miséria tenha se mantido, apesar de certos avanços tópicos. Destaquem-se nesse período dois grandes aspectos no referente ao desenvolvimento da ciência e da tecnologia em Minas Gerais: 1) a existência de mecanismos de financiamento do desenvolvimento científico e tecnológico, pela ampliação do recursos do CNPq e pela criação da FINEP, cujos recursos também chegaram ao Estado; 2) a criação de um sistema estadual de ciência e tecnologia, com a criação da Fundação João Pinheiro, em 1970, do CETEC, em 1972, e da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia, em 1976. Trata-se, no essencial, de uma etapa em que há tentativa de se buscar articulação institucional. Para exemplificar, tomem-se os casos da pesquisa agropecuária, da pesquisa em biociências e da montagem do embrião de um sistema estadual de ciência e tecnologia. No campo da assistência técnica e extensão rural, isto é, na difusão da tecnologia agropecuária, é pioneira, em termos nacionais, a iniciativa do governo de Minas Gerais de criação, em 1948, da Associação de Crédito e Assistência Rural, ACAR, mediante convênio com o governo norte-americano. Essa instituição, sediada em Belo Horizonte, será a matriz da criação do sistema EMBRATER, em 1976, que vai buscar nacionalizar uma política de extensão rural. Outras iniciativas importantes no mesmo campo são a criação da Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais, Epamig, em 1974, e do Instituto Estadual de Saúde Animal, IESA, que foi criado em 1971 como Grupo Executivo da Erradicação da Febre Aftosa, Entre os acionistas brasileiros, destacavam-se o governo da União, o governo do Estado de Minas Gerais, a CVRD, a CSN, a 29 ACESITA, o Banco de Crédito Real de Minas Gerais, o Banco Mineiro da Produção, o Banco Hipotecário e Agrícola de Minas Gerais, entre outros, e, pelo Japão, a sociedade anônima – Nippon-Usiminas Kabushiky Faisha. (PIMENTA, 1967, p. 203). 100 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • GERFAMIG. Criado em 1962, o Instituto Estadual de Florestas, IEF, antecipou muito do BDMG 40 anos que hoje é atualíssimo no campo da preservação ambiental. De tal modo que o governo de Minas Gerais, na década de 1970, vai constituir um sistema de órgãos de política e pesquisa agropecuária, o Sistema Operacional de Agricultura, Pecuária e Abastecimento, SOAPA, que incluía a Companhia Agrícola de Minas Gerais, CAMIG; a Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais, CASEMG; a Centrais de Abastecimento de Minas Gerais, CEASA; a EMATER; a Epamig; o Frigorífico Minas Gerais, FRIMISA; o IEF, o IESA e a Fundação Rural Mineiro – Colonização e Desenvolvimento Agrário, RURALMINAS; (SECRETARIA DA AGRICULTURA DE MINAS GERAIS, 1979). A complexa e articulada armadura institucional, criada com o SOAPA, seu inegável papel inovador e sua posterior desarticulação reiteram quadro de estiolamento de experiências, que, sendo inovadoras e potencialmente geradoras de desenvolvimento científico e tecnológico, acabam por ser sufocadas por descontinuidades administrativas, falta de recursos financeiros, desmobilização de quadros técnico-profissionais, entre os motivos imediatos. No fundo, o mais decisivo dos motivos, o que de fato tem bloqueado o pleno desenvolvimento dessas iniciativas é que elas não estão articuladas a um projeto mais amplo de desenvolvimento nacional, são iniciativas isoladas, que podem ser abafadas por uma simples substituição de um dirigente. Daí a intercorrência de fracassos, de frustrações de iniciativas importantes. Entre os exemplos de sucesso no campo das biociências em Minas Gerais, podem ser citados a produção de insulina a partir de pesquisas desenvolvidas na UFMG; a importante participação de cientistas de instituições sediadas em Belo Horizonte no desenvolvimento da pesquisa biomédica, microbiológica, parasitológica e bioquímica; a participação de pesquisadores da UFMG no projeto do genoma humano. Não são episódios isolados, fruto do puro acaso e da idiossincrasia, mas capítulos de uma longa tradição. Seu momento inicial talvez seja a instalação em Belo Horizonte, em 3 de agosto de 1907, do Instituto Filial de Manguinhos. A instalação dessa instituição, o exemplo de Oswaldo Cruz, seu papel como formador de uma mentalidade, ao mesmo tempo científica e de compromisso com os interesses públicos, vão marcar a vida da pesquisa em Minas Gerais. É de seus laboratórios, de suas bancadas, que vai ser formada uma primeira e decisiva mentalidade de experimentação entre nós. Se iniciativas no campo do desenvolvimento científico e tecnológico marcam a história de Minas Gerais desde o século XIX, é nos anos 1970 que vai se dar efetivo amadurecimento da questão, com uma série de ações que não só explicitam o problema corretamente, quanto, ainda, buscam intervenção articulada para enfrentá-lo. Também aqui há que se falar em antecedentes materializados nos papéis exercidos, nos anos 1960, pelo Escritório Técnico da Racionalização Administrativa, ETRA, hoje PRODEMGE; pelo Conselho Estadual de Desenvolvimento, CED; e BDMG; na criação da Fundação João Pinheiro, FJP, que é tanto o desaguadouro de toda uma tradição do planejamento e da administração pública em Minas Gerais quanto será a matriz constituição do embrião de um sistema estadual de ciência e tecnologia. Está na Lei no 5.399, de 12 de dezembro de 1969, que autoriza a criação da Fundação, a definição de seus objetivos: “a pesquisa aplicada nos campos da economia, da administração e da tecnologia básica e social.” Em que pese a modificações e ampliações de seus propósitos, a FJP continuou a ter entre seus objetivos a ciência e a tecnologia.30 Se até a criação da Secretaria É o que se vê com as medidas tomadas em 1975, como os Decretos 17.112 e 17.114, de 22 de abril, que vão estabelecer: 30 “Integrou-se na sua estrutura o recém-criado Grupo Executivo de Ciência e Tecnologia, que tem o objetivo de planejar, coordenar e controlar as atividades relativas ao desenvolvimento dos conhecimentos científicos e tecnológicos, particularmente os referentes ao meio ambiente, em Minas Gerais.” (FJP, 1979, p. 8). 101 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Estadual de Ciência e Tecnologia, em 1976, a FJP exerceu essas funções, é também de sua BDMG 40 anos iniciativa a criação, em 1972, do CETEC. Registre-se o fato: Sua missão básica (do CETEC) era solucionar problemas de cunho tecnológico, econômico e administrativo, enfrentados pelo setor produtivo. O Centro foi estabelecido dentro da Fundação João Pinheiro (FJP) e sua presidência era ocupada pelo presidente desta última instituição. (...) O CETEC estava inicialmente estruturado em cinco áreas de atuação, escolhidas de acordo com o que se definiu como as necessidades e vocações naturais do estado: tecnologia mineral e metalúrgica, tecnologia de alimentos, engenharia de ambiente, economia e administração, e análises e testes. (SOARES, 1995, p. 48). Nesse sentido, a criação da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia e do Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia31 são marcos que explicitam a existência de uma realidade com certa densidade e complexidade. Refletindo isso, em 1983, está no IV Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e Social: Levantamento feito pela Secretaria de Ciência e Tecnologia, através da Fundação Centro Tecnológica de Minas Gerais – CETEC – revelou a existência no Estado, ao final da década passada, de quase 200 entidades públicas e privadas que, em maior ou menor grau, estavam envolvidas em atividades de pesquisa, desenvolvimento, prestação de serviços técnico- científicos para utilização interna e/ou atendimento a terceiros, bem como de infra-estrutura para ciência e tecnologia. (IV PMDES, 1983, p. 253). Esse Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia, SOCT, contava, além da Secretaria, com um órgão colegiado, o Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia, CONECIT, criado em 1982, e dos seguintes órgãos operativos: 1) Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais - CETEC; 2) Instituto de Geociências Aplicadas - IGA; 3) Comissão de Política Ambiental - COPAM; 4) Instituto de Pesos e Medidas de Minas Gerais - IPEM/MG; 5) Comitê Estadual de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas - CEEIBH/MG. (IV PMDES, 1983, pp. 254 e 255). Conclui esse momento de afirmação da montagem de um sistema estadual de ciência e tecnologia a criação, em 1985, da Fapemig, por meio da Lei Delegada no 10, de 28 de agosto, que autoriza ao Poder Executivo instituir a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais, com os objetivos de: custear projetos de pesquisa; fiscalizar a aplicação dos auxílios que fornecer; manter cadastro de instituições de pesquisa e de pesquisas sob seu amparo; promover estudos periódicos sobre a situação da pesquisa em Minas Gerais, identificando os campos que devem receber prioridades de incentivos e fomento; e promover ou subvencionar a publicação de resultados de pesquisa. (Fapemig, 2001, p. 51). Os anos que se seguem à criação da Fapemig, do ponto de vista da ciência e tecnologia em Minas Gerais, são marcados por um conjunto de dificuldades e impasses, resultantes tanto de constrangimentos políticos, como a crise aguda decorrente da violência obscurantista do governador do Estado que, em 1987, exonerou todos os membros do Conselho Curador da Fapemig, como de constrangimentos financeiros, que expressam tanto a crise financeira do Estado, em seus vários níveis, quanto o mais pesado e complexo das implicações da crise geral que o Brasil experimenta desde o início dos anos 1980. Respectivamente, pela Lei no 6.953, de 16 de dezembro de 1976, e pelo Decreto no 18.407, de março de 1977. 31 102 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • BDMG 40 anos 5. O Sistema de inovação em Minas Gerais O objetivo desta seção é realizar um mapeamento preliminar dos recursos e da produção científica e tecnológica de Minas Gerais, a partir de estatísticas sobre o número de artigos científicos, patentes e pesquisadores presentes no Estado. Antes, porém, de abordar esses dados, é conveniente identificar as especializações econômicas e industriais de Minas Gerais, à luz de estatísticas disponíveis de emprego e produção industrial. Esse passo tem um objetivo limitado no contexto deste capítulo, tratando-se apenas de permitir posterior comparação com as especializações científicas e tecnológicas detectadas mais à frente.32 A comparação entre as especializações econômicas e os recursos de ciência e tecnologia disponíveis permitirá, por sua vez, a formulação de um diagnóstico sobre o tipo específico de inter-relação entre as dimensões econômico-industrial e científico-tecnológica no Estado, bem como a proposição de políticas adequadas a essa situação. 5.1. Uma visão introdutória das especializações econômicas e industriais de Minas Gerais Esta seção descreve sumariamente a estrutura econômica de Minas Gerais, a partir de estatísticas disponibilizadas pelo IBGE, buscando captar especializações econômicas e industriais do Estado.33 Três fontes de dados serão utilizadas: o Cadastro Geral de Empresas do IBGE (doravante, Cadastro)34, a Pesquisa Industrial Anual do IBGE (doravante, PIA)35 e o Relatório Anual de Informações Sociais do Ministério do Trabalho (doravante, RAIS). 36 A cobertura desses três conjuntos de dados é diferente, o que permite compor um quadro abrangente, embora introdutório, da economia mineira. O cálculo das especializações de Minas Gerais fornece uma pista sobre os setores em que se concentram atividades econômicas e industriais do Estado. O método utilizado é uma ferramenta tradicional dos estudos de economia regional, o cálculo do quociente locacional (QL), que visa a avaliar a aglomeração de atividades industriais e a eventual existência de especializações locais em tipo determinado de atividade. As especializações econômicas a e estrutura industrial de Minas Gerais são analisadas mais detidamente em outros capítulos 32 deste estudo. A descrição da estrutura econômica e industrial de Minas Gerais é objeto de extensa e qualificada literatura, que tem se 33 preocupado em apontar as raízes históricas e as mudanças ocorridas ao longo do tempo. (Ver DINIZ, 1981; PAULA, 2000a e 2000b, entre outros). O Cadastro Geral de Empresas, referente a 1998, é composto de 3.888.077 unidades locais que respondem por 27.981.400 34 empregos, envolvendo todas as seções de classificação de atividade, segundo o IBGE. Os dados da PIA, que se referem a 1998, dizem respeito à indústria extrativa e de transformação. Apesar de ser mais restrito, 35 essa base de dados apresenta informações que não constam do Cadastro, como o valor adicionado e o valor bruto da produção. A PIA de 1998 identificou em torno de 5 milhões de empregos industriais, oferecidos por cerca de 100 mil unidades de produção. Os dados da RAIS, produzidos a partir de informações fornecidas pelas empresas, envolvem cerca de 24 milhões de empregos 36 formais, abrangendo todos os setores de atividades econômicas. A principal vantagem dessa base de dados é a existência de informações no nível municipal, permitindo o cálculo de especializações econômicas dos municípios de Minas Gerais. Por outro lado, é importante notar que essa base de dados tem restrições, na medida em que não reflete a presença de atividades informais, além de apresentar problemas de sub-registro de dados relativos a pequenas empresas. Para mais detalhes, ver Britto e Albuquerque (2002). 103 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Adotando-se como base de cálculo o total de empregos registrados em determinada BDMG 40 anos localização, o QL é obtido a partir da fórmula abaixo: 37 QL = (n° de empregos no setor i na localidade j / n° de empregos na localidade j) / (n° de empregos no país no setor i / n° de empregos no país) A interpretação do QL deve tomar como base três situações distintas. Quando o QL equivale a 1, a especialização da localização j em atividades do setor i é idêntica à do conjunto do Brasil nas atividades do mesmo setor. Quando o QL é menor que 1, a especialização da localização j em atividades do setor i é inferior à do conjunto do Brasil nas atividades desse setor. Finalmente, um QL maior que 1 indica que a especialização da localização j em atividades do setor i é superior à especialização do conjunto do Brasil nas atividades desse setor. 5.1.1. O peso das indústrias extrativas e da agricultura De acordo com o Cadastro Geral de Empresas do IBGE, Minas detinha, em 1998, 12,07% das unidades locais do país, que empregavam 10,72% do pessoal ocupado, que, por sua vez, recebiam 8,47% dos salários e outras remunerações (IBGE, 2001). Calculando-se o índice de especialização do Estado pelo critério de “pessoal ocupado” segundo a classificação de atividades, tem-se que Minas Gerais é um Estado especializado em “indústrias extrativas” (índice de especialização de 2,414), “agricultura, pecuária, etc.” (1,297), “produção e distribuição de eletricidade e gás” (1,191) e “saúde e serviços sociais” (1,184). Os mesmos dados mostram que Minas possui uma especialização inferior à nacional nas atividades de “intermediação financeira” (0,6856) e “educação” (0,7892). A especialização de Minas aproxima-se da nacional (índices de especialização entre 1,05 e 0,96) nos demais setores de atividades. É importante destacar que o setor “indústria de transformação” possui um índice de especialização de 0,967. 5.1.2. A ausência de especialização em setores industriais de alta tecnologia Os dados da PIA permitem uma avaliação mais detalhada e mais completa das indústrias extrativa e de transformação. Adotando-se o Valor da Transformação Industrial (VTI) como critério, o Estado revelou uma especialização em 23 classes de atividade econômica (especialização maior que 1,05). Essas classes estão apresentadas na TAB. 5. As maiores especializações de Minas Gerais (índices de especialização maiores que 3) encontram-se nos setores de “extração de minério de ferro” (4,476), “extração de minerais metálicos” (4,065), “fabricação de produtos de fumo” (3,260), “fabricação de produtos siderúrgicos” (3,157) e “siderúrgicas integradas” (3,135). Entre as classes com especialização superior a 1,05, nota-se uma forte presença de setores relacionados à exploração e processamento de minérios (metalurgia, siderurgia), que chega a envolver a classe “fabricação de máquinas e equipamentos para as indústrias de extração mineral e construção” (totalizando 11 setores). É importante ressaltar, por outro lado, que nenhuma delas pertence a setores classificados como de alta tecnologia (de acordo com a classificação da OECD, 1996). A partir dessa fórmula, o QL pode ser calculado variando-se os níveis de agregação e a definição da localização (Município, 37 Estado), de acordo com os objetivos da análise e a disponibilidade dos dados. Ao longo deste capítulo, o cálculo do QL é utilizado para identificar especializações industriais (nesta seção) e especializações científicas (na seção 5.2). A intuição que sustenta a interpretação desses indicadores é similar à exposta nesta seção. 104 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 5.1.3. Identificando clusters BDMG 40 anos Os dados da RAIS permitem uma análise mais desagregada do ponto de vista espacial. Por um lado, indicam as regiões nas quais as especializações se concentram. Por outro, permitem investigar se nessas regiões existem “aglomerações especializadas” ou arranjos mais complexos que podem ser caracterizados como clusters.38 A existência de um cluster pressupõe mais do que a mera concentração espacial da atividade. Por um lado, pode pressupor a existência de diferentes estágios de uma cadeia produtiva em uma região: firmas de um setor produtor de bens de consumo, ao lado de firmas produtoras de máquinas especializadas para essa indústria, por exemplo. Por outro lado, pode pressupor a existência de várias firmas de setores próximos, proximidade que permite o compartilhamento de recursos produtivos e humanos concentrados na região. Esse comentário permite organizar os dados para a identificação dos clusters mineiros, isto é, a diferenciação entre clusters “verticais” e “horizontais” torna mais operacional o levantamento das especializações municipais calculadas a partir dos QLs com base nos dados da RAIS. (BRITTO & ALBUQUERQUE, 2002). TABELA 5 ESPECIALIZAÇÃO SEGUNDO O VALOR DA TRANSFORMAÇÃO INDUSTRIAL MINAS GERAIS, 1998 GRUPO ATIVIDADE ESPECIALIZAÇÃO Extração de minério de ferro 4,476 Extração de minerais metálicos 4,065 Fabricação de produtos do fumo 3,260 Fabricação de produtos siderúrgicos - exclusive em siderúrgicas integradas 3,157 Siderúrgicas integradas 3,135 Metalurgia básica 2,403 Fabricação de estruturas metálicas e obras de caldeiraria pesada 2,331 Fabricação de cimento 2,249 Tecelagem - inclusive fiação e tecelagem 1,884 Laticínios 1,839 Metalurgia de metais não-ferrosos 1,808 Extração de minerais metálicos não-ferrosos 1,767 Aparelhamento de pedras e fabricação de cal e de outros produtos de minerais não-metálicos 1,640 Reciclagem de sucatas metálicas 1,635 Fabricação de automóveis, caminhonetas e utilitários 1,625 Fabricação de produtos de minerais não-metálicos 1,327 Reciclagem 1,321 Fabricação de produtos cerâmicos 1,316 Fabricação de tanques, caldeiras e reservatórios metálicos 1,245 Fabricação de máquinas e equipamentos para as indústrias de extração mineral e construção 1,185 Fabricação e montagem de veículos automotores, reboques e carrocerias 1,111 Fabricação de armas, munições e equipamentos militares 1,108 Fabricação de produtos químicos inorgânicos 1,070 FONTE: Elaboração própria com base nos dados da PIA-IBGE. Para maiores detalhes metodológicos, ver Britto e Albuquerque (2002, p. 78). 38 105 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • A idéia de clusters “verticais” relaciona-se ao que a discussão conceitual realizada por Britto BDMG 40 anos (2000) trata como “interdependência”. Baseia-se na interação entre uma indústria produtora de bens de consumo e uma indústria produtora de máquinas e equipamentos para a primeira. Nesse tipo de cluster há espaço razoável para interação entre produtor-usuário que, por sua vez, é um componente importante da construção de sistemas de inovação (LUNDVALL, 1992). Um bom exemplo desse tipo de cluster é Novo Hamburgo (QLs altos tanto para a produção de calçados como para a fabricação de máquinas para a produção calçadista). A intuição que serve de apoio ao conceito de clusters “horizontais” é outra: a concentração de diversas atividades relacionadas em um mesmo município. Diz respeito ao que Britto (2000) identifica como “similaridade”. As firmas compartilham recursos disponíveis em uma região. Um bom exemplo desse tipo de cluster é a indústria eletrônica: a proximidade de diversos segmentos dessa indústria expressa a existência de vantagens aglomerativas, na medida em que há uma concentração de profissionais que podem atuar nas diferentes firmas presentes no município e no setor. Entre os clusters horizontais incluiríamos as aglomerações como as provocadas pela produção de automóveis, que podem atrair um conjunto de indústrias produtoras de peças e componentes. Em relação a Minas Gerais, constata-se, inicialmente, a presença de algumas aglomerações industriais que não podem ser consideradas clusters. Dois exemplos podem ser citados. Em primeiro lugar, a microrregião de Uberlândia, altamente especializada na produção de fumo (QL=22,6), onde, entretanto, inexiste a produção de máquinas para essa indústria (em contrapartida, Porto Alegre e Curitiba atenderiam essas duas condições).39 Em segundo lugar, uma microrregião com uma alta especialização na produção de móveis como Ubá (QL=24,9), que não possui uma indústria produtora de equipamentos para a indústria moveleira. Por outro lado, identificam-se pelo menos dois clusters “horizontais” em Minas: o primeiro, na área de eletrônica, em Santa Rita de Sapucaí, e o segundo na área da indústria automobilística, em Betim. (BRITTO & ALBUQUERQUE, 2002). Os dados da RAIS sugerem, ainda, a presença de um “cluster” em Belo Horizonte no setor de prestação de serviços na área de informática. Belo Horizonte possui uma especialização nas atividades dos setores relacionados à informática em geral (classes CNAE), tais como “atividades de bancos de dados (QL=4,44), “desenvolvimento de programas de informática” (1,77), “processamento de dados”(1,46) etc.40 Por sua vez, os dados da PIA (TAB. 5) indicam a presença, no âmbito estadual, de interação entre um setor produtor de máquinas (“fabricação de máquinas e equipamentos para as indústrias de extração mineral e construção”) e uma especialização geral em indústrias extrativas (extração de minério de ferro, minerais metálicos, minerais metálicos não-ferrosos). Finalmente, a investigação de setores como o calçadista, o têxtil, e o de extração e refino de petróleo não permitiu a identificação de clusters verticais em Minas nessas áreas. (BRITTO & ALBUQUERQUE, 2002). Uma explicação para a frágil presença de clusters industriais em Minas Gerais pode ser a debilidade do setor produtor de máquinas e equipamentos no Estado.41 A especialização de Uberlândia nesse segmento reflete a presença de uma grande planta na região e não representa 39 propriamente um cluster. A única exceção é a classe “fabricação de aparelhos de medida, teste, controle etc.” 40 Os dados da TAB. 5 apontam para um índice de especialização superior a 1,05 para a “fabricação de máquinas e equipamentos 41 para as indústrias de extração mineral e construção”. A próxima classe relacionada a esse setor é a “fabricação de máquinas e equipamentos de uso geral”, com um índice de especialização de 0,40. 106 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 5.1.4. Nota sobre a especialização econômica de Minas Gerais BDMG 40 anos Os indicadores apresentados nesta seção permitem formar uma visão geral, ainda que preliminar, das especializações econômica e industrial de Minas Gerais. Em primeiro lugar, há que ressaltar a especialização do Estado nas atividades ligadas à agricultura e, sobretudo, à indústria extrativa. Em segundo lugar, entre os setores ligados à indústria de transformação, o Estado apresenta uma especialização naqueles ligados ao complexo metalúrgico e siderúrgico, bem como à fabricação de produtos de fumo. Merece também registro a existência de alguns clusters (eletrônica, automobilístico e processamento de dados). Entretanto a identificação de várias aglomerações industriais que não se caracterizam como clusters (móveis, calçados) revela uma importante debilidade na estrutura industrial mineira: a ausência de uma forte indústria produtora de máquinas e equipamentos. A única exceção é na área de máquinas para a exploração mineral, que, aliás, contribui para a conformação de uma articulação com a especialização na indústria extrativa. Finalmente, é notória a ausência de especialização nas áreas de alta tecnologia. Esse dado, aliado à discussão sobre os clusters (especializações mais localizadas, microrregionais no caso discutido), é importante para orientar a discussão de políticas públicas, pois aponta para a conveniência de focalizar áreas mais sintonizadas com a fronteira tecnológica. 5.2. Minas Gerais: um mapeamento dos recursos de ciência e tecnologia existentes Trata-se, nesta seção, de detalhar os dados sobre a atividade científica e tecnológica em Minas Gerais, tendo em vista dois objetivos básicos. Em primeiro lugar, é necessário investigar até onde a especialização científica e tecnológica do Estado articula-se com suas especializações econômicas. Em segundo lugar, busca-se identificar a distribuição espacial dos recursos científicos e tecnológicos do Estado. 5.2.1. Instituições de pesquisa, grupos de pesquisa e número de pesquisadores Esta seção baseia-se em dados do CNPq, disponibilizados através do programa Prossiga.42 Os dados referem-se ao ano de 2000. A TAB. 6 apresenta a distribuição dos pesquisadores entre as grandes áreas do conhecimento, no Brasil e em Minas Gerais. 43 Nas grandes áreas selecionadas para essa pesquisa, Minas possuía 4.739 pesquisadores, ou 9,69% do total brasileiro. Esse percentual é compatível com a participação mineira nos artigos científicos publicados (9,50% do total brasileiro). Esta base de dados apresenta um conjunto de instituições e de grupos de pesquisa, identificando as áreas de atuação de cada 42 grupo e o total de pesquisadores envolvidos. Trata-se de uma base em construção e que tem sido aprimorada em termos de cobertura e de qualidade de informações (CNPq, 2000). Em sua versão mais recente, relativa ao ano 2000, o Diretório indica a existência de 48.781 pesquisadores, distribuídos entre 11.760 grupos de 224 instituições. (Obs.: esse total difere do indicado na TAB. 6, já que existem pesquisadores que atuam em grupos e linhas de pesquisa de mais de uma área). Foram excluídos os dados relativos às áreas de Ciências Sociais Aplicadas, Ciências Humanas e Lingüística, Letras e Artes, que 43 não se enquadram nas disciplinas mais diretamente relacionadas à inovação industrial, segundo Klevorick et al (1995). 107 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 6 BDMG 40 anos NÚMERO DE PESQUISADORES POR GRANDE ÁREA DO CONHECIMENTO BRASIL E MINAS GERAIS, 2000 GRANDE ÁREA BRASIL (%) MINAS GERAIS (%) Ciências Agrárias 10.412 21,29 1.572 33,17 Ciências Biológicas 8.731 17,85 666 14,05 Ciências Exatas e da Terra 8.970 18,34 785 16,56 Ciências da Saúde 10.607 21,69 668 14,10 Engenharias e Ciência da Computação 10.186 20,83 1.048 22,11 Totais 48.906 100,00 4.739 100,00 FONTE: CNPq (2000). Os dados também indicam diferenças em termos da distribuição dos pesquisadores segundo as grandes áreas científicas. No Brasil, predominam as Ciências da Saúde (21,29% dos pesquisadores), seguida de perto pelas Ciências Agrárias e pelas Engenharias e Ciência da Computação (21,29% e 20,83%, respectivamente). Em Minas, as Ciências Agrárias lideram (33,17%) com uma boa margem sobre a segunda grande área, Engenharias e Ciências da Computação (22,11%). Os dados da TAB. 7 mostram que os pesquisadores estão distribuídos entre 24 instituições, mas boa parcela está vinculada a quatro universidades federais (UFMG, UFV, UFLA/ESAL e UFU), que respondem por 3.089 pesquisadores (65,18% do total do Estado). As instituições sediadas em Belo Horizonte contam com 2.025 pesquisadores (42,73% do total do Estado). Viçosa, Lavras, Uberlândia, Juiz de Fora, Sete Lagoas e Itajubá são cidades com mais de 100 pesquisadores e ocupam as posições seguintes. A liderança da UFMG (e de Belo Horizonte) em termos do número de pesquisadores repete-se em cada grande área científica, exceto no caso das Ciências Agrárias, lideradas pela UFV (Viçosa), seguida pela UFLA (Lavras). Em resumo, os dados indicam que a infra-estrutura científica de Minas Gerais encontra- se distribuída pelo Estado, com a presença de pólos importantes em Belo Horizonte, no Triângulo Mineiro, na Zona da Mata e no Sul de Minas, destacando-se o papel das instituições federais, que certamente é maior, em termos relativos, que o encontrado em São Paulo. (cf. QUADROS et al, 2000). TABELA 7 DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE PESQUISADORES E LINHAS DE PESQUISA SEGUNDO AS INSTITUIÇÕES MINAS GERAIS, 2000 PESQUISADORES1 INSTITUIÇÃO LOCALIDADE LINHAS CEFET/MG Belo Horizonte 24 34 CETEC Belo Horizonte 140 68 (2) CNEN Belo Horizonte 140 68 (2) CNEN Poços de Caldas 27 13 EFEI Itajubá 131 105 (Continua...) 108 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 7 (Continuação) BDMG 40 anos DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE PESQUISADORES E LINHAS DE PESQUISA SEGUNDO AS INSTITUIÇÕES MINAS GERAIS, 2000 PESQUISADORES1 INSTITUIÇÃO LOCALIDADE LINHAS EFOA Alfenas 44 28 (2) Embrapa Sete Lagoas 107 29 (2) Embrapa Juiz de Fora 44 12 Epamig Viçosa 128 129 FAFEOD Diamantina 13 4 Fiocruz Belo Horizonte 68 50 FJP Belo Horizonte 8 5 FMTM Uberaba 58 39 Funed Belo Horizonte 8 7 Funrei São João del Rei 51 47 Furnas Alvinópolis 1 2 LNA/CNPQ Itajubá 8 10 PUC/MG Belo Horizonte 46 20 Unifenas Alfenas 211 107 Unimontes Montes Claros 5 7 UFJF Juiz de Fora 196 137 UFLA/ESAL Lavras 524 342 UFMG Belo Horizonte 1564 950 UFOP Ouro Preto 192 103 UFU Uberlândia 283 189 UFV Viçosa 718 453 Total 4739 2958 FONTE: Elaboração própria com dados do CNPq (2000); ISI (2000). Notas: 1. Há dupla contagem no número de pesquisadores. O pesquisador que participa de n grupos de pesquisa é computado n vezes. 2. A base não indica o número de pesquisadores por cidade. Quando a instituição tem unidades em mais de uma cidade, imputou-se a cada uma delas uma fração do total de pesquisadores da instituição através da relação pesquisador por linha de pesquisa (P/L). 5.2.2. Produção científica Os dados desta seção foram extraídos da Web of Science, conjunto de bases de dados mantido pelo Institute for Scientific Information (ISI). Realizando-se uma busca na base Science Citation Index, 44 foram selecionados os 911 artigos científicos com pelo menos um autor filiado a instituição localizada em Minas Gerais (em 1998) e os 9.668 artigos publicados com autores filiados a instituições localizadas no Brasil (em 1999). A partir dessa pesquisa, construiu-se Essa base não inclui periódicos das áreas de ciências sociais, humanidades e artes, o que a torna compatível com o recorte de 44 áreas adotado na subseção anterior. 109 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • um banco de dados de forma a tornar operacionalizáveis as informações relevantes (autores e BDMG 40 anos suas instituições, nome da revista).45 É importante notar que a base de dados do ISI não inclui toda a produção científica desenvolvida no país. Ao contrário, os quase 10 mil artigos de autores ligados a instituições brasileiras registrados nessa base em 1999 constituem apenas uma pequena parte da produção científica brasileira. Um levantamento com base nos dados recolhidos pelo CNPq revelou que, em 2000, os pesquisadores brasileiros publicaram 58.714 artigos científicos, dos quais 15.530 em revistas nacionais, 18.129 em periódicos estrangeiros e 25.055 em anais de eventos científicos. Incluindo-se nesse cômputo outras publicações (como livros, capítulos de livros etc.), o total de trabalhos científicos de autores ligados a instituições brasileiras alcançou 129.505 publicações, número que é cerca de 13 vezes maior que o de trabalhos indexados pelo ISI.46 Por outro lado, ainda que os artigos computados pelo ISI representem apenas a “ponta do iceberg” da produção científica brasileira, há boas razões para empregar essa base de dados. Em primeiro lugar, por abranger apenas os periódicos mais importantes e influentes de cada área, os artigos incluídos nessa base tendem a representar o núcleo das publicações de elevado impacto e qualidade. Em segundo lugar, a base do ISI permite realizar comparações entre as produções científicas de diferentes países e regiões, minimizando a presença de algum tipo de viés. Finalmente, essa base considera como unidade de registro o artigo publicado, contornando os problema de dupla contagem presentes nos dados apurados por outras instituições. 47 Desse modo, mesmo limitando-se a um período restrito, o banco construído a partir dos dados do ISI apresenta uma contribuição inicial ao ser cotejado com as informações do CNPq discutidas na seção anterior. De acordo com os dados do ISI, existem aproximadamente 97 instituições mineiras cujos membros publicaram artigos em 1999 (incluindo firmas como a Biobrás, Mannesmann, hospitais etc.). Os dados do CNPq por outro lado, identificam apenas 24 instituições de pesquisa no Estado (TAB. 7).48 A restrição a apenas dois anos (1998 e 1999, para Minas, e 1999, para o Brasil) impõe uma óbvia limitação à análise. Todavia, 45 dada a dificuldade da montagem do banco e a escassez de informações com esse nível de detalhamento, os dados permitem compor um mapeamento preliminar dos recursos científicos disponíveis no Estado. Esses dados foram cedidos pelo Prof. Evando Mirra, a quem agradecemos por chamar nossa atenção para esse aspecto. 46 Nesse sentido, o total de publicações apurados a partir dos dados do CNPq deve ser tomado com cautela, já que essas 47 informações foram extraídas dos currículos dos pesquisadores e, desse modo, estão sujeitas a dupla (ou tripla) contagem sempre que um determinado artigo for resultado de co-autoria entre pesquisadores incluídos na base. É importante notar que um artigo pode ter sido elaborado por pesquisadores de mais de uma instituição ou de mais de um 48 departamento de uma mesma instituição. Assim sendo, o WoS pode citar para cada artigo diversas referências de endereço. 110 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 8 BDMG 40 anos NÚMERO DE ARTIGOS INDEXADOS PELA WoS COM AUTORES LIGADOS A INSTITUIÇÕES MINEIRAS; SEGUNDO AS GRANDES ÁREAS DO CNPQ E AS DISCIPLINAS DO INDEXADOR DE PERIÓDICOS ULRICH - EM 1998 E1999 Grande Área (CNPq) Disciplina (ULRICH) 1998 % 1999 % Total % Ciências Exatas e da Terra Física 131 14,38 126 11,23 257 12,64 Química 93 10,21 81 7,22 174 8,56 Matemática 4 0,44 19 1,69 23 1,13 Astronomia 1 0,11 15 1,34 16 0,79 Ciências da Terra - 10 0,89 10 0,49 Energia - 8 0,71 8 0,39 Estatística 1 0,11 6 0,53 7 0,34 Geologia 18 1,98 - 18 0,89 Paleontologia 1 0,11 - 1 0,05 Subtotal 249 27,33 265 23,62 514 25,28 Ciências Agrárias Veterinária 164 18,00 202 18,00 366 18,00 Agricultura 46 5,05 87 7,75 133 6,54 Alimentos - 4 0,36 4 0,20 Pesca - 2 0,18 2 0,10 Plantações e Solos - 1 0,09 1 0,05 Florestas - 1 0,09 1 0,05 Subtotal 210 23,05 297 26,47 507 24,94 Ciências Biológicas Biologia 137 15,04 229 20,41 366 18,00 Farmacologia 22 2,41 30 2,67 52 2,56 Estudos Ambientais 2 0,22 8 0,71 10 0,49 Recursos Hídricos - 5 0,45 5 0,25 Física e Biologia 2 0,22 - 2 0,10 Subtotal 163 17,89 272 24,24 435 21,40 Ciências da Saúde Medicina 149 16,36 164 14,62 313 15,40 Nutrição - 9 0,80 9 0,44 Drogas e Alcoolismo - 1 0,09 1 0,05 Terapia Ocupacional - 1 0,09 1 0,05 Biologia e Medicina 26 2,85 - 26 1,28 Odontologia 7 0,77 - 7 0,34 Saúde Pública 1 0,11 - 1 0,05 Subtotal 183 20,09 175 15,60 358 17,61 Engenharias e Ciência da Computação Engenharia 60 6,59 44 3,92 104 5,12 Metalurgia 7 0,77 12 1,07 19 0,93 Computação 4 0,44 8 0,71 12 0,59 Eletrônica - 6 0,53 6 0,30 Minas e Mineração - 3 0,27 3 0,15 Papéis e Polpas - 2 0,18 2 0,10 Instrumentos - 1 0,09 1 0,05 Subtotal 71 7,79 76 6,77 147 7,23 Humanas Economia - 1 0,09 1 0,05 Cerâmica e Vidro - 1 0,09 1 0,05 Psicologia - 1 0,09 1 0,05 Subtotal 0 - 3 0,27 3 0,15 Todas as Áreas 3 0,33 - 3 0,15 Sem Classificação 32 3,51 34 3,03 66 3,25 Total 911 100,00 1122 100,00 2033 100,00 FONTE: Elaboração própria, com base em dados de ISI (2000); Ulrich (1999); CNPq (2001). 111 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Para viabilizar a comparabilidade entre esse banco e o do CNPq, foi realizado um esforço BDMG 40 anos de identificação das áreas de cada periódico científico em que foram publicados os artigos. (Ulrich, 1987).49 Esse esforço permitiu construir a TAB. 8, que apresenta a distribuição dos artigos publicados com a participação de ao menos um autor vinculado a uma instituição de pesquisa de Minas Gerais. Foram identificados 911 artigos, publicados em 1998, e 1.122, em 1999. Os dados indicam a liderança da grande área de Ciências Exatas e da Terra (com 25,28% do total de artigos publicados nos dois anos), seguida de Ciências Agrárias, Ciências Biológicas e Ciências da Saúde. A grande área Engenharia e Ciências da Computação responde por apenas 7,23% dos artigos. TABELA 9 ARTIGOS INDEXADOS NO WoS COM AUTORES LIGADOS A INSTITUIÇÕES MINEIRAS; SEGUNDO A MICRORREGIÃO DE REFERÊNCIA DO AUTOR - 1998 E1999 MICRORREGIÃO 1998 % 1999 % TOTAL % Belo Horizonte 558 56,48 1.357 58,19 1.915 57,68 Viçosa 185 18,72 434 18,61 619 18,64 Uberlândia 59 5,97 119 5,10 178 5,36 Juiz de Fora 47 4,76 113 4,85 160 4,82 Lavras 30 3,04 83 3,56 113 3,40 Ouro Preto 29 2,94 50 2,14 79 2,38 Uberaba 15 1,52 47 2,02 62 1,87 Itajubá 24 2,43 36 1,54 60 1,81 Sete Lagoas 11 1,11 35 1,50 46 1,39 Alfenas 8 0,81 24 1,03 32 0,96 São João del Rei 12 1,21 14 0,60 26 0,78 Poços de Caldas - 6 0,26 6 0,18 Araxá 1 0,10 4 0,17 5 0,15 Ipatinga 1 0,10 2 0,09 3 0,09 Ituiutaba 3 0,30 - 3 0,09 Montes Claros 1 0,10 2 0,09 3 0,09 Três Marias 1 0,10 2 0,09 3 0,09 Divinópolis - 1 0,04 1 0,03 Governador Valadares - 1 0,04 1 0,03 Nanuque 1 0,10 - 1 0,03 Paracatu - 1 0,04 1 0,03 Patos de Minas 1 0,10 - 1 0,03 Santa Rita do Sapucaí 1 0,10 - 1 0,03 Varginha - 1 0,04 1 0,03 Total 988 100 2.332 100 3.320 100 FONTE: Elaboração própria com base em ISI (2000); RAIS (1998). A avaliação desses dados, entretanto, deve ser feita com muita cautela, já que as diversas disciplinas científicas diferenciam-se em termos da “propensão a publicar”. Certamente os pesquisadores de uma disciplina como a Física têm maior “propensão a publicar”, na medida em que os resultados de suas pesquisas visam à publicação, ao passo que as pesquisas nas O trabalho de identificação das áreas das revistas contou com a colaboração da bibliotecária do Cedeplar-UFMG, Maria Célia 49 Carvalho de Resende. 112 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Engenharias, por exemplo, podem resultar em produtos, processos, softwares e não BDMG 40 anos necessariamente em artigos. Essas diferenças entre as “propensões a publicar” podem explicar por que uma grande área como Ciências Exatas e da Terra, que em Minas Gerais ocupa apenas o terceiro lugar em relação ao número de pesquisadores (TAB. 6), é a que alcança maior volume de publicações (TAB. 8). A base de dados construída a partir das informações do ISI permite também calcular a distribuição da produção científica (número de artigos indexados) por município ou microrregião (TAB. 9), bem como por filiação instituição do autor. A microrregião de Belo Horizonte responde por 57,68% dos artigos, percentual que supera sua participação no total de pesquisadores do Estado.50 Por outro lado, 47,43% dos artigos tinham ao menos um autor associado à UFMG, 18,61% à UFV, 5,02% à UFU e 4,59% à UFJF.51 Finalmente, os dados permitem calcular as “especializações científicas” de Minas Gerais (TAB. 10 e TAB. 11).52 Em termos de grandes áreas, Minas possui especializações relevantes em Ciências Agrárias (2,95) e em Ciências Biológicas (1,06). TABELA 10 ARTIGOS INDEXADOS PELA WoS COM AUTORES LIGADOS A INSTITUIÇÕES BRASILEIRAS SEGUNDO GRANDES ÁREAS CNPq; E ÍNDICE DE ESPECIALIZAÇÃO DE MINAS GERAIS - 1999 ARTIGOS ÍNDICE DE GRANDES ÁREAS CNPq Brasil MG ESPECIALIZAÇÃO Ciências Agrárias 869 297 2,95 Ciências Biológicas 2206 272 1,06 Ciências da Saúde 1837 175 0,82 Ciências Exatas e da Terra 3566 265 0,64 Engenharias 769 76 0,85 Humanas 98 3 0,26 Sem classificação 328 34 0,89 Não tem 4 Total 9677 1122 FONTE: Elaboração própria com base em ISI (2000); Ulrich (2000), CNPq (2001). Por outro lado, em termos de pequenas áreas, Minas Gerais apresenta especializações em oito disciplinas: 53 Zootecnia, Probabilidade e Estatística, Agronomia, Engenharia de Materiais e Metalúrgica, Nutrição, Farmacologia, Ciência e Tecnologia de Alimentos e Biologia Geral (TAB. 11). Um levantamento preliminar de artigos publicados entre 1973 e 1998 mostra que a participação de Belo Horizonte veio 50 declinando ao longo do período, passando, de 85,71% em 1973, para 70,39% em 1982, e chegando a 60,81% em 1998. Esses percentuais podem totalizar mais que 100% em razão da existência de mais de um autor por artigo ou de autores com 51 mais de uma filiação institucional. Essa especialização foi calculada com dados relativos a 1999, seguindo o raciocínio exposto na seção 5.1. Nesse caso, a 52 comparação leva em conta a produção estadual e nacional de artigos científicos por disciplinas ou áreas. O índice de especialização é maior do que a unidade quando o Estado tem uma participação relativa na disciplina maior do que a participação nacional. Excluiu-se Fisioterapia e Terapia Ocupacional, em que Minas registrou o único artigo brasileiro indexado em 1999. 53 113 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 11 BDMG 40 anos ARTIGOS INDEXADOS PELA WoS COM AUTORES LIGADOS A INSTITUIÇÕES BRASILEIRAS, SEGUNDO PEQUENAS ÁREAS CNPq; E ÍNDICE DE ESPECIALIZAÇÃO DE MINAS GERAIS - 1999 ARTIGOS ÍNDICE DE ÁREAS CNPq Brasil MG ESPECIALIZAÇÃO Fisioterapia e Terapia Ocupacional 1 1 8,62 Zootecnia 380 202 4,58 Probabilidade e Estatística 25 6 2,07 Agronomia 424 88 1,79 Engenharia de Materiais e Metalúrgica 88 17 1,67 Nutrição 48 9 1,62 Farmacologia 239 30 1,08 Ciência e Tecnologia de Alimentos 32 4 1,08 Biologia Geral 1847 229 1,07 Ecologia 116 13 0,97 Engenharia Elétrica 60 6 0,86 Recursos Pesqueiros e Engenharia de Pesca 21 2 0,82 Astronomia 160 15 0,81 Medicina 1774 165 0,80 Recursos Florestais e Engenharia Florestal 12 1 0,72 Química 995 81 0,70 Física 1893 134 0,61 Matemática 271 19 0,60 Geociências 180 10 0,48 Ciência da Computação 150 8 0,46 Bioquímica 2 - - Engenharia Aeroespacial 15 - - Engenharia Civil 14 - - Engenharia de Transportes 3 - - Fisiologia 2 - - Oceanografia 2 - - Saúde Coletiva 14 - - Sem classificação 905 82 0,78 Não tem 4 - - Total 9677 1122 1,00 FONTE: Elaboração própria com base em ISI (2000); ULRICH (2000), CNPq (2001). É interessante notar que essas especializações científicas têm uma correspondência importante, embora parcial, com as especializações econômicas e industriais do Estado (cf. TAB. 5). Três observações podem ser feitas a propósito desse ponto. Em primeiro lugar, a especialização na grande área de Ciências Agrárias acompanha o peso relativo do setor agropecuário no Estado. O mesmo pode ser dito com relação à participação da produção científica em disciplinas como Zootecnia, Agronomia, Ciência e Tecnologia de Alimentos (TAB.10 e TAB. 11). Em segundo lugar, a especialização industrial do Estado em setores relacionados à Siderurgia e Metalurgia tem correspondência com o peso relativo da disciplina Engenharia de Materiais e Metalúrgica (TAB. 11). Finalmente, à pequena especialização (1,18) em atividades ligadas à Saúde (de acordo com a classificação CNAE) corresponde uma produção científica em disciplinas como Nutrição, Farmacologia e Biologia Geral (TAB. 11).54 Essas disciplinas também podem estar relacionadas, de modo mais indireto, ao setor agropecuário. Biologia Geral, por 54 exemplo, é uma disciplina necessária para competência em Agronomia, Zootecnia etc. 114 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 5.2.3. Produção tecnológica55 BDMG 40 anos As estatísticas de patentes permitem visualizar um quadro das atividades tecnológicas de empresas e indivíduos. Os dados sobre a participação de Minas nas atividades tecnológicas do País (ver seção 3.4) serão aqui desagregados, detalhando-se a participação das firmas e municípios. Entre 1988 e 1996, os residentes em Minas Gerais depositaram 4.250 patentes junto ao INPI, das quais 2.988 foram depositadas por pessoas físicas.56 Das 1.262 patentes restantes, registradas por 390 pessoas jurídicas residentes no Estado, foram excluídas aquelas de empresas ou instituições que não foram identificadas na RAIS, restando 235 empresas titulares (60% do total) com 1.010 patentes (80% do total). A identificação na RAIS dessas 235 empresas permitiu a construção de um arquivo contendo informações sobre sua localização e a classificação das suas atividades (classificação CNAE-IBGE). A TAB. 12 lista as vinte maiores empresas patenteadoras em Minas Gerais.57 As vinte divisões da classificação CNAE que registraram o maior total de patentes depositadas estão apresentadas na TAB. 13. As duas divisões líderes, “metalurgia básica” e “extração de minerais metálicos”, relacionam-se com a rica dotação de recursos naturais do Estado, respondem por 38,59% das patentes de pessoas jurídicas.58 A TAB. 14 reúne dados similares, porém em nível mais desagregado, apresentando as vinte classes da classificação CNAE que mais patentes depositaram. Importa notar que as quatro classes líderes também estão associadas à dotação de recursos naturais (“produção de laminados planos de aço”, “produção de laminados não-planos de aço”, “extração de minério de ferro” e “metalurgia do alumínio e suas ligas”). Agrupando-se as patentes das empresas identificadas de acordo com classes tecnológicas (OECD, 1996), fora, obtidos os dados apresentados na TAB. 15. Entre os segmentos da indústria, predominam as patentes de empresas ligadas aos setores de baixa tecnologia (40,73%). As empresas classificadas como de alta tecnologia responderam por apenas 6,18% das patentes de pessoas jurídicas do Estado. A TAB. 16 revela que, entre as empresas que patentearam no período, houve uma baixa participação daquelas situadas em setores mais sofisticados: os fornecedores especializados responderam por 5,31% do total e as firmas de setores baseados na ciência, por apenas 3,72%. Essa seção baseia-se no estudo de Silva et al. (2000), que apresenta os dados com maior detalhe. 55 A participação de pessoas físicas no depósito de patentes em Minas Gerais (70,31%) é ligeiramente superior à média nacional 56 (67,32%). A participação de empresas de capital estrangeiro nos dados da TAB. 12 permite introduzir a discussão sobre a globalização, 57 na medida em que as empresas transnacionais são um motor do crescimento da internacionalização da economia. O ANEXO III apresenta um indicador, baseado em patentes, para avaliar a contribuição de multinacionais a atividades tecnológicas nos países hospedeiros. Esse mesmo ANEXO também apresenta um conjunto de dados sobre importação de tecnologias. Tomando-se apenas as 279 patentes depositadas por empresas de Belo Horizonte, a relação das divisões líderes revela 58 diferenças importantes em relação à do Estado. Se a “metalurgia básica” (com 31,18% do total de patentes da cidade) também se colocou em primeiro lugar, replicando na capital a especialização do Estado, as quatro posições seguintes foram ocupadas por “fabricação de equipamentos para usos médico-hospitalares” (11,83%), “confecção de artigos para vestuário” (6,09%), “fabricação de máquinas e equipamentos” (4,30%), “comércio varejista” (4,30%) e “captação, purificação e distribuição de água” (3,94%). 115 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 12 BDMG 40 anos AS VINTE MAIORES EMPRESAS PATENTEADORAS POR ESTRUTURA DO CAPITAL E TIPO DE PATENTE MINAS GERAIS, 1988-1996 PATENTES 2 CAPITAL1 TITULAR DI MI MU PI Total (%) Usinas Siderúrgicas de M. Gerais S/A - Usiminas FOP 0 0 11 117 128 10,14 Companhia Vale do Rio Doce STA 0 0 33 59 92 7,29 Alcoa Alumínio S/A FOR 0 48 11 17 76 6,02 Mendes Júnior Siderurgia S/A DOM 0 0 9 66 75 5,94 Aço Minas Gerais S/A - Açominas FOP 0 0 18 26 44 3,49 Fiat Automóveis S/A FOR 10 16 3 4 33 2,61 Odous Industrial e Comercial Ltda. DOM 0 10 18 0 28 2,22 Cia. Aços Especiais Itabira - ACESITA FOP 0 0 11 12 23 1,82 Mueller Flex Ind. e Com. de Plásticos e Metais DOM 0 6 12 1 19 1,51 Hammer Indústria de Autopeças Ltda. DOM 0 7 5 4 16 1,27 Vibração Pronta Entrega de Roupas Ltda. DOM 0 14 0 0 14 1,11 Cia. Siderúrgica Belgo-Mineira DOM 0 0 5 8 13 1,03 Itatiaia Móveis S/A DOM 2 9 2 0 13 1,03 Tacom Ltda. DOM 0 0 7 5 12 0,95 Cia. de Saneamento de Minas Gerais - Copasa STA 1 0 4 6 11 0,87 Protec Eletromecânica Ltda. DOM 0 0 2 6 8 0,63 Telecomunicações de Minas Gerais S/A - Telemig STA 0 4 2 2 8 0,63 Decoralita Indústria e Comércio Ltda. DOM 0 4 1 2 7 0,55 Enduro Indústria e Comércio Ltda. DOM 1 0 0 6 7 0,55 Fanape - Fábrica Nacional de Perfumes Ltda. DOM 0 7 0 0 7 0,55 Nansen S/A Instrumentos de Precisão DOM 0 1 1 5 7 0,55 Ritz do Brasil S.A. DOM 0 0 4 3 7 0,55 Siderúrgica Mendes Júnior S.A DOM 0 0 3 4 7 0,55 Subtotal - 14 125 162 353 655 51,90 Total do Estado - 28 250 397 587 1262 100,0 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI e RAIS Notas: 1. DOM - Empresa de capital majoritário nacional; FOP - Empresa com participação minoritária de capital estrangeiro; FOR - Empresa com participação majoritária de capital estrangeiro; STA - Empresa estatal. 2. DI - Patentes de desenho industrial; MI - Patentes de modelo industrial; MU - Patentes de modelo de utilidade; PI - Patentes de invenção. 116 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 13 BDMG 40 anos VINTE DIVISÕES CNAE COM MAIOR NÚMERO DE PEDIDOS DE PATENTES POR TIPO MINAS GERAIS, 1988-1996 PATENTES 1 DIVISÃO CNAE DI MI MU PI Total (%) Metalurgia Básico 1 49 71 260 381 30,19 Extração de Minerais Metálicos 0 0 33 73 106 8,40 Fabric. e Montagem de Veículos Automotores, Reboques e... 11 23 12 14 60 4,75 Fabric. de Equip. de Instrumentação para Usos Médico-Hospitalares 0 12 24 8 44 3,49 Fabricação de Artigos de Borracha e Plástico 0 11 22 5 38 3,01 Fabricação de Máquinas e Equipamentos 1 3 10 22 36 2,85 Fabricação de Produtos Químicos 0 8 8 18 34 2,69 Fabric. de Produtos de Metal - Exclusive Máquinas e Equipamentos 1 13 14 4 32 2,54 Fabricação de Móveis e Indústrias Diversas 3 15 7 1 26 2,06 Outras Atividades Empresariais 2 1 14 9 26 2,06 Comércio Varejista, exceto Comércio de Veículos Automotores... 2 2 11 8 23 1,82 Fabricação de Máquinas, Aparelhos e Materiais Elétricos 0 2 16 5 23 1,82 Confecção de Artigos do Vestuário e Acessórios 3 18 1 22 1,74 Fabricação de Produtos de Minerais Não-Metálicos 0 5 4 10 19 1,51 Construção 0 0 9 7 16 1,27 Preparação de Couros e Fabricação de Artefatos de Couro... 1 6 2 6 15 1,19 Fabricação de Produtos Alimentares e Bebidas 0 5 3 4 12 0,95 Captação, Purificação e Distribuição de Água 1 0 4 6 11 0,87 Comércio por Atacado e Intermed. do Comércio, exceto de Veículos... 0 2 5 4 11 0,87 Agricultura, Pecuária e Serviços relacionados com essas atividades 1 4 1 3 9 0,71 Subtotal 27 179 270 468 944 74,80 Total dos pedidos identificados 27 190 298 495 1010 80,03 Total de Minas Gerais 28 250 397 587 1262 100,0 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI e RAIS Notas: 1. DI - Patentes de desenho industrial; MI - Patentes de modelo industrial; MU - Patentes de modelo de utilidade; PI - Patentes de invenção. 117 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 14 BDMG 40 anos VINTE CLASSES CNAE COM MAIOR NÚMERO DE PATENTES POR TIPO, CLASSE TECNOLÓGICA E ORIENTAÇÃO - MINAS GERAIS, 1988-1996 TECNOLÓG.1 PATENTES 3 ORIENT. 2 CLASSE DI MI MU PI Total (%) CLASSE CNAE Produção de laminados planos de aço 3 4 0 0 22 129 151 11,97 Produção de laminados não-planos de aço 3 4 0 0 30 97 127 10,06 Extração de minério de ferro 3 1 0 0 33 68 101 8,00 Metalurgia do alumínio e suas ligas 3 4 0 48 11 19 78 6,18 Fabric. de automóveis, camionetas e utilitários 2 4 0 16 3 4 23 1,82 Fabric. de aparelhos e instrumentos p/ usos médico-hospit. 1 5 0 11 21 32 2,54 Fabricação de artefatos diversos de plástico 2 4 0 6 21 4 31 2,46 Confecção de outras peças do vestuário 3 2 3 17 0 1 21 1,66 Fabric. de peças e acessórios de metal para veículos... 2 4 1 7 7 5 20 1,58 Fabric. de móveis com predominância de metal 3 1 3 11 2 0 16 1,27 Fabric. de outros aparelhos ou equip. elétricos 1 3 0 1 10 5 16 1,27 Outras ativ. de serviços prestados princip. às empresas... NI NI 0 1 10 5 16 1,27 Fabric. de outras máquinas e equip. de uso especifico 2 3 0 0 3 12 15 1,19 Fabricação de outros produtos elaborados de metal 3 2 1 11 2 14 1,11 Prod. de ferro, aço e ferro-ligas em formas primárias e... 3 4 0 0 5 8 13 1,03 Captação, tratamento e distribuição de água 0 0 1 4 6 11 0,87 Fabric. de aparelhos e instrum. de medida, teste e controle 1 5 0 1 2 7 10 0,79 Fabric. de estruturas metálicas para edifícios, pontes, torres 3 2 0 0 7 3 10 0,79 Fabric. de outros produtos de minerais não-metálicos 3 1 0 4 1 3 8 0,63 Telecomunicações NI NI 0 4 2 2 8 0,63 Total - - 9 138 196 378 721 57,13 Total do Estado - - 28 250 397 587 1262 100 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI e RAIS Notas: 1. Foram consideradas as seguintes Classes Tecnológicas: 1 - Alta tecnologia; 2 - Média tecnologia; 3 - Baixa tecnologia; NI - Não industrial. 2. Foram consideradas as seguintes Orientações: 1 - Intensiva em recursos; 2 - Intensiva em trabalho; 3 - Fornecedor especializado; 4 - Intensiva em escala; 5 - Baseada na ciência; NI - Não industrial. 3. DI - Patentes de desenho industrial; MI - Patentes de modelo industrial; UM - Patentes de modelo de utilidade; PI - Patentes de invenção 118 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 15 BDMG 40 anos PEDIDOS DE PATENTES POR CLASSE TECNOLÓGICA - MINAS GERAIS, 1988-1996 PATENTES 1 CLASSE TECNOLÓGICA DI MI MU PI Total (%) Alta Tecnologia 16 45 17 78 6,18 Média Tecnologia 12 48 52 62 174 13,79 Baixa Tecnologia 9 112 104 289 514 40,73 Não Industrial 4 9 81 114 208 16,48 Não Identificado 2 5 16 13 36 2,85 Subtotal 27 190 298 495 1010 80,03 Total do Estado 28 250 397 587 1262 100,0 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI, OECD e RAIS. Notas: 1. DI - Patentes de desenho industrial; MI - Patentes de modelo industrial; MU - Patentes de modelo de utilidade; PI - Patentes de invenção. TABELA 16 PEDIDOS DE PATENTES POR ORIENTAÇÃO - MINAS GERAIS, 1988-1996 PATENTES 1 ORIENTAÇÃO DI MI MU PI Total (%) Intensiva em Recursos 3 25 15 15 58 4,60 Intensiva em Trabalho 5 38 16 11 70 5,55 Fornecedor Especializado 1 7 30 29 67 5,31 Intensiva em Escala 12 94 115 303 524 41,52 Baseada na Ciência 0 12 25 10 47 3,72 Não Industrial 4 9 81 114 208 16,48 Não Identificado 2 5 16 13 36 2,85 Subtotal 27 190 298 495 1010 80,03 Total do Estado 28 250 397 587 1262 100,0 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI, OECD e RAIS. Notas: 1. DI - Patentes de desenho industrial; MI - Patentes de modelo industrial; MU - Patentes de modelo de utilidade; PI - Patentes de invenção. Quanto à distribuição espacial da produção tecnológica, as empresas responsáveis pelas 1.010 patentes pesquisadas, encontravam-se instaladas em 63 diferentes Municípios. Destes, havia 22 cujas empresas depositaram ao menos quatro patentes durante o período analisado e que responderam por quase 75% do total de patentes de pessoas jurídicas no Estado (TAB. 17). Belo Horizonte liderou esse conjunto, com 22,11%, seguida por Ipatinga, Contagem, Santa Luzia, Poços de Caldas e Betim, todos eles com mais de 50 patentes. Ainda quanto ao registro de patentes, um levantamento junto ao USPTO revelou que, entre 1981 e 2000, foram registradas 37 patentes cujo primeiro inventor residia no Estado, das quais 57% eram patentes de indivíduos. A maior parte destas concentrava-se em Belo Horizonte (56,76%), e o restante referia-se a residentes em Ipatinga (8,11%) e em outros nove municípios. 119 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 17 BDMG 40 anos NÚMERO DE PATENTES POR MUNICÍPIO, TIPO E NÚMERO DE EMPRESAS - MINAS GERAIS, 1988-1996 PATENTES 1 MUNICÍPIO DI MI MU PI Total (%) Titulares Belo Horizonte 8 50 98 123 279 22,11 90 Ipatinga 0 0 12 118 130 10,30 2 Contagem 1 30 41 41 113 8,95 25 Santa Luzia 0 0 36 62 98 7,77 5 Poços de Caldas 0 53 12 24 89 7,05 5 Betim 11 16 13 10 50 3,96 8 Ouro Branco 0 0 18 26 44 3,49 1 Timóteo 0 0 11 12 23 1,82 1 Uberlândia 2 9 4 3 18 1,43 10 João Monlevade 0 0 5 8 13 1,03 1 Ubá 2 9 2 0 13 1,03 1 Lagoa Santa 0 8 1 1 10 0,79 4 Juiz de Fora 0 1 7 1 9 0,71 7 Mariana 0 0 0 8 8 0,63 2 Nova Serrana 1 0 0 6 7 0,55 1 Cataguases 0 0 1 5 6 0,48 4 Montes Claros 0 0 2 4 6 0,48 1 Itabirito 0 2 0 3 5 0,40 1 Lambari 0 0 1 4 5 0,40 2 Ribeirão das Neves 0 1 3 0 4 0,32 4 Sabará 0 0 2 2 4 0,32 2 Uberaba 1 1 1 1 4 0,32 3 Subtotal 26 180 270 462 938 74,33 180 Total do Estado 28 250 397 587 1262 100,0 390 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI e RAIS. Notas: 1. DI - Patentes de desenho industrial; MI - Patentes de modelo industrial; MU - Patentes de modelo de utilidade; PI - Patentes de invenção. Por outro lado, é importante notar que as estatísticas de patentes apresentam limitações (ver o ANEXO I). Uma debilidade deste indicador, por exemplo, é a incapacidade de captar as atividades de produção de tecnologia no setor de software. Tendo em mente que os dados da RAIS revelaram uma significativa especialização de Belo Horizonte nas atividades desse segmento (ver seção 5.1.3), sugere-se a necessidade de uma avaliação mais aprofundada desse setor. Outra limitação das estatísticas de patentes, neste momento, é a identificação precisa dos desenvolvimentos no setor de biotecnologia. Recentemente, a UFMG registrou uma importante patente junto ao USPTO relacionada à produção de interferon, proteína constitutiva de medicamento que combate a hepatite do tipo C (Veja, 13/12/2000, p. 153). 120 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Sabe-se, também, que a Biobrás estava trabalhando no desenvolvimento de uma vacina contra BDMG 40 anos a leishmaniose (Gazeta Mercantil, 7/11/2000, p. A-8). Além disso, segundo levantamento apresentado pela (Gazeta Mercantil 7/11/2000, p. A-8, A-9), 58 empresas de biotecnologia do pólo de Belo Horizonte tinham uma previsão de faturamento de R$ 416 milhões em 2000. Este pólo tem sido objeto de estudos (LEMOS, 1999) e seu sucesso certamente está associado à capacidade científica estabelecida na UFMG. Com efeito, Fajnzylber (2002) registra que um terço das 15 empresas investigadas em sua pesquisa declararam que a proximidade com a Universidade é o fator locacional mais importante. 59 Finalmente, em termos da articulação entre as especializações industriais e tecnológicas do Estado, os dados apresentados permitem detectar uma razoável coerência entre essas especializações, na medida em que a liderança das divisões CNAE de “metalurgia básica” e “extração de minerais metálicos” na produção tecnológica (patentes) corresponde à especialização econômica de Minas Gerais nas indústrias extrativas e nos setores relacionados à siderurgia e metalurgia (TAB. 5). 5.2.4. Um quadro geral das regiões do Estado É intuitivo supor que as regiões que concentram a maior parte dos pesquisadores do Estado também deterão as primeiras colocações em termos de produção científica e tecnológica. Também é intuitivo supor uma correlação maior entre a produção de artigos e a presença de instituições de pesquisa (embora haja artigos cujos autores são pesquisadores ligados a empresas) e entre a produção de patentes e a existência de firmas de maior porte. Para visualizar a existência dessas relações, os dados sobre presença de pesquisadores e a produção científica e tecnológica em cada microrregião do Estado foram reunidos na TAB, 18, que também apresenta o número de estabelecimentos com mais de 500 empregados e de unidades com 100 a 500 empregados, apurados com base na RAIS. Para contribuir com a análise, foram calculadas as correlações entre alguns desses conjuntos de dados. Os coeficientes de correlação mais altos foram os encontrados entre “pesquisadores” e “artigos científicos” (0,9731), e entre “estabelecimentos com mais de 500 empregados” e “patentes” (0,9498).60 A análise inicial desses dados sugere ao menos três linhas de reflexão. Em primeiro lugar, identifica-se uma significativa concentração dos recursos científico-tecnológicos na região de Belo Horizonte, podendo-se afirmar que as disparidades encontradas no nível nacional repetem-se na escala estadual. É importante ressaltar que a participação da região de Belo Horizonte em termos de artigos científicos e de patentes (58,19% e 56,59%, respectivamente) superou sua participação relativa no total de pesquisadores e de firmas com mais de 100 empregados do Estado (42,16% e 35,03%, respectivamente). A força das áreas científicas relacionadas à biotecnologia (ciências biológicas e agrárias) em Minas Gerais é atestada 59 pelas estatísticas de produção científica apresentadas anteriormente (ver subseção 5.2.2), bem como pela significativa presença de instituições ligadas a essa área ao longo da trajetória histórica do sistema de ciência e tecnologia do Estado (ver seções 4.2 e 4.5). Foram apurados, ainda, os seguintes coeficientes de correlação: para “estabelecimentos com 100 a 500 empregados” e 60 “patentes” (0,9342); para “artigos” e “patentes” (0,8939); e para “pesquisadores” e “patentes” (0,8240). 121 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 18 BDMG 40 anos NÚMERO DE PESQUISADORES, DE ARTIGOS, DE PATENTES E DE ESTABELECIMENTOS (SEGUNDO O NÚMERO DE EMPREGADOS) POR MICRORREGIÃO DE MINAS GERAIS1 Estab. c/ 100 a Estab. c/ mais Pesquisadores Artigos Patentes 500 empreg. de 500 empreg. Microrregião % % % % % Belo Horizonte 1.998 42,16 1.357 58,19 571 56,59 227 35,03 36 34,62 Viçosa 846 17,85 434 18,61 1 0,10 1 0,15 - - Lavras 524 11,06 83 3,56 - - 4 0,62 1 0,96 Uberlândia 283 5,97 119 5,10 21 2,08 32 4,94 4 3,85 Alfenas 255 5,38 24 1,03 2 0,20 5 0,77 - - Juiz de Fora 240 5,06 113 4,85 10 0,99 29 4,48 5 4,81 Ouro Preto 192 4,05 50 2,14 13 1,29 9 1,39 3 2,88 Itajubá 139 2,93 36 1,54 3 0,30 5 0,77 4 3,85 Sete Lagoas 107 2,26 35 1,50 3 0,30 34 5,25 5 4,81 Uberaba 58 1,22 47 2,02 4 0,40 16 2,47 3 2,88 São João del Rei 51 1,08 14 0,60 - - 8 1,23 - - Poços de Caldas 27 0,57 6 0,26 94 9,32 20 3,09 4 3,85 Diamantina 13 0,27 - - - - - - - - Montes Claros 5 0,11 2 0,09 6 0,59 17 2,62 3 2,88 Passos 1 0,02 - - - - 10 1,54 2 1,92 Ituiutaba - - - - - - 2 0,31 1 0,96 Nanuque - - - - - - 4 0,62 - - Caratinga - - - - 1 0,10 2 0,31 - - Curvelo - - - - 1 0,10 2 0,31 - - Itaguara - - - - 1 0,10 1 0,15 - - Patos de Minas - - - - 1 0,10 2 0,31 1 0,96 Barbacena - - - - 2 0,20 8 1,23 2 1,92 Formiga - - - - 2 0,20 8 1,23 - - Oliveira - - - - 2 0,20 4 0,62 - - Pará de Minas - - - - 2 0,20 13 2,01 2 1,92 Sta. Rita do Sapucaí - - - - 2 0,20 7 1,08 - - S. Sebastião Paraíso - - - - 2 0,20 10 1,54 - - Pirapora - - - - 3 0,30 9 1,39 1 0,96 Pouso Alegre - - - - 3 0,30 17 2,62 4 3,85 Cataguases - - - - 6 0,59 10 1,54 4 3,85 São Lourenço - - - - 6 0,59 6 0,93 - - Ubá - - - - 13 1,29 18 2,78 2 1,92 Itabira - - - - 14 1,39 10 1,54 4 3,85 Conselheiro Lafaiete - - - - 44 4,36 5 0,77 2 1,92 Gov. Valadares - - 1 0,04 - - 11 1,70 - - Paracatu - - 1 0,04 - - - - - - Varginha - - 1 0,04 8 0,79 20 3,09 2 1,92 Divinópolis - - 1 0,04 10 0,99 37 5,71 2 1,92 Três Marias - - 2 0,09 - - 2 0,31 2 1,92 Ipatinga - - 2 0,09 156 15,46 15 2,31 5 4,81 Araxá - - 4 0,17 2 0,20 8 1,23 - - Total 4.739 100,0 2.332 100,0 1.009 100,0 648 100,0 104 100,0 FONTE: Elaboração própria a partir dos dados do ISI (2000); RAIS (1997);CNPq (2000) e INPI. Nota: 1. O número de pesquisadores corresponde a 2000; o de artigos, a 1999; o de patentes, a 1998 e 1999; o de estabelecimentos, a 1997. 122 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Por outro lado, existem regiões que apresentaram uma parcela expressiva do total de BDMG 40 anos pesquisadores e de artigos científicos publicados, mas que não encontrava correspondência na produção tecnológica. Essa situação se apresenta em dois tipos distintos de regiões. O primeiro pode ser exemplificado pela microrregião de Viçosa, que não contava com a presença de estabelecimentos de grande porte (apenas um com mais de 100 empregados), e que reunia 17,85% dos pesquisadores do Estado, 18,81% dos artigos, e apenas 0,10% das patentes. A microrregião de Lavras seria um caso similar. Por outro lado, um segundo padrão pode ser exemplificado pela microrregião de Itajubá, que possuía quatro firmas com mais de 500 empregados (representando 3,84% das firmas desse porte no Estado), mas também possui uma participação em termos de patentes inferior aos recursos científico-tecnológicos (2,99% dos pesquisadores; 1,54% dos artigos e 0,29% das patentes). Finalmente, há regiões que detinham uma participação em termos de patentes sem correspondente na sua participação em termos de pesquisadores e artigos. Ipatinga, sobretudo em razão da presença da Usiminas, enquadra-se nesse caso (nenhum pesquisador; 0,09% dos artigos; 15,46% das patentes; 4,81% das firmas com mais de 500 empregados). Esse mesmo padrão também pode ser encontrado nas microrregiões de Itabira e Ubá, por exemplo, que estão entre as cidades sem infra-estrutura científica, mas, que registraram patentes e abrigavam firmas com mais de 500 empregados.61 5.2.5. Um diagnóstico: articulação e descompasso no sistema de inovação de Minas Gerais Um diagnóstico preliminar da situação do sistema de inovação em Minas Gerais deve partir de sua posição relativa no cenário nacional. Em 1999, o Estado produziu 63,62 artigos por milhão de habitantes e registrou 0,05 patentes no USPTO por milhão de habitantes (TAB. 4). Esses números mostram que, em termos quantitativos, os indicadores mineiros são limitados, mesmo tomando-se por referência dados brasileiros. Nesse caso, o contraste com São Paulo é revelador (129,37 artigos por milhão de habitantes e 1,45 patentes por milhão de habitantes). A avaliação qualitativa contribui, ao menos em parte, para a explicação desse resultado limitado em termos quantitativos. Três conclusões importantes podem ser preliminarmente aventadas. Em primeiro lugar, em relação aos setores econômicos e especializações científico- tecnológicas do Estado, a análise empreendida nesta seção indicou uma coerência entre a estrutura industrial e econômica, a infra-estrutura científica e a produção tecnológica: • do ponto de vista da estrutura econômica, identificou-se uma especialização geral nas indústrias extrativas e no setor agropecuário e, desagregando-se a indústria de transformação, encontrou-se uma especialização no setor metalúrgico-siderúrgico; • quanto à estrutura científica, observou-se uma especialização nas grandes áreas de Ciências Agrárias e Ciências Biológicas e nas disciplinas de Zootecnia, Agronomia e Engenharia de Materiais e Metalúrgica, entre outras; • finalmente, do ponto de vista da produção de tecnologia, destacou-se o peso de setores relacionados às indústrias extrativas e metalúrgicas. Uma linha de investigação que poderia aprofundar a análise desenvolvida nesta seção buscaria relacionar as áreas dos 61 pesquisadores e as disciplinas dos artigos científicos com a classe das patentes (de acordo com a classificação da OMPI). 123 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Em segundo lugar, no que diz respeito à distribuição espacial das atividades industriais BDMG 40 anos e científico-tecnológicas, as informações sintetizadas na subseção 5.2.4 fornecem pistas com relação a (pelo menos) três elementos que devem ser levados em conta na elaboração de políticas para o Estado: • a necessidade de estimular a desconcentração das atividades científico-tecnológicas: por um lado, “ajustando” a produção científica à presença de recursos de pesquisa, por outro, “ajustando” a produção tecnológica para regiões com presença de firmas; • a possibilidade de promover em algumas regiões um desenvolvimento “de cima para baixo”, estimulando-se a presença de firmas em áreas onde o peso da infra-estrutura científica é elevado (Viçosa e Lavras, por exemplo), de forma a viabilizar o surgimento de firmas mais sofisticadas tecnologicamente; • a possibilidade de promover um desenvolvimento “de baixo para cima” em outras regiões, estimulando-se o desenvolvimento da infra-estrutura científica e educacional em áreas que apresentam atividade tecnológica importante (Ipatinga e Ubá, por exemplo), de modo a viabilizar a interação das empresas ali localizadas com instituições capazes de alimentar o processo de atualização tecnológica das firmas já ativas.62 Em terceiro lugar, é possível identificar um descompasso entre o crescimento da produção científica e a estagnação da produção tecnológica, evidenciando a presença de potenciais inexplorados. A existência de oportunidades desperdiçadas pelo setor produtivo, característica aparentemente geral dos sistemas de inovação imaturos (ALBUQUERQUE, 1997), repete-se em escala regional em Minas Gerais. Certamente, uma decorrência desse descompasso é o diagnóstico realizado por Silva et al (2000) sobre a situação tecnológica do Estado: a concentração em atividades inovativas de conteúdo tecnológico mais baixo (setores de baixa tecnologia e intensivos em escala). Somando-se essas três observações ao resultado da análise quantitativa, é possível apresentar um diagnóstico geral do estágio de construção do sistema de inovação de Minas Gerais, destacando-se a presença simultânea de elementos de articulação e de descompasso. No que diz respeito à articulação entre a infra-estrutura científico-tecnológica e as especializações econômicas e industriais do Estado, pode-se dizer que é, por um lado, positiva, na medida em que a infra-estrutura existente é capaz de responder a demandas apresentadas pelo setor econômico e industrial. Mas, por outro lado, é problemática, pois, em primeiro lugar, determina que a infra-estrutura científico-tecnológica concentre-se em áreas de mais Essas políticas podem estar articuladas a propostas para a construção de clusters a partir dos recursos existentes. Com base 62 no que foi dito anteriormente (ver a subseção 5.1.3), quatro linhas de desenvolvimento podem ser exploradas. Em primeiro lugar, é possível identificar inúmeras “aglomerações especializadas” onde o município concentra uma determinada atividade (móveis em Ubá, metalurgia em Ipatinga). Nesses locais, políticas para o desenvolvimento do setor fornecedor (máquinas para a produção dos bens finais) poderiam ser recomendadas. Para essa linha, um levantamento geral de todos os municípios com QLs altos nos bens finais e com algum nível de atividade no setor fornecedor poderia ser realizado. Em segundo lugar, existem áreas onde, embora exista certa especialização, a participação em termos de emprego é baixa. Ampliar o peso dessas atividades na cidade no setor identificado pode ser uma medida interessante. Em terceiro lugar, essas mesmas “aglomerações especializadas” poderiam ser investigadas para o fortalecimento de atividades relacionadas com o conjunto da cadeia produtiva. Por exemplo, em locais com uma especialização identificada, políticas de formação profissional e de ensino superior adequadas ao desenvolvimento do setor deveriam ser implementadas. Tomando-se o exemplo de Ubá, o estabelecimento de escolas técnicas e de cursos superiores de design, como os que existem na região de Bento Gonçalves (VARGAS et al, 2000) certamente contribuiriam para a transformação de uma aglomeração especializada em um cluster. Em quarto lugar, áreas especializadas em certos produtos agrícolas podem ser estimuladas a implementar atividades produtivas “para cima” na cadeia produtiva, por meio da introdução de unidades de processamento industrial de produtos primários, iniciando movimentos na “escada tecnológica” que o processo de construção de um cluster deve necessariamente representar. Ver Britto e Albuquerque (2002) para maiores detalhes. 124 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • baixa sofisticação tecnológica e, em segundo lugar, ressalta o caráter “passivo” da construção BDMG 40 anos das especializações científicas mineiras. Em tempos de crescente peso do componente científico no desenvolvimento tecnológico (ver as seções 2 e 3 deste capítulo), trata-se de um diagnóstico preocupante. O descompasso entre o crescimento da produção científica e a estagnação da produção tecnológica não deve ser tomado como um sinal de que a infra-estrutura científica tenha alcançado uma posição razoável. Tanto o Brasil precisa ampliar seus investimentos na infra- estrutura científica quanto Minas Gerais deve melhorar sua dotação e seu desempenho. Retomando-se a discussão realizada na seção 3.3, certamente Minas (e o Brasil) ainda não alcançou o limiar de produção científica, que é a condição necessária para detonar o processo de retro-alimentação positiva entre ciência e tecnologia. O Estado encontra-se em um estágio intermediário, em que a produção científica é capaz de gerar alguma produção tecnológica, mas não é suficiente para apoiá-la em um nível tal que ela passe a estabelecer um feedback positivo com a produção científica. Este diagnóstico pode ser lido como uma introdução à discussão sobre a necessidade de políticas públicas tanto para explorar potencialidades do sistema existente, como para superar as debilidades identificadas. 125 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • BDMG 40 anos 6. Políticas para o desenvolvimento científico e tecnológico em Minas Gerais Essa discussão deve começar por apontar que um dos limites mais expressivos nesse campo, no Brasil, decorre da própria escala a partir da qual a questão está apresentada. É que no âmbito dos estados federados há constrangimentos no encaminhamento de certas políticas que decorrem da ampla centralidade das competências legais, e mesmo da capacidade financeira e institucional do Governo Federal. Desse modo, se há lugar para a existência de um sistema estadual de inovação e mesmo para um sistema local, não se superestimem essas possibilidades. No caso específico de Minas Gerais, conspira a favor do êxito de tais propostas a existência de uma certa competência, razoavelmente bem sucedida em alguns campos, no desenvolvimento científico e tecnológico. De qualquer modo, assume-se aqui que muito há que ser feito e muito positivos poderão ser os resultados se houver esforços consistentes e continuados no sentido de constituição de um sistema estadual de inovação. No centro desses esforços deve estar a perspectiva de que um tal processo implica na convergência de instituições públicas e privadas em torno de um projeto que seja o resultado tanto de amplo consenso quanto do reconhecimento das limitações e potencialidades da realidade sobre a qual se quer atuar. No âmbito das limitações, é possível identificar-se quatro grandes aspectos em que elas se manifestam. Um primeiro aspecto é o que decorre das implicações da atual dominação capitalista internacional. Nesse plano, o que é decisivo é a virtual formação de concentração oligopólica internacional que significa o bloqueio da autonomia nacional do desenvolvimento tecnológico. Tem prevalecido, com força crescente, a tese de que não há sentido no desenvolvimento tecnológico de países periféricos porque isso seria estratégia anti-econômica vis-à-vis a possibilidade da importação de “pacotes-produtos” disponíveis no mercado externo. A contraposição a essa tese não corresponde a uma perspectiva triunfalista, ou ingênua, ou definitivamente avessa à racionalidade econômica. No centro dessa recusa estão três questões básicas: a) a convicção de que o mercado não foi, em qualquer caso histórico, o instrumento determinante da constituição de sistemas de inovação e que todo sistema relevante implicou, em larga medida, na intervenção deliberada do poder público, em incentivos e proteção; b) o segundo aspecto a destacar é o referente à necessidade de que um projeto de sistema de inovação, para fazer sentido e ser conseqüente, tem que ser parte de um projeto maior de desenvolvimento nacional em que é decisiva a efetiva distribuição da renda, da riqueza, do poder e da informação; c) finalmente, no mais imediato da questão, registre-se que, mesmo para se comprar tecnologia, é preciso desenvolver uma estrutura de ciência e tecnologia, sob pena de se comprar aquilo de que não se precisa, a preços e condições lesivas aos interesses nacionais – vide o caso conspícuo do programa nuclear brasileiro nos anos 1970. Assim, reconheça-se como um limite da constituição do sistema de inovação no âmbito nacional e regional a prevalência da dominação neoliberal e o quanto ela tem influenciado tanto o mundo empresarial no Brasil, hoje, em grande medida internacionalizado, quanto importantes autoridades econômicas brasileiras e suas políticas, que têm se rendido às imposições externas. Trata-se, essencialmente, de reconhecer que o processo de desnacionalização do setor produtivo no Brasil significa cancelar esforços no sentido do desenvolvimento nacional de tecnologia. 126 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Um segundo aspecto das limitações de um processo regional de inovação hoje diz BDMG 40 anos respeito aos constrangimentos decorrentes das políticas macroeconômicas que, empenhadas em combater a inflação mediante a atração de capitais externos e o arrocho fiscal, têm produzido resultados com algo de esquizofrenia: de um lado, os juros altos atraem capitais e seguram os remanescentes; de outro lado, esses mesmos juros altos impedem investimentos, impedem efetivo crescimento sustentado, o que significa, do ponto de vista social, a reiteração de desemprego e miséria e, do ponto de visto econômico, virtual estagnação. No que diz respeito às políticas de desenvolvimento científico e tecnológico, isso tem significado restrições orçamentárias para as agências federais e estaduais. Registre-se, nesse campo, o relativo aos efeitos do processo de privatização sobre empresas que tinham tradição em investimentos em pesquisa e desenvolvimento. Sabe-se que em todas elas houve redução dos gastos em P&D depois das privatizações. Outro plano em que se dão as limitações da constituição de sistema de inovação é o referente à ausência hoje, no Brasil, de um projeto nacional includente e democrático, que tanto signifique atendimento a direitos sociais básicos – saúde, educação, saneamento, habitação etc. – quanto democratização do Estado e ampliação da participação popular na definição de decisões políticas. Insista-se num ponto importante: a democratização pretendida, se significa ampliação da participação popular na produção de decisões, também significa democratização na produção e circulação de informações, o que coloca em pauta a necessidade de democratização dos meios de comunicação e de informação.63 Por fim, fale-se das limitações imediatas do sistema estadual de inovação e que desdobrou- se em dois blocos de questões: 1) na necessidade de se definir um plano estratégico de inovação com base nas potencialidades regionais já evidenciadas e nas demandas por ciência e tecnologia em Minas Gerais; 2) na necessidade de se montar um arranjo institucional que consiga articular e fazer convergir tanto produtores quanto gestores, quanto divulgadores, quanto financiadores, quanto demandantes de ciência e tecnologia. Esse último é, sob vários aspectos, um dos elementos decisivos para explicar a reiterada ausência de sinergias e de efeitos virtuosos e multiplicadores, que as políticas e ações em desenvolvimento científico e tecnológico que existem não conseguem implementar. As seções seguintes procuram avançar algumas proposições para o enfrentamento desses dois blocos de questões. 127 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • 7. Um sistema estadual de inovação em Minas BDMG 40 anos Gerais: três metas articuladas para sua construção Uma análise da realidade mineira no referente à ciência e tecnologia deve começar por reconhecer três pontos importantes: 1) que Minas Gerais tem tradição, capacidade instalada e recursos humanos significativos em ciência e tecnologia; 2) que o Estado tem potencialidades científicas e tecnológicas consideráveis em campos com capacidade de alavancagem; 3) que, no entanto, tudo isso não resultou, até aqui, na montagem de um sistema estadual de inovação. Vários fatores devem ser considerados para explicar essa limitação que, no essencial, se expressa como desarticulação entre as instituições demandantes e ofertantes de ciência e tecnologia, sem desconsiderar os outros aspectos intervenientes e importantes e que decorrem dos ambientes macroeconômicos, do arcabouço jurídico, de recursos financeiros etc. Também consensual parece ser a constatação de que isso pode ser superado pela ação deliberada dos sujeitos envolvidos, que são tanto instituições públicas quanto privadas, mas que têm no poder público estadual a sua centralidade. É central a tarefa de elaboração de um Plano estratégico de inovação que reflita as potencialidades e especificidades setoriais e regionais e seja capaz de mobilizar energias, inteligências e recursos financeiros em atividades científicas e tecnológicas consistentes com o desenvolvimento regional sustentável e democrático em seus efeitos distributivos. Não há quem, nos dias de hoje, negue a forte correlação entre ciência, tecnologia e desenvolvimento econômico e social. O prestígio acadêmico-científico das correntes teóricas que priorizam a inovação como motor expansivo, o sucesso de experiências bem-sucedidas de crescimento rápido, por meio de consistentes políticas de desenvolvimento científico e tecnológico, como a do Japão, são sinais de um consenso. Por outro lado, há também um outro e decisivo consenso: trata-se daquele que atribui papel central neste processo ao Estado. Fora algumas vozes delirantemente liberais, ninguém contesta a centralidade do Estado no desenvolvimento da ciência e tecnologia. Em artigo recente, Alfredo Bosi demonstra a absoluta contundência desse fato mediante comparações internacionais, em que se destaca o papel da universidade pública no desenvolvimento científico e tecnológico no mundo inteiro. (BOSI, 2000). Outro consenso, que também se impõe aqui, é relativo ao reconhecimento de um conjunto de pressupostos para o desenvolvimento científico e tecnológico. Esses pressupostos podem ser sintetizados pela presença de dois sistemas: a) pela existência de um sistema cultural – isto é, um sistema de produtores, veículos e consumidores de valores simbólicos – arte, ciência, filosofia, informação; b) pela existência de um sistema de distribuição primária da Um exemplo conspícuo da importância da democratização das informações e ampliação das interações interinstitucionais é 63 o caso da ex-União Soviética. Durante considerável período, a URSS liderou a lista dos países com maior proporção de gastos em ciência e tecnologia sobre o PIB (ver os dados em Silva, 1985, p. 58). Contudo isso não significou reverter o quadro de perda de hegemonia em áreas estratégicas no campo da ciência e tecnologia, como as referentes à indústria aero-espacial e suas associadas, que a URSS liderou entre 1956 e 1963. Entre outros fatores estruturais, deve ser invocado aqui, como elemento explicativo para a crise do sistema de inovação da URSS, a presença de uma virtual rede de bloqueios às interações entre institutos de pesquisa, universidades e empresas, resultante do primado da tecnologia como segredo de Estado e objeto da geopolítica estratégica implantado pela guerra fria e suas conseqüências naquele país. Dotada de ampla e complexa rede de pesquisadores e instituições de ciência e tecnologia, a URSS estiolou esses recursos na medida em que não permitiu a sua efetiva circulação e a fecundação do conjunto da estrutura produtiva. 128 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • renda – isto é, pela distribuição da renda, riqueza e habilitações necessárias dado o nível de BDMG 40 anos desenvolvimento tecnológico contemporâneo. Ou seja, o desenvolvimento científico e tecnológico pressupõe um processo de distribuição da renda, da riqueza e da informação. Foi assim nos Estados Unidos, na França, no Japão, na Alemanha. O que resulta em afirmar que não há como conseguir efetivo desenvolvimento econômico e social, produto da aplicação da ciência e da tecnologia, sem reformas democrático-populares, isto é, sem reformas que garantam o acesso à terra, à educação, à saúde etc. Também decisivo nesse passo é insistir que esse processo tem no Estado seu principal instrumento e que o sucesso dessa intervenção será tanto maior quanto mais democrático for o Estado, quanto mais capaz ele for de responder às demandas populares. Experiências internacionais, como a que se desenvolve na Emília-Romagna italiana, polarizada pela cidade de Bolonha, mostram que uma região bem aparelhada em equipamentos científico-culturais – museus, bibliotecas, universidades, centros de pesquisa etc. – é capaz de considerável poder de atração de empreendimentos que demandam mão-de-obra qualificada, equipamentos culturais, capacidade instalada em ciência e tecnologia. Desse modo, a proposta que se vai fazer aqui não é puro voluntarismo, mas tem apoio em experiências internacionais bem-sucedidas. Trata-se, no essencial, de afirmar que uma rede de equipamentos culturais – museus, arquivos, bibliotecas, salas de espetáculos, orquestras etc. – de boa qualidade; que uma rede de instituições de ensino, pesquisa, desenvolvimento tecnológico, assessoramento jurídico e gerencial são, em si mesmos, produtos que atraem riquezas de outros locais, além de serem insumos para o desenvolvimento das atividades produtivas instaladas na região. Para uma retomada do desenvolvimento de Minas Gerais e um ajuste do padrão de desenvolvimento tecnológico às características mais importantes da economia contemporânea, este capítulo sustenta que a construção de um sistema estadual de inovação deve ser a espinha dorsal do planejamento das ações do setor público estadual. O diagnóstico realizado anteriormente indicou um conjunto de potencialidades e de debilidades existentes no Estado. Existe um ponto de partida consolidado em termos de ciência e de tecnologia, mas o caráter incompleto e imaturo do sistema estadual deve ser ressaltado. Esse quadro reclama uma definição política clara no sentido do investir na construção do sistema estadual de inovação a partir de medidas que, simultaneamente, tenham como meta: 64 1) ampliação da infra-estrutura científica do Estado; 2) estímulo às atividades tecnológicas do setor privado, buscando tanto um maior envolvimento das firmas estabelecidas (grandes e médias) com atividades inovativas, como apoiando o surgimento e a consolidação de novas empresas de base tecnológica; 3) articulação entre o setor científico em ampliação e consolidação e o setor empresarial, com crescente consciência e envolvimento com atividades inovativas. É importante ressaltar que essas três tarefas são também identificadas no esforço de amadurecimento do sistema nacional de 64 inovação. Em linhas gerais, essas três linhas são compatíveis com o recém-publicado Livro Branco: ciência, tecnologia e inovação (MCT, 2002). Um exemplo: o Livro Branco apresenta a meta de “alcançar em 2012 o patamar de 2% do PIB em investimentos em P&D” (pp. 41-42). Prevendo uma ampliação da participação do setor privado até alcançar 60% dos gastos nacionais em P&D, o Livro Branco aponta que os gastos do setor público federal e estadual devem crescer “à taxa média anual de cerca de 7%. Para o setor privado (...) implicará crescimento médio anual da ordem de 15%” (p. 42). O Estado de Minas Gerais deve estar sintonizado com esses objetivos. 129 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Por que atacar simultaneamente esses três elementos? BDMG 40 anos Em primeiro lugar, porque é indispensável que se tenha clareza da divisão de trabalho inter-institucional que sustenta um sistema de inovação. Essa divisão é importante para evitar superposições, sobrecargas institucionais, expectativas frustradas e desconfiança entre os participantes. O próprio significado teórico do conceito de sistema de inovação como um arranjo interinstitucional justifica essa ênfase. Em segundo lugar, para que exista uma interação adequada entre os componentes do sistema, existem massas críticas que devem ser alcançadas, o que significa dizer que as três metas estão interligadas. Em terceiro lugar, porque o financiamento dessa construção requer que fontes diferentes atuem simultaneamente, com espaço e papel para investimentos públicos, para atividades indutoras, para parcerias entre o setor público e privado e para o investimento estritamente privado. A consciência da limitação das forças de mercado para a construção de um sistema de inovação não exime de responsabilidades o setor privado e nem mesmo o setor financeiro privado. Ao contrário, é responsabilidade do poder público a proposição de mecanismos indutores e estimuladores do investimento privado em atividades inovativas. 7.1. Construção institucional para a interação entre ciência e tecnologia Um dos aspectos centrais do conceito de sistema de inovação é a interação entre os seus componentes constitutivos (universidades, firmas, sistema financeiro, governos). No caso de Minas Gerais, o reconhecimento do caráter incompleto do sistema estadual não é impedimento para tentativas imediatas de estabelecer e explorar essas interações. Há um processo de construção a ser percorrido, que certamente alcançará resultados mais positivos caso a interação comece a ser estabelecida já: o aprendizado institucional e a capacidade de diálogo no estabelecimento de metas, na sua implementação e na avaliação dos resultados obtidos significam ganhos importantes para uma capacidade de coordenação indispensável a um sistema maduro. Para a constituição dessa interação, desde já, três pontos devem ser discutidos: 1) um formato institucional adequado para a coordenação do processo de construção do sistema estadual; 2) o estabelecimento de linhas e setores que expressem as maiores potencialidades para a interação entre os componentes do sistema; 3) o papel dos projetos “orientados por missões” para a construção dessa interação. 7.1.1. O Conselho Estadual de Inovação Do ponto de vista estratégico, a questão da busca de desenvolvimento científico e tecnológico, da busca da inovação de produtos e processos, da gestão e do controle de processos produtivos deve estar presente tanto no horizonte de ocupação dos sujeitos individuais quanto no de instituições voltadas para atividades socioeconômicas. Assim como no caso da problemática do meio-ambiente a regra básica é “ambientalizar” todos os espaços e dimensões das atividades antrópicas, trata-se, no referente à questão científica e tecnológica, de introjetar em todas as instituições sociais o explícito compromisso com a busca da inovação. 130 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Em parte essa questão já tem relativamente ampla audiência, sendo cada vez mais BDMG 40 anos freqüentes os indícios de que se caminha para um consenso quanto à centralidade da inovação como requisito para o desenvolvimento tomado em sentido abrangente e com sustentabilidade. Se há indícios da afirmação da questão na agenda contemporânea, no caso específico do Brasil, de Minas Gerais, isso tem desafios adicionais decorrentes da crise econômica que nos freqüenta há mais de 20 anos e que nos tem impedido de superar certo viés imediatista das políticas públicas, ao mesmo tempo que houve considerável debilitamento do aparelho de Estado em vários sentidos e, principalmente, no referente à capacidade de planejamento e coordenação do poder público e seu papel indescartável na articulação de um projeto nacional de desenvolvimento. Considerando a situação específica de Minas Gerais no referente ao desenvolvimento científico e tecnológico, reconhecendo a existência de instituições, competências estabelecidas e potencialidades, trata-se de sublinhar também a necessidade de uma articulação forte e conseqüente que potencialize e amplie a dinâmica de inovação em Minas Gerais. Isso passa por buscar um arranjo institucional que seja capaz de coordenar, planejar, incentivar e monitorar atividades e processos de inovação em Minas Gerais, com base na articulação entre o poder público federal, estadual e municipal, universidades e institutos de pesquisas, empresas e organizações não-governamentais, associações científicas, etc. Esse arranjo institucional deve ter uma estrutura e uma dinâmica compatíveis com a sua função: a maturação das iniciativas em ciência e tecnologia, em especial, o processo de fortalecimento de um sistema ainda incompleto requer tempo, persistência e a possibilidade de aprendizado. Portanto, deve ser um arranjo capaz de garantir continuidade de políticas estruturantes mesmo em um ambiente de mudanças de governos. Terá papel central nesse processo o poder público estadual. Este capítulo demonstrou que o Estado de Minas Gerais tem um considerável patrimônio de instituições importantes em ciência e tecnologia que podem ter ainda maior êxito no desempenho de suas atividades se articuladas, se operando coordenada e planejadamente. Ao poder público estadual cabe o papel decisivo na constituição de um Conselho Estadual de Inovação, que, tendo o poder público estadual como núcleo, seja, de fato, um fórum de convergência de instituições e políticas, cujo sentido geral é a formulação de políticas e incentivos ao desenvolvimento científico e tecnológico de Minas Gerais. Esse Conselho Estadual de Inovação não deve ser pensado como um substituto de órgãos existentes, mas como efetiva inovação.65 Ele seria composto por 17 membros, sendo: cinco representantes do setor público estadual; cinco representantes de universidades e instituições de pesquisas instaladas em Minas Gerais que tenham atividades regulares de ciência e tecnologia; cinco representantes de empresas e outras organizações não-governamentais que desenvolvam atividades de pesquisa e desenvolvimento reconhecidas mediante a geração de patentes ou atestado emitido pela Fapemig, Finep, CNPq, CAPES ou órgãos similares; um representante da Fapemig; um representante do BDMG. A proposta de criação do Conselho Estadual de Inovação não significa redundância em relação a órgãos existentes. Nem o 65 Conecit nem o Conselho Curador da Fapemig podem exercer o papel que o CEI deverá desenvolver. O Conecit continuaria a desempenhar sua função de órgão das políticas no âmbito do poder público estadual no campo da ciência e tecnologia. Do mesmo modo, é fundamental que se mantenha a Fapemig como instituição de fomento à ciência e tecnologia no Estado, com autonomia em relação a programas e projetos específicos, já que deve continuar a basear sua ação fomentadora em critérios estritamente referentes ao mérito para além de imediatismos e particularismos. De outro lado, o CEI não poderá existir plena e eficazmente sem o concurso decisivo tanto do Conecit quanto da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia de Minas Gerais, quanto da Fapemig, quanto do BDMG, que, necessariamente, deverão estar representados naquele Conselho. 131 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • O Conselho funcionaria como pleno nas definições de políticas e diretrizes gerais, no BDMG 40 anos cotidiano o Conselho se dividiria em três Câmaras: 1) Câmara de Legislação e Financiamento; 2) Câmara de Apoio à Pesquisa; 3) Câmara de Recursos Humanos. A criação do Conselho Estadual de Inovação coloca novas tarefas para diversos organismos estaduais. À Fapemig, cabe a transição para um novo papel, ativo e não mais complementar de lacunas das políticas federais (ver ANEXO II) na organização e no amadurecimento da estrutura científica do estado. À FJP, maior capacitação para o acompanhamento das atividades do Conselho, em especial organizando e sistematizando as estatísticas de ciência e tecnologia do Estado, construindo bancos de dados atualizados sobre todas as dimensões do sistema estadual (patentes, artigos publicados, marcas e designs, gastos com pesquisa e desenvolvimento etc.), incluído um Cadastro Geral da Pesquisa em Minas Gerais. Ao BDMG, um papel reforçado na proposição e monitoramento da dimensão de planejamento e de financiamento do sistema. 7.1.2. Horizontes para a interação: a dimensão setorial Este capítulo buscou combinar dois elementos na avaliação do estágio de construção do sistema de inovação mineiro: a avaliação histórica da ciência e da tecnologia no Estado e um mapeamento estatístico atual capaz de identificar especializações e fraquezas. É importante enfatizar a coerência dos resultados encontrados. Essa coerência não é circunstancial: ela é decorrência do caráter cumulativo do processo tecnológico, fortemente enraizado nas particularidades do desenvolvimento histórico dos países e regiões (ver em especial FREEMAN, 1995). Naturalmente, o esforço aqui apresentado de identificação de setores-chave deve ser entendido como uma contribuição inicial. Em primeiro lugar, porque deve-se considerar que novos setores podem vir a ser incorporados à medida que seu potencial de desenvolvimento for identificado. Em segundo lugar, porque a tarefa de identificar, monitorar e, eventualmente, alterar os setores prioritários deve caber ao Conselho Estadual de Inovação. Esse diagnóstico permite sinalizar pontos de partida para o planejamento da política pública estadual. Por um lado, do ponto de vista histórico (respondendo pelo lado cumulativo do processo de mudança tecnológica), identifica-se a herança existente e os setores onde o esforço realizado deu resultados persistentes. Por outro lado, do ponto de vista prospectivo, apontam-se áreas onde as tendências atuais do desenvolvimento científico e tecnológico podem fertilizar os esforços acumulados no Estado, encontrando espaço para o crescimento e efetivo estabelecimento de “circuitos virtuosos” entre as dimensões científicas e tecnológicas. Em síntese, nos setores indicados a seguir, é possível desenhar estratégias de avanço em direção à modernização tecnológica, encontrando segmentos e nichos em que tecnologias avançadas podem ser implementadas a partir do legado existente. Evidentemente, para que esses avanços (processos de catching up setoriais) ocorram, a dinâmica de interação entre as dimensões científica e tecnológica deve estar operando. 132 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 7.1.2.1. Partir da capacitação em mineração e metalurgia para chegar BDMG 40 anos aos novos materiais Desde a fundação da Escola de Minas de Ouro Preto, em 1876, Minas Gerais tem buscado não só identificar e mapear seus recursos minerais, como também dar a eles uso produtivo.66 Se muito foi feito nesse campo, muito resta a fazer, sobretudo no sentido de buscar identificar as fontes, em Minas Gerais, de minerais e novos materiais associados às chamadas novas tecnologias. Sabe-se que Minas Gerais continua tendo lugar de destaque no setor mineral brasileiro, e que a mineração continua respondendo por parte importante do PIB do Estado. Contudo é certo, também, que o grande potencial dos recursos minerais do Estado não tem se realizado porque isto significa mudar a matriz tradicional da mineração no Estado, pela exploração de minerais, diga-se, nobres, como as terras raras, por exemplo. Isso se deve à ausência de pesquisa mineralógica básica e de pesquisa tecnológica que permita efetiva exploração econômica desses minerais. A consecução desses objetivos depende do esforço de articulação interinstitucional que promova a convergência dos esforços do IGA, CETEC, da Rede Estadual de Tecnologia de Minérios da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia, da Fapemig, da COMIG, do DNPM, da UFOP, da UFMG, da CVRD e das outras mineradoras atuantes em Minas Gerais, num plano estratégico de desenvolvimento do setor mineral de Minas Gerais. Associado a esse esforço coloca-se um outro, também identificado com a tradição produtiva do Estado, e que é o referente à metalurgia. Desde o século XIX, Minas Gerais tem posição importante na metalurgia brasileira, em particular por sua produção siderúrgica. De tal modo que se concentra no Estado uma significativa expertise em engenharia, geologia, gerenciamento, comercialização de produtos metalúrgicos. Se a dominância é da siderurgia, não se subestime a importância da produção do alumínio, que tem larga presença na produção metalúrgica mineira por meio de empresas como a ALCOA e a ALCAN.67 Mineração e metalurgia são, portanto, dois setores em que Minas Gerais tem grande tradição. São também setores que têm experimentado importantes mudanças, desde a década de 1990, resultantes tanto do processo de privatização quanto da expansão do capital estrangeiro com intensos rearranjos acionários. A presença da Arcelor (resultante da fusão da Usinor, Aceralia e Arbed), maior produtora de aço do mundo, na ACESITA e na Belgo-Mineira, o anúncio da Um indicador da importância e amplitude dos estudos geológico-metalúrgicos em Minas Gerais, que vai reportar algumas das 66 mais importantes figuras desse processo, é o livro de Domício Figueiredo Murta (que foi professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG, tradutor de Eschwege e especialista em questões de desenvolvimento regional), Literatura Geológica do Estado de Minas Gerais (MURTA, 1946). Esse livro, como outras importantes publicações sobre geologia e metalurgia em Minas Gerais, nasceu de trabalho conduzido pela Secretaria de Agricultura de Minas Gerais. É também por ação da Secretaria de Agricultura, dirigida por Israel Pinheiro, que vão ser produzidos os trabalhos decisivos, no campo de geologia de Minas Gerais, de Octávio Barbosa e Djalma Guimarães, dois dos maiores nomes da geologia brasileira. É de 1934 o Mapa Geológico de Minas Gerais, organizado por Djalma Guimarães e Octávio Barbosa (GUIMARÃES e BARBOSA, 1934) e o Resumo da Geologia do Estado de Minas Gerais (BARBOSA, 1934), que são documentos do avanço notável, se se considerar a disponibilidade de recursos técnicos de então, da pesquisa geológica em Minas Gerais, pesquisa que, conduzida em grande medida pelo Departamento dos Serviços Geográfico e Geológico – Serviço Geológico – da Secretaria da Agricultura do Estado de Minas Gerais, deixou marcas importantes no desenvolvimento científico e tecnológico do Estado. Uma aproximação à efetiva qualidade da pesquisa siderúrgica em Minas Gerais pode se fazer pelo exame do documento – 67 Siderurgia Brasileira – 1960/1972. Documentação Técnico-Econômica – elaborado pelo Centro de Informações Técnicas da USIMINAS. Trata-se de trabalho exemplar pela qualidade e abrangência das informações coletadas, reforçando o argumento do prefaciador da obra, o então Presidente da USIMINAS, Amaro Lanari Júnior: “Apoiado no conceito de que um dos indicadores do nível de desenvolvimento de um país é o seu sistema de informações, é relevante o papel reservado à informação técnica no Brasil, em sua marcha desenvolvimentista” (LANARI Jr., 1973). O material compulsado foi referenciado, indexado e resumido dando origem a uma bibliografia analítica com 1664 documentos, 1156 autores e 406 verbetes de assunto (USIMINAS, 1973, p. 5). 133 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • associação entre a CSN e a Corus, sexta maior empresa siderúrgica do mundo, vai obrigar a Usiminas BDMG 40 anos e outras empresas do setor a movimentos estratégicos, sob pena de enfraquecimento num mercado cada vez mais internacionalizado. Nesse sentido, é indispensável acompanhar esses movimentos societários e buscar definir linha de intervenção do poder público, que resguarde os interesses de Minas Gerais. Para tanto, sugere-se a criação de um grupo de acompanhamento do setor mínero-metalúrgico e suas diversas implicações sobre Minas Gerais. Especificamente no referente à ciência e tecnologia no campo da mínero-metalurgia, três questões se impõem. A primeira é a relativa desarticulação entre as instituições de ciência e tecnologia que atuam no setor. A segunda questão é o relativamente pequeno investimento das empresas em pesquisa e desenvolvimento.68 De resto, é importante registrar a precariedade dos esforços na formação e qualificação dos recursos humanos nas áreas de pesquisa e desenvolvimento das empresas, que empregam poucos mestres e pouquíssimos doutores.69 A terceira e decisiva questão é a ausência de um plano diretor mínero-metalúrgico de Minas Gerais que estabeleça metas e diretrizes estratégicas para o setor. No caso de Minas Gerais, e isSo vale para o resto do País, chama a atenção a ausência de um esforço sistemático e forte no sentido de superar o paradigma do setor, que ainda está preso à matriz tecnológica da Segunda Revolução Industrial e coloca sua ênfase em metais como o ferro, cobre, alumínio, zinco etc. Sabe-se que Minas Gerais tem um potencial não inteiramente dimensionado de “metais de terceira geração”, como nióbio, tântalo etc., e os ainda mais promissores para as novas tecnologias, as chamadas “terras raras” – ou lantanídeos –, que são encontrados no Estado, e têm várias aplicações como catalisadores; como elementos magnéticos, que podem ser usados em memórias de computadores; como materiais cerâmicos e refratários; na fabricação de lasers; na indústria nuclear; como supercondutores em altas temperaturas. Ou seja, são materiais decisivos em muitos dos setores de ponta da tecnologia contemporânea que estão sendo desprezados, ao mesmo tempo em que se insiste nas velhas tecnologias por absoluta falta de pesquisa básica e desenvolvimento tecnológico. Trata-se, então, de articular uma rede de instituições e de incentivos concretos que signifiquem superar o velho paradigma mínero-metalúrgico de Minas Gerais, e coloquem o Estado na fronteira de um novo paradigma sintonizado com as principais linhas de força das tecnologias contemporâneas. De resto, isso não significa abandonar as tecnologias tradicionais e os programas já existentes como os desenvolvidos pela Secretaria do Estado da Ciência e Tecnologia como a Rede Estadual das Tecnologias dos Minerais; pelo CETEC e suas atuações nas áreas de tecnologia mineral e tecnologia metalúrgica e de materiais; pela CVRD em seu Centro de Desenvolvimento mineral, em Santa Luzia; pelos esforços das demais empresas do setor e das universidades sediadas em Minas Gerais, senão que se trata de dar a todas essas iniciativas três ênfases: a) a busca de “melhoramentos” dos produtos; b) o treinamento e qualificação da mão-de-obra em todos os níveis do processo; c) a exploração sustentável dos recursos naturais. Das quatro empresas pesquisadas no campo da siderurgia em Minas Gerais, uma disse ter investido apenas 0,3% de seu 68 faturamento em P&D, entre 1998 e 2000; outra disse ter investido, em 2001, 3,5% de seu faturamento em P&D. A terceira tem longa tradição de investimento em P&D, mas vem declinando ao longo do tempo: era US$9,350,120 em 1996, e chegou a US$3,992,941 em 2001. Duas dessas empresas reconheceram que todas as inovações tecnológicas que empreendem são compradas do exterior. Na empresa que disse ter investido 3,5% de seu faturamento em P&D, havia apenas, em 2001, um engenheiro com o nível 69 de doutorado e dois com o título de mestre. 134 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 7.1.2.2. Utilizar o peso da agropecuária para multiplicar e modernizar BDMG 40 anos a produção de alimentos Caio Prado Jr., no capítulo referente à pecuária de Formação do Brasil Contemporâneo, apontou a pecuária sul-mineira como a tecnologicamente mais desenvolvida do Brasil colonial. Essa situação vai se manter por longo tempo, sendo inúmeros os exemplos do pioneirismo mineiro no campo da pecuária, como se vê no desenvolvimento da pecuária do Triângulo Mineiro. A criação das Escolas de Lavras e de Viçosa é explicitação de uma tradição e da importância da atividade agropecuária em Minas Gerais, naquela época e ainda hoje. As tendências recentes da produção agropecuária exigem esforços a que Minas Gerais está particularmente bem aparelhada para responder, pela considerável competência das instituições dedicadas à pesquisa agropecuária localizadas no Estado. Tanto o setor público federal, por meio da UFMG, da UFV, da UFLA, da Embrapa, quanto o setor público estadual com o CETEC, o IMA, a Epamig e a EMATER, a Fapemig, quanto o setor empresarial têm consideráveis acervos de conhecimentos, experiências que, articulados, isto é, mobilizados a partir da perspectiva e estratégia unificadas, podem resultar em significativos ganhos de produtividade, mediante o desenvolvimento tecnológico. Existem, explicitamente, em todas essas instituições, programas específicos de desenvolvimento científico e tecnológico no campo da agropecuária e produção de alimentos. É exemplo disso a existência no CETEC de uma área específica – tecnologia de alimentos – que, articulada com as iniciativas na mesma direção da Epamig, da Embrapa, da UFV, da UFLA e da UFMG, pode constituir um dos mais significativos parques inovativos, nessa área, do Brasil, e que ainda não desenvolveu todas as suas sinergias potenciais por falta de plano estratégico e articulação interinstitucional. 7.1.2.3. Partir da tradição da área de saúde para viabilizar a biotecnologia Esse é outro setor que tem forte presença em Minas Gerais. Desde a instalação do Instituto Filial de Manguinhos, em 1907, a atual FUNED, Minas Gerais vai se colocar em posição de destaque no campo de pesquisa das biociências. Trata-se de um processo de instalação de instituições no campo da pesquisa em biociências, em que vai se destacar, num primeiro momento, o referente à microbiologia e à parasitologia. É nesses campos que vai ser forte a influência de Ezequiel Dias, de Octávio Magalhães e toda uma geração que vai desenvolver ainda mais esse trabalho em que se destacam Amílcar Viana Martins, José Pellegrino, Wladimir Lobato Paraense, Zigman Brener, que vão desenvolver estudos decisivos sobre doenças endêmicas em nosso meio rural – como a doença de Chagas, a esquistossomose, a febre maculosa, a leishmaniose. Todo esse esforço, que teve origem na criação do Instituto Filial de Manguinhos, foi ampliado pela criação, em 1947, do Instituto de Endemias Rurais, INERU, hoje Centro de Pesquisas René Rachou, ligado ao Instituto Oswaldo Cruz, do Rio de Janeiro, que é centro de excelência de âmbito internacional no campo da parasitologia. (MARTINS, 1990). O outro campo em que a pesquisa biológica avançou em Minas Gerais foi no referente à bioquímica. Nesse campo, destaca-se como um herói civilizador José Baeta Viana. Catedrático do que se chamava então química fisiológica, Baeta Viana, depois de estudar nos Estados Unidos, atualizou a pesquisa em bioquímica na Universidade de Minas Gerais, por meio tanto de aparelhamento de laboratórios e bibliotecas quanto pela implantação de uma sistemática de trabalho 135 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • em que o laboratório era, ao mesmo tempo, centro de pesquisa e de formação e capacitação BDMG 40 anos técnico-científica. Alguns de seus alunos vão ter carreiras notáveis no campo da bioquímica, como Carlos Ribeiro Diniz, Wilson Teixeira Beraldo, José Mauro Gonçalves e Marcos Mares Guia. (DINIZ, 1993; BERALDO, 1990; GONÇALVES, 1989; MARES GUIA, 1988). Todos esses cientistas, formados em Belo Horizonte por Baeta Viana, destacaram-se no panorama das ciências biológicas em âmbito internacional, como é prova a descoberta da substância importante no tratamento da hipertensão arterial, a bradicinina, pelo professor Wilson Beraldo. O desenvolvimento da química em Minas Gerais tem um outro herói, além de José Baeta Viana. Trata-se do professor Alfred Schaeffer, técnico alemão que foi professor da Faculdade de Medicina e posteriormente da Escola de Engenharia, onde criou o Instituto de Química. É a ele que se deve a efetiva introdução em Belo Horizonte dos métodos e teorias químicas sintonizadas com o “estado da arte” de então. (MOURÃO, 1975, p. 22 e 37). Uma síntese desta discussão deve reconhecer que se desenvolveu em Minas Gerais uma tradição de pesquisa nos campos da microbiologia, parasitologia e bioquímica de qualidade superior e com forte impacto tanto social, quanto econômico e tecnológico, como se vê pela criação e sucesso da Biobrás. São também dignos de registro, sinal de uma efetiva capacitação científica e tecnológica instalada em Belo Horizonte, os avanços na pesquisa e a importante participação de pesquisadores do ICB/UFMG no projeto de mapeamento do genoma humano, por meio da liderança do professor Sérgio Danilo Pena. Trata-se, afinal, de entender que o ambiente científico e tecnológico em biociência em Minas Gerais é significativo, tendo já se desdobrado em empreendimentos privados de sucesso, como a Biobrás, e como o que demonstra de potencial da iniciativa da criação da Biominas. O que permite que se possa esperar ainda mais êxitos quanto mais se mobilizam recursos e ações estratégicas nesse campo. 7.1.2.4. Do pioneirismo na energia às energias alternativas Um dos gargalos do desenvolvimento econômico de Minas Gerais e do Brasil foi, até os anos 1950, a carência de energia elétrica. Não por acaso, esse será um dos setores-chave dos projetos de desenvolvimento a partir daquela data: do Plano SALTE, ao binômio Energia e Transporte, de JK, à criação da Eletrobrás e às iniciativas dos governos militares pós-1964. Minas Gerais tem particular importância nesse quadro, não só por seu potencial hidrelétrico, mas, sobretudo, pelo considerável sucesso e pioneirismo de suas iniciativas nesse campo, sintetizados na atuação da CEMIG. Trata-se de reconhecer a existência, em Minas Gerais, de competência técnica e gerencial de primeira linha, de energia hidrelétrica, e da busca de alternativas energéticas. Transformada em Companhia Energética, a CEMIG tem papel importante no desenvolvimento das tecnologias energéticas alternativas. Essa tradição de instituições e pesquisas no campo da energia em Minas Gerais foi consolidada, ainda mais, com a criação do CETEC em 1972. Um exemplo disso se encontra no documento Projetos de pesquisa e desenvolvimento em energia, Diretório de Minas Gerais, 1984-1985, em que são listados projetos e instituições de pesquisa em vários campos – conservação de energia; transferência de calor; álcool; carvão mineral; carvão vegetal e alcatrão; eletrotermia e eletricidade; energia nuclear; energia solar e eólica; gás combustível; lenha; óleos vegetais; resíduos agro-florestais e industriais; turfa (CETEC, 1986). 136 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • A amplitude e importância dos temas, as diversas e qualificadas instituições envolvidas BDMG 40 anos nesses projetos dão conta da considerável capacidade científica e tecnológica em energia instalada em Minas Gerais e seus significativos potenciais de desenvolvimento. 7.1.2.5. Informática e telecomunicações Desde os anos 1960, nos ambientes IBM e BORROUGHS, as grandes empresas mineiras, a CEMIG em particular, iniciaram processos de informatização. O sucesso dessa iniciativa foi considerável, como se vê no caso da empresa BMS, que é subsidiária do grupo Belgo-Mineira, voltada para a área de produção de “softwares”. Também no caso empresarial foi considerável o avanço da informatização no campo das telecomunicações, como é exemplar a experiência da TELEMIG, atual TELEMAR, e do Grupo ALGAR. Do ponto de vista do setor público, a transformação do ETRA em PRODEMGE e a criação, nos anos 1970, da PRODABEL vieram consolidar a posição de Minas Gerais como centro de desenvolvimento de tecnologia em informática, com repercussões tanto sobre a qualidade e eficiência do setor público quanto formando recursos humanos e certa mentalidade necessária à expansão dessas tecnologias de informação e telecomunicação. Decisiva também tem sido a contribuição das universidades públicas nesse campo, destacando-se o Departamento de Ciência da Computação, da UFMG, como centro de excelência. Não se esqueça, aqui, da significativa experiência das cidades de Itajubá e Santa Rita do Sapucaí, que constituíram, como disse João Eduardo de Alves Pereira “um pólo científico- tecnológico no sul de Minas Gerais” (Pereira, 1992), a partir do IEI, de Itajubá, que, federalizado, passou a chamar-se IFEI, e do INATEL, de Santa Rita do Sapucaí, que estão na base da criação de uma série de empresas no campo dos produtos eletrônicos e de telecomunicações. 7.1.2.6. Biodiversidade e meio ambiente: preparação para questões centrais deste século Minas Gerais é o resultado do encontro de ecossistemas: sua fauna, sua flora e seus recursos hídricos são abundantes e diversificados. Estão representados em Minas tanto o cerrado quanto a mata atlântica, tanto a caatinga, quanto a vegetação de altitude. De tal modo que é uma espécie de mosaico de uma biodiversidade rica. Se há um considerável patrimônio de biodiversidade a ser preservado e utilizado no sentido da sustentabilidade e da justiça social, também presentes estão as condições para o adequado enfrentamento da questão. No campo do setor público estadual, tanto o CETEC, quanto o IGA, quanto o IGAM, quanto o IEF, quanto a COPASA, quanto a CEMIG têm desenvolvido ações e criado instrumentos que autorizam a pensar na possibilidade de enfrentamento adequado não apenas da questão ambiental, como também na questão da biodiversidade. De outro lado, as universidades públicas federais sediadas em Minas Gerais, em particular a UFV, a UFLA, a UFMG, mas também a UFU, têm considerável acúmulo de experiência e de grupos de pesquisa treinados nesses campos. A essa competência, somem-se os aportes de instituições federais como IBAMA, DNPM, ANA e o que vem de ONGs, como a Fundação Biodiversitas, AMDA, Conservation International e outras, e tem-se quadro expressivo da existência, em Minas Gerais, de potencial de desenvolvimento científico e tecnológico, num campo - o relativo ao meio ambiente e à biodiversidade -, que é decisivo para o futuro da humanidade. 137 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Trata-se, pela amplitude e diversidade dos recursos naturais de Minas Gerais e pela existência BDMG 40 anos de uma considerável capacidade instalada nas ciência e tecnologia nesse campo, de reconhecer as potencialidades do desenvolvimento da tecnologia de controle, monitoramento e manejo de recursos naturais tendo em vista a perspectiva da sustentabilidade que, certamente, podem transformar o Estado no principal pólo produtor de tecnologias ambientais do País. O atingimento desse fim depende, como sempre, de duas grandes iniciativas: a) o investimento em infra-estrutura voltada para a produção e difusão de conhecimento e tecnologias ambientais; b) a montagem de rede de interações entre os diversos sujeitos do processo – universidades, institutos de pesquisas, empresas, poder público regulador, ONGs etc. Programas importantes já implantados, como o uso múltiplo de florestas renováveis e a gestão tecnológica em recursos hídricos desenvolvidos pela Secretaria do Estado da Ciência e Tecnologia; a expansão dos programas da COPASA de abastecimento de água, esgotamento sanitário e reciclagem e compostagem de lixo são exemplos de iniciativas que apontam para a existência de maturidade e competência científico-tecnológicas instalada em Minas Gerais nessas áreas. Contudo há muito o que fazer e, sobretudo, é indispensável que haja mudança de perspectiva sobre a questão. Se, até aqui, a questão ambiental tem sido um dos déficits de nossa cidadania incompleta, um dos indicadores mais expressivos da precariedade da qualidade de vida de grande parte da população, ações conseqüentes nessa área, no sentido de implantação de efetiva estratégia de desenvolvimento sustentável para a região, podem fazer de Minas Gerais o centro de produção e difusão de tecnologias de mapeamento, monitoramento, controle, gestão, conservação e uso de recursos naturais, na medida em que se aproveite a considerável rede de ciência e tecnologia sobre essa temática implantada no Estado. Para tanto, será indispensável a continuidade dos esforços para o controle dos efluentes industriais e agropecuários, além do controle do lixo e esgotos urbanos, tanto por seus efeitos como insumos para a melhoria da qualidade de vida da população do Estado quanto como produtos, processos e serviços que Minas Gerais poderá exportar. 7.1.3. Horizontes para a interação: a dimensão regional Há inúmeras possibilidades de explorar a dimensão regional para impulsionar o dinamismo tecnológico. No caso de Minas Gerais, como discutido na seção 5.2, há descompassos importantes nas diversas regiões do Estado. Um eixo das políticas públicas pode ser o da superação desses descompassos. Certamente, esse aspecto requer forte articulação entre o governo estadual e os governos locais. Em segundo lugar, no que diz respeito à distribuição espacial das atividades industriais e científico- tecnológicas, as informações sintetizadas na subseção 5.2.5 fornecem pistas com relação a (pelo menos) três elementos que devem ser levados em conta na elaboração de políticas para o Estado: • a necessidade de estimular a desconcentração das atividades científico-tecnológicas: por um lado, “ajustando” a produção científica à presença de recursos de pesquisa, por outro, “ajustando” a produção tecnológica para regiões com presença de firmas; • a possibilidade de promover em algumas regiões um desenvolvimento “de cima para baixo”, estimulando-se a presença de firmas em áreas onde o peso da infra-estrutura científica é elevado (Viçosa e Lavras, por exemplo), de forma a viabilizar o surgimento de firmas mais sofisticadas tecnologicamente; 138 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • • a possibilidade de promover um desenvolvimento “de baixo para cima” em outras regiões, BDMG 40 anos estimulando-se o desenvolvimento da infra-estrutura científica e educacional em áreas que apresentam atividade tecnológica importante (Ipatinga e Ubá, por exemplo), de modo a tornar possível a interação das empresas ali localizadas com instituições capazes de alimentar o processo de atualização tecnológicas das firmas já ativas.70 Essas linhas podem estar articuladas a propostas para a construção de clusters a partir dos recursos existentes (o que requer uma referência à discussão de aglomerações industriais realizada em outro capítulo deste estudo). Com base no que foi dito anteriormente, quatro linhas de desenvolvimento podem ser exploradas. Em primeiro lugar, é possível identificar inúmeras “aglomerações especializadas”, onde o município concentra uma determinada atividade (móveis em Ubá, metalurgia em Ipatinga). Nesses locais, políticas para o desenvolvimento do setor fornecedor (máquinas para a produção dos bens finais) poderiam ser recomendadas. Para essa linha, um levantamento geral de todos os municípios com altas concentrações de atividades nos bens finais e com algum nível de atividade no setor fornecedor poderia ser realizado. Em segundo lugar, existem áreas onde, embora exista certa especialização, a participação em termos de emprego é baixa. Ampliar o peso dessas atividades nas cidades identificadas pode ser uma medida interessante. Em terceiro lugar, essas mesmas “aglomerações especializadas” poderiam ser investigadas para o fortalecimento de atividades relacionadas com o conjunto da cadeia produtiva. Por exemplo, em locais com uma especialização identificada, políticas de formação profissional e de ensino superior adequadas ao desenvolvimento do setor deveriam ser implementadas. Tomando- se o exemplo de Ubá, o estabelecimento de escolas técnicas e de cursos superiores de design, como os que existem na região de Bento Gonçalves (VARGAS et al, 2000) certamente contribuiriam para a transformação de uma aglomeração especializada em um cluster. Em quarto lugar, áreas especializadas em certos produtos agrícolas podem ser estimuladas a implementar atividades produtivas “para cima” na cadeia produtiva, por meio da introdução de unidades de processamento industrial de produtos primários, iniciando movimentos na “escada tecnológica” que o processo de construção de um cluster deve necessariamente representar. 7.1.4. Estabelecendo projetos orientados por missões Para a construção de um cenário de interações, uma ferramenta útil poderá ser a definição de alvos (objetivos ou “missões”) para o desenvolvimento científico e tecnológico, de forma a permitir, desde o início, o estabelecimento de vínculos entre o desenvolvimento científico, o tecnológico e o socioeconômico. O desenvolvimento de uma linha similar à aqui sugerida foi proposto no âmbito do PMDI (1995-1998). Essa experiência deve ser melhor estudada para indicação de pontos fortes e problemas.71 Em geral, os especialistas ouvidos por esta pesquisa não consideram que essa linha tenha sido bem- sucedida. Duas razões principais apóiam esse diagnóstico: 1) a forma como as prioridades foram definidas (um modelo aplicado por um consultor especialmente contratado para tal), que não envolveu a interação entre as diversos atores envolvidos desde o início; 2) a inexistência de um modo Nesse ponto, há uma sobreposição entre políticas setoriais e regionais. 70 Dois Relatórios Técnicos das Missões Tecnológicas (SECT, 1996a e 1996b) apresentam um resumo da proposta e dos 71 encaminhamentos iniciais. Nesses relatórios ficam esclarecidos os critérios para a definição das missões (envolvendo a identificação de problemas/oportunidades, mercado econômico social, externalidades, inserção social, capacidade de mobilização de recursos e tempo de maturação), a composição do comitê de coordenação (SECT e SEPLAN – coordenação política -, FIEMG, FAEMG, FEDERAMINAS, ALEMG, BDMG, Fórum de Reitores das Instituições de Ensino Federal em Minas Gerais, Sindicatos/Fetaemg e Associação das Donas-de-Casa). As missões definidas foram: 1) gemas e jóias; 2) melhoria do rebanho e saúde animal; 3) agricultura; 4) florestas tropicais; 5) biotecnologia; 6) processamento de resíduos e rejeitos poluidores. 139 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • institucional que garantisse estabilidade na sua implementação. Essas razões apenas fortalecem a BDMG 40 anos sugestão aqui apresentada e, em especial, o papel do Conselho Estadual de Inovação na sua coordenação. Em resumo: as prioridades devem ser definidas de forma que os setores científicos e empresariais sintam-se representados, e a instância de coordenação deve ter estabilidade suficiente para garantir a continuidade dos projetos.72 Prioridades como desenvolvimento habitacional, políticas de irrigação, alternativas de geração de energia (energia solar e eólica), erradicação de doenças tropicais etc. poderiam definir linhas de investimento em pesquisas científicas capazes de gerar conhecimentos novos de impacto tecnológico mais imediato e de relevância científica indiscutível.73 A idéia de projetos “mission-oriented ” estabelece, assim, uma linha para o desenvolvimento científico que articula as dimensões básicas e aplicadas da ciência. Coerentemente com os conceitos apresentados (o caráter bidirecional dos fluxos entre a ciência e a tecnologia), esses projetos poderiam nascer de três pontos diferentes: 1) do setor científico para o setor tecnológico: como tornar economicamente viável a aplicação de um conjunto de conhecimentos já disponíveis nas universidades; 2) do setor empresarial/ tecnológico para o setor científico: como avançar o conhecimento necessário para viabilizar a produção de um novo bem; 3) do setor público em direção aos dois: por exemplo, como produzir determinada vacina e viabilizar a sua produção para utilização em massa. 7.2. Financiando o sistema 7.2.1. As características especiais do investimento em inovação e uma debilidade específica do sistema nacional de inovação As características especiais do investimento em atividades inovativas são extensamente discutidas na literatura. Textos clássicos analisam as características peculiares da alocação de recursos para a invenção. Arrow (1962), por exemplo, deduz das características da informação e de sua produção uma tendência ao subinvestimento em atividades de invenção e pesquisa.74 Autores de abordagens teóricas tão distintas como Arrow (1962) e Pavitt (1991) apresentam argumentos diferentes para o investimento público em atividades científicas e tecnológicas. As características especiais da produção de novas informações (pesquisas, inovações etc.), porém, não se limitam a definir um papel claro e insubstituível para o setor público na construção da infra-estrutura científica. Essas características repercutem fortemente tanto na motivação das firmas em realizar investimentos inovativos como na forma como estes investimentos vão assumir. O investimento em P&D envolve algumas especificidades técnicas e econômicas que determinam a forma de seu financiamento, particularmente o seu longo período de maturação e a necessidade de um volume elevado de recursos. Tais características geram uma aguda incerteza devido aos riscos técnicos e de mercado envolvidos.75 O elevado volume de recursos Talvez o modelo da Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação possa ser adaptado para a realidade estadual e 72 para o objetivo mais específico de definir as linhas mestras para as “missões” que nortearão um conjunto de iniciativas do Conselho Estadual de Inovação. Freeman (1992) sugere essa linha de raciocínio, propondo uma rearticulação no estabelecimento de prioridades para a 73 pesquisa científica em função de preocupações ambientais. Essa abordagem parece ser inteiramente justificada para a situação econômica e social de países no estágio de desenvolvimento do Brasil. Hoff & Stiglitz (2000, p. 412) mencionam o trabalho de Arrow para indicar o papel dessas características para a existência 74 de “hiatos de conhecimento” entre países avançados e atrasados. 140 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • necessário deveria induzir as firmas inovadoras a solicitar recursos de terceiros. Contudo os riscos BDMG 40 anos tendem a inibi-las nessa busca de recursos. A opção de grande parte das firmas mundo afora tem sido pelo autofinanciamento, já que, além dos fatores inibidores da demanda, a oferta de recursos para o financiamento externo é reduzida ou, até mesmo, inexistente, em decorrência das incertezas envolvidas. Segundo Zysman (1983), há três sistemas de financiamento do investimento em geral e, conseqüentemente, do investimento inovativo: os sistemas dominados pelos mercados de capitais, os sistemas dominados pelo crédito privado e os sistemas de crédito público. O primeiro modelo pode ser exemplificado especialmente pela forma de financiamento do investimento nos Estados Unidos e na Inglaterra. Nesses países, é privilegiado o canal do financiamento direto via emissão de papéis (ações, debêntures etc.) pela firma investidora, que busca captar os recursos do público poupador. No segundo modelo, os bancos provêem as firmas de crédito de longo termo; este é caso da Alemanha. No terceiro padrão, à semelhança do segundo, o governo garante a oferta de crédito de longo termo. Instituições públicas, tais como bancos de desenvolvimento e agências de fomento, realizam tal oferta, como é o caso da França. Alternativamente, o governo pode, em vez de participar diretamente do sistema de financiamento, impor uma série de regras para dirigir o sistema de crédito privado para o financiamento de longo termo, como no Japão. No Brasil, o sistema de financiamento a investimentos em P&D é basicamente limitado ao autofinanciamento, não encontrando lugar na taxonomia de Zysman (1983). Em relação aos gastos com P&D de 1993 a 1998, os recursos investidos foram basicamente autofinanciados e somente uma reduzida parcela foi financiada por fontes externas: as agências públicas (BNDES, Finep etc.), as agências internacionais, o Sebrae, os bancos privados e outras fontes que subsidiam ou praticamente doam recursos para este fim. O GRAF. 2 mostra que no período 1993-98, a parcela autofinanciada dos recursos investidos nunca foi inferior a 90% (a fonte dessas informações é a base de dados da Associação Nacional de P,D&E das Empresas Inovadoras - Anpei). 76 Embora os dados fornecidos pela Anpei não revelem, sabe-se que as fontes externas são fundamentalmente fundos fiscais e créditos oficiais e que, certamente, a participação dos bancos privados deve ser quase nula no financiamento do investimento inovativo. A especificidade do investimento empresarial em P&D deriva diretamente do grau de incerteza em que este tipo de 75 investimento está envolvido. Além das variáveis-incertas presentes quando da decisão de investir em bens de capital, tais como a demanda futura, o investimento em P&D, para ser bem-sucedido, depende de novas variáveis. Ao decidir comprar uma máquina para produzir uma mercadoria X, o empresário enfrenta a incerteza, por exemplo, quanto à demanda por essa mercadoria (risco de mercado). Quando, porém, esse empresário decide contratar uma equipe de pesquisadores para inventar uma nova máquina para produzir a mesma mercadoria X, enfrenta novas incertezas: o desenlace da atividade de pesquisa pode levar ou não àquela nova máquina desejada (risco técnico). Ademais, a invenção pode ter gerado uma nova máquina não competitiva. O esforço de P&D, portanto, pode ser considerado um investimento de caráter especial, um investimento denso de incerteza. A base de dados da Anpei possui uma amostra bastante representativa. Em média, 450 empresas responderam ao questionário 76 a cada ano. Tais empresas têm faturamento bruto que corresponde a 41% do PIB industrial do Brasil. As empresas da amostra estão em média distribuídas da seguinte forma: 70% no Sudeste, 20% no Sul, 8% no Nordeste e 2% nas demais regiões. Os resultados da PINTEC-IBGE aperfeiçoarão os dados para a análise das fontes de financiamento e o papel das fontes externas no investimento inovativo. 141 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • GRÁFICO 2 BDMG 40 anos PERCENTUAL DE FONTES EXTERNAS E DE AUTOFINANCIAMENTO DO INVESTIMENTO EM P&D Isso ocorre porque, no Brasil, o mercado de capitais e, especificamente, o mercado de ações é bastante débil, assim como porque não existe uma vocação do sistema financeiro brasileiro para se transformar em um sistema de crédito, em qualquer das versões destacadas na classificação de Zysman (1983). Cabe ressaltar, portanto, que até mesmo o investimento não-inovativo é fortemente autofinanciado na economia brasileira. Segundo Lees, Bott e Cysne (1990), durante os anos 1980, a parcela dos gastos que foi autofinanciada nas empresas privadas nacionais era de aproximadamente 77%, enquanto que as empresas privadas estrangeiras utilizavam quase que 88% de recursos próprios para financiar os seus gastos. A debilidade do mercado de ações é basicamente devida ao reduzido volume da poupança com perfil de longo prazo, que poderia dar densidade a esses mercados. Por exemplo, os fundos de investimento administrados pelos bancos – compostos pelos FIFs (fundos de investimento financeiro), por fundos de ações e outros – concentram suas aplicações, em grande medida, nos títulos federais e em uma reduzida parcela de ações.77 Outro indicador da debilidade do sistema financeiro brasileiro é a concentração de suas operações de crédito em empréstimos e financiamentos de curto prazo, aspecto que não foi superado no período de estabilização monetária pós-Plano Real. Em resumo, o sistema financeiro brasileiro não tem se mostrado capaz de desempenhar as funções exercidas pelos sistemas de crédito privado ou público identificadas por Zysman. Desse modo, é possível identificar como características da imaturidade do sistema de inovação brasileiro uma combinação de escassez de gastos em P&D, desperdício de oportunidades geradas a partir da infra-estrutura científica e a incapacidade do sistema financeiro de financiar o investimento inovativo. Trata-se, portanto, de investigar a maneira que tornaria possível ampliar os recursos investidos em atividades inovativas sem ter que desviar recursos públicos para financiamento de empresas privadas e sem deslocar, indevidamente, recursos comprometidos com a infra-estrutura pública de ciência para a iniciativa privada. Para uma avaliação dos recursos disponíveis em mercados de capital de risco, ver Freitas e Sá (2001). 77 142 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 7.2.2. Recursos disponíveis em Minas Gerais BDMG 40 anos Essa não é uma tarefa simples a ser enfrentada no nível estadual. Os problemas estruturais relacionados aos investimentos inovativos se mantêm, mas os recursos e os mecanismos potencialmente mobilizáveis não são tão numerosos como os disponíveis no nível federal ou no Estado mais rico da nação, São Paulo. De acordo com os dados da TAB. 19, a Região Sudeste concentrou, em média, 68% dos recursos estaduais direcionados para C&T no Brasil entre 1990 e 2000. Em grande medida, esse resultado é influenciado pela arrecadação superior dos Estados que a compõem. Desses 68%, 44% são gastos de São Paulo e 14% de Minas Gerais, o que representa 65% e 20%, respectivamente, do gasto da região. Os dispêndios têm fortes oscilações no período, sofrendo uma queda de 1993 a 1995 (12%), recuperando-se em 1996 e chegando no seu ápice em 1997, quando se inicia uma nova tendência de queda, que se prolonga até 2000. É interessante notar que o formato da curva total é guiado fortemente pela do Sudeste, e a desta, por São Paulo. Outro ponto importante aparece quando analisamos a Região Sul. Enquanto as demais regiões apresentaram uma trajetória cadente de 1993 a 1995, ali deu-se o inverso, o que lhe valeu ultrapassar Minas nessa época e manter tal condição até o fim da década. TABELA 19 RECURSOS DOS GOVERNOS ESTADUAIS APLICADOS EM C&T - 1990-2000 2000(1) Regiões 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Norte 24006 24057 3187 10031 15599 3527 2015 8545 9807 6643 23106 Nordeste 70392 119909 69765 80238 85055 93939 99391 127838 139576 97663 68401 Centro- Oeste 28682 12589 45220 33749 77470 50129 41522 40466 37895 30413 32694 Sudeste 425432 631572 582444 776730 632921 483404 741197 793088 784414 832332 759926 MG 107254 242702 185663 191216 207301 88299 103105 79217 73992 48764 57422 SP 280283 369654 371635 563899 395896 349474 369766 507358 492940 581595 524390 Sul 115161 78909 131863 106554 160818 255069 222700 239903 231780 158102 152513 Total 663674 867037 832479 1007302 971864 886068 1106826 1209840 1203472 1125153 1036640 FONTE: MCT, 2002.Notas: Valores monetários expressos em R$ 1.000 de 1999, atualizados pelo IGP-DI (médias anuais) da FGV.(1) Em 2000 dados preliminares. Apesar de uma receita inferior à de São Paulo, a participação do dispêndio em C&T sobre a arrecadação estadual em Minas Gerais era, no começo da década de 1990, superior à paulista. De 1994 a 1995 ocorreu uma forte queda das participações em todas as regiões, com exceção do Sul, que, a partir daí, passa à liderança. Em 1996 e 1997 o Sudeste ensaiou uma recuperação, mas não graças ao desempenho de Minas. TABELA 20 PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DOS DISPÊNDIOS EM C&T NA RECEITA TOTAL DOS ESTADOS - 1991-1997 Regiões 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Norte 0,36 0,06 0,17 0,26 0,05 0,03 0,11 Nordeste 0,75 0,43 0,48 0,52 0,53 0,50 0,54 Centro-Oeste 0,16 0,54 0,38 0,77 0,50 0,39 0,34 (Continua...) 143 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 20 (Continuação) BDMG 40 anos PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DOS DISPÊNDIOS EM C&T NA RECEITA TOTAL DOS ESTADOS - 1991-1997 Regiões 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Sudeste 1,26 1,17 1,50 1,25 0,83 1,19 1,16 Sul 0,63 0,86 0,70 1,02 1,62 1,18 1,23 MG 2,54 1,84 2,17 1,99 0,82 0,92 0,65 SP 1,24 1,34 1,71 1,31 0,96 0,97 1,17 Total 0,93 0,87 1,02 0,98 0,81 0,93 0,92 FONTE: MCT, 2002. Notas: Valores monetários expressos em R$ 1.000 de 1999, atualizados pelo IGP-DI (médias anuais) da FGV. Com relação à infra-estrutura científica, o quadro geral está apresentado no ANEXO II, sobre a situação da Fapemig. O grande avanço obtido é a consolidação da Fapemig como instituição, incluindo aí a sua credibilidade e competência reconhecidas pela comunidade científica e pela parcela do empresariado que valoriza a atividade inovativa. As oscilações e a instabilidade do comprometimento dos diversos governos com a instituição são dignos de nota. É fundamental o reconhecimento de que a dotação orçamentária constitucionalmente definida é um ponto de partida básico e indispensável. Essa dotação constitucional é um pré- requisito para o novo papel da Fapemig discutido no ANEXO II e no tópico 7.1. Do ponto de vista financeiro, é importante identificar não apenas a acentuada redução do número de grandes bancos sediados no estado, como também o fato de que a regulação do setor é de competência federal, o que torna ainda mais complexa a solução dos problemas apresentados na seção anterior. Do ponto de vista da dimensão empresarial, existem inúmeras iniciativas do setor público em curso no Estado para dar conta de alguns problemas relacionados às características especiais do investimento inovativo.78 Destacam-se quatro iniciativas: 1) incubadoras tecnológicas; 2) parques tecnológicos; 3) fundos para apoio a empresas de base tecnológica; 4) fundos para apoio a setores de alta tecnologia. Essas iniciativas concentram-se no apoio a pequenas empresas.79 Em relação às incubadoras, segundo a Anprotec, das 15 incubadoras existentes em Minas Gerais, 10 podem ser consideradas de base tecnológica. As incubadoras de base tecnológica, evidentemente, estão em cidades com instituições de ensino superior (Belo Horizonte, Viçosa, Juiz de Fora, Santa Rita de Sapucaí, Itajubá e Uberlândia). A Fundação Biominas é um exemplo já citado de uma incubadora com importante potencial, e se diferencia das demais por ter, na sua articulação, uma firma estabelecida com envolvimento em atividades inovativas (a Biobrás). Essa característica distintiva pode ser utilizada em futuras análises comparativas sobre as experiências das incubadoras. A construção de parques tecnológicos é mais recente e envolve uma iniciativa em curso em Belo Horizonte. Embora seja uma iniciativa importante, é ainda cedo para qualquer avaliação objetiva. O envolvimento do setor privado com atividades inovativas em Minas Gerais foi apresentado na seção 5, a partir do estudo de 78 estatísticas de patentes. O IBGE está terminando uma pesquisa encomendada pelo MCT, a Pesquisa Industrial da Inovação Tecnológica (PINTEC), que apresentará uma visão dos gastos em P&D das empresas, permitindo uma compreensão mais precisa do envolvimento das firmas estabelecidas em Minas Gerais com atividades inovativas. Há ainda um conjunto de fundos disponíveis para empresas e instituições de pesquisa no âmbito dos fundos setoriais. Os 79 recursos são alocados pelo FNDCT, operado pela FINEP. Os 14 fundos setoriais são: petróleo e gás natural, energia, recursos hídricos, transportes, recursos minerais, espacial, tecnologia da informação, telecomunicações, biotecnologia, agronegócio, aeronáutico, saúde e o fundo verde-amarelo. Para um levantamento das fontes de recursos disponíveis para o financiamento de empresas de base tecnológica, ver Gonçalves (2002), especialmente a seção 4. 144 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Quanto aos fundos para apoio a projetos tecnológicos, destacam-se dois: o FUNDESE- BDMG 40 anos Base tecnológica (do BDMG) e o PROMITEC (convênio entre o BDMG e a Fapemig). Esses dois fundos têm em comum dois elementos: 1) as firmas clientes distribuem-se basicamente entre os setores de biotecnologia e saúde, informática e eletrônica-telecomunicações; 2) a oferta é superior à demanda (de 2000 a 2002, o PROMITEC disponibilizou, em valores correntes, R$2.85 milhões, dos quais foram aprovados R$0,62 milhões; no caso do FUNDESE, de cerca de R$8 milhões disponíveis, foram demandados R$5.049 milhões).80 Finalmente, entre os fundos para apoio a setores de alta tecnologia, destaca-se o PROE- Eletrônica (BDMG), com financiamento alcançando um total de R$ 25.816.868,00. 7.2.3. Linhas gerais A questão do financiamento da atividade inovativa é crucial e talvez a principal limitação atual do processo de amadurecimento do sistema de inovação brasileiro. Passos no sentido da superação desse problema são indispensáveis. Campelo (2000) realiza um levantamento detalhado das instituições envolvidas com financiamento e apoio à atividade inovativa no Brasil. A avaliação geral apresentada anteriormente sobre a imaturidade do sistema de inovação no Brasil é um diagnóstico da incapacidade dessas importantes tentativas em superar os problemas apontados ao longo deste trabalho. Passos no sentido da solução da questão do financiamento da inovação envolvem a compreensão de quatro dimensões: 1) o sistema financeiro brasileiro não tem condições de evoluir, deixado à própria sorte, em direção a um sistema capaz de financiar o investimento inovativo (talvez nem mesmo o investimento de longo prazo); 2) o caráter rudimentar do mercado de capitais brasileiro torna alternativas como o “venture capital” pouco sustentáveis no médio prazo; 3) os diferentes componentes do sistema de inovação dependem de fontes distintas de financiamento (o setor científico depende de recursos governamentais, as atividades tecnológicas relacionam-se a investimentos privados, que podem ou não ser estimuladas por políticas públicas, o investimento privado em P&D tem elevada propensão a ser financiado por fontes internas da empresa); 4) um objetivo importante da proposição de políticas de financiamento é a busca de mecanismos que estimulem e/ou induzam o sistema financeiro privado a contribuir para o financiamento das atividades inovativas. As medidas propostas anteriormente esbarram na existência de restrições ao financiamento do desenvolvimento científico e tecnológico. Entre outros aspectos, convém ressaltar: a) a ausência de linhas de crédito com prazos e custos compatíveis com o risco e prazo de maturação dos investimentos em P&D; b) a ausência de um ambiente institucional capaz de prover o acesso a capital de risco pelas empresas; c) a escassez de recursos públicos orçamentários para o financiamento de institutos de pesquisa, universidades e agências de fomento. Uma dificuldade adicional decorre do fato de que as iniciativas nessa área dependem, em boa medida, de decisões que escapam à alçada do poder público estadual. Entre outras medidas, sugere-se: As razões dessa diferença merecem uma investigação especial. A conjectura deste capítulo sugere que a falta de massa crítica 80 (ver discussão na seção 3 e dados na seção 5) pode explicar essa relativa ociosidade de recursos. 145 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • 1) Promover o direcionamento de parcela das operações de crédito do sistema financeiro BDMG 40 anos (público e privado) para o financiamento de investimentos em empresas de base tecnológica, seja através de regras compulsórias, seja, indiretamente, por meio da concessão de facilidades de acesso ao redesconto para essas operações; 2) Criar novas fontes de recursos para investimento a longo prazo e direcionar parcela dos recursos já disponíveis (FAT, fundos de pensão etc.) para aplicações na forma de capital de risco em pequenas e médias empresas de base tecnológica; 3) Promover a criação ou aperfeiçoamento de mecanismos de seguro, refinanciamento ou outros arranjos institucionais que permitam compensar a falta de garantias para obtenção de financiamento, especialmente para novas empresas de base tecnológica; 4) Criar fundo para o financiamento de projetos de criação de novas empresas de alta tecnologia nas incubadoras ligadas a universidades ou institutos de pesquisa; 5) Rever os esquemas de incentivo fiscal vigentes no sentido de estimular as atividades de P&D nas empresas, através de medidas como: a) a criação de deduções vinculadas ao depósito de patentes ou a gastos com educação e treinamento; b) a revisão de critérios contábeis para permitir a depreciação de investimentos intangíveis; c) a isenção fiscal para investimentos (capital de risco) em pequenas e médias empresas de base tecnológica; etc. 6) Aprofundar e aperfeiçoar o emprego de critérios de desempenho tecnológico na avaliação de projetos pelo BDMG; 7) Reverter o quadro histórico indicado na TAB. 22, assegurando que as agências de fomento, particularmente a Fapemig, recebam um fluxo regular e estável de recursos, de acordo com a previsão da Constituição Estadual. 7.2.4. Medidas relacionadas ao Conselho Estadual de Inovação Do ponto de vista do financiamento, o Conselho Estadual de Inovação deveria dar conta das seguintes tarefas: 1 ) centralizar todas as fontes de financiamento, de forma a disponibilizar com agilidade, aos interessados, todos os recursos potencialmente disponibilizáveis (organizar os fundos disponíveis na FINEP, no MCT, no BNDES, no sistema SEBRAE, na FIEMG, no BDMG na Fapemig. O próprio BDMG poderia organizar uma secretaria com essa responsabilidade); 2) articular iniciativas federais com ações estaduais, garantindo que recursos disponíveis no País possam chegar ao Estado (e que exista coordenação na construção do sistema nacional de inovação); 3) estimular a criação de mecanismos de incentivo para investimentos em P&D das firmas estabelecidas (com especial atenção para a articulação com as discussões em torno da nova lei de inovação), pois o comprometimento de um núcleo de médias e grandes firmas com atividades inovativas é decisivo para o avanço do sistema estadual; 4) organizar estudos sobre soluções de mais longo prazo para o financiamento que envolver um maior comprometimento do setor financeiro privado (ver um proposta para discussão no ANEXO IV). 146 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • ANEXO I BDMG 40 anos Limitações das estatísticas de patentes A literatura sobre patentes discorre amplamente sobre suas limitações como indicador do progresso tecnológico (nem toda inovação é patenteável, existem diferenças intersetoriais nas propensões a patentear etc.). Esses problemas ficam maiores em países tecnologicamente atrasados, pois inúmeros produtos e processos que significam inovação local, expressando aprendizado e absorção de tecnologia, não são patenteados. Por isso, os mapas de capacitação tecnológica de Minas a partir de estatísticas de patentes devem ser avaliados com cautela e com consciência desses problemas. Além disso, há uma importante dificuldade adicional que é a ausência dos dados de patentes individuais da análise, por inexistirem informações quanto ao município dos inventores. Para tratar dessas limitações, outras estatísticas podem ser exploradas, bem como estudos de caso ou setores. Os três tópicos apresentados abaixo buscam suprir essas deficiências. Um levantamento sobre registro de marcas De forma preliminar, foi constituído um pequeno banco de dados de empresas mineiras dos setores industriais e de informática. O banco foi montado a partir da RAIS, selecionando as 50 maiores empresas (por número de empregados) de todas as Divisões CNAE para a indústria extrativa, de transformação e de informática. Dessa seleção foram encontradas 1.228 empresas.81 O resultado geral mostra o potencial informativo de um banco sobre marcas: 84 empresas registraram ao menos uma patente entre 1988 e 1996, enquanto 542 empresas registraram ao menos uma marca entre 1992 e 2002. A TAB. 21 indica a distribuição intersetorial de marcas e patentes na amostra selecionada. É interessante notar que apenas uma divisão não registrou nem marcas, nem patentes (“extração de carvão mineral”). Oito divisões não registraram patentes mas registraram marcas. Nenhuma divisão registrou mais patentes do que marcas. O significado econômico das marcas relaciona-se à diferenciação de produtos. (SCHERER e ROSS, 1990, capítulo 16). Em termos de inovação, a diferenciação de produto pode ser vista como um primeiro passo em direção à execução de atividades inovativas mais complexas (que justificam o registro de patentes). O Manual Oslo, editado pela OECD (OECD, 2001, p. 40), considera, no quesito “aquisição de tecnologia desincorporada” (“disembodied”) a aquisição de marcas. Ou seja, recursos alocados para a aquisição de marcas contam como “componentes de inovações em produtos e processos tecnológicos” (p. 40). Talvez, em um ambiente menos desenvolvido tecnologicamente do que a OECD, a criação de marcas deva ser avaliada como um elemento tecnológico relevante, de conteúdo tecnológico mais baixo, mas uma informação que não pode ser desconsiderada em um ambiente pré-catching up. Portanto, a construção de bancos de dados sobre marcas pode acrescentar importantes informações para a avaliação dos casos brasileiro e mineiro. O IBGE, seguindo o modelo da OECD, está montando uma base através da Pesquisa Industrial de Inovação Tecnológica – 2000, em que faz perguntas referentes a acordos de transferência de tecnologia explorando a utilização de marcas de 1998 a 2000. Algumas divisões eram compostas por menos de 50 empresas (por exemplo, algumas indústrias extrativas), outras apresentaram 81 um pouco mais do que 50 (pois, como o critério foi número de empregados, as empresas imediatamente seguintes à que ocupava a 50ª posição tinham o mesmo número de empregados) e algumas divisões apresentavam a mesma empresa mais de uma vez, dada a existência de unidades em diferentes municípios. 147 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 21 BDMG 40 anos NÚMERO DE EMPRESAS COM PATENTES E/OU MARCAS NO INPI PARA DIVISÕES CNAE SELECIONADAS DIVISÃO DESCRIÇÃO PATENTES MARCAS CNAE Div. 10 Extração de carvão mineral 0 0 Div. 11 Extração de petróleo e gás natural 0 1 Div. 13 Extração de minerais metálicos 4 7 Div. 14 Extração de outros minerais 0 16 Div. 15 Fabricação de produtos alimentares e bebidas 2 27 Div. 16 Fabricação de produtos do fumo 0 8 Div. 17 Fabricação de produtos têxteis 1 16 Div. 18 Confecção de artigos do vestuário e acessórios 0 31 Div. 19 Preparação de couros e fabricação de artefatos de couro, artigos de viagem e calçados 4 31 Div. 20 Fabricação de produtos de madeira 1 14 Div. 21 Fabricação de pastas, papel e produtos de papel 1 18 Div. 22 Edição, impressão e reprodução de gravações 0 39 Div. 23 Fabricação de coque, refino de petróleo, elaboração de combustíveis nucleares e produção de álcool 0 7 Div. 24 Fabricação de produtos químicos 7 26 Div. 25 Fabricação de artigos de borracha e plástico 7 19 Div. 26 Fabricação de produtos de minerais não-metálicos 6 27 Div. 27 Metalurgia básica 10 26 Div. 28 Fabricação de produtos de metal - exclusive máquinas e equipamentos 3 27 Div. 29 Fabricação de máquinas e equipamentos 10 32 Div. 30 Fabricação de máquinas para escritórios e equipamentos de Informática 0 12 Div. 31 Fabricação de máquinas, aparelhos e materiais elétricos 4 25 Div. 32 Fabricação de material eletrônico e de aparelhos e equipamentos de comunicações 6 23 Div. 33 Fabricação de equipamentos de instrumentação para usos médico- hospitalares, Inst. 6 22 Div. 34 Fabricação e montagem de veículos automotores, reboques e carrocerias 4 15 Div. 35 Fabricação de outros equipamentos de transporte 1 11 Div. 36 Fabricação de móveis e indústrias diversas 7 30 Div. 72 Atividades de informática e conexas 0 32 Total 84 542 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI(1988-2002) e RAIS(1988-1996). Ainda com relação aos dados compilados para este exercício, enquanto as 84 empresas que registraram ao menos uma patente distribuíam-se entrem 38 municípios, as 542 empresas com registro de marcas localizavam-se em 118 municípios. As estatísticas de marcas trazem informações tanto para setores de baixa tecnologia (31 empresas com marcas na divisão de confecção de artigos e vestuários) e de alta tecnologia (32 empresas de “atividades de informática e conexas” registraram marcas; a Biobrás não tem nenhuma patente nesse banco, mas tem 92 ocorrências no banco de marcas, dentre elas, várias relacionadas a registros de nomes de produtos e medicamentos). 148 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • O setor de biotecnologia BDMG 40 anos O potencial do setor de biotecnologia também não é captado pelas estatísticas de patentes. Dois estudos mais detalhados demonstram o peso do Estado no setor. Souza (2001) apresenta dados de uma especialização de Minas em biotecnologia através da análise dos dados de pesquisadores e suas respectivas áreas de atuação. De acordo com esse trabalho, Minas Gerais conta com cerca de 12,61% dos “pesquisadores” de biotecnologia do país, uma participação relativa superior ao que o Estado possui no total de pesquisadores (9,6% conforme a TAB. 3). Souza (2001) chama a atenção, ainda, para os dados do Estado de São de Paulo, que possui cerca de 28,54% dos pesquisadores envolvidos com biotecnologia, enquanto que sua participação no total de pesquisadores é de 32,38%. O setor agropecuário A capacidade inovativa de Minas nesse setor também não é captada pelas estatísticas de patentes. A pesquisa científica e os aperfeiçoamentos tecnológicos são organizados de forma a se difundirem livremente. Um estudo de caso sobre a Epamig avaliou como as pesquisas e a experimentação realizadas pela instituição geraram maior produtividade da atividade agrícola. Os exemplos envolvem a produção de algodão, arroz, feijão, entre outros. (CANÇADO JR, 1999). No caso do algodão, melhoramentos genéticos proporcionaram saltos da produtividade média, que era de cerca de 1.125 kg/ha, em 1975 - com picos de 2.046 kg/ha, dependendo das condições de cultivo -, para 2.700 kg/ha em 1993 - com picos de 4.400 kg/ha, dependendo das condições de cultivo. (CANÇADO JR, 1999). Para o arroz, o mesmo autor afirma que as pesquisas buscaram levar em conta as cultivares já existentes e os distintos ambientes. Tomando como exemplo uma das cultivares (Rio Paraíba), a produtividade em ensaios foi 30% superior à de outra variedade existente. No período de 1980 a 1997, ainda de acordo com Cançado Jr. (1999), “o feijão das ‘águas’ apresentou um aumento de produtividade de apenas 6,6%, entretanto o da ‘seca’, no mesmo período, teve um aumento na produtividade de 54,5%” (1999, p. 63), crescimento que se deu principalmente devido à pesquisa. A importância da Epamig e da pesquisa e experimentação foi avaliada por Cançado (1999) em termos de retornos econômicos dos gastos com pesquisa, que foram estimados em 31,8%, indicando que para cada R$1,00 investido em pesquisa, obteve-se de retorno R$1,32. 149 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • ANEXO II BDMG 40 anos A contribuição da Fapemig para a construção de um sistema de inovação em Minas Gerais As considerações feitas anteriormente sublinham o papel das políticas públicas para a superação das debilidades e para a exploração das potencialidades do sistema de inovação de Minas Gerais. Um elemento central dessas políticas está no reforço da infra-estrutura científica do estado, donde o papel fundamental a ser cumprido por uma instituição de apoio e fomento à pesquisa. Para investigar o papel potencial de instituições estaduais de apoio à pesquisa e estabelecer um certo parâmetro para a definição de recursos e de políticas para a atuação da Fapemig, parte-se, neste Anexo, de uma análise do papel da Fapesp na constituição do sistema de inovação de São Paulo (o caso mais bem-sucedido do País). Em segundo lugar, avalia-se o desempenho da Fapemig desde a sua fundação para determinar sua real contribuição até o presente e discutir a sua contribuição potencial, em especial para dar conta dos dilemas e tarefas apresentados nas seções finais deste capítulo. O papel de instituições estaduais de fomento à pesquisa científica O fio condutor da análise, como discutido anteriormente, é a necessidade de construção de um sistema nacional de inovação no país. Dado o caráter continental do Brasil e as características diferenciadas das unidades federativas, a construção do sistema de inovação brasileiro deve passar também por iniciativas estaduais e locais. Nesse sentido, o Brasil deve replicar uma característica de um sistema também continental como o dos Estados Unidos. (MOWERY & ROSENBERG, 1993). O papel das iniciativas locais e estaduais em um sistema como o brasileiro é importante em termos estruturais porque é necessário garantir um grau de diversidade grande no interior do sistema nacional. Diversidade é uma fonte de força e versatilidade para sistemas de inovação (NELSON & ROSENBERG, 1993). No caso do Brasil, a variedade de demandas, de recursos (naturais e humanos) e de especializações econômicas e industriais exige um sistema razoavelmente diversificado. Essa variedade deve ser resultado de capacidades e de iniciativas locais. A construção desse elemento estrutural de um sistema maduro no País deve combinar- se com investimentos para a redução da desigualdade e da concentração existentes no sistema atual, como já apontamos anteriormente. Essas duas observações oferecem uma importante introdução ao papel de uma instituição como a Fapemig para o processo de desenvolvimento do Estado e do País. Outras evidências sobre o papel de fundações estaduais podem ser levantadas a partir do estudo do caso mais bem-sucedido no País. Fundada em 1962, a Fapesp cumpriu um papel que foi assim sintetizado: o sistema científico do Estado de São Paulo foi resultado de uma ação bem-sucedida entre os esforços do governo federal na preparação de recursos humanos de alto nível em ciência e tecnologia; a determinação do governo estadual de assegurar um fluxo permanente de recursos para a manutenção de suas universidades – reconhecidos centros de excelência acadêmica; e da pesquisa científica e tecnológica pela Fapesp, responsável pelo financiamento dessas atividades em todas as instituições de pesquisa, públicas e privadas, estaduais ou federais, localizadas no Estado, de acordo com o mérito dos projetos. (QUADROS et al, 2000, p. 139). 150 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Segundo os mesmo autores, o sistema institucional de ciência e tecnologia de São Paulo BDMG 40 anos tem “como eixo estruturante as ações virtuosas empreendidas pela Fapesp no apoio às pesquisas acadêmicas e empresariais” (p. 139). Em termos de gastos gerais com o financiamento à ciência e tecnologia no Estado de São Paulo, em 1995 houve uma divisão relativamente equitativa entre o Governo Estadual, o Governo Federal e as empresas. Segundo a Fapesp (1998, p. 20), o governo estadual paulista respondeu naquele ano por US$715.8 milhões do financiamento, enquanto o Governo Federal respondeu por US$626.6 milhões e as empresas por US$ 742.9 milhões, dos quais US$73.8 milhões foram de empresas estatais (p. 16). Do total gasto pelo Governo Estadual, a Fapesp respondeu por US$ 135.7 milhões (entre 1990 e 1994 o dispêndio médio da Fapesp foi de US$ 42.26 milhões). O peso da Fapesp na pesquisa científica pode ser avaliado pelo seguinte dado: em 1995, a Fapesp respondeu por 33,8% (correspondendo a US$ 135.7 milhões) do total dos recursos de fomento à pesquisa do estado de São Paulo e as agências federais responderam pelos 66,2% restantes (Quadros et al, 2000, p. 130). Por outro lado, Quadros et al (2000, p. 129-130) identificam uma divisão de trabalho entre as instituições federais e a Fapesp em São Paulo. Os recursos das instituições federais (principalmente CNPq e Capes) “se destinam basicamente ao pagamento de bolsas para estudantes de pós-graduação e pesquisadores”. Por sua vez, os recursos da Fapesp “são hoje responsáveis por 85,8% dos recursos destinados à pesquisa e à infra-estrutura das universidades e institutos de pesquisa paulistas” (p. 129). Segundo os mesmos autores, “a Fapesp tem tido um papel decisivo na manutenção e na ampliação dos laboratórios e das atividades de pesquisa do Estado de São Paulo durante a década de 90” (p. 129). Uma avaliação do papel da Fapemig: recursos e desempenho Essa subseção apresenta alguns dados descritivos dos recursos utilizados pela Fapemig, das atividades apoiadas, da distribuição do apoio por regiões e disciplinas e uma comparação entre coordenadores de projetos financiados pela Fapemig e autores de artigos e inventores de patentes em Minas Gerais. Escassez e instabilidade dos recursos da Fapemig Uma avaliação do papel da Fapemig nos seus 15 anos de existência deve começar por um dado objetivo: o montante de recursos recebidos pela instituição. A TAB. 22 apresenta o total de recursos orçados e os recursos efetivamente liberados para a instituição entre 1986-1999. Três aspectos podem ser destacados. Em primeiro lugar, os valores efetivamente liberados nunca corresponderam ao orçamento constitucional, oscilando entre menos de 7% do orçamento anual, em 1993 e 1994, a 83,6% do orçamento em 1996.82 Em segundo lugar, a instabilidade dos valores efetivamente liberados é grande. Apenas em 1991 o total de recursos ultrapassou os R$10 milhões. Posteriormente, houve altos e baixos (1994: R$ 5 milhões; 1996: R$ 35 milhões; 1999: R$ 16 milhões).83 A Emenda Constitucional n. 17 (de 1995) reduziu para 1% o percentual de aplicação da receita orçamentária corrente do Estado 82 a partir de 1998. Em 1996,o orçamento da Fapemig seria de 0,7% dessa receita. Para uma comparação com a Fapesp, é interessante repetir o dado apresentado na seção 5: em 1995, a Fapesp contou com US$ 83 135,7 milhões. 151 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 22 BDMG 40 anos COMPARATIVO ENTRE OS RECURSOS PREVISTOS NO ORÇAMENTO E EFETIVAMENTE DISPONÍVEIS PARA A FAPEMIG - 1986-1999 Orçamentos Anuais Valor dispendido Dispendido / Anos (em milhares de reais) (em milhares de reais) Orçado (em %) 1986 2.528 1.126 44,54 1987 1.162 434 37,35 1988 145 88 60,69 1989 414 163 39,37 1990 42.406 5.253 12,39 1991 107.879 12.233 11,34 1992 98.131 11.489 11,71 1993 123.203 8.470 6,87 1994 90.048 5.560 6,17 1995 23.405 13.438 57,42 1996 42.450 35.497 83,62 1997 50.833 28.833 56,72 1998 58.248 33.261 57,11 1999 64.130 16.130 25,15 FONTE: Relatório Anual da Fapemig, 1999 Notas: Em 1995 houve uma modificação decorrente da Emenda Constitucional n.17, que reduziu o percentual de aplicação da receita orçamentária corrente ordinária do Estado de 3,0% para 0,5% em 1995, 0,7% em 1996, 0,8% em 1997 e 1,0% em 1998 e anos subseqüentes Em terceiro lugar, a combinação de desrespeito à Constituição e instabilidade no desembolso determinou um quadro de escassez de recursos para a instituição, o que certamente restringiu a capacidade de atuação da Fapemig como instrumento de construção do sistema estadual de inovação. Esse impacto pode ser constatado a partir dos dados da TAB. 23. A distribuição dos recursos da Fapemig entre as diversas rubricas demonstra que apenas em três anos (1994, 1995 e 1996) a instituição pôde alocar mais de 50% de seus recursos no item “projetos de pesquisa”. O contraste com a experiência da Fapesp é chave aqui: de acordo com Quadros et al (2000, p. 129), a estabilidade dos recursos públicos para a Fapesp foi um elemento importante para a sua consolidação e influência. Em resumo, o pano de fundo da discussão sobre o papel da Fapemig é a escassez e a instabilidade dos recursos, que devem ser superadas. TABELA 23 COMPOSIÇÃO PERCENTUAL DAS DESPESAS DA FAPEMIG - 1994 A 1999 DESPESA FAPEMIG 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Despesas Administrativas . Pessoal e encargos 3.41 3.11 2.21 2.40 1.92 6.56 . Demais despesas correntes 7.74 5.13 3.51 3.97 4.55 6.61 . Capital 0.60 0.99 1.06 0.11 0.33 0.09 . Transferências correntes 0.00 0.04 0.00 0.00 0.00 0.00 Total 11.74 9.27 6.77 6.48 6.80 13.25 (Continua...) 152 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 23 (Continuação) BDMG 40 anos COMPOSIÇÃO PERCENTUAL DAS DESPESAS DA FAPEMIG1994 A 1999 DESPESA FAPEMIG 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Despesas com Atividade Fim . Eventos especiais (auxílios especiais) 0.00 0.00 2.03 3.22 2.29 0.96 . Projetos de pesquisa 63.58 71.13 65.88 48.58 47.25 18.64 . Bolsas e capacitação de RH 14.44 14.36 19.34 32.85 31.10 58.97 . Congressos e eventos 10.24 5.24 5.98 8.86 4.80 4.26 . Desp. c/ consultoria e assessoramento técnico 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.28 Total 88.26 90.73 93.23 93.52 85.44 85.12 Restos a Pagar ND ND ND 7.76 1.63 Total 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Restos a Pagar não incluído 14.73 FONTE: Elaboração própria a partir dos Relatórios Anuais Fapemig (1994-1999). A distribuição das atividades apoiadas pela Fapemig Uma repercussão das oscilações no montante de recursos efetivamente destinados à Fapemig é a presença de variações acentuadas no número de projetos solicitados e financiados (TAB. 24). Entre 1991 e 1999, o número anual de solicitações foi, em média, de 1.708 (com um desvio-padrão de 814); os projetos financiados anualmente durante o mesmo período foram, em média, 677 (desvio-padrão de 347). Aparentemente, esses números mostram que a comunidade científica é razoavelmente bem informada sobre a existência (ou não) de recursos, respondendo rapidamente à oferta. O potencial de produção de projetos pode ser considerado como o pico da série (2.864 projetos solicitados em 1998). De certa forma, o total de projetos solicitados acompanha, com uma defasagem, o total de projetos financiados no período anterior. A distribuição dos apoios da Fapemig em termos das diferentes modalidades disponíveis revela uma estabilidade maior no item “participações em congresso” (exterior e Brasil), com uma média anual de 316 apoios, entre 1992 e 1998. Esse comportamento relativamente estável contrasta com os dados sobre “projetos de apoio à pesquisa” (AP), cuja média anual no período considerado foi de 162 apoios, apresentando fortes oscilações ao longo do tempo.84 Essa oscilação acompanha as variações nos recursos liberados, o que justifica a preocupação exposta no Relatório da Fapemig (2000, p. 16) sobre as dificuldades para “montagem de programas” e “o financiamento de linhas de pesquisa mais regulares”. Finalmente, outro aspecto importante nas atividades da Fapemig é a concessão de bolsas que, entre 1996 e 2000 atingiram 1261 bolsas de mestrado e 507 bolsas de doutorado (Fapemig, 2000, p. 20).85 Cada participação em congresso significa, em geral, a apresentação de um artigo novo e original, um resultado de pesquisa. Esses 84 dados poderiam sugerir que a participação de pesquisadores mineiros em congressos (conforme os dados sobre financiamentos da Fapemig) esteja baseada em pesquisas financiadas por outras instituições. Desse modo, um aspecto a ser investigado é em que medida a Fapemig tem um perfil de financiamento complementar ao de outras instituições. 153 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • TABELA 24 BDMG 40 anos PROCESSOS SOLICITADOS E FINANCIADOS PELA FAPEMIG ANO SOLICITAÇÕES FINANCIADOS FINANCIADOS / SOLICITADOS (EM %) 1986 256 248 96,88 1987 111 44 39,64 1988 6 7 116,67 1989 61 48 78,69 1990 1235 670 54,25 1991 560 352 62,86 1992 1728 668 38,66 1993 1434 627 43,72 1994 952 463 48,63 1995 1885 1001 53,10 1996 2390 1259 52,68 1997 2643 985 37,27 1998 2864 569 19,87 1999 913 169 18,51 FONTE: Elaboração própria com base em Fapemig (2000). No que diz respeito à distribuição do apoio por áreas científicas, os dados da TAB. 25 revelam que Ciências Agrárias foi a área que, entre 1994 e 1999, mais recursos recebeu (seja em termos de número de projetos, seja em relação aos valores).86 É também a área que mais recursos solicita. Quanto à distribuição regional dos projetos financiados e encerrados pela Fapemig, a TAB. 26 reúne alguns dados para o período de 1986 a 1999. As sete primeiras microrregiões receberam o equivalente a 96,57% dos recursos da Fapemig, ficando as demais 39 microrregiões com apenas 3,43%, sendo que, destas, 18 não receberam nenhum recurso TAB. 25. Para comparar, em 1999, o CNPq e a Capes financiaram, respectivamente, 3.899,4 e 949,3 bolsas de mestrado e doutorado 85 em Minas Gerais. O ano de 1994 é o único que registra um dado distinto, já que a área tecnológica obteve mais recursos do que a de ciências agrárias. 86 154 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 25 DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS EMPREGADOS PELA FAPEMIG SEGUNDO ÁREAS DE CONHECIMENTO - 1994-1999 1994 (1) (2) 1995 1996 1997 1998 1999 (3) (3) ÁREAS Qtde. Valor (em R$)* Qtde. Valor(em R$) Qtde. Valor(em R$) ÁREAS Qtde. Valor(em R$) Qtde. Valor (em R$) Qtde. Valor(em R$) CAG 34 703.513 112 1.670.199 228 4.411.929 CAG 182 3.473.899 332 6.648.433 85 1.241.057 CBS 33 575.654 89 1.272.652 242 4.060.698 CBB 110 2.357.175 121 2.838.956 22 442.541 CDS 52 867.774 56 1.040.818 7 123.725 CEX 13 339.421 80 1.396.778 142 4.366.991 CEX 83 2.413.935 100 2.376.719 21 339.391 CRA 52 980.752 65 778.724 13 131.199 SHA 18 414.169 40 663.666 109 1.393.875 SHA 67 671.232 119 1.393.519 13 235.900 TEC 33 1.781.060 57 1.850.231 146 3.429.845 TEC 112 2.278.280 98 2.001.012 15 294.931 CAM 8 529.338 7 207.561 2 88.794 Total 131 3.813.818 378 6.853.526 867 17.663.340 Total 666 13.572.385 898 17.285.742 178 2.897.538 FONTE: Elaboração própria a partir dos Relatórios Fapemig (1994 a 1999). Notas: 1 - Valores convertidos para Reais pela relação R$0,85=US$1.00. 2 - Valores e quantidades de todas as modalidades de financiamentos (projetos de pesquisa, bolsas, congressos etc.). 3 - Legenda: CAG - Ciências Agrárias; CBS - Ciências Biológicas e da Saúde; Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento CEX - Ciências Exatas e da Terra; SHA - Ciências Sociais, Humanas e Artes; TEC - Tecnologia; CAG - Área de Ciências Agrárias; CBB - Área de Ciências Biológicas e Biotecnologia; CDS - Área de Ciências da Saúde; CEX - Área de Ciências Exatas e dos Materiais; CRA - Área de Recursos Naturais, Ciências e Tecnologias Ambientais; SHA - Área de Ciências Sociais, Humanas, Letras e Artes; TEC - Área de Arquitetura e Engenharias; CAM - Contempla Diversas Áreas. 155 40 anos BDMG
  • TABELA 26 BDMG 40 anos NÚMERO DE PROJETOS ENCERRADOS OU CONCLUÍDOS FINANCIADOS PELA FAPEMIG, NÚMERO DE PESQUISADORES, DE ARTIGOS CIENTÍFICOS E DE PATENTES POR MICRORREGIÕES 1 PROJETOS PESQUISADORES ARTIGOS PATENTES MICRORREGIÃO Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Belo Horizonte 3.592 56,79 1.998 42,16 1.357 58,19 571 56,59 Viçosa 1.000 15,81 846 17,85 434 18,61 1 0,10 Lavras 467 7,38 524 11,06 83 3,56 - - Uberlândia 359 5,68 283 5,97 119 5,10 21 2,08 Juiz de Fora 247 3,91 240 5,06 113 4,85 10 0,99 Ouro Preto 142 2,25 192 4,05 50 2,14 13 1,29 Itajubá 115 1,82 139 2,93 36 1,54 3 0,30 Uberaba 96 1,52 58 1,22 47 2,02 4 0,40 Sete Lagoas 86 1,36 107 2,26 35 1,50 3 0,30 São João del Rei 58 0,92 51 1,08 14 0,60 - - Alfenas 45 0,71 255 5,38 24 1,03 2 0,20 Janaúba 23 0,36 - - - - - - Poços de Caldas 15 0,24 27 0,57 6 0,26 94 9,32 Montes Claros 14 0,22 5 0,11 2 0,09 6 0,59 Governador Valadares 13 0,21 - - 1 0,04 - - Varginha 9 0,14 - - 1 0,04 8 0,79 Passos 8 0,13 1 0,02 - - - - Muriaé 7 0,11 - - - - - - Santa Rita do Sapucaí 6 0,09 - - - - 2 0,20 Campo Belo 5 0,08 - - - - - - Divinópolis 4 0,06 - - 1 0,04 10 0,99 Ponte Nova 3 0,05 - - - - - - Ituiutaba 2 0,03 - - - - - - Patos de Minas 2 0,03 - - - - 1 0,10 Diamantina 1 0,02 13 0,27 - - - - Barbacena 1 0,02 - - - - 2 0,20 Itabira 1 0,02 - - - - 14 1,39 Pará de Minas 1 0,02 - - - - 2 0,20 Teófilo Otoni 1 0,02 - - - - - - Cataguases 1 0,02 - - - - 6 0,59 São Lourenço 1 0,02 - - - - 6 0,59 Araxá - - - - 4 0,17 2 0,20 Caratinga - - - - - - 1 0,10 Conselheiro Lafaiete - - - - - - 44 4,36 Curvelo - - - - - - 1 0,10 Formiga - - - - - - 2 0,20 Ipatinga - - - - 2 0,09 156 15,46 Itaguara - - - - - - 1 0,10 Nanuque - - - - - - - - Oliveira - - - - - - 2 0,20 Paracatu - - - - 1 0,04 - - Pirapora - - - - - - 3 0,30 Pouso Alegre - - - - - - 3 0,30 S. Sebastião do Paraíso - - - - - 2 0,20 Três Marias - - - - 2 0,09 - - Ubá - - - - - - 13 1,29 Total 6.325 100,0 4.739 100,0 2.332 100,0 1.009 100,0 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do ISI (2000);RAIS (1997);CNPq (2000); INPI.Notas: 1. O número de projetos refere- se ao período 1986-1999; o de pesquisadores corresponde a 2000; o de artigos, a 1999; e o de patentes, a 1998 e 1999. 156 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • As sete microrregiões que concentraram os gastos da Fapemig também detinham a maior parcela BDMG 40 anos dos pesquisadores mineiros (89,09%), de artigos científicos (94,00%) e de patentes (61,34%). As microrregiões de Belo Horizonte e de Viçosa são bons exemplos dessa concentração. A primeira liderou a participação nos projetos da Fapemig, ao mesmo tempo que foi responsável pela produção de 58% dos artigos e patentes. Viçosa, por sua vez, recebeu 14,21% dos financiamentos oriundos da Fapemig, respondendo por 18,81% da produção científica e 17,85% dos pesquisadores. Esses dados sugerem que há uma tendência da Fapemig a destinar seus recursos às microrregiões que já detêm maior capacitação para a produção científica e tecnológica, tendência que pode ser conseqüência do fato de que a presença de capacitação determina “espontaneamente” uma demanda maior por recursos. O apoio da Fapemig a autores e inventores de Minas Gerais Esta seção sugere uma forma de avaliação do impacto do apoio da Fapemig para as atividades científicas e tecnológicas do Estado em função dos dados disponíveis neste momento. Tais métodos podem e devem ser aprimorados. Uma sugestão nesse sentido é a realização de levantamentos mais detalhados e minuciosos, como a pesquisa de referências à Fapemig em artigos científicos publicados em Minas Gerais,87 ou a realização de pesquisas tipo survey envolvendo os pesquisadores mineiros. Outra sugestão é a implementação de estudos de caso de processos, produtos e/ou inovações geradas a partir de pesquisas apoiadas pela instituição, de forma a calcular o seu retorno econômico e social.88 O levantamento realizado nesta subseção é simples e três conjuntos de dados são utilizados: o banco dos artigos científicos publicados em 1999 (ver a seção 5.2.2 deste capítulo), o banco de patentes concedidas pelo USPTO entre 1981 e 2000 (ver seção 5.2.3) e o banco de projetos da Fapemig. A investigação busca averiguar se os autores de artigos (de instituições de Minas Gerais), bem como os inventores de patentes (residentes em Minas Gerais) receberam apoio da Fapemig em algum momento. O banco de dados da Fapemig registra, entre 1986 e 1999, 7.233 projetos financiados entre 1986 e 1999, contando com 3.257 diferentes coordenadores. Os coordenadores são o foco da investigação, que procura determinar se eles foram autores de artigos ou inventores de patentes. Foram avaliados os 1.122 artigos publicados em 1999 (ver a seção 5.2.2) que continham ao menos uma referência a Minas Gerais (endereço do autor ou da instituição à qual se vinculava). 89 Esses artigos foram escritos por 3.287 autores diferentes, cujos nomes foram cotejados com os dos 3.257 coordenadores de projetos financiados pela Fapemig. Encontrou-se que 867 artigos publicados em 1999 (77,2% do total) tinham pelo menos um autor que foi coordenador de projeto financiado pela Fapemig entre 1986 e 1999.90 Conforme sugestão apresentada pelo Professor Naftale Katz. 87 Há uma vasta literatura econômica nessa linha, começando pelo trabalho pioneiro de Griliches (1957). Uma extensa revisão da 88 bibliografia pode ser encontrada em NSF (2000, capítulo VIII). A ligação desses dois bancos foi realizada por via do nome de autores dos artigos científicos e de coordenadores dos projetos financiados 89 pela FAPEMIG no período. Esses nomes foram padronizados de acordo com o padrão empregado pela Web of Science: sobrenome, seguido das iniciais do nome (por exemplo: Fernandes RM, Araújo ALL, Teixeira VPA). A comparação entre os bancos pode apresentar problemas de subestimação (as fontes podem não ter utilizado a mesma grafia para o mesmo autor, bem como dois autores mineiros diferentes podem ter o mesmo sobrenome e mesmas iniciais) e de superestimação (um autor com a mesma grafia de um autor mineiro mas que trabalha fora de Minas Gerais e que cooperou na elaboração de um artigo neste Estado). Outra forma de realizar esse cálculo ponderaria o número de artigos publicados pelo número de autores de cada artigo. Neste caso, 90 um autor mineiro entre cinco autores representa 0,2 autor/artigo (o peso relativo de cada autor para um artigo é igual à unidade dividida pela quantidade de autores). Por esse critério, a Fapemig teria financiado 398 autores/artigos (o que representaria 45,9% dos artigos publicados em 1999). 157 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Em relação às patentes, a participação da Fapemig foi investigada através da identificação BDMG 40 anos daquelas com pelo menos um inventor residente em Minas. Em primeiro lugar, os dados foram organizados por total de patentes, revelando-se que, no período entre 1981 e 2000, 49 patentes depositadas no USPTO tiveram pelo menos um inventor mineiro. Destas, 6 tiveram na equipe pelo menos um inventor mineiro que coordenou pesquisa financiada pela Fapemig no período de 1986 a 1999. Dessa forma, entre 1981 e 2000, 12,25 % das patentes tiveram pelo menos um inventor mineiro financiado pela Fapemig. Em segundo lugar, os dados foram organizados por inventores: encontraram-se 64 inventores mineiros (número maior de inventores do que de patentes, dado que para cada patente pode constar mais de um inventor mineiro). Destes, 7 inventores foram financiados pela Fapemig entre 1986 e 1999, o que corresponde a 10,94 % do total de inventores. Esses resultados devem ser vistos com cautela. Por um lado, é certo que os artigos publicados com a participação de autores mineiros também receberam financiamentos de outras agências, e é muito difícil precisar a participação específica de cada agência no resultado. Por outro lado, não é possível afirmar se publicações anteriores levaram ao financiamento da Fapemig ou se o financiamento da Fapemig determinou a publicação. O que pode ser afirmado, neste momento, é a existência de uma correlação entre artigos publicados e projetos financiados (77,2% dos artigos, na contagem simples). Quanto a patentes, o raciocínio é similar, podendo, inclusive, existir patentes obtidas antes do financiamento da Fapemig. No mínimo, é possível afirmar que os autores mineiros que publicam têm usado os recursos da Fapemig: um indício positivo, de qualquer forma. A Fapemig e a produção científica em Minas Gerais: o que sugerem os dados? A Fapemig ­ especialmente após 1991, quando ultrapassou pela primeira vez a modesta marca de R$10 milhões em desembolsos ­ cumpriu um papel de órgão complementar às políticas federais. Essa complementaridade é conseqüência da escassez de recursos disponibilizados para a instituição. Apesar de restrita, a função desempenhada pela instituição foi importante, pois minimizou os impactos negativos da instabilidade da política nacional de C&T, garantindo, possivelmente, a continuidade e estabilidade de projetos que seriam comprometidos sem seu apoio. Para uma avaliação mais precisa, é necessário que os dados de outras fontes de financiamento (CNPq, Capes, FINEP etc.) sejam avaliados de forma sistemática. As pistas fornecidas pela análise de dados relativos à UFMG não desautorizam essa interpretação, pois a Fapemig foi a principal fonte de recursos para projetos da UFMG geridos pela Fundep (entre 1995 e 2000). Como já mencionado, o caráter sistemático do apoio à participação em congressos e a concessão de bolsas de pós-graduação reforçam esse diagnóstico de organismo complementar. Se este diagnóstico estiver correto, o objetivo a ser perseguido pela Fapemig nos próximos anos pode ser estabelecido como a transição para um papel que expresse uma divisão de trabalho mais clara entre os organismos federais e o Estado. No caso de São Paulo, por exemplo, já prevalece uma certa divisão, com agências como a Capes e o CNPq concentrando-se no financiamento de bolsas de estudo, enquanto a Fapesp assume o equipamento de universidades e institutos, garantindo a efetiva estrutura para a pesquisa (QUADROS et al, 2000). A definição de uma divisão de trabalho específica para as condições de Minas Gerais, em que existe uma importante e estruturada rede de instituições federais, deve ser tarefa da comunidade científica, da Fapemig e do governo estadual. Evidentemente, para transitar para uma nova função, mais ativa, propositiva e efetiva, são necessárias duas pré-condições básicas: estabilidade no financiamento da pesquisa e crescimento dos recursos sistematicamente alocados para a Fundação. 158 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • ANEXO III BDMG 40 anos Importação de tecnologia e as multinacionais Uma avaliação preliminar da difusão de tecnologia (quesito onde a importação de tecnologia através de contratos de transferência é um indicador disponível) descreve-se aqui aspectos de um banco de dados com 6.982 contratos de transferência de tecnologia averbados pelo INPI entre 1991 e fevereiro de 1997. (SILVA, 1999). O banco de dados não fornece o Estado cessionário da tecnologia, o que torna esta análise dos contratos mais geral do que o desejável. Assim, foi possível identificar pelo nome da titular, para os casos mais evidentes, as empresas que realizaram contratos de transferência de tecnologia sob a forma de “exploração de patentes” (EP), “uso de marca” (UM), “fornecimento de tecnologia” (FT), “serviços de assistência técnica” (SAT), “franquia” (FRA) ou “pesquisa e desenvolvimento” (P&D).91 Do ponto de vista da absorção de tecnologia, a TAB. 27 identifica, entre as maiores empresas em solicitação de patentes (TAB. 12), aquelas que também apresentaram contratos de transferência de tecnologia averbados pelo INPI entre 1991 e fevereiro de 1997. A correspondência entre as firmas nas duas tabelas (Fiat Automóveis, Usiminas, Açominas, Alcoa, etc.) indica uma nova correlação a ser testada, entre a importação de tecnologia, medida em contratos, e a sua produção, medida em patentes, especialmente no que diz respeito a contratos do tipo SAT (que podem ser tomados como importação de capacitação tecnológica), como já mencionada em Silva (1999). Além disso, pode-se sugerir uma correlação mais específica entre contratos SAT e as patentes do tipo PI, corroborando a idéia de que a capacidade de absorção, nesse caso das firmas, é decisiva na determinação da sua capacidade de inovação. TABELA 27 EMPRESAS COM CONTRATOS DE TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA (1991-FEV/1997) ENTRE AS VINTE MAIORES EMPRESAS EM PEDIDOS DE PATENTES (1988-1996), POR OBJETO CESSIONÁRIO SAT UM EP FT TOTAL Companhia Vale do Rio Doce 33 0 0 1 34 Companhia de Aços Especiais Itabira - Acesita 30 0 0 0 30 Aços Minas Gerais S/A - Açominas 13 0 0 0 13 Fiat Automóveis S/A 3 7 0 2 12 Alcoa Alumínio S/A 0 0 1 1 2 Ritz do Brasil S/A 0 0 0 1 1 Nansen S/A - Instrumentos de precisão 0 0 0 1 1 Mueller Flex Ind. e Com. de Plásticos e Metais Ltda 0 0 0 1 1 Fanape - Fábrica Nacional de Perfumes Ltda 0 1 0 0 1 Total 85 9 1 10 105 FONTE: INPI, Silva (1999) - elaboração própria As multinacionais Há uma série de questões em aberto sobre a articulação entre globalização e desenvolvimento tecnológico. Nesta seção, apresentam-se os resultados de pesquisas anteriores (BIAZZI et al, 2000; ALBUQUERQUE, 2000) sobre patentes depositadas por empresas multinacionais junto ao INPI. Para uma descrição dos contratos de transferência de tecnologia e o banco de dados, ver SILVA (1999). 91 159 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Entre esses resultados, destacam-se os seguintes: BDMG 40 anos 1) há diferenças na lógica da patenteação de residentes e não-residentes, destacando-se a predominância das firmas e de patentes de maior conteúdo tecnológico entre as não- residentes, além de maior concentração das patentes entre as empresas líderes não- residentes; 2) tomando-se as firmas transnacionais como referência, é possível sugerir, por um lado, uma forte correlação entre a patenteação como não-residente e existência de subsidiária no país; mas, por outro, é fraca a correlação entre essas patentes de não-residentes e as patentes de residentes de suas subsidiárias; 3) a avaliação da contribuição das empresas transnacionais para o sistema de inovação brasileiro, realizada pela comparação entre as patentes de não-residentes depositadas pelas matrizes e as patentes de residentes depositadas pelas respectivas subsidiárias, sugere uma baixa internalização de atividades tecnológicas; 4) foi apresentada a sugestão de um índice de “internalização relativa de atividades tecnológicas” (IRAT), que indica uma diferenciação importante entre os setores industriais no Brasil: a avaliação dos valores médios do IRAT de acordo com o nível tecnológico e a orientação dos setores mostrou que as empresas dos setores menos sofisticados (recurso-intensivas e baixa tecnologia) internalizavam relativamente mais atividades do que as de setores mais sofisticados (baseadas na ciência e na alta tecnologia). É importante enfatizar que o IRAT, coerentemente com as observações feitas sobre limitações das patentes como indicador, não capta outras contribuições da instalação de multinacionais, tais como empregos diretos e indiretos criados, treinamento de pessoal (learning by doing), construção de redes de fornecedores, efeitos de encadeamento etc.. Por isso, é necessário articular a avaliação fornecida pela análise das patentes com outros indicadores de atividades de empresas transnacionais. Silva et al (2000) avaliaram, por meio do IRAT, o comportamento das subsidiárias de empresas estrangeiras estabelecidas em Minas Gerais com relação às estatísticas de patentes. A TAB. 28 mostra o cálculo do IRAT para oito empresas identificadas na RAIS, cujas matrizes registram patentes no Brasil no período 1988-1996. Inicialmente, deve-se lembrar que os valores para o IRAT apresentados nessa tabela são referentes às atividades tecnológicas realizadas dentro de Minas Gerais. Assim, percebe-se a superioridade da Alcoa Alumínio S/A, cujas atividades tecnológicas internas são relativamente maiores (IRAT=2,53). Considerando que as patentes de residentes são apenas o total da empresa no Estado, e não o total do grupo no país, observa-se que, exceto a Alcoa e a Centralbeton, o IRAT das empresas em Minas Gerais é inferior à média nacional, que é de 0,08. TABELA 28 PATENTES DE RESIDENTES, NÃO-RESIDENTES (1988-1996) E ÍNDICE DE INTERNALIZAÇÃO RELATIVA DE ATIVIDADES TECNOLÓGICAS PATENTES DE TITULAR PATENTES NÃO-RESIDENTES IRAT Alcoa Alumínio S/A 76 30 2,5333 Fiat Automóveis S/A 33 545 0,0606 Mannesmann S/A 4 84 0,0476 1 Asea Brown Boveri Ltda, e SBE S/A 4 70 0,0571 (Continua...) 160 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 28 (Continuação) BDMG 40 anos PATENTES DE RESIDENTES, NÃO-RESIDENTES (1988-1996) E ÍNDICE DE INTERNALIZAÇÃO RELATIVA DE ATIVIDADES TECNOLÓGICAS PATENTES DE TITULAR PATENTES NÃO-RESIDENTES IRAT Becton, Dickinson Indústrias Cirúrgicas Ltda. 2 113 0,0177 Agroceres Pic Suínos Biotecnologia e Nutrição Animal L 1 145 0,0069 Black & Decker do Brasil Ltda 1 73 0,0137 Centralbeton Ltda 1 1 1,0000 FONTE: Elaboração própria a partir de dados do INPI. Nota: 1 - As patentes de residentes é a soma das duas empresas, visto que pertencem à mesma matriz. Esta investigação pode contribuir para discussões sobre a relevância e o sentido de políticas industriais em um cenário de crescente internacionalização. A OECD, por exemplo, considera que os governos poderiam tentar: 1) encorajar investimentos em P&D por subsidiárias locais de transnacionais; 2) capturar maiores benefícios locais de investimentos estrangeiros em P&D; 3) aprofundar os laços entre os sistemas locais e globais de inovação e capturar benefícios maiores do P&D realizado fora do país (OECD, 1999a, p. 25). Todos esses três pontos parecem importantes para informar uma política tecnológica de um país como o Brasil. Para a construção de uma política de inserção ativa nos fluxos tecnológicos internacionais, dois tipos de iniciativas podem ser ressaltados: 1) investimentos de longo prazo, fortalecendo a infra-estrutura científica e tecnológica do País, pois maior capacitação interna em determinados setores é um elemento importante de atração de investimentos mais sofisticados das transnacionais (CANTWELL, 1995); 2) elementos de política industrial, que podem incentivar a um compromisso maior das filiais de multinacionais com gastos internos de P&D (a política desenvolvida em Taiwan tem inúmeras lições nessa linha ­ HOU & GU ­ 1993), especialmente nos setores mais intensivos em tecnologia. 161 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • ANEXO IV BDMG 40 anos O problema do financiamento à P&D: elementos para uma proposta alternativa Certamente, o sistema de inovação brasileiro tem muito a ganhar com mais recursos públicos investidos diretamente em suas instituições (tal como exposto nas propostas da seção 7.2 ). O que este apêndice quer discutir é uma instituição que contribua para ampliar os recursos que o setor privado investe em atividades inovativas. Para tanto, o objetivo deve ser o de criar mecanismos que estimulem o envolvimento do setor financeiro com as atividades inovativas – e não recursos públicos. Dadas as condições de incerteza inerentes às atividades de P&D que geram reduzidos financiamentos para estas atividades e o conseqüente subinvestimento neste segmento da economia, sugere-se a intervenção do setor público. O objetivo dessa intervenção seria minimizar tais condições desfavoráveis, dado que o mercado é incapaz de minorá-las. Sicsú e Albuquerque (1998) propõem a criação de uma Agência Especial de Seguros que realize algum tipo de seguro não- tradicional dos financiamentos dos investimentos privados em P&D. A Agência pagaria uma indenização ao banco emprestador, que recuperaria uma parcela dos recursos comprometidos caso o projeto fracassasse por razões estritamente tecnológicas. O objetivo seria pagar uma indenização que satisfizesse parte da demanda por segurança desejada pelo investidor potencial em P&D e por seu financiador. O pagamento de uma indenização muito abaixo das necessidades do potencial-inovador e de seu financiador inibiria a decisão de investir; por outro lado, uma indenização muito elevada desestimularia os esforços necessários ao sucesso do projeto implementado, assim como incentivaria análises bancárias pouco rigorosas sobre o projeto de P&D. Uma indenização estratégica, isto é, intermediária (entre aquele valor que inibe a atividade e aquele outro que desestimula e/ou reduz o rigor de análise) seria o ideal. A AES seria constituída inicialmente por um aporte de recursos públicos, inaugurando um fundo que seria por ela administrado. A partir de sua constituição, o fundo seria alimentado por recursos privados, decorrentes dos pagamentos que empresários inovadores devem fazer à AES para garantir o direito de seguro de suas operações financeiras relacionadas às suas atividades inovadoras. Espera-se que a proporção de recursos privados cresça ao longo do tempo. O aporte inicial e constitutivo de recursos públicos tem um papel-chave para a construção da credibilidade da AES. Caso a parcela de recursos de origem pública do fundo venha a ser utilizada, isso indicaria a existência de graves problemas no funcionamento geral do sistema de inovação e de seu financiamento ­ dado que a AES não estaria atraindo recursos privados. A AES, nesse caso, não estaria conseguindo resolver os problemas que motivaram a sua criação. É importante lembrar que as atividades da AES estão entre as atividades tipo long-tail, isto é, atividades cujo resultado negativo (o sinistro) apenas pode ocorrer depois de um certo período de tempo, o que fornece à AES uma importante margem de manobra inicial.92 A entidade proposta para compor o sistema financeiro é uma Agência por ser uma instituição semi-autônoma no interior do Estado que administrará recursos privados de acordo com objetivos públicos (não terá como meta a obtenção de lucros). A entidade proposta é Especial porque não é uma seguradora que aposta contra eventos cuja distribuição de probabilidades existe e é conhecida. É uma Seguradora porque, embora não o seja no sentido estrito do termo, a AES acabará por ser vista por banqueiros e empresários como uma instituição seguradora tradicional que paga indenizações em caso de fracasso.93 Para a diferenciação na literatura sobre seguros entre atividades long-tail e short-tail, ver Meier (1988) 92 Os sistemas de seguros de depósito bancário (modelo Federal Deposit Insurance Corporation ­ FDIC nos Estados Unidos), 93 embora não constituam seguradoras tradicionais, são dessa forma vistos por depositantes e banqueiros. 162 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Por último, a proposição da AES é decorrente da concepção que não considera apropriadas BDMG 40 anos políticas que sugerem a transferência direta de recursos governamentais para firmas privadas (NELSON & ROMER, 1996). Tal política poderia resultar em uma indevida redução da participação do setor público na necessária sustentação da infra-estrutura científica. Esta possui um papel crucial na divisão de trabalho interinstitucional existente nos sistemas de inovação, ao garantir um pólo da complexa interação entre ciência e tecnologia. Portanto, a discussão teórica realizada sobre o caráter do financiamento do investimento em P&D foi combinada com uma preocupação adicional: como ampliar os gastos globais em P&D sem comprometer o financiamento do lado necessariamente público do sistema de inovação. A sugestão da criação dessa agência é estimulada por trabalhos como de Miranda et al (1998), que estimula estudos sobre “novos instrumentos financeiros” para a viabilização da obtenção de recursos pelo setor produtivo. Com a criação da AES e o seu bem-sucedido funcionamento, até mesmo operações que envolvessem diretamente poupadores e investidores poderiam ser beneficiadas dado o clima propício à realização de investimentos inovativos que emergiria. O sistema de inovação brasileiro necessita de uma AES porque o sistema financeiro não tem sido capaz de financiar o investimento inovativo. A AES deve contribuir para que o sistema financeiro construa uma ponte com o sistema de inovação. Porém a discussão do caso brasileiro sugere que a AES deve ser organizada de forma a dar conta das duas questões indicadas ao longo do capítulo: a) ampliar os gastos com P&D pelo setor privado e b) fortalecer as possibilidades de transformação do conhecimento gerado/absorvido pela infra-estrutura científica em atividades industriais e tecnológicas (o que significa apoio ao desenvolvimento de novas firmas de base tecnológica). Por isso, a proposta feita anteriormente deve ser ligeiramente adaptada para as tarefas específicas de um sistema imaturo. Estas envolvem a necessidade de inovações institucionais tanto para ampliar o envolvimento do setor bancário com investimentos inovativos, como para dar conta de maior apoio ao surgimento de novas firmas. No caso de um sistema imaturo como o brasileiro, o apoio ao surgimento de novas firmas pode ser um canal importante para um melhor aproveitamento dos conhecimentos gerados a partir da infra-estrutura pública de pesquisa. O envolvimento da AES no processo de financiamento para o surgimento de novas firmas tecnológicas justifica-se, teoricamente, porque os empréstimos para a abertura de novas firmas podem ser considerados mais susceptíveis a risco do que empréstimos para uma firma estabelecida. Uma firma estabelecida possui ativos, receitas futuras etc. que podem servir de colateral em empréstimos, ativos que faltam para uma firma que está sendo criada. Por isso, em linhas gerais, esse tipo de operação envolve uma parcela de risco semelhante à do investimento inovativo. E os resultados de investimentos bem-sucedidos nessa área têm repercussões econômicas similares às de investimentos inovativos em geral. No caso brasileiro, essas tarefas corresponderiam às tarefas desempenhadas pelo esquema britânico do loan guarantee scheme (LGS) (GOODCARE & TONKS, 1996; NATIONAL ECONOMIC RESEARCH ASSOCIATES, 1990; LEVITSKY & PRASAD, 1987; ). Esse esquema foi mencionado em SICSÚ e ALBUQUERQUE (1998, p. 689-690) para apoiar a argumentação da AES. As especificidades do caso brasileiro justificam a inclusão das atividades do LGS entre as funções da AES. Assim, seria também função da AES conceder facilidades a uma operação específica, isto é, no caso brasileiro, a AES buscaria ampliar tanto os empréstimos do setor bancário para investimentos inovativos de firmas existentes como empréstimos para a criação de novas firmas tecnologicamente dinâmicas.94 O BNDES institutiu, em 1997, o Fundo de Garantia para a Promoção da Competitividade (FGPC). Esse programa “tem como finalidade 94 garantir parte do risco de crédito das instituições financeiras nas operações de microempresas e pequenas empresas, e de médias empresas exportadoras” (www.bndes.gov.br/produtos). Esse fundo, portanto, aproxima-se da idéia do LGS no que diz respeito às micro e pequenas empresas (apresentando aval e garantias para seus empréstimos). As diferenças com a proposta de AES são as seguintes: 1) no caso do FGPC, não existe uma Agência de caráter público não-estatal envolvida; 2) trata-se de um conjunto de garantias dadas por um fundo com recursos do Tesouro Nacional, em vez de um seguro especial (segundo o qual a empresa e o banco devem pagar um prêmio para um fundo não- estatal); 3) o FGPC não envolve investimentos inovativos, mas financiamento à exportação; 4) as grandes empresas estão excluídas. 163 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
  • Essa situação precária dos sistemas de inovação e financeiro tem sido percebido pela BDMG 40 anos comunidade tecnológica e de formuladores de políticas públicas no País. Inúmeras tentativas de resolver esse impasse têm surgido: financiamentos a fundo perdido, experiências de incubadoras tecnológicas, financiamentos subsidiados, programas como o da FAPESP de apoio à inovação industrial.95 Porém esses programas apresentam um conjunto de problemas. Por exemplo, muitas vezes buscam replicar no Brasil experiências bem-sucedidas em outros países, sem muito esforço para adaptá-las às condições específicas do País (esse talvez seja o caso das incubadoras e de algumas referências ao capital de risco – venture capital). Ademais, essas iniciativas podem ampliar distorções existentes, ao colocar uma instituição de apoio à infra-estrutura de ciência para apoiar iniciativas industriais, que seria papel de outro tipo de agente (bancos de fomento, talvez). A retirada de recursos públicos (escassos) para a sua canalização a fundo perdido para o setor privado não fortalece a divisão interinstitucional de trabalho inerente aos sistemas de inovação. Como discutido anteriormente, a criação da AES pretende exatamente evitar esse problema alocativo. A criação de uma AES rearranja o sistema de inovação brasileiro em quatro dimensões. Em primeiro lugar, a AES constrói uma ponte entre o sistema financeiro e o sistema de inovação, criando condições para que o setor privado canalize recursos para atividades inovativas e para a criação de novas firmas de base tecnológica. Que recursos seriam usados para a alavancagem inicial da AES (a criação do Fundo inicial)? A idéia básica é a de aproveitar recursos existentes: o fundo inicial da AES pode ser constituído pelo remanejamento de recursos. Existem fundos compulsórios disponíveis na economia brasileira, que representam de 1 a 3% do PIB brasileiro (PINHEIRO, 1998, p. 13). Uma parcela desses recursos poderia ser alocada por um número determinado de anos para a constituição inicial do fundo. Além disso, recursos públicos dispersos que atualmente são utilizados para financiar esse tipo de atividade poderiam também ser deslocados para a construção inicial do fundo. Em segundo lugar, a entrada dos bancos privados no processo de financiamento de atividades inovativas deve ser considerada um importante passo em direção ao amadurecimento do sistema de inovação. O desenvolvimento de capacidade de avaliação, monitoramento e fiscalização de empréstimos para atividades de enorme impacto econômico certamente representa uma importante mudança estrutural de um sistema financeiro incapaz de sair de um limitado horizonte de curto termo. Em terceiro lugar, o setor público tem o papel-chave no financiamento e no aprimoramento da infra-estrutura científica do país. A criação da AES retira de entidades voltadas para o fomento da atividade científica a responsabilidade de injetar recursos para a viabilização do aproveitamento comercial de novos conhecimentos. Em quarto lugar, as agências que hoje aprovam projetos e destinam recursos para novas firmas e atividades inovativas (Finep, BNDES, SEBRAE, Fapesp etc.) têm uma contribuição importante para a constituição da AES: o know-how acumulado na avaliação de projetos e de sua viabilidade será útil para a preparação da capacidade técnica que a AES precisa ter. Nesse sentido, mesmo os bancos privados podem se beneficiar dessa capacitação já acumulada. Haveria um remanejamento de tarefas no interior dessas instituições. Bancos privados necessitam desenvolver novas habilidades de avaliação de projetos para desenvolver a capacidade de selecionar, de forma apropriada, projetos de investimentos em P&D por firmas existentes e de criação de novas firmas. Pessoal treinado em avaliação desse tipo de projetos pode se deslocar para os bancos privados, o que contribuiria para ampliar os horizontes dessas instituições. Agências de fomento à atividade científica e tecnológica podem concentrar-se nas tarefas de ampliar a capacidade científica do país em áreas selecionadas, deixando ao complexo AES e bancos privados a busca e avaliação de Fapesp está lançando o sétimo edital do Programa de Inovação Tecnológica em Pequenas Empresas (PIPE). “Somando os 95 projetos da primeira e segunda fases, a Fapesp investiu, a fundo perdido, R$ 8.6 milhões e US$ 2.4 milhões desde o final de 1997. Para este ano, está programando o investimento total de R$ 10 milhões para o PIPE)” (Fapesp, 2000, p. 42). 164 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • oportunidades para investimentos lucrativos. Finalmente, bancos de fomento poderiam concentrar BDMG 40 anos suas tarefas na execução de políticas industriais visando ao amadurecimento do sistema de inovação brasileiro e fortalecimento do sistema de bem-estar social. Enfim, a criação da AES reorganiza o sistema de inovação brasileiro, ampliando o número de agentes atuando no sistema de inovação e definindo uma divisão de trabalho inter-institucional mais precisa. Para a discussão do caso de Minas Gerais, inúmeras adaptações são necessárias. O que é importante, entretanto, é a sugestão de um mecanismo específico de seguro para o investimento inovativo, que pode ter formas diferentes da AES aqui proposta. Por isso, no conjunto de propostas apresentadas na seção 7.2, inclui-se apenas uma referência a seguro para esse tipo de empréstimo. 165 Capítulo 3 - Inovação tecnológica e desenvolvimento
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  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME VII DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO CAPÍTULO 4 O PAPEL DO SETOR TERCIÁRIO NA DINÂMICA DO DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS Paulo Roberto Haddad (Diretor Presidente da Phorum Consultoria e Pesquisas em Economia Ltda)
  • SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................................................. 177 2. A VISÃO MODERNA DO SETOR TERCIÁRIO E SUA EXTENSÃO PARA O CONCEITO DE SETOR QUATERNÁRIO ................................................................................................ 178 3. INDICADORES RECENTES DOS SETORES TERCIÁRIO E QUATERNÁRIO NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS ....................................................................................... 183 4. A INSERÇÃO DO TERCIÁRIO NAS RELAÇÕES INTERINDUSTRIAIS DE MINAS GERAIS ................ 190 5. OS IMPACTOS DA NOVA ORDEM ECONÔMICA SOBRE O COMPORTAMENTO DO SETOR TERCIÁRIO DE MINAS: O CASO DA INTERMEDIAÇÃO FINANCEIRA ............................. 194 6. OS SERVIÇOS TERCIÁRIOS E QUATERNÁRIOS COMO FATORES LOCACIONAIS NÃO-TRADICIONAIS: EVIDÊNCIAS RECENTES ................................................................. 198 7. O SETOR TERCIÁRIO E A EXPANSÃO DO MERCADO INTERNO PÓS-ESTABILIZAÇÃO ..................................................................................................................................................... 202 8. A ORGANIZAÇÃO DE CLUSTERS DE SERVIÇOS COMO BASE DO DESENVOLVIMENTO LOCAL EM MINAS: O CASO DO TURISMO ...................................................... 205 9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................................ 208
  • BDMG 40 anos 1 . Introdução Entre os setores produtivos que mais sofreram os impactos das grandes transformações econômicas e sociais no Mundo e no Brasil, as quais vêm ocorrendo ao longo das duas últimas décadas, destaca-se o setor terciário. O processo de globalização econômica e financeira induziu as organizações produtivas brasileiras a se tornarem mais competitivas, gerando a necessidade de modernização dos serviços terciários e quaternários para complementar o esforço interno de reestruturação das cadeias produtivas nos setores primários e secundários. Não basta haver ganhos de produtividade em termos de gestão e de processos tecnológicos, se toda a rede de serviços que apóia a produção agropecuária e industrial (logística de distribuição, informática, controle de qualidade, design, etc.) permanecer anacrônica e inflexível. Da mesma forma, a consolidação da Terceira Revolução Científica e Tecnológica tem induzido o setor terciário nacional a passar por grandes mudanças, em decorrência dos riscos e ameaças que essa Revolução traz para as empresas de serviços terciários e quaternários em razão da abertura da economia brasileira, assim como pelas novas oportunidades de negócios que cria para elas. Além do mais, como nos sistemas produtivos modernos o conhecimento passou a ser considerado fator de produção separado e vem se destacando a importância de investimentos na criação do conhecimento e nas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento, as atividades quaternárias têm ganho maior relevância na composição do PIB do País e de Minas. Tem-se enfatizado que a diferença fundamental entre a nossa época e as demais é a quantidade e a qualidade das inovações geradas, o ritmo em que se propagam e a forma como a sociedade as assimila no campo da ciência, da tecnologia, da cultura e dos serviços terciários e quaternários. Ora, como o setor terciário e, atualmente, o setor quaternário (caracterizado por atividades intensivas de ciência e tecnologia) são muito abrangentes em termos de escopo e de cobertura, o enfoque deste texto foi intencionalmente orientado para analisar o modo como algumas das principais transformações recentes do Brasil (abertura da economia, privatizações, modernização tecnológica, etc.) vieram afetando esses setores em Minas Gerais. Além desse corte temático, o texto se limitou a examinar questões para as quais houvesse informações e estatísticas oficiais de inequívoca qualidade e confiabilidade. 177 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • 2. A visão moderna do setor terciário e sua BDMG 40 anos extensão para o conceito de setor quaternário A visão moderna do setor terciário e seu papel na dinâmica de desenvolvimento de um país ou de uma região pode ser apresentada a partir de diferentes enfoques. Um deles segue o modelo de análise do processo de desenvolvimento proposto pelo Banco Mundial, que distingue a prosperidade ou o desenvolvimento de uma comunidade em termos de fluxo ou de estoque. Essa distinção e sua importância foram analisadas para o Banco por Amartya Sen, prêmio Nobel de Economia de 1998. Para muitos, a prosperidade pode ser medida pelos fluxos de rendimentos e de sua distribuição, calculados em termos de Paridade do Poder de Compra (PPC) internacional; ou seja, a renda ou o produto per capita corrigido pelo custo de vida do país ou da região em que habita essa comunidade (BOX 1), o qual daria uma idéia da quantidade de bens e serviços de que, em média, cada membro dessa comunidade dispõe para promover seu bem-estar. Por exemplo, em 1996, Minas Gerais dispunha de um PIB per capita PPC no valor de US$ 5.968, que correspondia a 93,21% da média brasileira. A TAB. 1 permite vislumbrar a posição relativa de Minas em termos das diversas Macrorregiões e de algumas Unidades da Federação, assim como dos quatro países com maiores índices de desenvolvimento humano do Mundo. Em 1996, Minas tinha um PIB per capita PPC (em US$) superior ao de todos os Estados do Norte e do Nordeste, mas inferior ao de todos os Estados do Sul e do Sudeste, situação que ainda se mantém. Pela nova metodologia, que vem sendo adotada pelo Programa das Nações Unidas para o cálculo do Índice de Desenvolvimento Humano, a distância de Minas e do Brasil se amplia em relação aos países mais desenvolvidos, em termos do PIB per capita PPC. TABELA 1 PIB PER CAPITA MEDIDO EM TERMOS DE PARIDADE DE PODER DE COMPRA (PPC) - 1996 UNIDADE PIB PER CAPITA PPC (US$) Brasil 6.403 Norte 4.705 Nordeste 3.085 Sudeste 6.481 Minas Gerais 5.968 Espírito Santo 6.251 Rio de Janeiro 6.477 São Paulo 6.511 Sul 6.426 Paraná 6.402 Santa Catarina 6.405 Rio G. do Sul 6.446 Centro-Oeste 6.435 Canadá (1995) 21.916 França (1995) 21.176 Noruega (1995) 22.427 EUA (1995) 26.977 FONTE: PNUD/IPEA/FJP 178 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Numa segunda abordagem, a prosperidade de uma comunidade pode ser avaliada, também, BDMG 40 anos pelo estoque de capitais tangíveis e intangíveis disponíveis que têm condições de contribuir, direta ou indiretamente, para o seu processo de desenvolvimento. Em geral, são consideradas sete formas básicas de capitais (FIG. 1), sendo que as economias mais prósperas e com melhores índices de desenvolvimento humano são as que, geralmente, promovem maiores investimentos nos capitais intangíveis. FIGURA 1 FORMAS DE CAPITAIS TANGÍVEIS E INTANGÍVEIS Muitos analistas dos problemas de países e regiões que acumularam um grande atraso econômico, ou que perderam seu dinamismo, estão convencidos de que o desenvolvimento não se limita à expansão da capacidade produtiva (mais investimentos em projetos de infra-estrutura econômica ou em projetos diretamente produtivos). Celso Furtado afirma que “o verdadeiro 179 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • desenvolvimento é, principalmente, um processo de ativação e canalização de forças sociais, de BDMG 40 anos melhoria da capacidade associativa, de exercício da iniciativa e da criatividade. Portanto, trata-se de um processo social e cultural, e apenas secundariamente econômico. O desenvolvimento ocorre quando, na sociedade, se manifesta uma energia capaz de canalizar, de forma convergente, forças que estavam latentes ou dispersas. Uma verdadeira política de desenvolvimento terá que ser a expressão das preocupações e das aspirações dos grupos sociais que tomam consciência de seus problemas e se empenham em resolvê-los”. Sergio Boisier tem insistido que o desenvolvimento de um país ou de uma região, no longo prazo, depende profundamente da sua capacidade de organização social e política para modelar o seu próprio futuro (processo de desenvolvimento endógeno), o que se relaciona, em última instância, com a disponibilidade de diferentes formas de capitais intangíveis no país ou na região1 . Assim sendo, fica claro que o setor terciário e, principalmente, o setor quaternário (atividades prestadoras de serviços intensivos de conhecimento científico e tecnológico) ganham particular destaque num processo de desenvolvimento, na medida em que as diferentes formas de capitais intangíveis são segmentos relevantes e especializados dos processos de produção e de reprodução dos setores terciário e quaternário. A concepção do que seja uma economia de serviços se expande não apenas a partir da introdução do papel dos capitais intangíveis (gerados por atividades terciárias e quaternárias, quando o seu componente histórico não tiver características e propensões específicas) como elemento diferenciador do grau e do ritmo de desenvolvimento entre países e regiões. A concepção se alarga, também, a partir da organização dos agrupamentos sociais em termos do processo de preservação da qualidade do meio ambiente em que se inserem. Acredita-se que a próxima revolução industrial estará centrada na melhoria da produtividade dos recursos naturais, procurando diminuir o ritmo de exaustão desses recursos numa ponta da cadeia de valor, e reduzindo a poluição ambiental na outra ponta2 . Para diminuir os danos ambientais e reciclar os resíduos sólidos da produção e do consumo social, os empresários começam a ser responsabilizados por leis de crimes ambientais, e os consumidores, pelos ciclos dos materiais com que estão envolvidos. Nesse novo contexto, poderão ocorrer novas formas de comercialização, para minimizar os riscos e as incertezas de legislações cada vez mais rigorosas sobre as relações do homem com a natureza. Uma dessas formas poderá levar a que os empresários venham a vender simplesmente os serviços de bens duráveis de consumo, e não os próprios bens, por meio de seu aluguel ou arrendamento às famílias. Numa futura economia de serviços, que busca a sustentabilidade ambiental por meio do aumento radical da produtividade dos recursos naturais, os bens duráveis de consumo que precisam de constante manutenção e preservação para serem reincorporados nos ciclos de materiais no mais longo prazo possível, podem tornar-se ativos à disposição das famílias. Esse processo de valorização das funções de preservação e de conservação desses ativos está tendendo a ampliar e diversificar os mercados de serviços terciários e quaternários nas economias modernas, em termos de novos empregos, de qualificação profissional e diversificação de atividades.Ou seja, quer pela importância cada vez maior de se ampliar e de se qualificar o conjunto de capitais intangíveis de que uma comunidade dispõe, quer pelas novas formas de consumo e de comercialização decorrentes da necessidade de conservação e Furtado, C. A Nova dependência. Paz e Terra, Rio , 1982. Boisier, S. Conversaciones sociales y desarrollo regional. Editorial de la 1 Universidad de Talca, 2000. Hawken, P., Lovins, A. and Lovins, L. H. Natural capitalism – Creating the Next Industrial Revolution. Little, Brown and 2 Company, Boston, 2000. 180 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • de preservação do meio ambiente, é cada vez mais intenso, complexo e inextricável o papel do BDMG 40 anos setor terciário e do setor quaternário na promoção do desenvolvimento sustentável. Como usualmente esses setores não têm merecido destaque no processo de planejamento nacional ou regional (onde, em geral, são apresentados a partir de diagnósticos precários, da falta de objetivos específicos, da ausência de programas e projetos próprios, etc.), acaba-se por se subestimar uma dimensão ou vetor de desenvolvimento que tem enormes possibilidades de mobilizar as potencialidades latentes de uma sociedade, pelos efeitos sinergéticos que esses serviços têm capacidade de articular e comandar. De modo geral, pode-se afirmar que a posição de Minas em termos de oferta e disponibilidade de capitais intangíveis, relativamente às demais Unidades da Federação, tem sido intermediária entre as regiões menos desenvolvidas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e os Estados mais desenvolvidos do Sul e Sudeste, ficando certamente numa posição relativa bem abaixo de São Paulo. Instituições como a FAPEMIG, que poderiam dar uma contribuição decisiva para a expansão quantitativa e qualitativa do capital humano em Minas, ainda não se consolidaram como base para a diferenciação seletiva da estrutura produtiva estadual. Observação semelhante se aplica a quase todos os serviços quaternários no Estado, onde os avanços ocorridos decorrem mais intensamente de iniciativa própria de grupos da sociedade civil (organizações produtivas) do que de políticas públicas específicas e organizações não-governamentais. BOX 1 O Conceito de PIB per capita PPC Há muitas situações em que precisamos dispor do valor do PIB do Brasil ou de Minas em dólar corrente, visando à comparação internacional de seu nível de desenvolvimento ou de seu padrão de vida. Normalmente, o que se faz é dividir o PIB a preços correntes em reais pela taxa média de câmbio do período em análise. Este procedimento provoca muitos equívocos em geral, podendo levar a erros de diagnósticos e de planejamento. Tomemos um exemplo. No final do mês de dezembro de 1999, a taxa de câmbio estava em torno de 1,25 reais por dólar. Feita a conversão, o PIB brasileiro de 1999 era superior a 700 bilhões de dólares. Na sexta semana de 2000, a nossa taxa de câmbio, após sofrer uma maxidesvalorização induzida pelo mercado, chegou a 2,20 reais por dólar. Isso significa que os brasileiros tiveram o seu PIB per capita reduzido a quase a metade em relação a 1999, ou que os brasileiros diminuíram drasticamente o seu padrão de vida porque houve uma maxidesvalorização? Evidentemente que não. Em primeiro lugar, a taxa cambial é um instrumento muito utilizado nas políticas econômicas (de estabilização, de industrialização, etc.), podendo estar sendo valorizada ou desvalorizada a cada momento por intervenções do Banco Central no mercado de câmbio. Em segundo lugar, num país com a tradição de uma economia relativamente fechada como o Brasil, apenas uma parcela do seu PIB (entre 7 e 8%) tem sido objeto de transações internacionais (tradables). E, finalmente, em todo país há um número crescente de bens e serviços que não participam do comércio internacional (non-tradables), ou porque seu custo interno de produção é menor que o preço CIF e maior que o preço FOB, ou por causa de intervenção governamental (regulamentos; quotas, etc.), ou por causa de suas características específicas (terra, serviços pessoais, etc.). 181 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • BDMG 40 anos Para dar um tratamento mais científico a esse assunto, as organizações internacionais (ONU, BID, Banco Mundial, etc.) têm feito as comparações dos PIB’s nacionais em termos de Paridade de Poder de Compra (Parity Purchasing Power) em dólares americanos. A conversão pelas taxas oficiais de câmbio não mede o poder de compra doméstico relativo das diferentes moedas. As PPC’s usam um conjunto comum de preços internacionais para todos os bens e serviços produzidos. Mais precisamente, a PPC de uma moeda de um país é definida como o número de unidades dessa moeda necessário para adquirir a mesma quantidade de bens e serviços no mercado local quanto 1 dólar adquiriria nos EE.UU. Assim, se num país os preços domésticos são mais baixos, as medidas do PIB em termos de PPC serão maiores do que as estimativas que utilizam as taxas de câmbio como fator de conversão, a não ser que essas taxas estejam supervalorizadas naquele país. Uma desvalorização cambial que não tenha impacto inflacionário significativo sobre os índices de custo de vida (como foi o caso da maxidesvalorização brasileira de janeiro de 1999) pode alterar muito pouco o PPC da moeda local. 182 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 3. Indicadores recentes dos setores terciário e BDMG 40 anos quaternário no processo de desenvolvimento de Minas O setor terciário aparece nas estatísticas do IBGE englobando todas as atividades que não se caracterizam como agropecuária ou indústria (extrativa mineral, transformação, construção, eletricidade, gás e água). Abrange, portanto, um conjunto extremamente diferenciado de atividades que vão desde os serviços domésticos até a moderna intermediação financeira. Essa heterogeneidade se manifesta desde o nível de organização dos empreendimentos até a qualidade dos fatores que produzem esses serviços, o que dificulta a classificação taxonômica dessas atividades no setor terciário (atividades tradicionais) ou no setor quaternário (atividades intensivas de capital intelectual). De qualquer forma, as TAB. 2 e 3 mostram a importância do setor terciário para o desenvolvimento de Minas: a) de 1985 a 1999, cresce de 38% para 49% a participação do setor terciário na formação da renda do Estado, medida pelo valor adicionado a preços correntes; b) de 1994 a 1999, no Plano Real, o valor adicionado a preços correntes do setor terciário cresceu de 2,62 vezes; c) os subsetores que compõem o setor terciário do Estado sofrem grandes alterações na sua posição relativa na formação da renda estadual de 1985 a 1999: por exemplo, a intermediação financeira cai de 9,16% para 3,69%, enquanto comunicações sobe de 0,83% para 1,89% no período. A leitura desses indicadores de renda deve ser feita com especial cuidado, uma vez que é significativo o grau de informalidade de muitos desses subsetores (BOX 2). TABELA 2 MINAS GERAIS: SETOR TERCIÁRIO VALOR ADICIONADO A PREÇOS CORRENTES 1994 A 1999 (R$ MILHÃO) ANO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Comércio e reparação de veículos e de objetos pessoais e de uso doméstico 2.898 6.074 5.989 6.363 6.322 6.777 Alojamento e alimentação 1.044 2.101 2.357 2.425 2.452 1.584 Transportes e armazenagem 815 1.286 1.648 2.069 2.262 2.365 Comunicações 497 879 1.533 1.721 1.491 1.636 Intermediação financeira 3.660 2.322 2.438 3.065 2.930 3.197 Atividades imobiliárias, aluguéis e serviços prestados às empresas 2.113 5.963 9.144 10.682 11.222 10.726 Administração pública, defesa e seguridade social 3.983 8.641 10.645 10.389 11.674 12.168 Saúde e educação mercantis 870 1.701 2.216 2.571 2.406 2.308 Outros serviços coletivos, sociais e pessoais 217 834 1.099 1.291 1.393 1.403 Serviços domésticos 131 253 315 343 377 422 Total do setor terciário 16.228 30.052 37.385 40.920 42.529 42.586 Valor adicionado total 34.771 58.882 73.727 82.126 84.216 86.512 FONTE: IBGE. 183 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • TABELA 3 BDMG 40 anos MINAS GERAIS: SETOR TERCIÁRIO VALOR ADICIONADO A PREÇOS CORRENTES 1985, 1990, 1995 E 1999 (Valores Decimais) ANO 1985 1990 1995 1999 Comércio e reparação de veículos e de objetos pessoais e de uso doméstico 9,145 10,243 10,315 7,833 Alojamento e alimentação 2,051 2,498 3,568 1,831 Transportes e armazenagem 3,061 2,580 2,184 2,734 Comunicações 0,837 1,080 1,492 1,891 Intermediação financeira 9,169 8,451 3,943 3,695 Atividades imobiliárias, aluguéis e serviços prestados às empresas 4,182 6,497 10,128 12,399 Administração pública, defesa e seguridade social 7,131 12,821 14,675 14,065 Saúde e educação mercantis 1,725 2,098 2,888 2,668 Outros serviços coletivos, sociais e pessoais 0,613 1,004 1,417 1,622 Serviços domésticos 0,559 0,372 0,429 0,487 % Sobre o valor adicionado total 38,473 47,644 51,038 49,226 FONTE: IBGE. A divulgação dos dados da Pesquisa Anual do Comércio de 2000 mostra a participação relativa de Minas no Brasil (TAB. 4). Essa participação é muito diferenciada, sendo de 8,54% para “salários, retiradas e outras remunerações” e de 12,87% para “estabelecimentos com receita de revenda”. O GRAF. 1 mostra que o comércio de Minas apresenta indicadores de desempenho abaixo da média brasileira: por exemplo, “os salários, retiradas e outras remunerações” por estabelecimento e por pessoal ocupado são em média, respectivamente, 34% e 22% menores do que no País. TABELA 4 PESQUISA ANUAL DO COMÉRCIO - 2000 PARTICIPAÇÃO RELATIVA DE MINAS NO BRASIL VALORES ABSOLUTOS E RELATIVOS Brasil e Estabelecimentos Pessoal Salários, Receita Margem de Minas com receita de Ocupado retiradas e outras Líquida de comercialização revenda em 31-12 remunerações revenda Mil Reais 1. Brasil 1.181.525 5.392.674 26.005.021 430.094.932 84.897.302 2. Minas Gerais 152.081 589.228 2.221.846 43.274.300 7.966.767 3. (2) / (1) x 100 12,87% 10,92% 8,54% 10,06% 9,38% FONTE: IBGE. 184 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • GRÁFICO 1 BDMG 40 anos COMÉRCIO 2000 – DEFASAGEM RELATIVA DE MINAS EM RELAÇÃO AO BRASIL (%) INDICADORES DE DESEMPENHO FONTE: IBGE. Os GRAF. 2 e 3 apresentam os índices de volume de produção por todas as atividades econômicas de Minas Gerais de 1985 a 1999, assim como as relações de valor adicionado e de consumo intermediário por valor da produção no mesmo período. Não se observa nenhum padrão de comportamento quanto à variação dessas séries para os subsetores do terciário de Minas que permita diferenciá-los conjuntamente de forma específica, merecendo, pois, uma análise detalhada por subsetor mais relevante. 185 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • GRÁFICO 2 BDMG 40 anos CONTAS REGIONAIS DO BRASIL ÍNDICES DE VOLUME ANUAL DA PRODUÇÃO POR ATIVIDADE ECONÔMICA MINAS GERAIS - 1985 a 1999 (Contiua...) 186 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • GRÁFICO 2 (Contiuação) BDMG 40 anos CONTAS REGIONAIS DO BRASIL ÍNDICES DE VOLUME ANUAL DA PRODUÇÃO POR ATIVIDADE ECONÔMICA MINAS GERAIS - 1985 a 1999 FONTE: IBGE. Obs.: Índice de volume em relação ao ano anterior. 187 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • GRÁFICO 3 BDMG 40 anos CONTAS REGIONAIS DO BRASIL RELAÇÕES DE VALOR ADICIONADO / VALOR DA PRODUÇÃO E CONSUMO INTERMEDIÁRIO / VALOR DA PRODUÇÃO POR ATIVIDADE ECONÔMICA - MINAS GERAIS - 1985 a 1999 (Contiua...) 188 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • GRÁFICO 3 (Contiuação) BDMG 40 anos CONTAS REGIONAIS DO BRASIL RELAÇÕES DE VALOR ADICIONADO / VALOR DA PRODUÇÃO E CONSUMO INTERMEDIÁRIO / VALOR DA PRODUÇÃO POR ATIVIDADE ECONÔMICA - MINAS GERAIS - 1985 a 1999 FONTE: IBGE. Obs.: A relação valor adicionado/valor da produção no setor 15, Serviços Domésticos, é igual a 1.0000 para todos os anos. 189 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • 4. A inserção do terciário nas relações BDMG 40 anos interindustriais de Minas Gerais Estudo recente, divulgado pelo BDMG, sobre as características estruturais da economia de Minas permite realizar uma avaliação mais cuidadosa do papel do setor terciário e de suas relações interindustriais3 . Em primeiro lugar, a TAB. 5 permite vislumbrar, para 1996, a estrutura de compra e venda de cada subsetor do terciário de Minas: quanto cada subsetor vende para a demanda intermediária e a demanda final, dentro e fora de Minas; e quanto cada subsetor compra de matérias-primas ou insumos diretamente de Minas e do resto do Brasil para gerar sua produção e valor adicionado. Assim, a produção de cada subsetor é dividida completamente entre os seguintes componentes: quanto ao uso (consumo intermediário e consumo final) e quanto ao destino (local ou externo). Por exemplo, vê-se, na TAB. 5, que: a) pelo lado do destino da produção, para cada R$ 100,00 de serviços de transporte, R$ 59,69 são vendidos dentro do próprio Estado, e R$ 6,52 são destinados para os vários setores do Resto do Brasil, para utilização como insumos, enquanto R$ 26,24 e R$ 7,56 são vendidos como bem final para dentro e fora do Estado, respectivamente; desse modo, a soma da distribuição de compras e vendas entre Minas e o Resto do Brasil, pela ótica da destinação da produção de cada subsetor é 100. No exemplo, fica claro o elevado grau de integração do subsetor de serviços de transporte na economia de Minas: cerca de 86% de sua produção se destina para dentro do Estado, sendo 59,69% para a demanda intermediária e 26,24% para a demanda final; b) pelo lado da origem dos insumos necessários à produção: para a produção dos mesmos R$ 100,00 de serviços de transporte, R$ 36,54 (69,15% do total de insumos) dos insumos são adquiridos em Minas e R$ 16,30 (30,85%do total de insumos) são provenientes do Resto do Brasil; ou seja, da estrutura total de custos de produção dos serviços de transporte (consumo intermediário + valor agregado bruto), 36,54% são de insumos adquiridos em Minas e 16,30% do Resto do Brasil, sendo o restante de 47,16% de componentes do valor agregado bruto. Desse modo, os valores de todas as formas de demanda intra- regional (final e intermediária) de consumo intermediário intra-regional sinalizam o grau de inserção dos subeditores do terciário na economia de Minas (TAB. 5). TABELA 5 DISTRIBUIÇÃO DAS COMPRAS E VENDAS MINAS GERAIS/RESTO DO BRASIL, 1996 SUBSETORES DO TERCIÁRIO (% do valor bruto da produção) Destino da Produção Origem dos Insumos Demanda Consumo Intermediária Demanda Final Intermediário Subsetores do Terciário de Minas Intra- Inter- Intra- Inter- Intra- Inter- regional regional regional regional regional regional 1.Comércio 30,53 2,62 51,91 14,95 12,74 5,68 2.Transporte 59,69 6,52 26,24 7,56 36,54 16,30 3.Comunicações 30,24 2,69 52,07 14,99 17,00 7,53 4.Instituições financeiras 49,38 4,18 36,06 10,38 22,28 9,94 (Continua...) Cadernos BDMG, janeiro de 2002, no. 4, contendo dois estudos: Características Estruturais da Economia Mineira – Uma Análise 3 Inter-regional de Insumo-Produto (Francisco Carvalho Duarte Filho e Juliana R. de Paulo Chiari) e Macroeconomia de Minas Gerais (Carlos R. Azzoni, Décio K. Kadota e Eduardo A. Haddad). 190 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 5 (Continuação) BDMG 40 anos DISTRIBUIÇÃO DAS COMPRAS E VENDAS MINAS GERAIS/RESTO DO BRASIL, 1996 SUBSETORES DO TERCIÁRIO (% do valor bruto da produção) Destino da Produção Origem dos Insumos Demanda Consumo Intermediária Demanda Final Intermediário Subsetores do Terciário de Minas Intra- Inter- Intra- Inter- Intra- Inter- regional regional regional regional regional regional 5.Serviços Prestados às Famílias 5,31 0,02 73,50 21,16 8,99 3,93 6.Serviços Prestados às Empresas 76,24 4,11 15,26 4,39 8,84 3,94 7.Aluguel de Imóveis 5,32 0,50 73,13 21,06 9,18 4,09 8.Administração Pública 5,28 0,36 73,26 21,10 18,84 8,32 Serviços Privados não-Mercantis 30,53 2,62 80,74 19,26 8,97 3,91 FONTE: BDMG. Observa-se que, em geral, os insumos adquiridos pelos subsetores do terciário de setores localizados em Minas representam quase 2,5 vezes mais do que os insumos não originários do Estado. Isso significa que, ao se expandirem os componentes da demanda final desses subsetores (consumo privado, consumo público, investimento, exportações inter-regionais e internacionais), haverá maior grau relativo de internalização estadual no fornecimento de insumos a esses subsetores (menores vazamentos de demanda para o Resto do Brasil) e, conseqüentemente, maiores poderão ser os valores dos multiplicadores de produto e de renda, desde que seja elevada a proporção insumos/valor bruto da produção para cada subsetor. Nesse sentido, esses subsetores se classificam entre os que compram seus insumos de produção majoritariamente em Minas e vendem os seus serviços predominantemente para a demanda final e a demanda intermediária dentro do próprio Estado de Minas. Como, entretanto, as proporções da demanda intermediária intra-regional dos subeditores do terciário de Minas são relativamente baixas (com exceção do subsetor transporte o que atinge 36,54% do valor bruto de sua produção), os valores dos multiplicadores serão relativamente menores, o que pode ser observado na TAB. 6. O multiplicador de produção é definido para cada subsetor como a variação direta (impacto intersetorial das compras de insumos pelo subsetor) e a variação indireta (impactos intersetoriais das compras intermediárias dos setores que irão atender às encomendas iniciais do subsetor) devido à variação exógena de uma unidade monetária de demanda final ao subsetor. Assim, o valor do multiplicador de produção de um subsetor do terciário será tanto maior quanto maior for, proporcionalmente, a relação de compras de insumos sobre o valor bruto da produção desse subsetor e dos setores que são seus fornecedores. A TAB. 6 mostra, também, quanto do impacto total na economia, devido à elevação de uma unidade monetária na demanda final pelo produto de um subsetor específico, repercute dentro do sistema produtivo estadual e quanto decorre de sua propagação para o Resto do Brasil. Assim, o efeito do multiplicador de cada subsetor foi decomposto, no Estudo do BDMG, em intra-regional (impacto internalizado em Minas) e inter-regional (impacto que transbordou para o Resto do Brasil). Em geral, o grau de integração dos subsetores do terciário à economia estadual, levando em consideração os efeitos diretos e indiretos da expansão de sua demanda final, é bem superior ao valor médio de todos setores de Minas. 191 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • TABELA 6 BDMG 40 anos MULTIPLICADORES SETORIAIS DE PRODUÇÃO E DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DOS MULTIPLICADORES MINAS GERAIS/RESTO DO BRASIL - 1996 SUBSETORES DO TERCIÁRIO DISTRIBUIÇÃO REGIONAL (%) Subsetores do Terciário Multiplicadores Minas Gerais Resto do Brasil 1.Comércio 1,2754 91,00 9,00 2.Transporte 1,8654 80,10 19,90 3.Comunicações 1,3918 88,25 11,75 4.Instituições financeiras 1,4565 87,82 12,18 5.Serviços Prestados às Famílias 1,2160 92,15 7,85 6.Serviços Prestados às Empresas 1,1831 93,46 6,54 7.Aluguel de Imóveis 1,2223 92,59 7,41 8.Administração Pública 1,4022 88,10 11,90 Serviços Privados não-Mercantis 1,2111 92,52 7,48 Média de todos os setores de MG 1,7915 81,46 18,54 FONTE: BDMG; os valores para os demais setores podem ser observados no estudo citado. BOX 2 O PIB informal O Produto Interno Bruto é o valor total de bens e serviços finais produzidos pela economia de um país ou de uma região durante determinado período, dentro do território nacional ou de uma região, por residentes e não residentes, independentemente de sua apropriação pelos nacionais ou pelos estrangeiros. Em princípio, o PIB deveria registrar o valor dos bens e serviços finais que os membros de uma família colocam à disposição dos brasileiros e para o seu próprio consumo. Todos agregam valor econômico em benefício do País, ainda que a jornada de trabalho de uma dona de casa tenha se destinado a produzir serviços domésticos para o autoconsumo de sua família. Ao trabalho realizado dentro do lar, contudo, não é atribuído nenhum valor econômico nas atuais convenções utilizadas para o cálculo do PIB e para a construção das contas nacionais. As várias tarefas de cozinhar, lavar, limpar, cuidar das crianças, plantar flores e hortaliças no quintal da casa, etc., não adicionam valor à economia, pois, segundo essas convenções estatísticas, com algumas poucas exceções, somente são consideradas as atividades que geram transações no mercado ou aquelas que compram e vendem bens e serviços por dinheiro. Assim, comer em restaurante aumenta o PIB, enquanto os serviços de preparar a refeição em casa não são registrados no PIB, embora ambas as atividades satisfaçam as mesmas necessidades de bem-estar das famílias. Como, em países como o Brasil, uma grande proporção das transações econômicas ocorre no ambiente interno das famílias, é preciso ampliar o esforço estatístico para se estimar o valor econômico da economia de subsistência nas áreas rurais, da industrialização rural de primeiro beneficiamento, do trabalho feminino dentro dos lares, das atividades que desempregados e aposentados realizam fora do circuito de mercado, dos investimentos de auto-construção e melhoria das habitações populares, etc. Enquanto esse esforço não se 192 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • BDMG 40 anos concretiza, o PIB calculado segundo as convenções atuais não é um bom indicador do nível de bem-estar dos brasileiros e, da mesma forma, pode subestimar o nosso PIB per capita em relação a outros países mais desenvolvidos, onde o mercado passa a suprir o que vai deixando de ser produzido dentro das unidades familiares. Há uma preocupação do IBGE em captar as atividades da economia informal pelo lado da demanda, especificamente pelas informações sobre o consumo familiar. Problema dos mais sensíveis, e também menos sujeito a controvérsias sobre a fronteira entre produção e consumo do que se faz dentro dos lares, ocorre no caso de um membro da família que aparece nas estatísticas como subempregado e inserido na economia informal. Como as suas atividades não são registradas pelos órgãos da Receita, da Previdência, do FGTS, etc., o seu trabalho fica na economia subterrânea e não é captado nas contas nacionais. Ora, como se sabe, a economia informal ocupa atualmente mais brasileiros do que a economia formal: mais de 55% dos brasileiros estão trabalhando sem carteira assinada e sem os custos e os benefícios da previdência oficial. Trabalham, produzem e geram riquezas sem aparecer no produto interno bruto do País. E o que é mais grave: as inconsistentes e iníquas formas de intervenção do governo na área do trabalho têm estimulado uma crescente migração de empresas e indivíduos para a economia informal, onde procuram fugir dos elevados custos burocráticos, fiscais e previdenciários. Estimativas preliminares e conservadoras mostram que, se o valor agregado por trabalhadores informais fosse somado ao PIB brasileiro, este poderia ser 20 a 30% maior. Em Minas, esse valor equivaleria a adicionar entre 14 e 20 bilhões de dólares por ano às estatísticas oficiais do PIB estadual. 193 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • BDMG 40 anos 5. Os impactos da nova ordem econômica sobre o comportamento do setor terciário de Minas: o caso da intermediação financeira O Sistema Financeiro Nacional está passando por profundas transformações desde o início dos anos 90. Em grande parte, essas transformações são o resultado da estabilidade monetária que o País conquistou a partir do Plano Real, assim como da maior exposição da economia brasileira à concorrência internacional em termos de serviços financeiros. Mas não se pode deixar de registrar as ações programáticas do Banco Central e do Tesouro Nacional na arquitetura dessas transformações. Como se sabe, os meios de pagamentos de um país não rendem juros nominais e, se os preços sobem continuamente, quem mantém moeda em seu poder adquirirá menos bens e serviços ao final do período do que compraria no início. Neste caso, ele terá pago um juro real positivo sobre os meios de pagamento (moeda ou depósitos à vista). Se o agente econômico tiver seu dinheiro aplicado em moeda, ele pagará imposto inflacionário, o que representa uma transferência de renda para o Banco Central. Se os meios de pagamento em seu poder foram mantidos em depósitos à vista, essa transferência de renda real se dará a favor dos bancos comerciais. Parte desse montante é ainda transferida pelos bancos comerciais ao Banco Central, aumentando o imposto inflacionário recebido por este último (encaixes não remunerados mantidos por essas instituições, que também são corroídos pela inflação). À transferência líquida de renda apropriada pelos bancos comerciais, privados e públicos nesse processo (o que recebem dos depositantes menos o que pagam ao Banco Central) dá-se o nome de transferência inflacionária, o que, do ponto de vista dos bancos, é uma receita inflacionária4 . No total, os bancos brasileiros perderam R$ 19 bilhões de receita inflacionária após o Plano Real, sendo que os bancos públicos perderam R$ 12 bilhões de reais após a queda da inflação. Esse quadro de dificuldades obrigou o Banco Central a conceber o PROER (Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional) para evitar que a crise dos bancos arrastasse consigo o programa de estabilização, como ocorreu, por exemplo, na Venezuela. De outubro de 1995 a março de 1997, período em que foi maior a sua atuação, o PROER liberou R$ 20,8 bilhões de empréstimos, que custaram ao governo R$ 660 milhões, valor correspondente à diferença entre a taxa média de juros dos empréstimos do PROER e a taxa de captação do BC nesse período. O PROER foi uma peça fundamental para garantir o sucesso do programa de estabilização no Brasil. Normalmente, após um longo período de inflação crônica, é muito provável a ocorrência de uma crise sistêmica no segmento financeiro da economia nacional. O PROER abortou essa crise potencial, sem que os agentes econômicos (depositantes, tomadores de empréstimos, aplicadores, etc.) tivessem custos com a reestruturação do sistema financeiro privado pós- estabilização. Para o conjunto da sociedade brasileira, os custos fiscais foram pouco significativos quando relacionados com os benefícios da preservação de uma moeda estável. Mais, porém, do que uma restrição à evolução do Sistema Financeiro Nacional, com seus ganhos espúrios nos períodos da aceleração inflacionária, a estabilização abriu enormes Simonsen, M. H. e Cysne, R. P. Macroeconomia, Atlas Ed., 2000, SP. 4 194 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • oportunidades de negócios e de expansão para esse sistema, por diferentes razões: a) a estabilidade BDMG 40 anos monetária aumenta a demanda de moeda, restabelecendo a confiabilidade em suas três funções básicas (unidade de conta, meios de pagamentos e reserva de valor); b) a estabilidade favorece o restabelecimento de muitos produtos e serviços do sistema financeiro nacional, tais como o crédito direto ao consumidor e os empréstimos de longo prazo; c) a estabilidade induz as instituições financeiras a aumentar sua eficiência produtiva para compensar as perdas de receitas inflacionárias; d) a estabilidade é uma condição necessária para a formação de um ciclo de crescimento sustentado no País, o qual amplia enormemente as oportunidades lucrativas de negócios para todos os setores da economia e, particularmente, para o Sistema Financeiro Nacional. Durante o período da inflação crônica brasileira, o significativo volume de transferências do setor privado para o sistema de bancos permitia a muitas dessas instituições, de certa forma, sobreviver, independentemente de sua capacidade competitiva. A questão dos custos e da eficiência produtiva era colocada em segundo plano, da mesma forma que a qualidade dos serviços prestados aos clientes, uma vez que predominava a busca de rentabilidade através do float, do jogo com os diferentes indexadores de ativos e de passivos e, principalmente, da diversificação dos diferentes produtos e serviços protetores da erosão inflacionária. Com o sucesso relativo da estabilidade via Plano Real, constatou-se (ver diversos estudos do Banco Central): a) que a indústria bancária estava hipertrofiada, não havendo espaço para tantas instituições públicas e privadas nos mercados financeiros, dentro do novo regime econômico; b) que os custos fixos estavam incompatíveis com a geração de margens adequadas; c) o descasamento entre ativos e passivos, em termos de prazos e condições de captação e de empréstimos; d) os elevados índices de créditos de má qualidade disfarçados sob o manto inflacionário. Os bancos privados demonstraram maior flexibilidade para se adaptarem ao novo regime de estabilidade: modificaram tecnologias e processos de produção dos seus serviços; introduziram novas formas de gestão; cortaram custos fixos e variáveis; lançaram novos produtos no mercado; reforçaram suas vantagens competitivas, de escala e de escopo. No outro extremo, os bancos públicos estaduais, submetidos a uma pletora de normas e regulamentos operacionais, e entravados no seu processo de decisão estratégica, fizeram um lento e precário ajuste aos novos tempos, registrando perda na qualidade dos seus índices de desempenho econômico-financeiro, o que reforçou os argumentos a favor de sua privatização. O Banco Central, além de coordenar o processo de privatização dos bancos estaduais, está regulamentando as agências de fomento e desenvolvimento dentro do PROES (Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária), as quais teriam, inicialmente, algumas características ainda em fase de discussão: limites mínimos de capital; vedação de transformação posterior da natureza da agência; impossibilidade de captação; inexistência de cobertura dos passivos pelo Fundo Garantidor de Crédito; inexistência de acesso a CDI e à assistência financeira do BACEN; a obrigação de instituir mecanismos próprios de liquidez (Fundo de Liquidez). O BDMG, associado à ABDE, liderou um movimento para que essas agências fossem definitivamente de natureza financeira, podendo captar recursos de longo prazo nos mercados interno e externo, dentro das normas previstas pelo Acordo de Basiléia e atualizadas pelo Banco Central. Mesmo com o progresso das privatizações nos sistemas financeiros em diferentes países, tem sido possível identificar um conjunto de razões especiais que justificam a ação de financiamento e de fomento como uma ação de governo até mesmo nas economias tipicamente capitalistas, em situações em que os mecanismos de mercado demonstram incapacidade de atender à demanda. 195 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • No caso brasileiro, entre essas funções recorrentes, que as instituições financeiras públicas BDMG 40 anos federais e estaduais têm desempenhado no desenvolvimento econômico e social do País e de suas regiões, destacam-se (cf. estudos da ABDE): a) as instituições financeiras públicas têm se especializado em apoiar os investimentos que possuem indiscutíveis méritos sociais (habitação popular, por exemplo), os quais, no entanto, não podem ser aferidos em termos econômico-financeiros pela lógica do mercado, exatamente porque seus produtos finais são do tipo semipúblicos, cujos resultados não podem ser apropriados pelo investidor, ao menos em sua totalidade; b) os investimentos podem apresentar adequada rentabilidade privada, mas as linhas oficiais de financiamento são reivindicadas pelo mercado porque se associam a riscos tão elevados que inibem os financiamentos com os recursos privados convencionais, caso de projetos de inovações tecnológicas ou de projetos de longa maturação em ambiente de instabilidade econômica; c) uma instituição financeira pública pode ter o papel de diferenciar as condições de concessão de crédito ou outros benefícios, visando a aumentar a competição em mercados nos quais há limitações ao acesso por causa de entraves naturais ou legais, tais como monopólios, oligopólios e cartéis; d) na ausência de transparência, ou mesmo em situação de assimetria de informações, as instituições financeiras tendem a privilegiar a concessão de crédito a empresas com melhor situação patrimonial ou de garantias reais, em detrimento de investimentos mais rentáveis; a ação de fomento, nesse caso, se materializa por meio do suprimento de informações adicionais, ou pela produção e utilização direta dessas informações por instituições financeiras públicas; e) em ambientes macroeconômicos em que se processam políticas de estabilização baseadas em restrições à expansão do crédito (credit crunch), as taxas de juros reais tendem a ser muito elevadas e incertas, dificultando o processo de decisão de diversos segmentos empresariais onde o ciclo das atividades produtivas é curto e as margens de rentabilidade muito estreitas; nesse contexto, as instituições financeiras públicas são convocadas pelo próprio mercado para reduzir incertezas através de pré-fixação das taxas de juros em níveis compatíveis com as atividades específicas (crédito rural, micro e pequenas empresas, por exemplo). Duas alternativas se apresentariam, caso se optasse por retirar as instituições financeiras públicas dessas linhas de financiamento: a) ampliar o comando do Banco Central sobre as regras de funcionamento do sistema financeiro privado, descarregando em cima desse sistema mais e mais empréstimos de natureza compulsória, com graves prejuízos para a sua eficiência alocativa e, também, com dúvidas imensas sobre a eficácia operacional do próprio comando; b) descarregar nos Tesouros dos três níveis de governo as missões de conceber e executar programas e projetos que venham a cobrir, direta ou indiretamente, a ausência do setor privado no financiamento das habitações para os grupos sociais de baixa renda, no crédito para a pequena produção rural, no apoio às micro, pequenas e médias empresas, etc.; neste caso, os Tesouros iriam se congestionar ainda mais com uma avalanche de demandas sobre os escassos recursos fiscais e, com grande probabilidade, haveria perdas de eficiência no atendimento dos objetivos propostos. Atualmente, as instituições financeiras públicas do Governo Federal vêm dando cobertura para estas funções recorrentes de caráter meritório, por meio de cinco fontes de recursos: a) resultados financeiros de sua atuação como bancos universais, que são repassados parcialmente 196 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • para os usuários dos seus recursos; b) aporte de recursos governamentais complementares para BDMG 40 anos linhas de financiamento específicas (crédito rural, crédito imobiliário, MPME, saneamento básico, etc.) por decisões programáticas ex ante ou por razões circunstanciais ex post; c) vinculação constitucional de recursos com linhas preferenciais de financiamento (FAT, FNE, FNO, FGTS, etc.); d) empréstimos junto às instituições multilaterais de fomento com aval do Tesouro Nacional; e) recuperação total ou parcial dos custos reais dos financiamentos subsidiados. Em qualquer situação, é indispensável que se gere um nível adequado de rentabilidade, visando a garantir a reposição do capital investido e o financiamento de programas de expansão e de melhoria de qualidade dos serviços prestados por aquelas instituições, e que, nos casos em que houver subsídios implícitos dos governos, estes venham a ser explicitados nos respectivos orçamentos fiscais e contabilizados como tal para maior transparência e controle da sociedade. A TAB. 7 mostra como o subsetor de intermediação financeira evoluiu em Minas Gerais, durante o período de 1985 a 1999. O valor adicionado a preço corrente mantém-se declinante ao longo dos anos do Plano Real e o índice de volume anual também vem caindo desde o fim da superinflação (GRAF. 2). Após a estabilização monetária, a partir de 1994, cai também a relação do valor adicionado sobre o valor da produção, sinalizando que cresce a aquisição de insumos e serviços (informatização, terceirização, etc.) no segmento de intermediação financeira ao longo desse período. De qualquer forma, tornou-se menos significativa a participação relativa desse segmento na formação da renda interna de Minas, de 1985 a 1999 (TAB. 3). As expectativas eram de que esse segmento não tivesse uma queda tão acentuada no período do pós-estabilização em virtude da retomada do crescimento do País. Mas o ritmo de crescimento econômico, nos oito anos do Plano Real, tem sido pouco significativo (taxa média de 2,4% ao ano) num ambiente de política monetária restritiva onde o sistema financeiro tem optado, para gerar os seus lucros, mais no giro da dívida pública do que na produção e na circulação da renda e da riqueza real. TABELA 7 MINAS GERAIS VALOR ADICIONADO: INTERMEDIAÇÃO FINANCEIRA - 1995 a 1999 ANO MOEDA ÍNDICE DE VOLUME VALOR ADICIONADO A PREÇO CORRENTE 1985 Cr$ Bilhão - 11.260 1986 Cz$ Milhão 1,02 16.869 1987 Cz$ Milhão 1,10 104.072 1988 Cz$ Milhão 0,99 781.340 1989 NCz$ Milhão 1,02 14.942 1990 Cr$ Milhão 0,98 240.199 1991 Cr$ Milhão 1,02 991.121 1992 Cr$ Milhão 0,97 22.427.154 1993 CR$ Milhão 1,05 728.280 1994 R$ Milhão 1,06 3.660 1995 R$ Milhão 1,03 2.322 1996 R$ Milhão 1,06 2.438 1997 R$ Milhão 1,04 3.065 1998 R$ Milhão 1,00 2.930 1999 R$ Milhão 1,02 3.197 FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil 1985-1999, microdados. 197 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • BDMG 40 anos 6. Os serviços terciários e quaternários como fatores locacionais não-tradicionais: evidências recentes Michael Porter tem insistido, em suas investigações sobre as vantagens competitivas das nações, que é um equívoco achar que, com o desenvolvimento das modernas tecnologias de transporte e de comunicações e com a redução de barreiras artificiais de natureza regulatória entre os países, a questão da localização dos empreendimentos tenha perdido a sua relevância econômica. Aponta inúmeros fatores - que variam, em grau de disponibilidade, de uma localidade para outra - decisivos para a apropriação de vantagens competitivas dinâmicas5 . Entre esses fatores, destaca como qualidades de uma localização: a presença de trabalhadores qualificados em permanente processo de renovação de conhecimentos; um núcleo de consumidores com nível de exigências e de preferências à frente das necessidades de consumidores de outras localidades; uma massa crítica de fornecedores locais de componentes e de serviços terciários e quaternários que contribuam significativamente para a melhoria da qualidade dos produtos e da eficiência dos processos de produção. Porter mostra, também, como é importante para as empresas sua localização em áreas onde possam receber fluxos atualizados de informações especializadas sobre tecnologia e características dos clientes, bem como seu inter-relacionamento com outros participantes na promoção de desenvolvimento local. Na sua visão analítica de competitividade de um sistema produtivo, destaca, simultaneamente, a eficiência das organizações empresariais em termos de custos de implantação e de operação dos empreendimentos; o dinamismo das cadeias produtivas em que se inserem; as condições de desenvolvimento das regiões em que se localizam. Essas três dimensões (a da empresa, a da cadeia produtiva e a da região) configuram, segundo Porter, o conceito de Clusters produtivos. É de esperar que um novo ciclo de expansão da economia brasileira seja intensivo em ciência e tecnologia na geração de diferentes produtos, processos e técnicas de gestão que irão compor a formação do Produto Nacional de uma economia cada vez mais exposta à competição externa. A intensidade da ciência e tecnologia se manifestará tanto na geração de novos produtos e serviços, quanto na modernização dos sistemas produtivos tradicionais. Estudos comparativos internacionais sobre os novos padrões de localização dos projetos de investimentos, semelhantes aos que irão dar sustentação a esse ciclo de expansão, identificam que as vantagens comparativas das regiões para atraí-los dependerão, relativamente, cada vez menos da disponibilidade de recursos naturais ou de mão-de-obra não qualificada ou semiqualificada em abundância (fatores locacionais tradicionais), e cada vez mais da existência, na região, de serviços terciários e quaternários, centros de pesquisa, recursos humanos especializados, ambiente cultural, etc. (fatores locacionais não-tradicionais). É muito difícil obter informações estatísticas indiretas sobre a disponibilidade e a expansão da oferta desses fatores locacionais não-tradicionais, e, particularmente, da qualidade dos Porter, M.E. A vantagem competitiva das nações. Ed. Campus, 1993. 5 Haddad., P.R. “Padrões locacionais das atividades de alta tecnologia: a questão dos desequilíbrios regionais de desenvolvimento reexaminada”, Revista Econômica do Nordeste, v. 21, nº 2, 1990. 198 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • serviços terciários e quaternários, em Minas Gerais. Muitos desses serviços se encontram englobados BDMG 40 anos em subcategorias do terciário, não permitindo que sua análise seja processada de forma apropriada. Ainda assim, é possível identificar os números de alguns progressos ocorridos em Minas em anos recentes em termos dos serviços de infra-estrutura econômica, como é o caso do segmento de comunicações no período de 1985 a 1999. O valor adicionado a preço corrente cresceu de 3,29 vezes, de 1994 a 1999, quando esse subsetor passou por profundo processo de privatização e os índices de crescimento do volume de produção se aceleraram (TAB. 8). TABELA 8 MINAS GERAIS VALOR ADICIONADO: COMUNICAÇÕES - 1985 A 1999 ANO MOEDA ÍNDICE DE VOLUME VALOR ADICIONADO PREÇO CORRENTE 1985 Cr$ Bilhão - 1.028 1986 Cz$ Milhão 1,33 2.658 1987 Cz$ Milhão 1,05 9.673 1988 Cz$ Milhão 1,05 80.015 1989 NCz$ Milhão 1,18 1.372 1990 Cr$ Milhão 1,00 30.711 1991 Cr$ Milhão 1,15 176.840 1992 Cr$ Milhão 1,02 2.342.066 1993 CR$ Milhão 1,09 65.813 1994 R$ Milhão 1,05 497 1995 R$ Milhão 1,14 879 1996 R$ Milhão 1,05 1.533 1997 R$ Milhão 1,05 1.721 1998 R$ Milhão 1,14 1.491 1999 R$ Milhão 1,19 1.636 FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil 1985-1999, microdados. O papel dos fatores locacionais não-tradicionais aparece com destaque em algumas propostas inovadoras de desenvolvimento para o Estado de Minas. No Projeto Cresce Minas, da FIEMG, propõe-se que o desenvolvimento estadual poderá ser impulsionado, com eficiência, a partir da adoção do modelo de cluster, que busca, prioritariamente, identificar, avaliar e catalisar as precondições e os elementos necessários ao crescimento econômico regional sustentável a longo prazo. Reunidas em um cluster, as empresas conseguem redução dos custos operacionais e dos riscos, aumento na qualidade dos produtos e serviços, mão-de-obra mais qualificada, atração de capital e melhor qualidade de vida para a população. “A experiência demostra que a abordagem baseada em cluster, com foco nos elementos da microeconomia, é uma ótima maneira de se identificar e propor recomendações viáveis para acelerar ou criar valor econômico no nível regional, de forma sustentável. O conceito de cluster fornece um modelo unificador para comparar setores, identificar interfaces e sinergias, assim como priorizar e concentrar ações e, ainda, transformar empregados em empregadores”6 . No modelo proposto, há uma valorização do investimento em capital humano como base para a criação da riqueza regional (FIG. 2). FIEMG – Cresce Minas: Um projeto brasileiro. Belo Horizonte, 2000. 6 199 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • FIGURA 2 BDMG 40 anos CICLO VIRTUOSO DE CRIAÇÃO DE RIQUEZA FONTE: Cresce Minas; baseado em trabalho da Monitor do Brasil. – Projeto Construir as Vantagens Competitivas de Portugal. A importância de incorporar serviços de capital humano ou intelectual a sistemas produtivos locais que tenham seu foco na exploração de produtos básicos pode ser ilustrada pela fruticultura irrigada. Estudos da Monitor mostram que, no Vale do São Francisco, muitos projetos de irrigação estão basicamente produzindo fruta in natura (uva, manga). A comparação entre as mangas brasileiras e sul-africanas, contudo, revela que, na África do Sul, existe uma estratégia para comercializar produtos baseada no diferencial do comércio eletrônico. Essa estratégia cria valor, pois não se está vendendo apenas a fruta, mas também o sistema logístico que permite a entrega dessa fruta, convenientemente, na casa do consumidor. Ao agregar o serviço de entrega em domicílio, a manga sul-africana atinge um valor por unidade oito vezes maior do que a manga brasileira. “O que se pode perceber é que a informação é uma variável importante na criação de vantagem competitiva. A tecnologia digital permite que os empresários encontrem alternativas de diversificação e segmentos relacionados ao seu produto com potenciais mercados em qualquer lugar do Mundo. Ela diminui distâncias, quebra barreiras e disponibiliza informações e contatos que antes eram privilégio dos poucos empresários mais ricos e bem relacionados”7 . No fundo, o que se faz com a incorporação dos serviços do capital humano ou intelectual é a construção de cadeia de valor de um sistema produtivo local ou de um cluster, visando a dar- lhe sustentabilidade numa economia globalizada. A cadeia de valor de um cluster é constituída por múltiplos setores e indústrias da economia conectados entre si por fluxos de bens e serviços mais intensos do que aqueles que os interligam com outros setores e indústrias da economia Monitor do Brasil – Aumentando a competitividade do nordeste brasileiro. São Paulo, 2000. 7 200 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • nacional. Inclui produtores orientados para o mercado final, assim como supridores de diversos BDMG 40 anos níveis envolvidos nas transações por meio de encadeamentos, para frente e para trás, na cadeia produtiva. O conceito de cluster é mais amplo do que o de cadeia de valor. Um cluster é constituído pelas indústrias exportadoras inter-regionais e internacionais que compõem o núcleo do cluster, e assim o caracterizam, além das indústrias e atividades de serviços correlatas e integradas à cadeia produtiva. Inclui, ainda, instituições de suporte fundamental em termos de pesquisas, treinamento de mão-de-obra, logística de transporte, formação de empreendedores, infra-estrutura especializada, etc. É importante destacar, contudo, que o complexo produtivo de cada cluster é a base inicial para se organizar o seu processo de melhorias de competitividade. 201 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • 7. O setor terciário e a expansão do mercado BDMG 40 anos interno pós-estabilização Uma distinção importante na economia de mercado estabeleceu-se entre os conceitos de necessidade e de demanda. Se há uma necessidade de determinado bem ou serviço por parte de um grupo de pessoas, e se essas pessoas não dispõem de renda, a necessidade não chega ao mercado sob a forma de demanda. A demanda é uma necessidade dotada de poder aquisitivo. Assim, não é o número de habitantes de um país e suas necessidades que determinam o tamanho de seu mercado interno. Este depende dos níveis de produtividade e da distribuição de renda e da riqueza que prevalecem em cada país. Quanto maiores os níveis de produtividade e mais bem distribuída a renda e a riqueza, maior será o mercado interno. Entretanto, se dois países têm níveis equivalentes de produtividade média e de distribuição de renda e de riqueza, terá maior mercado interno aquele que tiver maior população. No caso brasileiro, desde a estabilização pós-Plano Real, destaca-se que a expansão do mercado interno tem sido conduzida, predominantemente, pelos ganhos de produtividade dos fatores de produção e pela tendência à melhoria no perfil de distribuição de renda no País. Mencione-se a importância do processo de distribuição de renda que emergiu com a estabilização de nossa economia. Como se sabe, os grupos sociais de baixa renda têm maiores dificuldades para proteger os seus rendimentos da erosão inflacionária através de alguma forma de dolarização ou de indexação dos seus valores monetários e acabam pagando os custos sociais da inflação. Nesse sentido, foi notável o crescimento da renda real dos mais pobres do País – a partir da estabilidade monetária, refletindo-se na elevação dos seus padrões de vida. Essa melhoria se deveu, também, ao restabelecimento das condições de financiamento ao consumo, favorecidas igualmente pela estabilização monetária. Nesse sentido, as estatísticas de expansão do consumo de bens e serviços sensíveis à distribuição da renda, os denominados bens de salário (alimentos, roupas, calçados, serviços pessoais, etc.), assim como o consumo de bens com alta sensibilidade ao crédito (automóveis, eletrodomésticos, etc.), cresceram de forma vertiginosa no período pós-estabilização. Da mesma forma, observa-se uma expansão do valor adicionado dos subsetores do terciário mais vinculados ao mercado interno por não terem características de bens comercializáveis (non- tradables). A TAB. 9 ilustra para Minas Gerais, no período de 1994 a 1999, o crescimento dos quatro subsetores do terciário, de serviços não comercializáveis no exterior. TABELA 9 MINAS - VALOR ADICIONADO A PREÇO CORRENTE TERCIÁRIO: SUBSETORES SELECIONADOS 1994 a 1999 - R$ milhão Anos Comércio e reparação de veículos e Saúde e educação Serviços Alojamento e de objetos pessoais e de uso mercantis domésticos alimentação doméstico 1994 2.898 870 131 1.044 1995 6.074 1.701 253 2.101 1996 5.989 2.216 315 2.357 (Continua...) 202 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • TABELA 9 (Continuação) BDMG 40 anos MINAS - VALOR ADICIONADO A PREÇO CORRENTE TERCIÁRIO: SUBSETORES SELECIONADOS 1994 a 1999 - R$ milhão Anos Comércio e reparação de veículos e Saúde e educação Serviços Alojamento e de objetos pessoais e de uso mercantis domésticos alimentação doméstico 1997 6.363 2.571 343 2.425 1998 6.322 2.406 377 2.452 1999 6.777 2.306 422 1.584 Variação de 1994 a 1999 (número de vezes) 2,34 2,65 3,22 1,52 FONTE: IBGE. O tamanho da população e suas características acabam, também, tendo uma forte influência na dimensão do mercado de um país ou de uma região. Sem o conhecimento da dinâmica demográfica e de sua estrutura, é muito difícil, para quem analisa os mercados de bens e serviços específicos, realizar projeções confiáveis para definir estratégias de marketing. Nos últimos vinte anos, ocorreram mudanças substanciais no padrão demográfico do Brasil, que terão conseqüências gerais e profundas no seu processo de desenvolvimento econômico e social, e conseqüências específicas na dinâmica de mercados de diversos bens e serviços. Entre 1940 e 1970, o padrão demográfico brasileiro caracterizava-se por níveis de fecundidade altos e bastante estáveis. A distribuição etária permaneceu aproximadamente constante e jovem, apesar do rápido declínio da mortalidade e da aceleração do ritmo de crescimento populacional. No final da década de 60, tem início um processo rápido e generalizado de declínio da fecundidade. Limitado, inicialmente, aos grupos sociais urbanos de renda mais elevada das regiões mais desenvolvidas, esse processo se estendeu a todas as classes sociais e às mais diversas regiões, levando à desaceleração do ritmo de crescimento populacional. Além do mais, importantes mudanças de valores e de comportamentos se refletiram na estrutura da família brasileira e na sua configuração, como, por exemplo, o papel da mulher na sociedade e as repercussões sobre sua crescente participação no mercado de trabalho. O novo padrão demográfico se caracteriza, pois, por mudanças na estrutura etária, com maior participação relativa dos idosos e menor participação relativa do contingente com menos de 15 anos. Projeta-se que, em meados do século XXI, a população brasileira deverá se estacionar em torno de 250 milhões de habitantes, em razão do declínio ainda maior da taxa de fecundidade. Os Relatórios de Desenvolvimento Humano da ONU têm destacado que são inúmeras as conseqüências desse novo padrão demográfico para o novo ciclo de crescimento econômico, para as políticas sociais do Brasil e, conseqüentemente, para as estratégias empresariais de marketing. Primeiro, a população em idade escolar a ser atendida nos diferentes níveis de ensino vem crescendo em ritmo cada vez menor, e assim deverá continuar no início do próximo século. Recursos que vinham sendo utilizados para a expansão da capacidade de atendimento do sistema educacional brasileiro poderão ser realocados em programas de qualidade nesse sistema. 203 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • Segundo, a expansão mais lenta da população jovem, além de diminuir a pressão sobre o BDMG 40 anos mercado de trabalho, oferece, também, condições mais favoráveis para melhor preparação técnica das pessoas antes de seu ingresso no mercado de trabalho ou no próprio local de trabalho, melhorando-se, assim, as características de qualidade da mão-de-obra brasileira necessária para um ciclo de expansão intensivo em informação e conhecimento. Terceiro, como as pessoas idosas pertencerão a famílias cada vez menores (tendência a famílias com apenas dois filhos), poderão ter menor amparo de filhos e parentes. Portanto, o sistema de saúde, público e privado, deverá se preparar para atender adequadamente a essa parcela crescente da população, que apresenta um quadro de morbidade bem específico e de tratamento mais caro. Finalmente, a ONU aponta que o aumento da relação entre idosos e pessoas em idade ativa, nas próximas décadas, deverá acentuar significativamente o grave desequilíbrio no Sistema Previdenciário Brasileiro. A atual fase de transição demográfica brasileira apresenta um período crucial e de grandes oportunidades sob os mais diferentes aspectos. O caso da Previdência Oficial (União, Estados e Municípios) é ilustrativo. Tal como está operando, ela evidencia um desequilíbrio atuarial crônico, desde as mudanças ocorridas na Constituição de 1988, contribuindo para a formação do déficit do setor público consolidado no Brasil. Esse déficit poderá se tornar crônico e superar 3% do PIB nos primeiros anos do século XXI, se as reformas institucionais não avançarem. Essas reformas, ao abrirem espaço para a ampliação da previdência complementar através de fundos privados, poderão provocar a emergência de uma importante fonte de poupança privada no País, tal como aconteceu no Chile, por exemplo, além de responder de modo mais eficaz às necessidades da população idosa nas próximas décadas. Assim, a redução na proporção de jovens na população total e as novas demandas geradas pelo aumento do número absoluto e da proporção de idosos, sob muitos aspectos, podem se transformar numa oportunidade para a formulação das estratégias de mercados do setor privado (diferenciação e diversificação dos produtos de consumo, planos de saúde, previdência complementar, medicina geriátrica, etc.) e num desafio para a reestruturação dos gastos públicos, envolvendo o redimensionamento para cima ou para baixo de programas de assistência à maternidade, de creches, de qualificação da mão-de-obra, de saúde da terceira idade, de qualidade total no ensino fundamental, etc. Da mesma forma, mudanças de valores e de comportamento na estrutura da família brasileira (maior poder de decisão das mulheres na composição do orçamento doméstico, fatores econômicos influenciando o número preferencial de filhos, etc.) certamente irão transformar suas relações com os diferentes mercados. Assim, não serão apenas o tamanho da população, a distribuição de renda e da riqueza e o nível geral da produtividade que serão relevantes para determinar a dimensão do mercado interno de atividades terciárias e quaternárias. De igual importância serão as características estruturais, da dinâmica da população nacional e da população estadual, as quais condicionarão as necessidades e a demanda dessas atividades. 204 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • BDMG 40 anos 8. A organização de clusters de serviços como base do desenvolvimento local em Minas: o caso do turismo Não é recente a preocupação dos formuladores e executores de políticas públicas de desenvolvimento local em encontrar mecanismos e instrumentos eficazes para estimular o crescimento econômico dos municípios ou aglomerados de municípios, visando a expandir os seus níveis de renda e de emprego. Durante muitos anos, os planejadores do desenvolvimento local utilizaram a teoria da base econômica para explicar a dinâmica do crescimento da renda e do emprego nos municípios e nas microrregiões. O conceito de base econômica define as atividades básicas como aquelas que produzem bens e serviços para uso não-local, ou seja, são atividades que vendem seus produtos para não- residentes, sob a forma, portanto, de exportação intermunicipal, inter-regional ou internacional. As atividades não-básicas são constituídas por aquelas atividades que geram bens e serviços cuja utilização é feita por residentes. Analogamente, são definidos o emprego básico e o emprego não- básico. Assim, a base econômica de um município é constituída pelo emprego nas atividades de exportação do município para outros municípios, regiões ou países. Se os níveis de renda e de emprego das atividades básicas (exportadoras) se expandirem em função do crescimento de suas vendas para outras áreas, espera-se que os níveis de renda e de emprego das atividades não-básicas (orientadas para a demanda local) também cresçam. Ou seja, certas atividades de um município são dependentes de outras em termos de demanda. Historicamente, muitos municípios e aglomerados de municípios brasileiros têm procurado constituir sua base econômica a partir de atividades turísticas. A teoria da base econômica considera toda atividade econômica local como subordinada, direta ou indiretamente, à demanda de exportações para a localidade. Quando essa demanda cresce, o setor básico oferece maior número de emprego, o que acarreta a expansão da procura de bens e serviços locais; e essa expansão será atendida através de aumento do emprego não-básico. Como afirma Charles Leven: “... numa economia local, o setor mais sujeito a forças exógenas é o exportador. Ademais, as exportações são o traço distintivo da estrutura econômica de uma área. Elas diferem acentuadamente de lugar para lugar, refletindo o ajustamento da produção da área às suas vantagens naturais e adquiridas. Diferenças nas atividades não-básicas existem, mas são muito menos pronunciadas”.8 As primeiras idéias e trabalhos sobre a teoria da base econômica local foram desenvolvidos não por economistas, mas por geógrafos e planejadores urbanos dos EE.UU., após a I Guerra Mundial. Com o tempo, essa teoria, pela simplicidade de sua estrutura analítica, foi sendo superada como referência para a formulação de políticas de crescimento econômico local, por diversos motivos: a) se o sucesso de uma base de exportação tem sido elemento determinante de um processo de desenvolvimento local, então é preciso compreender quais são os fatores locacionais que propiciaram esse desenvolvimento; nesse sentido, as atividades locais deveriam ser estratégicas para explicar o crescimento das áreas urbanas; são atividades locais nas áreas de turismo (hotelaria, alimentação, etc.), por exemplo, que determinam o interesse dos consumidores por essas áreas; Para uma visão geral da teoria da base econômica aplicada ao planejamento urbano, ver Schikler, S. “ A Teoria da Base Econômica 8 Regional”: Aspectos Conceituais e Testes Empíricos” In: Haddad, P. R. (ed.) Planejamento regional: métodos e aplicação ao caso brasileiro. IPEA, Série Monográfica, No. 8. 205 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • b) quanto mais desenvolvida e mais diversificada a estrutura produtiva de uma economia BDMG 40 anos urbana, relativamente menos importante é o papel das suas exportações para a geração da renda e do emprego localmente; c) o problema do crescimento econômico sustentado requer dois conjuntos interdependentes de elementos ou fatores: fatores do lado da oferta (de natureza fortemente endógena) e fatores do lado da demanda (de natureza fortemente exógena) presentes na dinâmica da expansão urbana; etc. Entre as alternativas propostas como base analítica para a formulação e a implementação de políticas públicas voltadas para dinamizar o crescimento da renda e do emprego em municípios e localidades, está a teoria da formação de clusters produtivos9 . Os Clusters consistem de indústrias e instituições que têm ligações particularmente fortes entre si, tanto horizontal quanto verticalmente. Usualmente, a organização de um cluster inclui: empresas de produção especializada; empresas fornecedoras; empresas prestadoras de serviços; instituições de pesquisas; instituições públicas e privadas de suporte fundamental (FIG. 3). A análise de clusters focaliza os insumos críticos, num sentido geral, que as empresas geradoras de renda e de riqueza necessitam para serem dinamicamente competitivas. A essência da organização de clusters é a criação de capacidades especializadas dentro de municípios e regiões para a promoção de seu desenvolvimento econômico, ambiental e social. FIGURA 3 A DEFINIÇÃO DE UM CLUSTER DE SERVIÇOS TURÍSTICOS Atividades-chave Hotéis, centros de orientadas para convenção, • Serviços de as exportações de eventos culturais informática; Serviços de serviços turísticos e de negócios, suporte • Serviços de lazer, etc. empresarial manutenção Atividades-chave técnica, etc. orientadas para o suprimento Agentes de viagens, transporte local, restaurantes, Economias de comércio aglomeração e varejista, etc. externalidades Infra-estrutura física de Serviços de transporte, suporte educação básica e empresarial especializada, etc. FONTE: Kaiser Consulting Group. Projeto Iniciativa Pelo Nordeste – Uma Estratégia de Desenvolvimento Competitivo. Haddad, P. R. “Clusters e desenvolvimento regional” Cluster – Revista Brasileira Competitividade. v, 1, n. 2, agosto/novembro de 9 2001. Porter, M. E. A vantagem competitiva das nações. Ed. Campus, 1993. 206 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • Minas Gerais tem buscado mobilizar o seu potencial turístico como base para o processo de BDMG 40 anos desenvolvimento de seus municípios ou microrregiões. São amplos e diferenciados os atrativos naturais, históricos e culturais do Estado, em áreas tradicionais (circuito das águas, circuito do ouro, etc.) e em novas áreas (projeto Estrada Real, ecoturismo, etc.). Normalmente, a prioridade dada às atividades turísticas se explica pelos seguintes fatores: • é um setor de atividades intensivas de emprego num espectro que cobre a mão-de-obra qualificada e não-qualificada; • é um setor capaz de gerar efeitos multiplicadores de produção e renda sobre os demais setores nas áreas em que se insere; • é capaz de estimular oportunidades de investimento à medida que um cluster potencial se consolida ao longo do tempo, favorecendo a formação de um mercado local e regional, em razão do crescimento da renda (massa salarial e outros rendimentos), como mostra a FIG. 4. FIGURA 4 MECANISMOS DE DIFUSÃO DE UM CLUSTER POTENCIAL DE TURISMO SOBRE A ECONOMIA DE UMA REGIÃO Efeitos potenciais de dispersão para frente e para trás do cluster Difusão potencial do Características dinamismo do cluster Massa salarial e tecnológicas do sobre setores da outros rendimentos cluster potencial economia regional Perfil da distribuição de renda e efeitos induzidos Grau de diversidade da base de recursos naturais da região Para que as atividades turísticas efetivamente promovam o processo de desenvolvimento local ou microrregional e não se limitem a constituir enclaves de setores fragmentados, é fundamental que: a) haja adequação na oferta de mão-de-obra especializada; b) se disponha de mecanismos de financiamento apropriados a esse ciclo de negócios; c) sejam eliminadas as barreiras para um melhor clima de negócios, levando as empresas vinculadas a atuar dentro de uma estrutura de competição com cooperação; d) haja ênfase na necessidade de melhor proteção e preservação do meio ambiente; e) se dê particular atenção à identificação e ao conhecimento dos mercados de turismo específicos; f) se organize melhor a oferta de serviços de infra-estrutura econômica e social, assim como a logística de acessibilidade a esses serviços. 207 Capítulo 4 - O papel do setor terciário na dinâmica do desenvolvimento de Minas Gerais
  • BDMG 40 anos 9. Referências Bibliográficas AZZONI, Carlos R.; KADOTA, Décio K.; HADDAD, Eduardo A. Macroeconomia de Minas Gerais. Cadernos BDMG, Belo Horizonte, n. 4, jan. 2002. BOISIER, S. Conversaciones sociales y desarrollo regional. Editorial de la Universidad de Talca, 2000. DUARTE FILHO, Francisco C.; CHIARI, Juliana R. de Paulo. Características estruturais da economia mineira: uma análise interregional de insumo-produto. Cadernos BDMG, Belo Horizonte, n. 4, jan. 2002. FIEMG. Cresce Minas: um projeto brasileiro. Belo Horizonte: FIEMG, 2000. FURTADO, C. A nova dependência. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982. HADDAD, P. R. Clusters e desenvolvimento regional. Cluster – Revista Brasileira de Competitividade, v. 1, n. 2, ago./nov. 2001. HADDAD, P. R. Padrões locacionais das atividades de alta tecnologia: a questão dos desequilíbrios regionais de desenvolvimento reexaminada. In: Revista Econômica do Nordeste, v. 21, n. 2, 1990. HAWKEN, P.; LOVINS, A.; LOVINS, L. H. Natural capitalism: creating the next Industrial Revolution. Boston: Little, Brown and Company, 2000. IBGE. Diretoria de Pesquisas / Departamento de Contas Nacionais. Contas regionais do Brasil 1985-1999. Microfilme. KAISER CONSULTING GROUP. Projeto Iniciativa pelo Nordeste: uma estratégia de desenvolvimento competitivo. MONITOR DO BRASIL. Construir as vantagens competitivas de Portugal. ______. Aumentando a competitividade do Nordeste brasileiro. São Paulo: 2000. PORTER, M. E. A vantagem competitiva das nações. Rio de Janeiro: Campus, 1993. SCHIKLER, S. A teoria da base econômica regional: aspectos conceituais e testes empíricos. In: HADDAD, P. R. (Ed.). Planejamento regional: métodos e aplicação ao caso brasileiro. Rio de Janeiro: IPEA, n. 8. Série Monográfica. SIMONSEN, M. H.; CYSNE, R. P. Macroeconomia. São Paulo: Atlas, 2000. 208 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI VOLUME VII DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: APOSTANDO NO FUTURO CAPÍTULO 5 CULTURA E DESENVOLVIMENTO João Antônio de Paula (Professor e Pesquisador do Cedeplar/FACE/UFMG)
  • SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 213 2. O LUGAR DA CULTURA ............................................................................................................................................. 216 3. CULTURA COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO ........................................................................ 219 4. CULTURA E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL ........................................................................... 222 5. CULTURA E DESENVOLVIMENTO EM MINAS GERAIS ................................................................................... 230 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................................ 235
  • BDMG 40 anos 1. Introdução A história contemporânea tem posto, com contundência, realidades socio-econômicas que se afiguram como impasses com algo de trágico e vertiginoso. Se o desenvolvimento tecnológico anuncia um mundo cada vez mais interligado e encurtado, pelo avanço dos meios técnicos de informação, comunicações e transportes, se a profecia da aldeia global parece se realizar, estes tempos que correm, este início de milênio, apresenta, de outro lado, dimensões fortemente regressivas, como se vê na expansão do desemprego e da precarização do trabalho, na crise urbana e ambiental que comprometem tanto a sociabilidade quanto a própria sobrevivência dos seres vivos no planeta. Há quem diga, com certa razão, que se está vivendo uma crise civilizatória na medida em que estão em causa valores e perspectivas que fundaram o melhor da trajetória humana em sua caminhada - a busca da justiça e da felicidade, a defesa de valores éticos e da solidariedade, a construção social fundada na liberdade. De tal modo é contraditório o quadro contemporâneo que se alguns, poucos, se sentem inteiramente contemplados na satisfação de suas necessidades imediatas numa explosão de consumo conspícuo, como diria Thorstein Veblen, parte considerável da humanidade, em vários continentes, vive na carência e na precariedade no referente à alimentação, habitação, saúde, educação e aos direitos sociais básicos. Um traço central do mundo contemporâneo é a desigualdade na distribuição da renda, da riqueza, do poder e da informação, e essa desigualdade, reiterada pelos mecanismos hoje prevalecentes no mercado globalizado, significa, na prática, o estabelecimento de um virtual apartheid social mundial sob o comando dos grandes grupos financeiros e produtivos internacionais e de seus aparatos de gendarmaria e violência institucionalizados - que é o que se tornaram os estados das potências dominantes. No centro das atuais tendências da economia contemporânea, marcada pelo domínio da grande corporação, está o permanente aumento da demanda agregada garantido pela expansão do consumo, via endividamento crescente de indivíduos, empresas e governos, e a expansão do setor de serviços não produtivos. Se esta modalidade um tanto heteróclita de desenvolvimento capitalista garantiu mais de uma década de crescimento para a economia norte-americana, suas conseqüências globais, seus custos ambientais e humanos e sua sustentação no tempo estão hoje postas e cobram discussão e atitudes. A duras penas, com custos sociais consideráveis, com atraso e apenas parcialmente, é cada vez mais ampla a consciência de que o desenvolvimento econômico e social, o desenvolvimento integral da sociedade é um projeto, necessariamente, mais amplo que o imposto e recomendado pelo pensamento dominante, que tem como peça básica de sustentação a tese de que o mercado é o único e legítimo guia da ação racional. Tanto o estudo da história quanto o exame das condições concretas do atual modo de desenvolvimento da economia capitalista explicitam o quanto de falacioso está presente na tese de exclusividade do mercado como instrumento de desenvolvimento econômico e social, o quanto de inexeqüível existe na imposição de um modelo de produção e consumo, que, 213 Capítulo 5 - Cultura e desenvolvimento
  • efetivamente, só pode ser partilhado por uma minoritária parte da humanidade. Ao mesmo BDMG 40 anos tempo que, para sustentar os níveis de consumo e ócio conspícuos1 dessa minoria, todo o restante do planeta tem que se abster de consumir e sofrer as conseqüências do depredatório e insustentável daquele modo de produção. Trata-se, fundamentalmente, de entender o processo de desenvolvimento econômico- social, isto é, o processo de desenvolvimento da produção e reprodução material e do processo de melhoria da qualidade de vida e das formas democráticas de sociabilidade como resultantes de amplas mobilizações de energias sociais, como desdobramentos da convergência de aportes decorrentes de diferentes grupos, instituições, ideologias, culturas. De tal modo que é forçoso reconhecer que, se o desenvolvimento, do ponto de vista de seus frutos, é sempre semelhante, qualquer que seja o país ou região que se tenha desenvolvido, na medida em que sempre significa prosperidade material, do ponto de vista das determinações concretas dos processos de desenvolvimento, eles sempre serão singulares, únicos, na medida em que são o resultado de contextos histórico-culturais particulares, inimitáveis. Isto é, cada país trilhará o seu próprio e irrepetível caminho para o desenvolvimento a partir do patrimônio de sua cultura, fonte e matriz das energias coletivas, decisivos instrumentos capazes de imantar a construção do desenvolvimento econômico e social. Para a análise histórica dos processos de desenvolvimento, isso significa buscar no universo inesgotável da cultura, nas formas particulares segundo cada sociedade constrói símbolos, valores, crenças, sentimentos, arte, ciência, mitos, religiões, os instrumentos de integração e mobilização indispensáveis para a construção de projetos coletivos. De tal modo que, antecipando certa conclusão, é possível dizer que o sucesso de um processo de desenvolvimento concreto qualquer depende da capacidade desse processo de representar e contemplar, de alguma maneira, o conjunto das aspirações coletivas da sociedade, conjunto esse que é tanto mais consistente e inteligível, reconhecido como identidade coletiva, quanto mais integrador e includente. É o que ressalta, exemplarmente, a experiência da Revolução Francesa, quando se constata que as forças sociais que lideraram a Revolução foram capazes de fazer-se ver como representantes do conjunto das aspirações das grandes maiorias do país. Se o caso francês é exemplar, não é o único. É também recorrendo ao estruturante e mobilizatório da cultura que se pode entender as surpreendentes trajetórias dos desenvolvimentos do Japão e da Alemanha, que impressionam pela rapidez e consistência e que resultaram em arrastar países, fortemente “feudalizados” (até 1868, o Japão, até 1870, a Alemanha) para, em 30 anos, já no início do século XX, se colocarem como grandes potências mundiais. Esses são, é claro, processos multideterminados. Mas não se subestime o peso do dado cultural, a força de identidades coletivas constituídas pelo partilhamento de inumeráveis gerações de um conjunto de símbolos, valores, costumes sob o fundo comum de instituições políticas capazes de prover, com alguma abrangência, direitos sociais básicos. É isso que explica que a Alemanha, absolutamente fragmentada como Estado até 1870, pudesse unificar-se, sob a tutela prussiana, tão rápida e solidamente. A referência, aqui, é clara, ao texto de Thorstein Veblen, de 1899, A teoria da classe ociosa, que tem sua atualidade ainda mais 1 realçada nestes tempos de globalização globalitária, como a chamou Milton Santos (SANTOS, 2000). 214 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • É isso, enfim, que explica o sentimento de Nação que os alemães partilhavam, desde o BDMG 40 anos final do século XVIII, desde Herder e Fichte, muito tempo antes da constituição do Estado- Nação, em 1870. É que a Alemanha era, para lembrar Fernando Pessoa, tanto a língua quanto as formas simbólicas, as produções da cultura que deram a várias gerações o sentido de comunidade de aspirações, interesses, modos particulares de ver e viver o mundo - de Lutero e Kant; de Dürer a Goethe; de Thomas Münzer a Karl Marx... Cada país e cada região têm os seus próprios fundos de referências e símbolos, aquilo que permite, ao mesmo tempo, distingui-los dos demais e, ao revés, aproximá-los do restante da humanidade pela herança comum de certos valores universais: a busca do bem comum, o sentimento de justiça, a busca da verdade e da beleza. Trata-se, decisivamente, de entender que o caminho do desenvolvimento econômico e social ou é o caminho das amplas maiorias reconhecidas em seus direitos e dignidade, ou será sempre a curta escapada para o impasse. Tem sido esta a história do processo de desenvolvimento no Brasil. Reivindica-se, neste capítulo, uma maneira alternativa de entender o desenvolvimento econômico e social, uma maneira que, reconhecendo a importância das dimensões políticas e culturais no processo de desenvolvimento, reconheça, ao mesmo tempo, o papel decisivo das singularidades histórico-regionais desse mesmo processo de desenvolvimento entendido amplamente, isto é, como processo democrático e distributivo. 215 Capítulo 5 - Cultura e desenvolvimento
  • BDMG 40 anos 2. O lugar da cultura O estudo dos processos de desenvolvimentos econômico-sociais comparados é sempre o reconhecimento da complexidade e diversidade dos elementos intervenientes em cada processo histórico singular. Assim, se o econômico se impõe, desde logo, com centralidade, não se veja aí exclusivismo economicista, porque o econômico está sempre mergulhado em configurações histórico-regionais concretas. São essas configurações particulares que imprimirão o específico de cada processo de desenvolvimento, sua “singularidade nacional”. Sem essa última dimensão, a compreensão dos processos históricos de desenvolvimento resumir-se-ia a uma repetitiva operação de listagem de fatores abstratamente homogêneos presentes na constituição de todos os processos de desenvolvimento econômico. Tudo passaria como se houvesse uma espécie de roteiro para o desenvolvimento, bastando aos países-regiões seguir as pegadas dos que antes trilharam o caminho desde a Inglaterra pioneira. É dessa tradição teórica a circunscrição do processo da Revolução Industrial Britânica à sua pura dimensão técnico-material. Desde os trabalhos, dos anos de 1950, de Eric Hobsbawm, o processo da Revolução Industrial tem sido apreendido em sua complexa historicidade, o que significa reconhecer a importância de aspectos político-culturais na determinação geral do processo. Hobsbawm nos mostrou (HOBSBAWM, 1971) o decisivo da “crise geral do século XVII”, no aplainamento dos obstáculos que bloqueavam a transformação da terra e do trabalho em mercadorias, aplainamento esse que se deu pela emergência e vitória da Revolução Inglesa do Século XVII, em suas diversas etapas e significados. Trata-se, fundamentalmente, de considerar a Revolução Industrial como a consolidação, na Grã-Bretanha, da hegemonia política e cultural de uma classe que, a partir do campo, disseminou a perspectiva da busca do lucro mediante a busca do melhoramento das técnicas, mediante o aumento da produtividade do trabalho (WOOD, 2001). Isso significa rastrear a longa tradição de limitação dos poderes da monarquia feudal, que, na Inglaterra, remonta ao século XIII; significa rastrear a longa tradição do empirismo inglês, que remonta ao nominalismo de Ockham no século XIV. É apenas a partir desse contexto mais amplo que ficaram inteligíveis as defasagens entre a descoberta do princípio tecnológico básico para a Revolução Industrial, a máquina a vapor de Papin, em 1690, a eclosão da Revolução Industrial, a partir de 1760, e a explicitação do princípio científico da máquina a vapor, com Sadi Carnot, em 1824. A Revolução Industrial tem um arcabouço político-cultural que é resultado de um complexo de determinações. Do mesmo modo, é como realidade multideterminada que se pode apreender o desenvolvimento capitalista nos Estados Unidos. Um dos mais lúcidos aportes à compreensão da realidade econômico-social norte-americana ainda é o clássico texto de Tocqueville, de 1830, em que ele aponta a centralidade de três princípios fundantes do ethos daquela sociedade - o localismo; o privatismo e o individualismo. (TOCQUEVILLE, 1962). Se se adicionar a esses princípios o pragmatismo, a versão norte-americana do empirismo, ter-se-á quadro expressivo do essencial da cultura norte-americana, que tanto alimentará o impulso democratizante e popular das obras de Thoreau, Whitman e Emerson, quanto a agressividade aquisitiva dos grandes capitalistas norte- americanos, dos “barões ladrões” do final do século XIX aos atuais “escroques high tech” dos 216 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • atuais escândalos corporativos. É essa complexa e contraditória amálgama de tensões que produzirá BDMG 40 anos tanto o genocídio dos povos indígenas quanto a pregação naturalista e radicalmente ecologista, avant la lettre, do Walden de Thoreau. Foi Antônio Gramsci quem, superiormente, apontou os vínculos entre a dimensão cultural e o desenvolvimento das nações. Foi Gramsci quem estabeleceu as condições para a compreensão das diferenças entre os processos de desenvolvimento histórico ao enfatizar a centralidade da dimensão cultural como “cimento” capaz de amalgamar com consistência os processos de desenvolvimento das nações. Ocupado em entender os limites e os déficits do processo de Risorgimento italiano, o equivalente naquele país da Revolução Burguesa, Gramsci vai mostrar que na raiz dos déficits democráticos da Itália, na permanência das desigualdades entre o Sul e o Norte do País, está a incapacidade da cultura italiana de ser expressão dos interesses gerais da nação, entendendo isso como a capacidade de articular um repertório simbólico - literatura, artes plásticas, teatro, cinema etc. - em que cada membro da sociedade se sentisse representado, que fosse expressão de uma mesma rede de referências e signos, signos que sendo apropriados por todos, sendo familiares a todos, funcionassem como elos de uma cadeia cujo resultado final é a produção de um sentimento e de um ethos de pertencimento a uma realidade maior, comum a todos, e que se expressa como sentido de nacionalidade. Por sentido de nacionalidade não se entende, aqui, a resposta epidêmica a um estímulo produzido pela manipulação simbólica, mas o reconhecimento cotidiano da existência de uma instituição, a Nação, que é capaz de garantir certos direitos sociais básicos. É a constatação de preservação e ampliação desses direitos que pode garantir a coesão do tecido social, isto é, a possibilidade da convivência e de uma sociabilidade que reconhecendo a existência de tensões e conflitos sociais, estabelece as condições para o encaminhamento destas contradições a partir de um patamar básico de distribuição de direitos sociais, num processo que tanto evoca a exigência da distribuição primária da renda, como dizem Amartya Sen e Celso Furtado (FURTADO, 1992), quanto sugere aquelas pré-condições que Habermas estabelece para o estabelecimento do diálogo na Teoria da Ação Comunicativa (HABERMAS, 1988). Dito de outro modo, a construção de uma cultura autenticamente nacional popular, no sentido de Gramsci, é a pré-condição para o estabelecimento de um processo de desenvolvimento democrático e includente, na medida em que essa cultura nacional popular é a contrapartida, no campo da cultura, de um processo mais geral de distribuição da renda, da riqueza, do poder e da informação. Processo que tem, é certo, manifestação irredutivelmente nacional, regional, mas é sempre a materialização de uma aspiração universal de justiça, liberdade e bem-estar material. Gramsci vê no caso da França, da Grande Revolução Francesa, momento privilegiado desta questão: A França fornece um tipo completo de desenvolvimento harmônico de todas as energias nacionais e, particularmente, das categorias intelectuais. Quando, em 1789, um novo agrupamento social aflora politicamente à história, ele está completamente apto para todas as funções sociais e, por isso, luta pelo domínio total da nação, sem efetivar compromissos essenciais com as velhas classes, mas, pelo contrário, subordinando-as às suas próprias finalidades. (GRAMSCI, 1968, p. 17). E essa aptidão da nova classe em se colocar à frente de um processo de mudanças, sem compromissos com a velha ordem, se deu porque essa nova classe foi capaz de vocalizar um discurso que incorporou as vozes das classes dominadas, porque os direitos dessas classes, o direito à terra para o campesinato, o direito à educação e à saúde para os trabalhadores urbanos foram garantidos, entre outros direitos de cidadania. Trata-se, na verdade, tanto de um processo 217 Capítulo 5 - Cultura e desenvolvimento
  • global de universalização de direitos sociais quanto de construção de um ideário comum, de um BDMG 40 anos repertório simbólico que tanto foi reivindicado pelos trabalhadores, quanto pelos setores dominantes da sociedade, porque esse repertório tanto foi construído pelo aristocrata Mirabeau quanto pelo ultra-revolucionário Babenk, tanto pelo moderado general Lafayete quanto pelo ousado general Bonaparte; tanto é o mundo de Danton quanto o de Marat, quanto o de Robespierre; é tanto a época das luzes e da razão libertária de Rousseau, Voltaire, Diderot, D’Alembert, quanto do fogo- paixão da literatura dos libertinos de Crébillon Filho, de Restif de la Bretonne, de Sade ... (KOSELLECK, 1999). São todos pontos de uma urdidura cujo sentido geral é a construção de uma cultura nacional francesa, que, sendo reivindicada por todos, funciona como uma usina permanente de uma energia coletiva, que alimenta os diversos e diferenciados projetos sociais. Veja-se, agora, um pouco da realidade brasileira. Aqui a construção da nação, o processo que vai da Independência à República, é marcado pela reiteração dos compromissos das novas elites com a velha ordem - a Independência que não significou efetiva autonomia econômica; a Nação recém-construída que conservou o essencial da ordem colonial - a escravidão, a concentração fundiária, o analfabetismo, a concentração do poder entre coronéis e bacharéis. Foi assim que surpreendeu, a então jovem nação, o grande e lúcido jornalista e político conservador Justiniano José da Rocha, em 1856: no Brasil a vida política seria marcada pela sucessão das etapas ação, reação, transação, sendo que a última etapa, a transação, seria o resultado da conciliação das elites, é a estratégia vitoriosa que tem permitido a sonegação, por tanto tempo, de direitos sociais básicos, como disse José Honório Rodrigues, em seu livro Conciliação e Reforma no Brasil (MAGALHÃES JÚNIOR), 1956. Esse mesmo fosso criado e mantido historicamente pelas elites brasileiras no campo socioeconômico explica a invertebração da cultura brasileira, que se manifesta sobretudo no século XIX na quase absoluta segregação entre a cultura popular e a cultura erudita, que, muitas vezes, foi apenas uma macaqueação dos modelos estrangeiros, ao mesmo tempo em que se desqualificava o que vinha da cultura popular. Essa tendência, denunciadora da ausência de uma cultura nacional- popular entre nós, motivou reações extremadas e equívocas como a crítica de Sílvio Romero a Machado de Assis, tomado como exemplo de uma literatura distante da realidade brasileira. A incompreensão de Sílvio Romero é, no essencial, sintoma de um impasse histórico da sociedade brasileira, que, reconhecendo sua fragilidade, sua precariedade material, sua incapacidade de autonomia e autodeterminação, oscila entre os dois pólos igualmente problemáticos: a adesão acrítica ao que vem de fora X a rejeição regressiva ao estrangeiro. O exame de situações históricas concretas, como os casos do desenvolvimento norte- americano e japonês, possibilita sublinhar, compreensivamente, as relações entre cultura e desenvolvimento nacional. 218 Minas Gerais do Século XXI - Volume VII - Desenvolvimento sustentável: apostando no futuro
  • 3 . Cultura como instrumento de BDMG 40 anos desenvolvimento A palavra cultura, como muitas outras no campo das humanidades, tem múltiplos significados. No que interessa aqui, vai - se identificar dois grandes blocos de sentidos da palavra cultura: o que situa a cultura como conjunto de hábitos, valores, costumes, práticas - a cultura como dimensão ético-antropológica; e de outro lado a cultura apreendida em sua dimensão especificamente artístico-simbólica, como realidade do mundo do discurso e do estético. Num esquema reducionista, à luz de certa tradição do pensamento, veja-se a cultura no primeiro sentido apontado como insumo, e no segundo sentido como produto da constituição da sociedade. Registre- se, desde logo, que essas duas dimensões da cultura estão interligadas e alimentam-se reciprocamente. Em alguns casos exemplares, as grandes cidades italianas que são museus-cidades-vivas, é mais que contundente o papel da cultura, do acervo cultural dessas cidades, que não só guardam, mas são, também elas mesmas, obras de arte, como disse Giulio Carlo Argan (ARGAN, 1992), como instrumentos de geração de renda, de polarização, de atração de investimentos etc. Mesmo em cidades como Bolonha, que não tem a mesma concentração de obras de arte, a cultura, no sentido do desenvolvimento de atividades científicas e educacionais, a oferta de bibliotecas, museus, arquivos, escolas, institutos de pesquisa etc., tem o similar papel de alavancar o desenvolvimento econômico e social regional. Nos dois casos, trata-se da cultura como produto, como objetos e atividades que atuam e multiplicam a renda e a riqueza. O outro lado da questão é examinar a cultura como insumo, como instrumento que, construindo identidades coletivas, possibilitando a mobilização de energia sociais, funcione como catalizador de processo de desenvolvimento socioeconômico. É o caso da experiência norte- americana e da experiência japonesa. É sintomático e expressivo que a única escola filosófica especificamente norte-americana seja o Pragmatismo. O pragmatismo é a expressão, no campo das idéias, de uma trajetória histórica, é a síntese conceitual de um projeto histórico-social. William James, um de seus artífices, definiu- o assim: o pragmatismo alarga o campo da procura de Deus. O racionalismo apega-se à lógica e ao empíreo. O empirismo agarra-se aos sentidos externos. O pragmatismo está disposto a tomar tudo, a seguir ou a lógica ou os sentidos e a contar com as experiência mais pessoais e mais humildes. Levará em conta as experiências místicas se tiverem conseqüências práticas. Acolherá a um Deus que viva no âmago mesmo do fato privado - se esse lhe parecer um lugar provável para encontrá-lo. (JAMES, 1974, p. 22). É dessa máquina poderosa, onívora, que está disposta a tudo considerar, desde que produza resultados, que vem a força de uma sociedade que não se detém diante de nada na busca de seus objetivos. O resultado disso é a “estadunidizaçao” de tudo o que é tocado pelo interesse norte- americano, num processo, este sim, efetivamente antropofágico, em que todos as referências, valores, símbolos e idéias vindos de qualquer lugar e contexto são, de tal maneira redefinidos pela apropriação que delas se fizeram que se transfiguram, apresentando-se fortemente diferentes do que eram em suas motivações e propósitos originais. É o que mostra, exemplarmente, Harold Bloom, em seu livro A Religião dos Estados Unidos, que trata do processo de americanização das religiões universais como o cristianismo, o judaismo, o islamismo etc. 219 Capítulo 5 - Cultura e desenvolvimento
  • Trata-se, no essencial, de reconhecer a extraordinária plasticidade da cultura americana, BDMG 40 anos resultado da hegemonia, profunda ali, da perspectiva pragmatista, cujo sentido geral é, em princípio, não recursar qualquer aporte externo, mesmo o aparentemente mais estranho ao País, porque este, o País, é pensador e vivido como o somatório de todos os influxos que o formaram - o País como a realização de uma certa mítica terra da promissão e das oportunidades, onde o tipo ideal é o pioneiro - peregrino-imigrante, que, tendo buscado aquela terra e sendo acolhido por ela em sua vastidão, acolhe e introjeta os mitos fundantes do País, que talvez se expressem nos direitos inalienáveis do ser humano que Thomas Jefferson inscreveu, em 1776, na Declaração da Independência: “o direito à vida, o direito à liberdade e o direito à busca da felicidade”. São essas palavras, fortes e generosas, que vão amortecer um século de estranhamento entre esses valores universais e o fato contundente da presença da escravidão, que só será abolida ali em 1863. A eficácia ideológica do mito da terra das oportunidades, reino do pioneiro e do empreendedor, a eficácia da estratégia pragmatista, sua capacidade de aclimatar toda a cultura universal relevante para os propósitos do projeto dominante, são os suportes político-culturais, o fundamento da hegemonia político-cultural que alimenta e legitima o modo especificamente norte- americano de desenvolvimento capitalista. Um outro e diverso registro do papel da cultura num processo exitoso de desenvolvimento econômico material é o do Japão. Fechado, por mais de 200 anos, (do início do século XVII até 1853), a contatos com o Ocidente, vivendo em regime fortemente feudal até 1868, o Japão é um dos casos exemplares de rapidez e eficácia de desenvolvimento econômico. Parece consensual que o caso do Japão de ser enquadrado nos termos da teoria de Alexander Gerschenkron sobre a superação do atraso econômico pela interveniência do Estado e do Sistema Bancário. (GERSCHENKRON, 1968) O papel decisivo dessas instituições no desenvolvimento econômico japonês deve ser complementado, contudo, pelo reconhecimento do não menos decisivo papel da cultura japonesa como suporte e motor daquele desenvolvimento. Ruth Benedict, antropóloga norte-americana, em seu Livro O Crisântemo e a Espada, aponta aspectos cruciais dessa relação entre cultura e desenvolvimento econômico no Japão. (BENEDICT, 1988) No centro dessa problemática está o reconhecimento e quanto as tradicionais relações de dependência pessoal, os vínculos ético-morais que ligavam senhores e servos, o código de honra que perpessava toda a sociabilidade tradicional japonesa na época feudal, enfim de quanto esses traços típicos das relações sociais feudais foram recriados - adaptados à lógica da dominação capitalista em que a fidelidade dos servos aos seus senhores, dos hayakushos (camponeses) a seus daymiôs (senhores), transfigurou-se na assemelhada fidelidade dos trabalhadores japoneses contemporâneos (parte considerável deles com empregos estáveis), às grandes corporações japonesas. Mais do que isso, sabe-se que a estrutura absolutamente concentradora da riqueza no Japão feudal, na qual em pouco mais de duas centenas de daymiôs, mais o shogun, general suserano, general dos generais, possuíam a totalidade das terras, sabe-se que essa tradição de concentração da renda e do poder manteve-se no Japão pós-feudal